Brief regering : Fiche: EU strategie slachtofferrechten 2020-2025

Nr. 2905
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 september 2020

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 5 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).

Fiche: EU strategie slachtofferrechten 2020–2025

Fiche: Europese Vaardighedenagenda (Kamerstuk 22 112, nr. 2906)

Fiche: Raadsaanbeveling beroepsonderwijs (Kamerstuk 22 112, nr. 2907)

Fiche: Mededeling werkgelegenheidssteun voor jongeren (Kamerstuk 22 112, nr. 2908)

Fiche: Raadsaanbeveling versterken jongerengarantie (Kamerstuk 22 112, nr. 2909)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

Fiche: EU strategie slachtofferrechten 2020–2025

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel:

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch
en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s: EU strategie inzake de rechten van
slachtoffers (2020–2025)

b) Datum ontvangst Commissiedocument:

24 juni 2020

c) Nr. Commissiedocument:

COM(2020) 258 final

d) EUR-Lex:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/?uri=CELEX%3A52020DC0258

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing:

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad:

Raad Justitie en Binnenlandse Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie:

Ministerie van Justitie en Veiligheid

2. Essentie voorstel

De voorliggende strategie is de eerste door de Europese Commissie (hierna: «Commissie»)
geïnitieerde EU-strategie inzake de rechten van slachtoffers. De ambitie van de strategie
slachtofferrechten (2020–2025) is het realiseren van een situatie waarbij slachtoffers
van criminaliteit in de EU verzekerd zijn van hun rechten, ongeacht in welke lidstaat
het delict heeft plaatsgevonden. Slachtoffers van criminaliteit moeten te allen tijde
toegang hebben tot ondersteuning en bescherming.

De EU heeft al een solide pakket slachtofferrechten vastgesteld, zoals de Richtlijn
slachtofferrechten1 en de Richtlijn schadeloosstelling.2 Met deze strategie zet de Commissie in op verbetering van praktische toepassing van
EU-regels inzake slachtofferrechten en zal zo nodig voorstellen om de EU-regels inzake
slachtofferrechten verder te versterken.

De verschillende voorgestelde acties van de Commissie kunnen worden gevat in twee
doelstellingen: 1) slachtoffers van strafbare feiten sterk doen staan, en 2) samenwerken
voor de rechten van slachtoffers. Daarnaast wordt, in het licht van de COVID-19 pandemie,
specifiek het belang van een veerkrachtig stelsel voor slachtofferondersteuning onderstreept.
Zo hebben de ingestelde lockdown maatregelen geleid tot een toename van huiselijk
geweld, seksueel misbruik van kinderen en cybercriminaliteit.

De strategie is gebouwd rondom vijf kernprioriteiten waarin acties worden opgenomen
voor zowel de Commissie en lidstaten, alsook voor andere belanghebbenden.

1. Zorgen voor doeltreffende en toegankelijke communicatie met slachtoffers en een veilige
omgeving waarin slachtoffers aangifte kunnen doen van een strafbaar feit. De voorgestelde
inzet ziet onder andere op het monitoren van de implementatie van relevante EU regels
door de Commissie en het starten van een EU brede bewustwordingscampagne.

2. De ondersteuning en bescherming van de kwetsbaarste slachtoffers verbeteren. Specifiek
benoemt de Commissie: minderjarige slachtoffers, slachtoffers van gender gerelateerd
of huiselijk geweld, slachtoffers van haatmisdrijven, ouderen die slachtoffer zijn
en slachtoffers met een beperking. De Commissie geeft aan minimale standaarden te
ontwikkelen voor de bescherming van slachtoffers. Daarnaast worden Lidstaten door
de Commissie geadviseerd om specialistische ondersteuning te bieden voor de meest
kwetsbare slachtoffers, zoals kinderhuizen, familiehuizen en LGBTQ+ safe houses.

3. De toegang van slachtoffers tot schadeloosstelling vergemakkelijken. De Commissie
gaat de bestaande EU regelgeving met betrekking tot schadevergoeding aan slachtoffers
monitoren en de bestaande EU wetgeving voor compensatie beoordelen. Zo nodig zal de
Commissie in 2022 nieuwe voorstellen doen om het bestaande stelsel aan te vullen.

