Brief regering : Reactie op de motie van de leden Bruins en Jasper van Dijk over arbeidsconstructies die wel en niet meer zijn toegestaan in kaart brengen (Kamerstuk 35000-XV-67)

Nr. 5 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 december 2019

Tijdens het debat over de vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid voor het jaar 2019 (Handelingen II 2018/19, nr. 30, item 7) hebben de leden Bruins en Jasper van Dijk een motie1 ingediend waarin zij de regering verzoeken om in het kader van de implementatie van
de nieuwe detacheringsrichtlijn expliciet in kaart te brengen welke arbeidsconstructies
op basis van Europese en Nederlandse regelgeving wel en niet meer zijn toegestaan.
Tevens heb ik tijdens dit debat toegezegd uw Kamer bij het indienen van het wetsvoorstel
voor de implementatie van de herziene detacheringsrichtlijn deelgenoot te maken van
de laatste inzichten op het punt van kostenvoordelen voor buitenlandse werkgevers
die werknemers naar Nederland detacheren.

Daarnaast is tijdens het debat van 7 februari jl. over de Staat van de Europese Unie
2019 (Handelingen II 2018/19, nr. 51, item 10) een schriftelijke reactie toegezegd op de aangehouden motie van de leden Asscher
en Buitenweg2. In deze motie wordt de regering verzocht om bij de implementatie van de herziene
detacheringsrichtlijn te kiezen voor de toepassing van sectorcao’s voor de beloning
van grensoverschrijdende gedetacheerde werknemers.

Via deze brief geef ik invulling aan deze toezeggingen en reageer ik op deze moties.
In eerste instantie wordt het kader van de herziene detacheringsrichtlijn geschetst,
waarna wordt ingegaan op de mogelijkheid tot uitbreiding naar niet algemeen verbindend
verklaarde (avv’de) collectieve arbeidsovereenkomsten (cao’s). Daarna worden arbeidsconstructies
in relatie tot detachering besproken. Tot slot wordt ingegaan op de mogelijke kostenvoordelen
voor buitenlandse werkgevers die werknemers naar Nederland detacheren. Voor een volledige
toelichting bij de herziene detacheringsrichtlijn verwijs ik naar het algemene deel
van de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel (Kamerstuk 35 358, nr. 3).

De herziene detacheringsrichtlijn

De herziene detacheringsrichtlijn3 van 28 juni 2018 vergt aanpassing van de Nederlandse wetgeving met betrekking tot
het detacheren van werknemers uit andere EU-landen in het kader van grensoverschrijdende
dienstverlening4 en dient op 30 juli 2020 in de Nederlandse wetgeving geïmplementeerd te zijn. Deze
brief wordt gelijktijdig met het wetsvoorstel naar uw Kamer verstuurd.

Op grond van de detacheringsrichtlijn5 uit 1996 dienen werkgevers uit de Europese Economische Ruimte6 (EER) en Zwitserland die hun buitenlandse werknemers naar Nederland detacheren (dienstverrichters),
de harde kern van de Nederlandse arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden te garanderen
die zijn vastgelegd in wettelijke bepalingen of in cao’s waarvan de bepalingen avv’d
zijn (hierna: avv’de cao’s). De hardekernbepalingen zien onder meer op minimumbeloning,
werk- en rusttijden, vakantiedagen, arbeidsomstandigheden en gelijke behandeling.

De herziene detacheringsrichtlijn heeft tot doel een nieuwe en betere balans te vinden
tussen enerzijds het bevorderen van het vrij verrichten van diensten en het zorgen
voor een gelijk speelveld voor ondernemingen en anderzijds de bescherming van de rechten
van gedetacheerde werknemers, met als uitgangspunt gelijke beloning voor hetzelfde
werk op dezelfde plaats. Dit bewerkstelligt de herziene detacheringsrichtlijn op meerdere
manieren. Zo wordt de harde kern van arbeidsvoorwaarden uitgebreid met bepalingen
omtrent huisvesting en vergoedingen en geldt na 12 dan wel 18 maanden een uitgebreide
harde kern van arbeidsvoorwaarden, hetgeen betekent dat vrijwel het gehele wettelijke
regime van het tijdelijke werkland van toepassing wordt (ontslagrecht en aanvullende
bedrijfspensioenregelingen uitgezonderd). Ook zijn de regels omtrent toeslagen aangescherpt.
De rechten van gedetacheerde uitzendkrachten worden vrijwel geheel gelijkgetrokken
met die van nationale uitzendkrachten. Uitzendbureaus blijven daarbij verantwoordelijk
voor hun werknemers, ook als een uitzendkracht door de opdrachtgever wordt doorgezonden
naar een tweede opdrachtgever.

