Brief regering : Kabinetsreactie box 3 2013 - 2016

Nr. 74
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 16 oktober 2020

Op 24 april jl. heb ik uw Kamer per brief1 geïnformeerd over het ontvangen advies van drie juridische deskundigen2 en de notitie van het CPB3 over de vermogensrendementsheffing in de jaren 2013 tot en met 2016. Deze adviezen
zijn door het kabinet aangevraagd naar aanleiding van de op 14 juni 2019 gewezen arresten
van de Hoge Raad (HR) over de vermogensrendementsheffing in de jaren 2013 en 20144 en het advies van de parlementaire advocaat.5 In de arresten concludeert de HR dat deze heffing op stelselniveau in strijd komt
met het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en fundamentele vrijheden (EVRM),
indien het nominaal zonder (veel) risico’s gemiddeld haalbare rendement lager is dan
1,2%. De HR heeft hiermee aangegeven in welk geval sprake zou zijn van een schending
op stelselniveau, maar heeft niet vastgesteld dat er voor de jaren 2013 en 2014 sprake
is van een dergelijke schending. In zijn arrest van 29 mei jl. over de vermogensrendementsheffing
in 2015 herhaalt de HR de geformuleerde rechtsregel, maar stelt wederom niet vast
dat er sprake is van een dergelijke schending in het desbetreffende jaar.6

Op basis van de tot nu toe gewezen jurisprudentie, waaronder de hiervoor genoemde
arresten van de HR, en de notitie van het CPB kom ik tot de conclusie dat de vermogensrendementsheffing
in de jaren 2013 tot en met 2016 niet in strijd is met het EVRM-recht. Dit betekent
dat financiële compensatie nu niet aan de orde is. Mochten ontwikkelingen in de jurisprudentie
aanleiding geven om deze conclusie te heroverwegen dan zal ik dit te zijner tijd doen.

Alvorens ik deze conclusie nader toelicht, geef ik eerst een korte samenvatting van
de notitie van het CPB. Ik zal vervolgens een korte samenvatting van en reactie op
het advies van de juridische deskundigen geven. Tot slot schets ik een beeld van de
stappen die reeds zijn gezet en acties die het kabinet zal ondernemen om belastingplichtigen
in box 3 verder tegemoet te kunnen komen.

Notitie CPB

Het CPB is door het kabinet gevraagd om uit te rekenen wat het nominaal zonder (veel)
risico’s gemiddeld haalbare rendement in de jaren 2013 tot en met 2016 is. Er is door
het CPB – gelet op de arresten van de HR – onderzoek gedaan naar de rendementen in
de jaren 2013 tot en met 2016 op drie vermogenscategorieën:

– direct opneembare spaarrekeningen;

– termijndeposito’s (met looptijden van 1 jaar, 5 jaar en 10 jaar);

– Nederlandse staatsobligaties.

Het CPB geeft aan dat de juridische context niet eenduidig is ten aanzien van welke
cijfers voor elke categorie gebruikt dienen te worden voor de berekeningswijze van
het gemiddeld haalbare rendement. Het CPB presenteert aan de hand van de juridische
uitgangspunten voor elke categorie meerdere alternatieven voor de relevante rendementen.
Voor de jaren 2013 en 2014 presenteert het CPB voor elke vermogenscategorie verschillende
rendementen die boven 1,2% liggen en variëren tussen 1,3% en 4,2%. Voor de jaren 2015
en 2016 presenteert het CPB voor elke vermogenscategorie verschillende rendementen
die zowel onder als boven 1,2% liggen en variëren tussen 0,5% en 3,0%. Het CPB stelt
zich op het standpunt dat het niet aan hen is om te oordelen welke van deze alternatieven
de juiste zijn.

Definitie van het nominaal zonder (veel) risico’s gemiddeld haalbare rendement

Volgens de HR is de vermogensrendementsheffing op stelselniveau in strijd met het
EVRM-recht als het nominaal zonder (veel) risico’s gemiddeld haalbare rendement lager
is dan 1,2%. Hieruit concludeert het kabinet dat pas sprake is van een schending van
het EVRM-recht als het gemiddeld haalbare rendement op iedere risicoarme vermogenscategorie
afzonderlijk lager is dan 1,2%. Zolang het gemiddelde rendement op een van de categorieën
afzonderlijk boven de 1,2% uitkomt, hebben belastingplichtigen immers nog de mogelijkheid
om met hun vermogen zonder veel risico een gemiddeld rendement van meer dan 1,2% te
halen. De cijfers die zijn gepubliceerd door het CPB laten zien dat, in de jaren 2013
tot en met 2016, in geen enkel jaar het gemiddeld haalbare rendement op elke vermogenscategorie
afzonderlijk lager is dan 1,2%. Tabel 3.3 in de notitie van het CPB laat zien dat
de hoogste rendementen op nieuwe termijndeposito’s in elk jaar boven de 1,2% lagen.7

Het kabinet trekt hieruit de conclusie dat de vermogensrendementsheffing op stelselniveau
niet in strijd is met het EVRM-recht. Financiële compensatie voor de belastingplichtigen
die in de jaren tot en met 2016 box 3 heffing hebben betaald is daarom nu niet aan
de orde. Mochten ontwikkelingen in de jurisprudentie daartoe aanleiding geven dan
zal, zoals hiervoor reeds aangegeven, deze conclusie worden heroverwogen.

