Brief regering : Kabinetsappreciatie Rechtsstaatrapport 2020 van de Europese Commissie

29 279 Rechtsstaat en Rechtsorde

Nr. 2251 BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN, VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID, VAN BINNENLANDSE
ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES, VOOR RECHTSBESCHERMING EN VOOR BASIS- EN VOORTGEZET
ONDERWIJS EN MEDIA

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 30 oktober 2020

In haar Politieke Richtsnoeren kondigde voorzitter van de Europese Commissie Von der
Leyen bij haar aantreden in december 2019 aan met een nieuw rechtsstatelijkheidsmechanisme
te komen. De Europese Unie is immers niet alleen een economisch samenwerkingsverband,
maar ook een waardengemeenschap waarbinnen respect voor democratie, fundamentele rechten
en de rechtsstaat cruciaal is. Ondermijning daarvan brengt de juridische, politieke
en economische basis van de Unie, en daarmee het wederzijds vertrouwen dat nodig is
voor de onderlinge samenwerking, in gevaar. De gevolgen daarvan manifesteren zich
in Nederland bijvoorbeeld al als het gaat om de justitiële samenwerking met Polen.
Maar ook als het gaat om terreinen als de interne markt, het klimaatbeleid of Schengen
is respect voor de rechtsstaat een cruciale randvoorwaarde. Het is daarom van groot
belang om problemen in de lidstaten op het terrein van rechtsstatelijkheid in een
eerder stadium te identificeren, en door middel van een constructieve dialoog gezamenlijk
te werken aan oplossingen, waarbij overigens handhavend optreden geboden blijft daar
waar rechtsstatelijke beginselen door lidstaten worden geschonden.

Het eerste jaarrapport over de rechtsstaat in de Unie en de lidstaten1 dat de Europese Commissie op 30 september jl. publiceerde, stelt zich ten doel om
rechtsstatelijkheid in de lidstaten te bevorderen en te voorkomen dat problemen ontstaan
of verergeren door alle lidstaten op gelijke voet langs de rechtsstatelijke meetlat
te leggen. Dit doet de Commissie op basis van 43 indicatoren langs vier pijlers: het
justitiële systeem, het anti-corruptiekader, mediapluriformiteit en overige institutionele
zaken met betrekking tot checks and balances. Naar verwachting zal de Commissie deze vier pijlers de komende jaren nader verfijnen
en waar nodig uitbreiden. Door middel van een constructieve dialoog over de vier pijlers,
zowel gedurende het voorbereidingsproces als ook na publicatie van het rapport, kunnen
best practices en mogelijke oplossingen voor rechtsstatelijke problemen gedeeld worden, en kan het
bewustzijn over het belang van rechtsstatelijkheid verder vergroot worden. Het jaarrapport
is in de kern een preventief instrument, dat daarmee een aanvulling is op het bredere
instrumentarium dat de Unie ten dienste staat en waar ook handhavende instrumenten
als inbreukzaken en de artikel 7-procedure onderdeel van uitmaken. Het kabinet zal
zich er samen met gelijkgezinde lidstaten voor blijven inzetten dat het EU-instrumentarium
optimaal benut wordt, en dat ook deze handhavende instrumenten daar waar nodig consequent
ingezet blijven worden. Verder zet het kabinet zich als bekend in het kader van de
onderhandelingen over het Meerjarig Financieel Kader in voor een effectieve conditionaliteit
ten aanzien van de naleving van rechtsstatelijkheidsbeginselen.

Het rapport is de weerslag van een proces waarbij de Commissie de lidstaten, maatschappelijke
en (vrije) beroepsorganisaties die werken op het terrein van de rechtsstaat nauw heeft
betrokken. Zo heeft het kabinet op 8 mei jl. zijn inbreng voor het Nederlandse landenhoofdstuk
met de Commissie gedeeld. Deze inzending is op 20 mei jl. met beide Kamers gedeeld.2 Ook heeft een aantal Nederlandse maatschappelijke en (vrije) beroepsorganisaties
schriftelijke inbreng geleverd. Verder vond eind mei een virtueel landenbezoek plaats
van de Commissie aan Nederland, waarbij zij onder meer sprak met de verantwoordelijke
ministeries, de Raad voor de Rechtspraak, en (vrije) beroeps- en maatschappelijke
organisaties, zoals het Huis voor de Klokkenluiders. Het kabinet is positief dat de
Commissie lidstaten maar ook het maatschappelijk middenveld nauw heeft betrokken bij
het opstellen van het jaarrapport.

Nu het rapport verschenen is, is het belangrijk dat er waar nodig follow-up aan wordt
gegeven. Dit dient in de eerste plaats nationaal te worden vormgegeven, waarbij zowel
overheden als ook maatschappelijke en (vrije) beroepsorganisaties en universiteiten
een rol moeten vervullen. Bespreking in Europees verband is echter eveneens geboden:
de rechtsstaat is immers een gedeelde verantwoordelijkheid van de EU-instellingen
en de lidstaten. Het kabinet is daarom verheugd met het initiatief van het Duits Voorzitterschap
op dit punt. Zo vond op 13 oktober jl. de eerste bespreking van het rapport plaats
op de jaarlijkse rechtsstatelijkheidsdialoog van de Raad Algemene Zaken, waarbij vooral
de horizontale ontwikkelingen in de hele Unie werden besproken. De eerste vijf landenhoofdstukken
zullen vervolgens worden geagendeerd voor de Raad Algemene Zaken van 13 november a.s.,
waar België, Bulgarije, Tsjechië, Denemarken en Estland als eerste hun rechtsstatelijke
peer review zullen ondergaan. Vervolgens is de inzet om ieder Voorzitterschap 5 nieuwe lidstaten
een landspecifieke dialoog te laten ondergaan. Verder staan voor de JBZ-Raad van 3-4 december
2020 de juridische aspecten van rechtsstatelijkheid geagendeerd, waarvoor het jaarrapport
nuttige inzichten biedt. Voor het kabinet is het belangrijk dat de meest betrokken
Raadsformaties hiermee hun verantwoordelijkheid kunnen nemen, en bijdragen aan de
versterking van de rechtsstaat. Het jaarrapport biedt voor het kabinet tevens aanknopingspunten
om tijdens bilaterale contacten het gesprek met lidstaten over de rechtsstaat te blijven
voeren en eventuele zorgen te bespreken.