De mogelijkheid tot uitbreiding naar niet algemeen verbindend verklaarde cao’s

Zoals aangegeven, hebben de leden Asscher en Buitenweg in de aangehouden motie7 de regering verzocht om bij de implementatie van de herziene detacheringsrichtlijn
te kiezen voor de toepassing van sectorcao’s voor de beloning van grensoverschrijdende
gedetacheerde werknemers. Naast de bovengenoemde maatregelen, biedt de richtlijn EU-lidstaten
inderdaad de mogelijkheid – dit is geen verplichting voor de lidstaten – om dienstverrichters
te verplichten om niet alleen de harde kern van arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden
te garanderen van avv’de cao’s, maar ook van bepaalde cao’s die niet avv’d zijn, namelijk:

• cao’s die algemene rechtsgevolgen hebben voor alle gelijksoortige ondernemingen in
het betrokken geografische gebied en in de betrokken beroepsgroep of bedrijfstak;
en/of

• cao’s die gesloten zijn door de op nationaal niveau meest representatieve organisaties
van sociale partners en die op het gehele nationale grondgebied worden toegepast.

De richtlijn stelt als voorwaarde8 voor de uitbreiding naar niet avv’de cao’s dat gelijke behandeling gewaarborgd blijft
tussen buitenlandse dienstverrichters en binnenlandse ondernemingen die zich in een
gelijksoortige situatie bevinden.

Dit voorjaar heb ik in overleg met sociale partners onderzocht of het mogelijk en
wenselijk is om deze bepaling in Nederland te implementeren, en zo ja, hoe deze geïmplementeerd
kan worden. Hierbij zijn we tegen de beperkingen van deze bepaling en de voorwaarden
die hieraan gesteld worden aangelopen, gezien de noodzaak gelijke behandeling tussen
buitenlandse dienstverrichters en Nederlandse werkgevers die in Nederland diensten
verrichten te waarborgen.

Tijdens het consulteren van de sociale partners hebben de vakbonden gewezen op de
ruimere mogelijkheden die de herziene detacheringsrichtlijn biedt met betrekking tot
de cao-bepalingen die buitenlandse werkgevers aan hun gedetacheerde werknemers dienen
te garanderen. Zij zien ruimte om in het kader van de bovengenoemde bepaling, in aanvulling
op het stelsel van avv’de cao’s, de toepassing van de richtlijn uit te breiden naar
bepaalde niet-avv’de cao’s. De vakbonden wijzen op de beperkte werking van de herziene
detacheringsrichtlijn, wanneer niet-avv’de bedrijfstak-cao’s, ondernemings-cao’s en
doorgaans avv’de cao’s in een avv-loze periode buiten het toepassingsbereik vallen.
Zij zien de bovengenoemde bepaling als een mogelijke oplossing voor situaties waarin
gedetacheerde werknemers geen recht hebben op harde-kern bepalingen uit een Nederlandse
cao, terwijl op de Nederlandse werknemers mogelijk wel een cao van toepassing is.

Ik heb onderzocht hoe ik aan het verzoek van de vakbonden tegemoet zou kunnen komen.
Ik moet echter concluderen dat de door de vakbonden gewenste uitbreidingen niet mogelijk
zijn, omdat in alle drie de voormelde gevallen sprake zou zijn van potentiële ongelijke
behandeling tussen buitenlandse dienstverrichters en in Nederland gevestigde soortgelijke
werkgevers. Een Nederlandse ongebonden werkgever hoeft namelijk niet per definitie
de arbeidsvoorwaarden aan zijn werknemers te garanderen uit een niet-avv’de bedrijfstak-cao,
een ondernemings-cao of een doorgaans avv’de cao in een avv-loze periode. Het zou
dus in strijd zijn met de voorwaarde van gelijke behandeling die de richtlijn stelt
om dit wel te eisen van een buitenlandse dienstverrichter. Dit kan gezien worden als
een ongeoorloofde inbreuk op het vrij verkeer van diensten. Bij een avv’de cao doet
dit probleem zich niet voor, omdat buitenlandse dienstverrichters en binnenlandse
werkgevers die binnen dezelfde sector in Nederland diensten verrichten, beide gehouden
zijn aan dezelfde avv’de bedrijfstak-cao.