Door belastingplichtigen wordt echter betoogd dat sprake is van een schending van
het EVRM-recht op het moment dat het gemiddelde rendement van de drie vermogenscategorieën
tezamen lager is dan 1,2%. Het Gerechtshof Den Haag (Hof) vindt in zijn uitspraak
van 18 december 2019 evenals de HR dat indien de vermogensrendementsheffing op stelselniveau
in strijd zou zijn met het EVRM-recht de wetgever aan zet is. Het Hof laat de belastingaanslagen
en daarmee de box 3-heffing in stand en oordeelt niet dat financiële genoegdoening
moet volgen voor de belastingplichtige. Het Hof stelt echter – ten overvloede – voor
het jaar 2015 een gemiddeld rendement vast onder de 1,2% over de drie vermogenscategorieën
tezamen.8 Zoals ik hiervoor heb uitgelegd is deze berekeningswijze naar mijn mening niet juist,
omdat deze niet aansluit bij de uitgangspunten van de HR. Daarom is dit standpunt
van het Hof in cassatie door mij bestreden. Op 11 september jl. heeft de HR arrest
gewezen in deze zaak. Door het niet tijdig voldoen van het griffierecht door de belanghebbende
is zijn cassatieberoepsschrift niet-ontvankelijk verklaard en heeft de HR de zaak
niet inhoudelijk behandeld. De belastingaanslagen zijn in stand gebleven.

Mocht op basis van nieuwe jurisprudentie overigens toch blijken dat sprake is van
een schending van het EVRM-recht op stelselniveau, dan betekent dit niet per definitie
dat financiële compensatie moet volgen. Volgens jurisprudentie van het Europese Hof
voor de rechten van de Mens (EHRM) kan aanpassing van de wetgeving voldoende herstel
bieden in het geval van vaststelling van een schending, zonder dat daarnaast de belastingplichtigen
zelf financiële compensatie moet worden geboden.9 Het box 3-stelsel is in 2015 bij vaststelling van het belastingplan 2016 per 1 januari
2017 gewijzigd. Met deze wijziging is het vaste forfaitaire rendementspercentage van
4% losgelaten en zijn daar twee forfaitaire rendementsklassen voor in de plaats gekomen
(sparen en beleggen). Deze percentages worden jaarlijks geactualiseerd aan de hand
van werkelijke marktrendementen. Daarnaast zijn drie vermogensschijven met ieder een
eigen verdeling tussen sparen en beleggen (vermogensmix) vastgesteld op basis van
aangiftegegevens. De combinatie van de vermogensmix en de twee forfaitaire rendementsklassen
zorgt ervoor dat het stelsel vanaf 2017 beter aansluit bij het werkelijke behaalde
rendement. Inmiddels hebben verschillende rechtbanken en gerechtshoven geoordeeld
dat het huidige stelsel niet in strijd is met het EVRM-recht.10

Advies juridische deskundigen

De juridisch deskundigen zijn door het kabinet gevraagd te adviseren over (kort gezegd)
de gevolgen van de arresten van 14 juni 2019 van de HR over de vermogensrendementsheffing
voor de jaren 2013 tot en met 2016.

De juridisch deskundigen hebben hun advies gebaseerd op de hypothese dat sprake is
van een schending van het EVRM-recht op stelselniveau voor alle relevante jaren, doordat
het nominaal zonder (veel) risico’s gemiddeld haalbare rendement in de periode 2013
tot en met 2016 lager is dan 1,2%. De deskundigen concluderen dat als dit het geval
is, een loyale uitvoering van het EVRM alsook het Nederlandse recht (algemene beginselen
van behoorlijk bestuur en behoorlijkheidsnormen) zou vergen dat de Nederlandse Staat
hier gevolgen aan verbindt. Zij adviseren in dat geval om belastingplichtigen waar
nodig financieel te compenseren. Hun advies komt daarmee in grote lijnen overeen met
het advies van de parlementaire advocaat.