In deze schriftelijke reactie op het jaarrapport zal het kabinet eerst ingaan op de
bredere, horizontale ontwikkelingen op het terrein van rechtsstatelijkheid in de Unie
zoals die in het chapeau van het rapport geschetst worden. Vervolgens zal het kabinet
ingaan op het Nederlandse landenhoofdstuk langs de vier genoemde pijlers. In reactie
op het verzoek van de commissies voor Europese Zaken en voor Justitie en Veiligheid
van de Eerste Kamer van 9 oktober jl. om ook een appreciatie te geven over de landenhoofdstukken
van de lidstaten waar de democratische rechtsstaat onder druk staat, is het kabinet
voornemens om op specifieke landenhoofdstukken beknopt terug te komen in de relevante
Geannoteerde Agenda’s voorafgaand aan de Raad Algemene Zaken waarvoor een landspecifieke
dialoog met een aantal lidstaten is voorzien. Verder geldt dat de zorgen die de Commissie
in het rapport naar voren brengt ten aanzien van Polen en Hongarije deels overlappen
met de artikel 7-procedures jegens beide landen. Het Voorzitterschap is voornemens
in december met beide landen nieuwe hoorzittingen te agenderen. In de Geannoteerde
Agenda voor die Raad zal het kabinet zoals gewoonlijk nader ingaan op de stand van
zaken en de kabinetsinzet daarbij. Daarnaast is de inzet van het kabinet, daar waar
het de justitiële aspecten van de rechtsstaat betreft, rechtsstatelijkheid binnen
de kaders van de JBZ-Raad te agenderen.

Reactie op de horizontale rechtsstatelijke ontwikkelingen in de Unie

De Commissie constateert dat de constitutionele, juridische en politieke systemen
van de lidstaten over het algemeen hoge rechtsstatelijke standaarden kennen, maar
dat er in sommige lidstaten ook grote tekortkomingen zijn ontstaan waarbij de rechtsstaat
op de proef gesteld wordt. Hieronder loopt het kabinet deze langs aan de hand van
de vier pijlers in het rapport: het justitieel stelsel, het anti-corruptiekader, mediapluriformiteit
en overige institutionele zaken met betrekking tot checks and balances.

Justitieel stelsel

De Commissie constateert dat het functioneren van justitiesystemen hoog op de nationale
politieke agenda’s staat. De inrichting van de nationale rechtsstaat is dan ook in
eerste instantie de bevoegdheid en verantwoordelijkheid van de lidstaten zelf, zo
onderstreept de Commissie terecht. Daarbij dienen echter wel rechtsstatelijke beginselen
die neergelegd zijn in de EU-verdragen maar ook in onder meer het Europees Verdrag
voor de Rechten van de Mens gerespecteerd te worden. Zo moeten nationale rechters
verzekeren dat de rechten en verplichtingen voor burgers en bedrijven die voortvloeien
uit het Unierecht ook daadwerkelijk worden toegepast. In alle gevallen is voor daadwerkelijke
rechtsbescherming de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht cruciaal.

De Commissie benadrukt dat een aantal lidstaten, waaronder Ierland, Finland en Luxemburg,
werkt aan hervormingen om de rechterlijke onafhankelijkheid te versterken, en de invloed
van de uitvoerende of wetgevende macht over de rechtsprekende macht verder te verkleinen.
In een aantal lidstaten, waaronder Polen en Hongarije, zijn er echter grote zorgen
over de rechterlijke onafhankelijkheid, wat onder meer heeft geresulteerd in artikel
7 EU Verdrag-procedures en inbreukprocedures. Ook maakt de Commissie melding van politieke
aanvallen en mediacampagnes, of soms zelfs onterechte tuchtmaatregelen, gericht tegen
rechters en aanklagers.

Digitalisering van het nationale rechtsstelsel is volgens de Commissie een EU-brede
uitdaging, waarbij de Commissie opmerkt dat de COVID-19-pandemie de digitalisering
in een versnelling heeft gebracht.

Het kabinet deelt de analyse van de Commissie en herkent de zorgen over de onafhankelijkheid,
kwaliteit en efficiëntie van de justitiële systemen in sommige lidstaten. Daar waar
rechterlijke onafhankelijkheid wordt ondermijnd, wordt de kern van de rechtsstaat
aangetast. Het kabinet neemt dan ook met instemming kennis van het voornemen van de
Commissie om volledig gebruik te maken van haar bevoegdheden als hoedster van de verdragen
om lidstaten tot de orde te roepen, inclusief via inbreukprocedures tot aan het Hof
van Justitie van de Europese Unie. Dat ontslaat overigens andere lidstaten waar de
rechtsstaat naar behoren functioneert niet van de plicht om voortdurend waakzaam te
zijn en waar nodig te werken aan verdere versterking van de rechtsstaat. In zowel
Europees, multilateraal als bilateraal verband zal het kabinet hier aandacht voor
blijven vragen.