Uit de voorwaarde van gelijke behandeling volgt dat de uitbreiding naar niet-avv’de
cao’s in Nederland enkel van toepassing kan zijn op bedrijfstak-cao’s met een volledige
dekkingsgraad aan werkgeverszijde, dat wil zeggen cao’s waaraan alle werkgevers uit
een bedrijfstak gebonden zijn, hetzij omdat zij lid zijn van de werkgeversorganisatie
die de cao heeft afgesloten, hetzij omdat zij de cao (mede) hebben ondertekend. Cao’s
met een volledige dekkingsgraad aan werkgeverszijde die niet ge-avv’d zijn komen echter
nauwelijks voor. Bovendien signaleren vakbonden geen problemen omtrent detachering
in de sectoren waarin dit soort cao’s wel voorkomen. Een bijkomend punt is dat deze
cao’s kenbaar zouden moeten zijn. Indien Nederland ervoor zou kiezen om het waarborgen
van de harde kern van arbeidsvoorwaarden uit deze niet-avv’de cao’s te verplichten,
zou het voor alle betrokken partijen duidelijk moeten zijn om welke cao’s het gaat
en welke arbeidsvoorwaarden gegarandeerd moeten worden. Het is echter moeilijk te
achterhalen welke cao’s een volledige dekkingsgraad hebben; deze informatie wordt
niet centraal bijgehouden. Indien Nederland dus zou besluiten om deze cao’s onder
de werking van de richtlijn te brengen, moet gedacht worden aan een nieuwe regeling
waarbij de sociale partners aangeven welke cao’s een volledige dekkingsgraad aan werkgeverszijde
hebben, zodat deze duidelijk aangemerkt kunnen worden als van toepassing zijnde op
buitenlandse dienstverrichters.

Het bovenstaande is besproken met de sociale partners. De werkgeversorganisaties hebben
aangegeven dat het onwenselijk is om een nieuwe regeling te treffen om buitenlandse
dienstverrichters te binden aan een Nederlandse cao, naast het reeds bestaande avv-systeem.
Deze twee regelingen zouden met elkaar wringen. De vakbonden hebben aangegeven dat
het probleem dat zij signaleren met de genoemde nieuwe regeling niet kan worden opgelost,
en zijn van mening dat deze regeling voorbij gaat aan de ruimte die de herziene detacheringsrichtlijn
volgens hen biedt om tot een verruiming van het toepassingsbereik te komen. Zoals
aangegeven, biedt de herziene detacheringsrichtlijn deze additionele ruimte enkel
met betrekking tot bedrijfstak-cao’s met een volledige dekkingsgraad aan werkgeverszijde.

Al met al zou de uitbreiding naar niet-avv’de cao’s slechts voor een zeer beperkt
aantal gedetacheerde werknemers een verbetering van rechten opleveren, doordat deze
enkel kan strekken tot cao’s met een volledige dekkingsgraad aan werkgeverszijde,
waardoor de effecten op het bevorderen van een gelijk speelveld beperkt zijn. Dat
staat niet in verhouding tot de administratieve lasten die een regeling waarbij deze
niet-avv’de cao’s aangemeld moeten worden met zich mee zou brengen, waar gezien de
beperkte toepasbaarheid naar verwachting weinig gebruik van zou worden gemaakt. Daarom
heb ik besloten om voorlopig geen gebruik te maken van de beperkte mogelijkheid die
de herziene detacheringsrichtlijn biedt om de werking van de richtlijn uit te breiden
naar niet-avv’de cao’s. Mocht in de toekomst blijken dat een uitbreiding naar cao’s
met een volledige dekkingsgraad aan werkgeverszijde toch van toegevoegde waarde kan
zijn, is het mogelijk om bij algemene maatregel van bestuur alsnog in deze uitbreiding
te voorzien. In het wetsvoorstel ter implementatie van de richtlijn is hiervoor een
delegatiegrondslag opgenomen.

Overigens zijn er reeds een aantal regelingen die de gesignaleerde problemen omtrent
niet-avv’de cao’s (gedeeltelijk) oplossen of op kunnen lossen. Het probleem dat buitenlandse
dienstverrichters niet de bepalingen uit een niet-avv’de bedrijfstak-cao’s aan hun
werknemers hoeven te garanderen kan opgelost worden binnen het bestaande avv-systeem
door de cao aan te bieden voor avv. Daarnaast geldt met betrekking tot doorgaans avv’de
cao’s in een avv-loze periode dat artikel 4a van de Wet Avv het mogelijk maakt om
de avv-de periode van de cao tot een jaar te verlengen, waardoor het minder vaak voor
hoeft te komen dat een buitenlandse dienstverrichter de avv’de bepalingen uit een
cao niet hoeft toe te passen omdat er sprake is van een avv-loze periode. Voorts is
het zo dat gedetacheerde uitzendkrachten reeds aanvullende rechten hebben met betrekking
tot de beloning, aangezien zij recht hebben op de inlenersbeloning op basis van het
gelijke behandelingsartikel uit deWet allocatie arbeidskrachten door intermediairs
(artikel 8). Hierbij wordt gekeken naar de beloning die geldt voor werknemers werkzaam
in een gelijke of gelijkwaardige functie in dienst van de onderneming waar de terbeschikkingstelling
plaatsvindt. Hiervoor wordt, in uitzondering op de regels voor regulier gedetacheerde
werknemers, ook gekeken naar de inlenersbeloning uit niet-avv’de cao’s.