4. De samenwerking tussen en coördinatie van alle relevante actoren versterken. De Commissie
zal een platform voor slachtofferrechten opzetten voor alle relevante actoren en een
Coördinator voor slachtofferrechten instellen die consistentie en effectiviteit tussen
de verschillende acties moet bewaren. Lidstaten worden aangemoedigd om nationale strategieën
voor slachtofferrechten op te stellen.

5. De internationale dimensie van slachtofferrechten versterken. De Commissie zet in
op de internationale samenwerking met onder andere EU kandidaat-lidstaten, de VN en
de Raad van Europa. Met name ook voor slachtoffers van terrorisme.

3. Nederlandse positie ten aanzien van de mededeling/aanbeveling

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

In de Meerjarenagenda slachtofferbeleid 2018–2021 wordt de essentie van het kabinetsbeleid
op het gebied van slachtofferrechten benoemd in de vorm van drie prioriteiten.3 Ten eerste, de versterking van de rechtspositie van slachtoffers. Dit heeft geresulteerd
in het Wetsvoorstel Uitbreiding Slachtofferrechten, waarvan de parlementaire behandeling
dit najaar van start gaat.4 Ten tweede, de verbetering van bejegening en bescherming van slachtoffers in het
strafproces. Hieronder vallen diverse acties, zoals de realisatie van een online portaal
waarin slachtoffers alle berichten van de ketenpartners op één centrale plek binnenkrijgen,5 de zorgvuldige uitvoering van de Individuele Beoordeling en het verbeteren van de
bescherming van de privacy van slachtoffers.6 Ook lopen verscheidene initiatieven om de inzet van instrumenten ter bescherming
van slachtoffers, zoals contact-, locatie- en gebiedsverboden te verbeteren.7 Ten derde, de vergroting van toegang tot het verhaal van schade. Voor een fundamenteel
onderzoek naar het organisch gegroeide stelsel van schadevergoeding en tegemoetkoming
voor slachtoffers is het adviescollege schadestelsel voor slachtoffers van strafbare
feiten ingesteld. Het adviescollege zal voor 1 februari 2021 een advies uitbrengen
over een integrale herziening van het schadestelsel.8

Naast de voornoemde drie prioriteiten binnen het algemene slachtofferbeleid, is er
ook bijzondere aandacht voor de opvang en ondersteuning van kwetsbare groepen slachtoffers,
waaronder:

– Slachtoffers van zedenmisdrijven: Ter ondersteuning van slachtoffers van zedenmisdrijven
zijn de Centra voor Seksueel Geweld (CSG) opgericht. Daarnaast is, om in algemene
zin de meldingsbereidheid van slachtoffers van zedenmisdrijven te vergroten, in november
2019 de campagne «wat kan mij helpen» gestart.9

– Slachtoffers van huiselijk geweld en kindermishandeling: Het programma «Geweld hoort
nergens thuis» helpt om huiselijk geweld en kindermishandeling in beeld te brengen
en te stoppen, onder meer door een landelijke publiekscampagne en versterken van opvang
van slachtoffers.10 Het programma heeft ook aandacht voor specifieke groepen, zoals ouderen.

– Slachtoffers van mensenhandel: Volgens Nederlands beleid zijn voor slachtoffers van
mensenhandel specifieke voorzieningen van toepassing. Er lopen verschillende initiatieven
om de integrale aanpak van mensenhandel te versterken en slachtoffers de ondersteuning
te bieden die zij nodig hebben.11

– Slachtoffers van hate crime: Naar aanleiding van gericht onderzoek naar de specifieke
behoeftes voor slachtoffers van hate crime wordt ingezet op het verbeteren van de
doorverwijzing van slachtoffers van hate crime naar passende ondersteuning.12

– Slachtoffers van terrorisme: Er is een protocol opgesteld voor hulpverlening aan slachtoffers
van terrorisme, waarbij slachtofferhulp snel kan worden opgeschaald en het Schadefonds
Geweldsmisdrijven versneld een uitkering kan realiseren. Er is geen aparte schaderegeling
voor slachtoffers van terrorisme ten opzichte van slachtoffers van misdrijven zonder
terroristisch motief. Leidend voor een tegemoetkoming is de uiteindelijke schade c.q.
het letsel, niet het motief van de dader(s).

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Op hoofdlijnen sluit de strategie van de Commissie goed aan bij het kabinetsbeleid.
Het kabinet deelt de mening van de Commissie dat blijvende aandacht voor de positie
van slachtoffers noodzakelijk is. Het kabinet is positief over de focus van de strategie
op de consolidatie en implementatie van al bestaande EU wet- en regelgeving, waaronder
de Europese richtlijn slachtofferrechten. Daaropvolgend vindt het kabinet dat er kritisch
moet worden gekeken naar de noodzaak van de introductie van additionele wet- en regelgeving.