Anti-corruptiekader

Het bestrijden van corruptie is van groot belang voor het functioneren van en het
vertrouwen in de staat en publieke autoriteiten en de economie op alle niveaus, en
maakt derhalve terecht als tweede pijler onderdeel uit van het jaarrapport. Samen
met een sterk rechtsstatelijk systeem moeten barrières worden opgeworpen tegen ondermijnende
criminaliteit. Bovendien is er een belang voor de bescherming van de financiële belangen
van de Unie en haar lidstaten. Voor een effectief anti-corruptiekader is niet alleen
van belang dat anti-corruptiewetgeving daadwerkelijk aanwezig is en wordt gehandhaafd
door een onafhankelijk justitieel systeem, maar ook dat er voldoende bestuurlijke
en juridische capaciteit voor handen is en dat er politieke wil bestaat om handhavend
op te treden waar dat geboden is. De Commissie merkt in haar rapport op dat het aankomt
op de daadwerkelijke implementatie en handhaving van de nationale anti-corruptiestrategieën
die een aantal lidstaten inmiddels heeft (en in een aantal lidstaten momenteel worden
ontwikkeld). Opsporingsautoriteiten moeten hun werk dan ook onafhankelijk en effectief
kunnen vervullen, met adequate financiering, personeelsbezetting en technische capaciteit.
Dat geldt ook voor corruptie op het hoogste (politieke) niveau. De moord op twee onderzoeksjournalisten
in Malta en Slowakije leidde breed tot grote publieke verontwaardiging. In die landen
worden er stappen gezet om het anti-corruptiebeleid te hervormen.

Het kabinet deelt de bevindingen van de Commissie ten aanzien van de noodzaak van
een effectief anti-corruptiebeleid. Preventie en handhaving gaan daarbij hand in hand.
Een integere, transparante en niet-corrupte overheid waarbij de besteding van publiek
geld in goede handen is en misbruik wordt gestraft, is cruciaal voor het vertrouwen
van burgers en bedrijven in de rechtsstaat. Bovendien wordt naar schatting jaarlijks
voor een bedrag van honderden miljoenen tot een miljard euro gefraudeerd met EU-gelden.
Het Europees Openbaar Ministerie heeft in dat licht een belangrijke rol te vervullen
om de financiële belangen van de Unie beter te beschermen tegen strafbare feiten.

Mediapluriformiteit en mediavrijheid

Mediapluriformiteit en mediavrijheid zijn belangrijke basisvoorwaarden voor de rechtsstaat,
democratische verantwoording en de strijd tegen corruptie. Het eerste jaarrapport
van de Commissie richt zich met name op de onafhankelijkheid van media-autoriteiten,
transparantie van media-eigendom, overheidsreclame, de veiligheid van journalisten
en toegang tot informatie. Andere relevante onderwerpen op dit terrein zoals de rol
en onafhankelijkheid van de publieke omroep komen in volgende jaren aan bod, zo is
het voornemen van de Commissie.

Over de onafhankelijkheid van media-autoriteiten merkt de Commissie op dat alle lidstaten
dit in de wet hebben vastgelegd, maar dat in sommige lidstaten desondanks het risico
bestaat op politisering of onderfinanciering. Ook ten aanzien van transparantie van
media-eigendom zijn er, naast lidstaten die de regelgeving op dit punt goed op orde
hebben, ook lidstaten waar deze in meer of mindere mate ontbreekt. Overheidsreclame
kan een belangrijke steun betekenen voor media, maar daarvoor is eerlijke en transparante
regelgeving onontbeerlijk. Veel lidstaten ontberen nog specifieke wet- en regelgeving
op dit punt. Zorgen bestaan ook ten aanzien van politieke beïnvloeding van de media,
die zich uit op verschillende manieren. In een aantal landenhoofdstukken worden hiervan
concrete voorbeelden gegeven. Het recht op informatie ligt in alle lidstaten vast
in de Grondwet of gewone wetgeving, maar ook hier zijn er aspecten die voor verbetering
vatbaar zijn, bijvoorbeeld het wegnemen van obstakels in het verkrijgen van overheidsdocumenten.
Tenslotte signaleert de Commissie dat in een aantal lidstaten het werk van journalisten
in toenemende mate bemoeilijkt of onmogelijk gemaakt wordt door intimidatie, bedreigingen
en lastercampagnes omwille van het werk dat ze doen. In dat opzicht zijn er ook een
aantal best practices in lidstaten om journalisten te steunen en te beschermen.

Voor het kabinet staat buiten kijf dat vrije nieuwsgaring, en dus ook mediavrijheid
en -pluriformiteit, essentieel zijn in een vitale democratische rechtsstaat. Waakzaamheid
blijft geboden om te zorgen dat media volledig vrij en onafhankelijk hun werk kunnen
doen. Het is de verantwoordelijkheid van de lidstaten om niet alleen te zorgen voor
het wettelijk kader daarvoor, maar ook voor daadwerkelijke bescherming van de positie
van journalisten in de praktijk.