Arbeidsconstructies die op basis van Europese en Nederlandse regelgeving wel en niet
meer zijn toegestaan

De gemeenschappelijke Europese markt is een groot goed dat Nederland veel welvaart
heeft gebracht, waar zowel burgers als bedrijven van profiteren. Daarbij is het vrij
verkeer van diensten van groot belang voor Nederland, aangezien dit de mogelijkheid
aan Nederlandse bedrijven biedt om in andere EU-lidstaten vrij hun diensten uit te
voeren en Nederland in staat stelt gemakkelijk diensten uit andere EU-lidstaten af
te nemen. De detacheringsrichtlijn uit 1996 is mede tot stand gebracht om sociale
bescherming te waarborgen van gedetacheerde werknemers die tijdelijk in Nederland
werken om deze Europese diensten uit te voeren.

In de loop der tijd is gebleken dat de economische vrijheden in toenemende mate misbruikt
zijn om met schijnconstructies kostenvoordelen te behalen ten koste van werknemers.
Een voorbeeld van een schijnconstructie is het opzetten van een postbusonderneming,
waarbij er door het op papier vestigen van een bedrijf in een andere lidstaat kan
worden bespaard op arbeidskosten, ten koste van de sociale bescherming van werknemers.
Ook werden gevallen van arbeidsuitbuiting in het kader van detachering gesignaleerd.
Schijnconstructies en uitbuiting van werknemers ondermijnen de eerlijke arbeidsvoorwaarden
van werkenden en leiden tot oneerlijke concurrentie op arbeidsvoorwaarden. Nederland
is voorstander van het vrij verkeer van diensten, maar wel onder de voorwaarde dat
de bedrijven die hier gebruik van maken, zich houden aan de regels omtrent detachering
die in de EU zijn overeengekomen. De ontduiking van sociale premies – via schijnconstructies
of anderszins – en uitbuiting van gedetacheerde werknemers moeten worden aangepakt.
De afgelopen jaren is er op Europees niveau hard gewerkt aan het creëren van meer
instrumenten die lidstaten in staat stellen om beter te controleren of de regels omtrent
detachering, waaronder de vereiste normen voor arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden,
worden nageleefd. Voorbeelden hiervan zijn de handhavingsrichtlijn9 en de bijbehorende meldplicht voor gedetacheerde werknemers, de herziene detacheringsrichtlijn
en de Europese Arbeidsautoriteit (ELA). Daarnaast blijft het kabinet zich, zoals ik
aangaf in mijn brief over de aanpak van misstanden rond arbeidsmigratie10, zowel binnen Nederland als in de EU inzetten voor fatsoenlijk en eerlijk werk.

De implementatie van de handhavingsrichtlijn in 2016 in de Wet arbeidsvoorwaarden
gedetacheerde werknemers in de Europese Unie (WagwEU) heeft meer instrumenten geboden
om te bevorderen dat de rechten van gedetacheerde werknemers daadwerkelijk worden
geëerbiedigd. Ter voorkoming en bestrijding van ondernemingen die misbruik maken van
het vrij verkeer van diensten zijn handvatten in het Besluit arbeidsvoorwaarden gedetacheerde
werknemers in de Europese Unie (BagwEU) opgenomen die verduidelijken of er sprake
is van echte detachering (of er sprake is van tijdelijke detachering en of er geen
sprake is een postbusonderneming). Publieke en private toezichthoudende instanties
kunnen hier gebruik van maken bij het toezicht op de naleving van de van toepassing
zijnde arbeidsvoorwaarden. Ook heeft de implementatie van de handhavingsrichtlijn
tot gevolg dat de informatie-uitwisseling tussen inspectiediensten in de verschillende
EU-lidstaten is versterkt en dat bestuurlijke boetes die zijn opgelegd aan ondernemingen
die in een andere lidstaat zijn gevestigd, grensoverschrijdend kunnen worden geïnd.
Tevens zijn er bepalingen opgenomen over administratieve samenwerking en wederzijdse
bijstand. De WagwEU heeft tevens een aantal aantal administratieve plichten voor buitenlandse
dienstverrichters geïntroduceerd, zoals de verplichting om bepaalde documenten zoals
loonstrookjes en arbeidstijdenoverzichten aanwezig te hebben op de werkplek, een inlichtingverplichting
die dienstverrichters verplicht om alle noodzakelijke informatie aan de Inspectie
SZW te verstrekken die noodzakelijk is voor het uitvoeren van de WagwEU en de plicht
om een contactpersoon in Nederland aan te wijzen. Deze verplichtingen zorgen ervoor
dat beter kan worden vastgesteld of de arbeidsvoorwaarden worden nageleefd.