De juridische deskundigen geven in hun advies ook aan dat als een schending op stelselniveau
wordt vastgesteld, dit niet per definitie betekent dat financiële compensatie moet
volgen. Op welke wijze een schending moet worden hersteld is afhankelijk van de omstandigheden
van het geval. Daarbij acht het EHRM relevant hoe lang de schending heeft geduurd,
of sprake was van een marginale schending en wat de omstandigheden zijn van de individuele
belastingbetaler. De deskundigen geven aan dat marginale verschillen tussen de belastingdruk
in box 3 van 1,2% van het vermogen en het daadwerkelijke rendement waarschijnlijk
te billijken zijn, zeker als het om een beperkte periode gaat.11

Ik ben de deskundigen dankbaar voor het advies. In het advies is uitgegaan van de
hypothetische situatie dat het nominaal zonder (veel) risico’s gemiddeld haalbare
rendement in de periode 2013 tot en met 2016 lager was dan 1,2%. Dit is ook conform
de onderzoeksopdracht, omdat parallel aan het CPB is gevraagd te onderzoeken wat het
nominaal zonder (veel) risico’s gemiddeld haalbare rendement in deze jaren was. Zoals
ik hierboven heb betoogd, kan op basis van de cijfers van het CPB worden geconcludeerd
dat in alle relevante jaren een gemiddeld rendement van meer dan 1,2% haalbaar was
en er derhalve geen sprake was van een schending van het EVRM-recht op stelselniveau.
Het advies van de deskundigen is daarom niet van toepassing.

Toekomstperspectief box 3

Al geruime tijd leeft de wens om de vermogensrendementsheffing beter aan te laten
sluiten bij het werkelijke rendement. Het kabinet streeft ernaar het forfaitaire stelsel
in de toekomst los te laten en te heffen over het werkelijke rendement. Aangezien
dit op korte termijn nog niet mogelijk is, zijn in de afgelopen jaren enkele stappen
gezet om belastingplichtigen in box 3 tegemoet te komen. In aanvulling daarop komt
dit kabinet belastingplichtigen in box 3 verder tegemoet en onderneemt het een aantal
acties die perspectief bieden op verbeterde aansluiting bij het werkelijke rendement.

Met ingang van 1 januari 2016 is het heffingvrije vermogen verhoogd van € 21.330 naar
€ 24.437. Vervolgens is de vermogensrendementsheffing met ingang van 1 januari 2017
herzien zodat bij de bepaling van het forfaitaire rendement beter rekening wordt gehouden
met uiteenlopende rendementen voor spaargeld en overige bezittingen en verschil in
verdeling van het vermogen over spaargeld en overige bezittingen. Het forfaitaire
rendement wordt daarmee vanaf 2017 gebaseerd op indicatoren van in de markt gerealiseerde
rendementen op spaargeld en beleggingen. Het heffingvrije vermogen is in 2018 verder
opgehoogd naar € 30.000 en het dubbele voor partners. En daarnaast wordt voor het
spaarrendement een meer actueel rendement in aanmerking genomen.

Met het wetsvoorstel Wet aanpassing box 3 stelt het kabinet voor om het heffingvrije
vermogen in box 3 per 2021 nog verder te verhogen, naar € 50.000 (€ 100.000 voor partners).
Zo wordt tegemoetgekomen aan belastingplichtigen met kleinere vermogens. Deze voorgestelde
wijzigingen leiden tot een lastenverlichting voor het grootste deel van de huidige
groep belastingplichtigen in box 3 (circa 2.900.000). Van de huidige belastingplichtigen
in box 3 betalen vanaf 2021 circa 900.000 mensen geen belasting meer in box 3. Belastingplichtigen
met een vermogen tussen de € 50.000 en circa € 220.000 (€ 440.000 voor partners) gaan
minder belasting betalen. Dit zijn circa 1.700.000 belastingplichtigen.

Om in de toekomst het forfaitaire stelsel los te kunnen laten en te heffen over het
werkelijke rendement wordt een extern onderzoek uitgevoerd naar de praktische mogelijkheden
voor een dergelijke heffing. De resultaten van het onderzoek zullen in het voorjaar
van 2021 aan uw Kamer worden gezonden, zodat deze gebruikt kunnen worden tijdens de
formatie.

Naast het onderzoek naar de praktische mogelijkheden voor een heffing naar werkelijk
rendement zal ik naar aanleiding van onder andere vragen van het lid Lodders12 op een zo kort mogelijke termijn juridisch advies inwinnen bij deskundigen voor een
mogelijke tegenbewijsregeling in box 3.

Het gaat hierbij om de nog altijd onverminderd levende wens om belastingplichtigen
met vooral of uitsluitend spaargeld in box 3 tegemoet te komen. Belastingplichtigen
met vooral of uitsluitend spaargeld ervaren de huidige heffing nog altijd als te hoog.
Het gaat hierbij bijvoorbeeld om oudere belastingplichtigen die hun spaargeld aanwenden
als (aanvullend) pensioen.

Als uit dit advies blijkt dat het juridisch mogelijk is om een tegenbewijsregeling
in te voeren voor een specifieke groep belastingplichtigen, dan kan in het kader van
de formatie worden bezien op welke wijze hier invulling aan kan worden gegeven. Het
is mijn ambitie begin 2021 op basis van dit advies een beeld te hebben van de mogelijkheden
met betrekking tot een tegenbewijsregeling.

De Staatssecretaris van Financiën,
J.A. Vijlbrief