Overige zaken met betrekking tot checks and balances

Institutionele checks and balances zijn onlosmakelijk verbonden met het goed functioneren van de rechtsstaat. Deze verzekeren
immers dat de staatsmacht onderworpen is aan democratische controle, of dat nu gebeurt
door het parlement of door het maatschappelijk middenveld. De Commissie concludeert
dan ook terecht dat het versterken van de weerbaarheid van de institutionele checks and balances belangrijk is voor het waarborgen van rechtsstatelijkheid. Omgekeerd zijn pogingen
om de positie van het maatschappelijk middenveld doelbewust aan te tasten een teken
aan de wand dat de rechtsstaat in het gedrang kan komen.

Het stimuleren van het publieke en parlementaire debat over de rechtsstaat kan leiden
tot toenemend bewustzijn van het belang van adequate checks and balances. De Commissie noemt daarbij als voorbeeld de kamerdebatten in de Nederlandse Eerste
en Tweede Kamer waar rechtsstatelijkheid regelmatig aan de orde komt. Zorgen uit de
Commissie verder onder meer over excessief gebruik van noodwetgeving of het gebrek
aan zorgvuldige consultatie van parlement en belangengroepen. Ten slotte onderstreept
de Commissie het belang van een gunstig klimaat waarbinnen het maatschappelijk middenveld
zijn nuttige rol kan vervullen. In een aantal lidstaten worden initiatieven ontplooid
om die rol verder te versterken. Er zijn echter ook lidstaten waarin door middel van
stringente wetgeving of haatdragende taal tegen bijvoorbeeld LHBTI-organisaties die
rol juist ondermijnd wordt.

Het kabinet deelt de analyse van de Commissie dat goed functionerende institutionele
checks and balances in de Unie van groot belang zijn voor de rechtsstaat. Dat de politieke, juridische
en constitutionele context daarbij per lidstaat verschilt, is een teken van de diversiteit
van de Unie. Buiten kijf moet echter wel staan dat deze legitieme onderlinge verschillen
er niet toe mogen leiden dat afbreuk wordt gedaan aan respect voor de rechtsstaat
en democratische normen.

Reactie op landenhoofdstuk Nederland

Inleiding

Het kabinet wil graag vooropstellen dat het tevreden is met het algemene beeld dat
oprijst uit het Nederlandse landenhoofdstuk. Hieruit blijkt dat Nederland een robuuste
rechtsstaat kent waarin de checks and balances naar behoren functioneren. Zoals bij iedere lidstaat wijst de Commissie ook op een
aantal punten die verder verbeterd zouden kunnen worden. Het kabinet zal deze serieus
bekijken en waar nodig actie ondernemen. Het kabinet beraadt zich verder op de nadere
follow-up op nationaal niveau, en staat te allen tijde open voor de dialoog met beide
Kamers en het maatschappelijk middenveld. Bij een stevige Europese inzet op rechtsstatelijkheid
behoort immers ook het vermogen tot kritische zelfreflectie. De Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties zal daarop nader ingaan in haar reactie op het rapport
«Een sterkere rechtsstaat» van de Raad voor het openbaar bestuur(ROB) en de rechtsstaatbeschouwing
van de Raad van State in zijn laatste Jaarverslag, die zij met andere betrokken bewindspersonen
zo spoedig mogelijk naar beide Kamers toestuurt.

Pijler I – Justitieel stelsel

Onafhankelijkheid

Nederland wordt positief beoordeeld met hoge percepties van rechterlijke onafhankelijkheid,
effectiviteit van het rechtssysteem en bijzondere aandacht voor het behouden van de
kwaliteit van het rechtssysteem. Vanwege het belang van dit onderwerp, heeft het de
voortdurende aandacht van het kabinet de onafhankelijkheid van de rechtspraak en kwaliteit
van justitie verder te versterken. De Commissie noemt in deze context in het rapport
enkele voorbeelden.

Zo is door de Raad voor de Rechtspraak, in afstemming met leden uit de rechtspraak,
wetenschap en advocatuur, de «Code zaakstoedeling» opgesteld die op dit moment wordt
geïmplementeerd bij de gerechten. De code heeft tot doel te waarborgen dat rechtszaken
op basis van objectieve maatstaven aan de rechters worden toegedeeld. Dit is belangrijk
voor het recht op een eerlijk proces. Daarnaast heeft het kabinet plannen aangekondigd
voor een herziening van de procedure voor benoemingen van raadsheren in Hoge Raad.
Hiermee wordt opvolging gegeven aan een aanbeveling van de Staatscommissie parlementair
stelsel. Het kabinet deelt het oordeel van de Commissie dat dit in procedure te brengen
rijkswetsvoorstel een positieve ontwikkeling is. Hetzelfde geldt voor de benoeming
van de leden van de Raad voor de Rechtspraak en gerechtsbesturen. Er bestaat kritiek
op de beperkte invloed van rechters in de benoemingsprocedure van het gerechtsbestuur.
Met de Raad voor de Rechtspraak wordt bezien hoe, met inachtneming van de recente
voorlichting van de Raad van State, de procedures voor benoemingen van bestuurders
kunnen worden verbeterd3. Een ander voorbeeld is de wettelijke aanwijzingsbevoegdheid van de Minister van
Justitie en Veiligheid richting het OM. Deze is omkleed met de nodige waarborgen ter
bescherming van de rechterlijke onafhankelijkheid. In het rapport stelt de Commissie
dat deze waarborgen, gecombineerd met het feit dat er nog geen gebruik is gemaakt
van deze bevoegdheid, het potentiële gevaar voor de rechterlijke onafhankelijkheid
afdoende beperken.