Daarnaast zijn er bepalingen opgenomen over de wijze van uitvoering van de meldingsplicht
voor grensoverschrijdende dienstverlening. Ik ben voornemens om deze meldingsplicht
op 1 maart 2020 in werking te laten treden. Het online meldloket is het sluitstuk
van artikel 8 WagwEU, dat dienstverrichters verplicht voorafgaande aan een grensoverschrijdende
dienst in Nederland een melding te doen in het online meldloket. In deze melding geven
dienstverrichters onder meer aan welke klus zij zullen uitvoeren, waar en bij welke
dienstontvanger, hoe lang de dienst zal duren en welke werknemers zij daarvoor zullen
detacheren. Ik ben voornemens om het meldloket per 1 februari 2020 open te stellen
zodat de diensten die op of na 1 maart 2020 starten alvast kunnen worden gemeld. De
meldingsplicht draagt bij aan versterking van de risicoanalyse van de Inspectie SZW,
het publieke en private toezicht op de naleving van de arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden
door buitenlandse dienstverrichters en aan de aanpak van constructies om de regels
omtrent detachering te ontduiken. Daarvoor is het noodzakelijk te weten welke dienstverrichters
met welke werknemers naar Nederland komen om arbeid te verrichten. Daarnaast is een
belangrijk doel van het meldloket het verschaffen van meer inzicht in aantallen buitenlandse
dienstverrichters uit andere EER-landen en Zwitserland die hier met hun werknemers
tijdelijk diensten verlenen en de plaatsen waar zij actief zijn.

Recentelijk is de ELA opgericht. De ELA beoogt de informatievoorziening rond grensoverschrijdende
arbeidsmobiliteit te verbeteren en zal op het gebied van informatie-uitwisseling tussen
lidstaten een faciliterende rol spelen. Daarbij zal de ELA de samenwerking tussen
de nationale inspectiediensten bij het handhaven van de regels van de EU inzake arbeidsmobiliteit
bevorderen en deze diensten daarbij ondersteunen. De komst van een permanente ondersteunende
en coördinerende instantie zal de kennis en inzichten van de diverse nationale inspecties
en uitvoeringsinstellingen verder bij elkaar te brengen. Het faciliteren van informatie-uitwisseling
kan een goede ondersteuning bieden in onderzoeken naar schijndetacheringsconstructies,
aangezien veel misbruik en oneigenlijk gebruik zich afspeelt op het grondgebied van
verschillende lidstaten. Zoals ik aangaf in mijn brief over de toekomstige ontwikkeling
van de sociale dimensie van de Europese Unie11, pleit het kabinet bij de Europese Commissie voor een voortvarende en effectieve
inzet van de ELA, zodat er op het terrein van effectieve grensoverschrijdende handhaving
binnen de EU verdere stappen gezet kunnen worden.

Daarnaast dient volgend jaar – 30 juli 2020 – de herziene detacheringsrichtlijn geïmplementeerd
te zijn. De volgende maatregelen uit het wetsvoorstel ter implementatie van de richtlijn
kunnen bijdragen aan het tegengaan van schijnconstructies:

– Uitzendbureaus blijven verantwoordelijk voor de juiste betaling van de gedetacheerde
werknemer, ook als de dienstontvanger de gedetacheerde werknemer doorzendt naar een
volgende dienstontvanger. Het uitzendbureau blijft daarmee verplicht de arbeidsvoorwaarden
op de werknemer toe te passen die van toepassing zijn of zouden zijn op de werknemers
van de laatste inlener. De dienstontvanger die de werknemer van het uitzendbureau
ontvangt en doorzendt naar een andere dienstontvanger, dient het uitzendbureau tijdig
op de hoogte te stellen van het doorzenden.

– Vergoedingen waarvan de werkgever niet heeft gespecificeerd welke onderdelen ervan
zijn uitgekeerd als vergoeding voor daadwerkelijk in verband met de detachering gemaakte
kosten kunnen straks niet meer tot het minimumloon worden gerekend. Dit bevordert
de naleving en handhaving van de harde kern van arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden.