Wat betreft de vijf kernprioriteiten van de Commissie heeft Nederland een aantal aandachtspunten.

1. Zorgen voor doeltreffende communicatie met slachtoffers en een veilige omgeving waarin
slachtoffers aangifte kunnen doen van een strafbaar feit.

Nog niet alle lidstaten hebben de richtlijn volledig geïmplementeerd. Ook in Nederland
blijft de positie van slachtoffer in de praktijk een voortdurend aandachtspunt, daarom
steunt het kabinet de focus op een volledig en correcte tenuitvoerlegging van de richtlijn
slachtofferrechten en andere EU-regels van de Commissie.

Het kabinet kan zich goed vinden in het voorstel van de Commissie om nationale campagnes
in de lidstaten te stimuleren. Dit sluit aan bij de inzet van het kabinet met bijvoorbeeld
de campagnes «wat kan mij helpen» en «geweld hoort nergens thuis». Wat betreft het
voorstel voor een EU-campagne is het voor het kabinet nog onvoldoende duidelijk op
welke wijze een campagne op Europees niveau de slachtoffers in de lidstaten, met uiteenlopende
systemen van slachtofferondersteuning, ten goede kan komen. Het kabinet zal daarom
vragen om verduidelijking.

2. De ondersteuning en bescherming van de kwetsbaarste slachtoffers verbeteren.

Het kabinet is positief over de aandacht van de Commissie voor de behoeftes van kwetsbare
slachtoffers. Ook steunt het kabinet de initiatieven van de Commissie om lessen te
trekken uit de COVID-19 pandemie. Zo zijn er signalen dat tijdens de pandemie het
online seksueel misbruik en mensenhandel toenemen. Het kabinet vindt het van groot
belang dat deze en andere slachtoffers ook in crisistijd laagdrempelig ondersteuning
wordt geboden.13

Het kabinet vindt dat er kritisch moet worden gekeken naar de noodzaak van de introductie
van additionele wet- en regelgeving t.a.v. fysieke bescherming van slachtoffers. Het
kabinet zal dergelijke voorstellen op hun merites beoordelen, waarbij speciale aandacht
uitgaat naar het subsidiariteitsbeginsel. In acht moet worden genomen dat de effectiviteit
van beschermingsmaatregelen zeer nauw samenhangt met de situatie van de lidstaat in
kwestie, waaronder de aanpak van de diverse vormen van geweld en de reeds aanwezige
voorzieningen. Daarnaast dient er aandacht te zijn voor de mogelijke financiële impact
van het opzetten van gespecialiseerde hulpdiensten zoals kinderhuizen en familiehuizen.
Daarbij moet er nationaal de ruimte blijven voor effectieve alternatieven, waarbij
multidisciplinaire hulp met oog voor de positie van volwassen en minderjarige slachtoffers
geboden kan worden.

3. De toegang van slachtoffers tot schadeloosstelling vergemakkelijken.

Het kabinet is zeer positief over de initiatieven om het claimen van schadevergoedingen
in grensoverschrijdende situaties te vergemakkelijken. Het is voor het kabinet een
prioriteit dat er een oplossing wordt gezocht voor schrijnende zaken in grensoverschrijdende
situaties. Het is van belang dat er hierbij ook aandacht wordt geschonken aan het
voorkomen van secundaire victimisatie en aan schadevergoeding gerelateerde processen,
zoals bevriezing en confiscatie. Samenwerking tussen lidstaten is hiervoor essentieel.
Daarom wil het kabinet zich actief inzetten voor het reactiveren van het netwerk van
Schadefondsen uit de richtlijn van 2004 en, in het verlengde daarvan, het aanhalen
van bilaterale contacten door het Schadefonds aanmoedigen ter verbetering van de onderlinge
samenwerking in grensoverschrijdende zaken. Daarnaast is het kabinet voorstander van
het evalueren en aanvullen van de EU-wetgeving inzake schadevergoeding aan en schadeverhaal
door slachtoffers, waaronder Richtlijn schadeloosstelling, maar ook het kaderbesluit
inzake de wederzijdse erkenning van geldelijke sancties.