Kwaliteit

De Commissie licht in het rapport enkele aspecten van de kwaliteit van het justitiesysteem
uit die momenteel in Nederland sterk in ontwikkeling zijn.

Hervorming van rechtsbijstand is voorzien voor 2024. De Commissie vraagt aandacht
voor de kritische geluiden over de voorgenomen stelselvernieuwing van de gesubsidieerde
rechtsbijstand, met name ten aanzien van het waarborgen van de toegang tot het recht,
en de voor het stelsel beschikbare middelen. Met de vernieuwing van het stelsel van
rechtsbijstand wordt het huidige stelsel bij de tijd gebracht om de toegang tot het
recht ook in de toekomst te kunnen verzekeren. Voor een geslaagde stelselvernieuwing
is het voor het kabinet van belang dat alle belanghebbende partijen hierbij betrokken
zijn. Het is dan ook goed te kunnen constateren dat de gezamenlijke dialoog over de
vormgeving van het nieuwe stelsel, na een korte onderbreking vorig jaar, op constructieve
wijze wordt gevoerd. De stelselvernieuwing wordt vormgegeven binnen de bestaande budgettaire
kaders, waarbij de oogst van de in gang gezette maatregelen ten goede komt aan het
stelsel. Ook tijdens de transitie is er oog voor wat nodig is. Zo zullen advocaten
en mediators ook in 2021 een tijdelijke toelage ontvangen om de omslag naar het stelsel
op een verantwoorde manier te kunnen maken. Ook zijn er verschillende maatregelen
genomen om de beroepsgroep zo goed mogelijk door de COVID-19-pandemie te helpen.

De Commissie geeft ook aan dat er ruimte is voor de verbetering van de digitalisering
van de rechtspraak. Specifiek op het gebied van het online indienen van zaken, verzending
van dagvaardingen en het online volgen van de fasen van een geschil. Het kabinet beschouwt
digitalisering als een voorwaarde voor een effectieve toegang tot het recht en onderneemt
met die reden op verschillende gebieden stappen om digitalisering van processen in
het rechtsbestel te versterken. Een goed voorbeeld is het gebruik van digitale stukken.
In het strafrecht vindt de zitting in het grootste deel van de zaken reeds plaats
op basis van digitale stukken. Voor het civielrecht en het bestuursrecht is de verwachting
dat binnen enkele jaren in de meeste zaken volledig digitaal kan worden geprocedeerd,
zaken online kunnen worden aangebracht en gevolgd. Ook in zaken rond bewind en faillissementen
kunnen stukken digitaal met de rechtspraak worden uitgewisseld. Dit wordt de komende
jaren verder uitgebreid.

Daarnaast herkent de Commissie de meerwaarde van kleinschalige projecten tot verbetering
van toegang tot het recht. Onder de noemer maatschappelijk effectieve rechtspraak
zijn op diverse thema’s, zoals schulden, multi-problematiek en laagdrempelige toegang,
experimenten opgezet. Die zijn voor een deel al positief geëvalueerd. Het kabinet
ondersteunt deze initiatieven. De Tijdelijke wet experimenten rechtspleging zal hieraan
een bijdrage kunnen leveren. Voor de begrotingsbehandeling Justitie en Veiligheid
wordt de Tweede Kamer over de stand van zaken geïnformeerd.

Tevens is er aandacht voor de impact van COVID-19 op de organisaties in de strafrechtketen.
Er bestaan met name zorgen op het gebied van effectieve bescherming van het recht
op een eerlijk proces, de kwaliteit van de rechtspraak en de door de crisis ontstane
achterstanden van strafzaken. Het kabinet ziet deze aandachtspunten, maar herkent
de zorgen daaromtrent niet. Als gevolg van de COVID-19 pandemie zijn er ingrijpende
maatregelen getroffen die beperkingen inhielden voor de rechtspleging. Veel zittingen
konden niet doorgaan of moesten online plaatsvinden. Daardoor zijn achterstanden opgelopen.
Bij het treffen van de met het oog op de volksgezondheid noodzakelijke maatregelen
zijn steeds de beginselen van rechtsstaat, democratie en grondrechten geborgd. In
de rechtspleging is de afgelopen maanden hard gewerkt om het werk ondanks beperkende
maatregelen door te kunnen laten gaan. Zo zijn door alle organisaties afzonderlijk
en in samenwerking met het kabinet voorzieningen getroffen, zoals schermen, looproutes,
huur van extra ruimtes en betere telehoorfaciliteiten. Het kabinet heeft hiervoor
middelen ter beschikking gesteld. Voor het wegwerken van de achterstanden die zijn
ontstaan in de strafrechtketen door de maatregelen in verband met COVID-19 is ketenbreed
een aanpak afgesproken4.

Efficiëntie

Het Nederlands rechtssysteem wordt gekarakteriseerd door een consistent hoog niveau
van efficiëntie. Het kabinet is content met deze beoordeling. Niettemin zijn er door
de Raad voor het openbaar bestuur zorgen geuit over de te hoge werkdruk waaraan rechters
en officieren van justitie zijn onderworpen. Het kabinet neemt deze zorgen serieus
en blijft hierover in gesprek met de Raad voor de Rechtspraak en het College van procureurs-generaal.
Zo worden diverse maatregelen getroffen die bijdragen aan verlichting van de werkdruk,
waaronder projecten om achterstanden weg te werken en het aantrekken van extra rechters.
Ook wordt het Openbaar Ministerie de mogelijkheid geboden om de capaciteit tijdelijk
uit te breiden om de hierboven aangegeven als gevolg van de corona-maatregelen opgelopen
werkvoorraden, weg te kunnen werken.