Tevens biedt een aantal maatregelen uit het voorstel voor de implementatiewet betere
arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden aan gedetacheerde werknemers:

– Het begrip «minimumloon» wordt vervangen door het begrip «beloning», hetgeen verduidelijkt
dat niet enkel het minimumloon uit avv’de cao’s tot de harde kern van arbeidsvoorwaarden
behoort;

– De harde kern van arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden die dienstverrichters ten
minste moeten toekennen aan hun gedetacheerde werknemers, wordt uitgebreid met huisvestingsvoorwaarden
en bepaalde toeslagen en vergoedingen;

– Na een detacheringsduur van twaalf maanden, welke termijn onder omstandigheden kan
worden verlengd tot achttien maanden, gelden aanvullende arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden.
Dit betekent dat vrijwel het gehele recht van het tijdelijke werkland van toepassing
wordt, met uitzondering van het ontslagrecht en aanvullende bedrijfspensioenregelingen;

– De rechten van gedetacheerde uitzendkrachten en nationale uitzendkrachten worden vrijwel
geheel gelijkgetrokken. Dit houdt in dat als er bij cao wordt afgeweken van de inlenersbeloning,
bijvoorbeeld op basis van de CAO voor Uitzendkrachten van de Algemene Bond Uitzendondernemingen
(ABU), álle avv’de bepalingen uit deze cao van toepassing zijn op de gedetacheerde
uitzendkracht (met uitzondering van bepalingen omtrent ontslag en bedrijfspensioenregelingen).
Op basis van de huidige detacheringsrichtlijn is dit beperkt tot enkel de hardekernbepalingen.

Deze maatregelen zorgen enerzijds voor verduidelijking van wie verantwoordelijk is
en blijft voor het toekennen van de juiste arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden,
en zorgen er anderzijds voor dat gedetacheerde werknemers een gelijkwaardiger loon
verdienen in verhouding tot werknemers uit Nederland die hetzelfde werk doen.

De bovengenoemde maatregelen – de handhavingsrichtlijn, het online meldloket, de ELA
en de herziene detacheringsrichtlijn – bieden allen handvatten voor het aanpakken
van schijndetacheringsconstructies. Ook zal ik de Europese Commissie oproepen toe
te zien op de implementatie van de recent tot stand gekomen regelgeving en waar nodig
te komen met vervolgstappen voor het verder tegengaan van oneerlijke concurrentie
en voor de adequate bescherming van gedetacheerde werknemers.

Desalniettemin kunnen er kostenvoordelen ontstaan voor buitenlandse werkgevers, ook
wanneer zij zich aan de regels omtrent detachering houden. Bijvoorbeeld doordat zij
niet in alle gevallen gehouden zijn aan het cao-loon, doordat de werkgeverspremies
voor sociale zekerheidsuitkeringen lager kunnen zijn en doordat zijn niet bij hoeven
te dragen aan de Nederlandse aanvullende bedrijfspensioenregelingen. Ik ga in het
volgende onderdeel van deze brief in op de mogelijke kostenvoordelen, ter invullen
van mijn toezegging aan uw Kamer om haar deelgenoot te maken van de laatste inzichten
op het punt van kostenvoordelen voor buitenlandse werkgevers die werknemers naar Nederland
detacheren.

Kostenvoordelen voor buitenlandse werkgevers die werknemers naar Nederland detacheren

Op grond van de detacheringsrichtlijn hebben gedetacheerde werknemers recht op de
harde kern van de Nederlandse arbeidsvoorwaarden en -omstandigheden. Tot de harde
kern behoort met betrekking tot de beloning in elk geval het wettelijk minimumloon,
of indien er sprake is van een avv’de cao, de beloning die uit die cao voortvloeit.
Buitenlandse dienstverrichters die hun gedetacheerde werknemers de beloning conform
een avv’de cao dienen te betalen, dienen hierbij rekening te houden met de meerdere
componenten die tot de beloning behoren, zoals het geldende periodeloon in de schaal,
toeslagen voor overwerk, tussentijdse loonsverhogingen, periodieken, eindejaarsuitkeringen
en vergoedingen in verband met vakantie. In het geval dat er geen avv’de cao is in
de betreffende sector heeft de gedetacheerde werknemer enkel recht op het wettelijk
minimumloon. Eerder in deze brief is uitgelegd waarom de mogelijkheid om buitenlandse
dienstverrichters te verplichten om ook de bepalingen uit niet-avv’de cao’s aan gedetacheerde
werknemers te garanderen, die volgt uit een «kan-bepaling» uit de herziene detacheringsrichtlijn,
voor Nederland zeer beperkt is, en is er uitgelegd welke reeds bestaande regelingen
ervoor kunnen zorgen dat er in meer gevallen een avv’de cao van toepassing is. Zoals
hierboven benoemd hebben gedetacheerde uitzendkrachten echter recht op de inlenersbeloning,
waarbij wordt gekeken naar de beloning die geldt voor werknemers werkzaam in een gelijke
of gelijkwaardige functie in dienst van de onderneming waar de terbeschikkingstelling
plaatsvindt. Hiervoor wordt ook gekeken naar de inlenersbeloning uit niet-avv’de cao’s.
De beloning waar gedetacheerde werknemers recht op hebben, en in hoeverre deze beloning
afwijkt van de beloning van vergelijkbare werknemers met een Nederlandse arbeidsovereenkomst,
hangt dus af van meerdere factoren.