Het kabinet steunt tevens het initiatief dat lidstaten hun nationale regelingen voor
schadeloosstelling evalueren en procedurele belemmeringen wegnemen. In Nederland komt
het recentelijk ingestelde adviescollege schadestelsel begin 2021 met een rapport
over de integrale herziening van het schadestelsel voor slachtoffers van misdrijven.14

4. De samenwerking tussen en coördinatie van alle relevante actoren versterken.

Het kabinet steunt initiatieven van de Commissie om samenwerking tussen relevante
actoren te verbeteren en het oprichten van een Europees breed platform dat alle Europese
actoren en de lidstaten samenbrengt om expertise en kennis over de rechten van slachtoffers
uit te wisselen. Wel verdient de opzet van dit platform nadere doordenking om een
gerichte kennisuitwisseling te bewerkstelligen. Zo is het kabinet voorstander om ook
de wetenschap bij dit platform te betrekken. Ook vindt het kabinet het belangrijk
dat de werking van bestaande netwerken, zoals het Europees Netwerk voor de Rechten
van Slachtoffers, wordt gefaciliteerd en dat deze zijn aangehaakt bij het genoemde
platform.

5. De internationale dimensie van slachtofferrechten versterken.

Het kabinet is positief over het voorstel van de Commissie om de samenwerking te versterken
met internationale en regionale partners, zoals de Verenigde Naties en de Raad van
Europa, ter bevordering van hoge internationale normen voor de rechten van slachtoffers.
Het kabinet steunt eveneens de inzet van de Commissie om slachtofferrechten te bevorderen
in partnerlanden van de EU, inclusief het verbeteren van de samenwerking in de ondersteuning
en de bescherming van EU-burgers die in derde landen slachtoffer zijn geworden.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De EU-lidstaten hebben de slachtofferstrategie verwelkomd. De lidstaten onderschrijven
dat de focus moet liggen op een correcte toepassing van het huidig juridisch kader.
Meerdere lidstaten staan kritisch tegenover eventuele nieuwe wetgevingsvoorstellen.
Over het algemeen zijn de lidstaten positief over de voorstellen ter verbetering van
de internationale samenwerking, zolang de bestaande structuren hiervoor worden benut.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen op het gebied van regeldruk en administratieve lasten

a) Bevoegdheid

De grondhouding ten aanzien van de bevoegdheid voor deze mededeling is positief. Op
het terrein van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht is sprake van een gedeelde
bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten (artikel 4, lid 2, sub j, VWEU).

b) Subsidiariteit

De grondhouding ten aanzien van subsidiariteit is positief. Het enkel afzonderlijk
optreden van lidstaten is niet toereikend voor het behalen van de doelstellingen gericht
op de verwezenlijking van een minimumniveau van slachtofferrechten in de EU. Dit geldt
te meer voor de uitvoering van slachtofferrechten in grensoverschrijdende zaken.

c) Proportionaliteit

De grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit van de mededeling is positief.
De in de strategie genoemde initiatieven lijken volgens het kabinet op hoofdlijnen
geschikt om de gestelde doelstellingen te bereiken en gaan vooralsnog niet verder
dan nodig is. Zo richt de strategie zich voornamelijk op de volledige implementatie
en de uitvoering in de praktijk van al bestaande EU Richtlijnen.

d) Financiële gevolgen

Op basis van de strategie is het op dit moment onduidelijk of, en zo ja tot welke
financiële gevolgen de strategie in de toekomst zal leiden. Dit zal afhangen van de
uitwerking van de strategie in concrete wetgevingsvoorstellen.

Nederland is van mening dat de benodigde EU-middelen voor de activiteiten van de Commissie
gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van het
Meerjarig Financieel Kader (MFK) 2014–2020 en het toekomstige MFK 2021–2027, en dat
deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

Aandachtspunten voor de nationale begroting zijn de uitwerking van de voorstellen
over de familiehuizen en de minimumstandaarden voor de fysieke bescherming. Eventuele
budgettaire gevolgen worden in ieder geval ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke
departement, conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht

Het voorstel sluit op hoofdlijnen aan bij staand beleid. De uiteindelijke regeldruk
en administratieve lasten zijn afhankelijk van de specifieke invulling van de doelen
in concrete beleidsmaatregelen. Bij de uitwerking van eventuele maatregelen zal het
kabinet zoveel mogelijk proberen om regeldrukgevolgen voor de strafrechtketen en voor
slachtoffers te voorkomen, dan wel te mitigeren.