Daarnaast is er nog verbetering mogelijk in het functioneren van de strafrechtketen
en in de samenwerking en afstemming tussen de partijen daarbinnen. Er wordt daartoe
door alle betrokken organisaties een verbeterplan voor de strafrechtketen ontwikkeld5.

Pijler II – anti-corruptiekader

De Commissie schrijft dat Nederland wordt gezien als een van de minst corrupte landen
ter wereld. Nederland kent volgens het rapport een sterke integriteitscultuur binnen
het publieke bestel. Het wettelijke kader voor de bestrijding van corruptie is aanwezig.
De Commissie refereert aan aanbevelingen volgend uit evaluaties van anti-corruptie
gremia zoals GRECO (Raad van Europa). Uw Kamer wordt over de opvolging van deze aanbevelingen
bij het verschijnen van nieuwe rapporteren van deze gremia geïnformeerd.

De Commissie constateert dat er binnen het openbaar bestuur een sterke integriteitscultuur
heerst, dat er wettelijke en institutionele kaders om corruptie te bestrijden aanwezig
zijn en dat er verschillende initiatieven gaande zijn om het kader voor het opsporen,
onderzoeken en vervolgen van corruptie verder te versterken. Zo wordt er in het rapport
gerefereerd aan de Wet Huis voor klokkenluiders die recent is geëvalueerd. De Eerste
en Tweede Kamer worden op korte termijn geïnformeerd over het aanvullende evaluatierapport
over de Wet Huis voor klokkenluiders. De evaluatie van de Wet Huis voor klokkenluiders
is daarmee afgerond. Volgens de onderzoekers van de evaluatie kan de bijdrage aan
de rechtsbescherming van de klokkenluider en het oplossen van maatschappelijke misstanden
op verschillende punten verder worden vergroot. Dit kan bijvoorbeeld worden bereikt
door ervoor te zorgen dat alle organisaties een kwalitatief goede interne meldprocedure
hebben en deze in de praktijk ook goed toepassen.6 Op korte termijn informeert de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
de Eerste en de Tweede Kamer over haar inhoudelijke reactie op de evaluatie van de
Wet Huis voor klokkenluiders. Die kan leiden tot een wetstraject tot aanpassing van
de Wet Huis voor klokkenluiders. Met het huidige wetsvoorstel tot implementatie van
de EU-klokkenluidersrichtlijn wordt de omkering van de bewijslast in ieder geval gerealiseerd,
waardoor de bescherming van de klokkenluider verder wordt verbeterd. Het streven is
om het wetsvoorstel tot implementatie van de klokkenluidersrichtlijn in december 2021
in werking te laten treden.

Integriteit is essentieel voor het goed functioneren van de overheid. De Commissie
verwijst in het rapport naar de Ambtenarenwet 2017. Alle overheidswerkgevers (zoals
rijk, gemeenten, provincies en andere publiekrechtelijke rechtspersonen) zijn op grond
van artikel 4 van de Ambtenarenwet 2017 verplicht een integriteitsbeleid te voeren
dat is gericht op het bevorderen van goed ambtelijk handelen, een gedragscode voor
goed ambtelijk handelen vast te stellen en jaarlijks een verantwoording over hun integriteitsbeleid
openbaar te maken.

Voor de rijksoverheid is de Gedragscode Integriteit Rijk (GIR) van toepassing. Deze
geeft rijksambtenaren een kader voor integer handelen en bevat informatie op belangrijke
onderdelen zoals geschenken en uitnodigingen, (privé)-gebruik van overheidsmiddelen,
financiële belangen, nevenwerkzaamheden, overstap naar ander werk, omgang met lobbyisten,
inkoop, inhuur en aanbesteding, betrokkenheid bij onafhankelijk onderzoek en omgaan
met informatie. Binnen de rijksoverheid heeft het Interdepartementale Platform Integriteits
Management (IPIM) een belangrijke rol bij het ontwikkelen van het integriteitsbeleid.

Het rapport noemt ook het wetsvoorstel eerste en tweede tranche rondom het bevorderen
van de integriteit van decentrale bestuurders. Het wetsvoorstel eerste tranche regelt
onder andere de VOG voor kandidaat-bestuurders als vereiste van benoembaarheid en
de verduidelijking van bepalingen rondom belangenverstrengeling. Deze eerste tranche
is reeds aanhangig bij de Tweede Kamer en in november zal naar aanleiding van de schriftelijke
vragen een nota van verslag worden gezonden aan de Tweede Kamer. De tweede tranche
rondom het bevorderen van de integriteit van decentrale bestuurders bevat onder andere
de wettelijke verankering van de risicoanalyse voor kandidaat-bestuurders bij decentrale
overheden, de screening van de burgemeester en de verruiming van kiesrechtuitsluiting
bij bepaalde delicten. Het wetsvoorstel tweede tranche zal naar alle waarschijnlijkheid
in november in consultatie gaan.