Daarnaast kan er een verschil in loonkosten ontstaan tussen buitenlandse dienstverrichters
die werknemers naar Nederland detacheren en Nederlandse werkgevers met werknemers
met een Nederlandse arbeidsovereenkomst, doordat gedetacheerde werknemers op grond
van de coördinatieverordening sociale zekerheid12 gedurende maximaal twee jaar13 premieplichtig blijven in de uitzendende staat, waardoor de werkgeverspremies voor
sociale zekerheidsuitkeringen kunnen verschillen. Bovendien hebben gedetacheerde werknemers
geen recht op Nederlandse aanvullende bedrijfspensioenregelingen, hetgeen ook een
verschil in loonkosten op kan leveren. Het loonkostenverschil tussen buitenlandse
en Nederlandse werkgevers is dus afhankelijk van de hoogte van de werkgeverspremies
voor de sociale zekerheid en de hoogte van de bedrijfspensioenpremies in de lidstaat
waar de werknemer gewoonlijk werkt. De loonheffing en sociale zekerheidspremies die
door de werkgever worden ingehouden en afgedragen, maar betaald worden door de werknemer,
hebben daarentegen geen gevolgen voor de brutoloonkosten voor de werkgever, maar enkel
voor het netto-inkomen van de werknemer.

De coördinatieregels omtrent sociale zekerheid zijn in het leven geroepen om ervoor
te zorgen dat personen die zich binnen de EU verplaatsen aan de wetgeving van één
lidstaat zijn onderworpen, zodat dubbele of geen verzekering wordt voorkomen, en om
gedetacheerde werknemers tegen een versplinterde sociale zekerheidsopbouw te beschermen.
Deze coördinatieregels gelden ook voor Nederlandse burgers die tijdelijk in een andere
lidstaat gaan werken, en hierdoor hun opbouw in Nederland door kunnen laten lopen.
Daarnaast voorkomen deze regels dat zowel werknemers, werkgevers als sociale zekerheidsinstellingen
met grotere administratieve lasten worden geconfronteerd, hetgeen ten koste zou kunnen
gaan van de werking van de Europese dienstenmarkt. Hetzelfde is het geval voor het
tweede pijler pensioen. Het is doorgaans nadelig voor zowel werkgevers als pensioenuitvoerders
om bij een kortdurende tewerkstelling in een andere lidstaat de pensioenplichten naar
deze lidstaat over te brengen.

Met de detachering van werknemers naar een andere lidstaat gaan kosten gepaard, bijvoorbeeld
dubbele huisvestingkosten i.v.m. het aanhouden van de woning in het thuisland, de
reiskosten van en naar het tijdelijk werkland en mogelijk hogere kosten voor levensonderhoud
in het tijdelijk werkland. Het is aan de werkgever om te bepalen of hij deze noodzakelijke
kosten (bijvoorbeeld reiskosten, kosten voor huisvesting of voor voeding) vergoedt,
uit eigen beweging of omdat dit volgt uit de nationale praktijk en/of wetgeving van
het gewoonlijk werkland. Als de buitenlandse dienstverrichter de noodzakelijke kosten
vergoedt, dan mogen deze kosten geen onderdeel uitmaken van het wettelijk minimumloon
of de beloning waar de werknemer recht op heeft op basis van een avv’de cao. Dit is
in de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag en de Wet Avv vastgelegd. Deze kosten
komen dan dus bovenop de beloning waar gedetacheerde werknemers recht op hebben op
basis van de harde kern van arbeidsvoorwaarden. De extraterritoriale kostenregeling
(ETK-regeling) is een fiscale regeling die het mogelijk maakt dat werkgevers aan werknemers
de extra kosten van die werknemers van tijdelijk verblijf buiten het land van herkomst
in het kader van de dienstbetrekking onbelast vergoeden. Als de ETK-regeling wordt
toegepast met uitruil van loon door de werknemer, kan dit ervoor zorgen dat er sprake
is van lagere loonkosten voor de werkgever dan bij een binnenlandse werknemer met
een vergelijkbaar loon. Vanwege de verplichting om in ieder geval het minimumloon
giraal te voldoen kan deze uitruil niet plaatsvinden op het wettelijk minimumloon.