In het rapport worden thema’s benoemd waarover de GRECO in de vijfde ronde evaluatie
aanbevelingen heeft gedaan. De vijfde ronde betreft bestrijding van corruptie en bevordering
van integriteit ten aanzien van de hoogste bestuurlijke functies (bewindspersonen)
(onderdeel A) en rechtshandhavingsinstanties (onderdeel B). Het gaat bij onderdeel A
om thema’s als belangenverstrengeling, consultatie en training, contacten met lobbyisten
en beperkingen na uitdiensttreding. Het kabinet is bezig met de voorstellen voor uitwerking
van de aanbevelingen. Beide Kamers zullen daar te zijner tijd over worden geïnformeerd.

In het rapport wordt er ook gerefereerd naar het wetsvoorstel Politieke Partijen.
Daar zullen transparantieregels voor de financiering van lokale partijen en de lokale
afdelingen van nationale partijen in worden opgenomen. Het streven is om dit wetsvoorstel
eind van dit jaar in consultatie te brengen. Er zal wat het kabinet betreft ook meer
transparantie komen over giften aan rechtspersonen, doordat het voorstel tot wijziging
van de Wet financiering politieke partijen een voorstel bevat om de natuurlijke personen
achter deze rechtspersonen (de zogeheten «uiteindelijk belanghebbenden») openbaar
te maken.

Er zijn meerdere autoriteiten verantwoordelijk voor de opsporing en vervolging van
corruptiemisdrijven. De autoriteiten hebben hierin ieder een eigen werkgebied, waarbij
Rijksrecherche en Landelijk Parket verantwoordelijk zijn voor de opsporing en vervolging
van binnenlandse ambtelijke corruptie en de FIOD en het Functioneel Parket bij binnenlandse
niet-ambtelijke corruptie almede buitenlandse corruptie. Diverse investeringen die
de afgelopen jaren zijn gedaan om deze organisaties zo goed mogelijk te equiperen,
zoals de oprichting van het FIOD Anti-Corruptie Centrum en het nieuwe themaregister
corruptie, worden in het rapport benoemd. Daarnaast worden in het rapport specifiek
in het kader van de aanpak van witwassen initiatieven uit Nederland benoemd om corruptie
in de financiële sector aan te pakken.

De Commissie verwijst expliciet naar thema’s waar in Nederland nog opvolging wordt
gegeven aan aanbevelingen uit onderdeel B van de vijfde evaluatieronde van GRECO,
zoals de beoogde nieuwe wet inzake screening van politieambtenaren en politie-externen.
Dit wetsvoorstel is in een vergevorderd stadium. Daarnaast zijn er twee lopende evaluaties
op het terrein van anti-corruptie. Nederland wordt thans door zowel de OESO Working Group on Bribery als de Verenigde Naties onderworpen aan peer reviews in het kader van de implementatie
van de relevante verdragen. Met de aanbevelingen volgend uit deze evaluaties verwacht
het kabinet ook de komende jaren verbeteringen in de Nederlandse aanpak van opsporing
en vervolging van corruptie aan te brengen. Hierover wordt het parlement separaat
geïnformeerd.

Pijler III – mediapluriformiteit

Het rapport benoemt de lange traditie van mediapluriformiteit in Nederland en het
feit dat deze sterk juridisch en institutioneel is ingebed. De monitor voor de pluriformiteit
van de media7 heeft de onafhankelijkheid van de media voor 2018 en 2019 als grotendeels onbedreigd
beoordeeld. Een wijziging in de benoemingsprocedure voor de toezichthouder voor Media8, het Commissariaat voor de Media, helpt het risico voor de pluriformiteit van de
media verder te verlagen.

De Mediamonitor voor de pluriformiteit van de media heeft de transparantie van de
media-eigendom in Nederland op middellange termijn als een gemiddeld risico beoordeeld,
vanwege het ontbreken van mediaspecifieke bepalingen die openbaarmaking van de eigendomsdetails
garanderen. Deze informatie is wel beschikbaar via het Commissariaat voor de Media
en via de registers van de Kamer van Koophandel. Belanghebbenden hebben aangegeven
dat deze transparantie des te belangrijker is omdat de media-eigendom sterk geconcentreerd
is, vooral in de pers. Dit onderwerp is aan de orde gekomen bij de implementatie van
Richtlijn 2018/1808/EU, het kabinet ziet op dit moment geen aanleiding nadere inlichtingen
verplicht te stellen om de eigendomsstructuur van media-instellingen inzichtelijker
te maken.

Bij de Commissie roepen de absolute gronden voor weigering van toegang tot documenten
uit de Wet openbaarheid van bestuur enige vragen op over de verenigbaarheid daarvan
met de beginselen van evenredigheid en noodzakelijkheid.9 Het kabinet wil daar als volgt op reageren. Allereerst worden de absolute weigeringsgronden
restrictief uitgelegd, waardoor er niet meer gevallen onder deze gronden worden geschaard
dan nodig. Deze uitleg is in de jurisprudentie bevestigd. Daarnaast kan de vaststelling
dat een geval onder een absolute weigeringsgrond valt in de loop der jaren veranderen,
waardoor de uitzonderingsgrond niet langer van toepassing is. Verder volgt uit rechtspraak
van het EHRM dat in het algemeen belang beperkingen aan kennisneming van stukken mogen
worden gesteld, mits het recht op toegang tot de rechter niet in zijn kern wordt aangetast,
de gestelde beperkingen een rechtmatig doel dienen en aan de eis van evenredigheid
is voldaan.10 Tegen een besluit om documenten niet openbaar te maken staat rechtsbescherming open
bij de Nederlandse bestuursrechter. Deze is in het kader van artikel 8:29 Algemene
wet bestuursrecht bevoegd om bij de behandeling van dat beroep kennis te nemen van
niet-openbare documenten, ten einde te kunnen onderzoeken en beslissen of een besluit
tot het niet-openbaar-maken van deze documenten rechtens in stand kan blijven. De
Nederlandse bestuursrechter toetst hierbij in voorkomende gevallen eveneens aan het
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.

Volgens het rapport is er een ruim kader voor de bescherming van journalisten. Er
is sprake van bedreigingen voor werknemers in de media, zowel online als offline.
Hiertoe is het «Protocol PersVeilig» opgericht, dat door mediadeskundigen als een
goede praktijk wordt beschouwd. Er bestaat wel enige bezorgdheid over de gewijzigde
Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (Wiv), over het feit dat deze wet de
bescherming van journalistieke bronnen zou kunnen ondermijnen. In de wetsbehandeling
is de bescherming van journalistieke bronnen meegenomen. In de Wiv 2017 is – in opvolging
van de uitspraak van het EHRM in de zaak van de Telegraaf/Nederland van 22 november
2012 (nr. 39315/06) – momenteel voorzien in een regeling dat in geval door inlichtingen-
en veiligheidsdiensten bijzondere bevoegdheden jegens een journalist worden ingezet,
waarbij de uitoefening kan leiden tot de verwerving van gegevens inzake de bron van
de journalist, toestemming voor de uitoefening van die bevoegdheid is vereist van
de rechtbank Den Haag (artikel 30, tweede lid, Wiv 2017). Op de uitoefening ervan
wordt toegezien door de onafhankelijke commissie van toezicht betreffende de inlichtingen-
en veiligheidsdiensten (CTIVD). Het kabinet is daarom van mening dat de Wiv 2017 in
lijn met de jurisprudentie van het EHRM adequate bescherming biedt voor journalistieke
bronnen. Het platform van de Raad van Europa ter bevordering van de bescherming van
de journalistiek en de veiligheid van journalisten heeft in 2019 twee waarschuwingen
voor Nederland gepubliceerd. Op het platform is voor beide waarschuwingen een officiële
reactie van Nederland gepubliceerd.11

Pijler IV – overige zaken m.b.t. checks and balances

De laatste paragraaf van het landenhoofdstuk bevat een beschrijving van overige institutionele
zaken die gerelateerd zijn aan checks and balances. In de paragraaf wordt de rol benadrukt van onafhankelijke toezichthouders en het
maatschappelijk middenveld in het Nederlandse stelsel van checks and balances. Zo geeft de Commissie aan dat bij nieuwe wetgeving het staande praktijk is om het
ontwerp daarvan te onderwerpen aan impact assessments en om belanghebbenden te consulteren,
waaronder burgers via internetconsultatie. Ook schrijft de Commissie dat respect voor
fundamentele rechten en grondrechten op verschillende manieren is gewaarborgd. In
dat kader merkt het rapport op dat Nederland weliswaar geen constitutioneel hof heeft,
maar dat rechters wetgeving wel mogen toetsen aan een ieder verbindende bepalingen
van internationale verdragen. Wetgeving kan over die band de facto alsnog getoetst
worden op verenigbaarheid met fundamentele rechten. Het rapport benadrukt verder de
rol van het College voor de Rechten van de Mens en de Nationale ombudsman en stelt
dat de Nederlandse overheid actief de dialoog zoekt met het maatschappelijk middenveld
en beleid heeft om relevante informatie toegankelijk te maken voor burgers.

Het rapport vermeldt ten slotte dat er in het politieke en maatschappelijke debat
bijzondere aandacht is voor de rechtsstaat. Voorbeelden die genoemd worden zijn het
debat dat de Eerste Kamer met regelmaat organiseert over de staat van de rechtsstaat
en de conferentie die in januari van dit jaar in de Tweede Kamer is georganiseerd
over de rechtsstaat in de 21e eeuw. De Commissie schrijft dat dit soort initiatieven een debat over de rechtsstaat
faciliteren en bijdragen aan het creëren van meer bewustzijn over het onderwerp.

Het kabinet waardeert ook op dit punt het rapport van de Commissie en onderschrijft
het beeld uit de laatste paragraaf van het rapport. Het beginsel van de rechtsstaat
vormt een fundamenteel uitgangspunt van het Nederlandse constitutionele bestel. Formele
en informele checks and balances maken van die rechtsstaat onlosmakelijk deel uit. De Commissie concludeert dat het
Nederlandse stelsel van checks and balances goed functioneert, dat er veel oog is voor het maatschappelijk middenveld en dat
de rechtsstaat in het publieke debat een belangrijke plaats inneemt.

Het kabinet beschouwt dit niet als een reden om op de lauweren te rusten, maar als
een aansporing om de rechtsstaat en de daarbij behorende checks and balances te blijven onderhouden. In dit verband wijst het kabinet op het eind 2019 uitgebrachte
Nationaal actieplan mensenrechten12 en de hiervoor gesignaleerde reactie op het ROB-rapport «Naar een sterkere rechtsstaat»
die de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties tezamen met de meest
betrokken bewindspersonen zo spoedig mogelijk naar beide Kamers zal sturen.

De Minister van Buitenlandse Zaken, S.A. Blok

De Minister van Justitie en Veiligheid, F.B.J. Grapperhaus

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren

De Minister voor Rechtsbescherming, S. Dekker

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, A. Slob