Gezien het aantal factoren dat invloed kan hebben op de hoogte van de loonkosten voor
werkgevers, te weten beloning, sociale zekerheid, pensioen en vergoeding van extraterritoriale
kosten, kunnen over het verschil in loonkosten voor Nederlandse werkgevers en buitenlandse
dienstverrichters moeilijk algemene uitspraken worden gedaan. In een onderzoek van
Regioplan uit 2017 is gekeken naar de loonkostenverschillen bij detachering binnen
de EU. Hierbij is gekeken of de regels ontoereikend zijn en leiden tot onaanvaardbare
loonkostenverschillen, en niet naar de problemen die ontstaan doordat de regels worden
ontweken of ontdoken. Regioplan concludeert in haar onderzoek dat als er uitsluitend
naar brutoloon en werkgeverslasten wordt gekeken, de loonkosten van een gedetacheerde
werknemer voor bijna alle onderzochte beroepen en alle onderzochte herkomstlanden
lager zijn dan voor een binnenlandse werknemer. Dit beeld wordt echter anders (en
complexer) wanneer er rekening gehouden wordt met extraterritoriale kosten. Regioplan
geeft in haar onderzoek aan dat er op veel onderdelen rond toeslagen en extraterritoriale
kosten onduidelijkheden zijn waarover lokale experts van mening verschillen en aangeven
dat er uiteenlopende opvattingen mogelijk zijn. Daardoor blijven onzekerheid en ruimte
voor interpretatie bestaan. Dit onderzoek laat mijns inziens zien dat het verschil
in loonkosten voor werkgevers moeilijk inzichtelijk te maken is, door de vele verschillende
factoren die relevant zijn voor de beloning van een gedetacheerde werknemer en het
feit dat er specifieke regelingen bestaan voor elk van deze onderdelen, waarbij sommige
EU-wijd worden toegepast en anderen per lidstaat verschillen.

Wel zorgt de implementatie van de herziene detacheringsrichtlijn ervoor dat loonkostenverschillen
tussen werkgevers verkleind worden, doordat een aantal bovengenoemde maatregelen zorgt
voor meer gelijk loon voor gelijk werk op dezelfde werkplek, zoals de uitbreiding
van de harde kern van arbeidsvoorwaarden met bepalingen omtrent huisvesting en vergoedingen,
de uitgebreide harde kern die na 12 dan wel 18 maanden van toepassing wordt en de
aanvullende rechten voor gedetacheerde uitzendkrachten vanaf dag één. De uitbreiding
van de harde kern van arbeidsvoorwaarden omtrent vergoedingen ziet er op dat ook de
vergoeding van uitgaven voor reis-, maaltijd- en verblijfskosten voor werknemers die
beroepshalve van huis zijn tot de harde kern behoren. Dit betreffen de kosten die
gedetacheerde werknemers maken wanneer zij moeten reizen van en naar hun gewone werkplek
in Nederland, of wanneer zij door hun werkgever tijdelijk vanuit die gewone werkplek
naar een andere werkplek worden gezonden. Daarnaast treft de herziene detacheringsrichtlijn
aanvullende maatregelen omtrent de vergoeding van onkosten die verband houden met
de detachering van het gewoonlijk werkland naar het tijdelijk werkland. Zo bepaalt
de herziene detacheringsrichtlijn dat de noodzakelijke kosten die de gedetacheerde
werknemer maakt in verband met de detachering verplicht vergoed moeten worden, als
dit volgt uit het voor het dienstverband van de ter beschikking gestelde werknemer
geldende nationaal recht en/of de nationale praktijk. Daarnaast kunnen vergoedingen,
waarvan de werkgever niet heeft gespecificeerd welke onderdelen ervan zijn uitgekeerd
als vergoeding voor daadwerkelijk in verband met de detachering gemaakte kosten, niet
tot de beloning worden gerekend. Hierdoor wordt de bewijslast omgedraaid – het is
aan de werkgever om aan te tonen waartoe de onkostenvoeding strekt. Als dit niet duidelijk
is, dan wordt deze vergoeding geacht te strekken tot het betalen van de noodzakelijke
kosten, en kan deze vergoeding geen onderdeel uitmaken van de verplichte beloning.
Dit bevordert de naleving en handhaving van het wettelijk minimumloon en de beloning
die volgt uit avv’de cao’s.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, W. Koolmees