Brief regering : Naar een nieuw internationaal stelsel voor belastingheffing in een digitaliserende economie

Nr. 60
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 10 oktober 2019

Het onderwerp digitalisering staat prominent op de internationale fiscale agenda.
Toenemende digitalisering roept de vraag op of het bestaande raamwerk van belastingregels
nog past bij de wereld van vandaag. Vooral de belastingheffing over winsten van het
internationaal opererende bedrijfsleven – waaronder grote technologiebedrijven – is
de afgelopen jaren onderwerp van discussie geweest. Ook voor mij is digitalisering
van de economie een belangrijk onderwerp, mede met het oog op het tegengaan van belastingontwijking.
Dat is een van mijn vijf beleidsprioriteiten.1

De Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) heeft met de landen
in het Inclusive Framework (IF)2 een werkplan opgesteld om uiterlijk in 2020 tot een wereldwijde oplossing te komen
voor de uitdagingen die digitalisering meebrengt op het terrein van de winstbelasting.3

Het werkplan van de OESO en het IF bestaat uit twee pijlers. Op 9 oktober jl. heeft
de OESO een consultatiedocument gepubliceerd.4 Hierin staat beschreven hoe een wereldwijde oplossing op basis van de eerste pijler
er op hoofdlijnen uit zou kunnen komen te zien. Nu deze pijler vorm begint te krijgen,
informeer ik uw Kamer hier graag over door middel van deze brief. Hiermee kom ik tevens
tegemoet aan de toezegging die ik uw Kamer op 27 juni jl. deed tijdens het AO fiscale
beleidsagenda.5 Mijn verwachting is dat de OESO later dit jaar ook een consultatie zal starten over
de tweede pijler. Wanneer het consultatiedocument over de tweede pijler door de OESO
is gepubliceerd, zal ik uw Kamer ook hierover informeren.

In paragraaf 1 van deze brief schets ik de ontwikkeling van de internationale discussies
die verband houden met het OESO-werkplan en het consultatiedocument. In paragraaf
2 beschrijf ik de actuele stand van zaken van het OESO-project, het verdere tijdpad
voor het project en de plaats van de consultatie daarin. De (technische) details van
de eerste pijler uit het OESO-werkplan beschrijf ik in paragraaf 3. In paragraaf 4
ga ik in op de (nog te maken) impactanalyse. Tot slot wordt in paragraaf 5 een eerste
appreciatie gegeven van de mogelijke maatregelen.

1 Achtergrond: ontwikkeling internationale discussies over belastingheffing in de
digitaliserende economie

1.1 Ontwikkelingen OESO / IF

1.1.1 Het BEPS-project

In juli 2013 is door de OESO een plan gepresenteerd om tot internationale afspraken
te komen om belastingontwijking door grondslaguitholling en winstverschuiving (base erosion and profit shifting (BEPS)) tegen te gaan.6 Het plan bestond uit vijftien actiepunten en is in september 2013 door de G20 omarmd.
Het werk aan dit zogenoemde BEPS-project heeft in 2015 geresulteerd in een eindrapport
voor elk van de vijftien actiepunten.7

De digitale economie was actiepunt 1 van het BEPS-project. De conclusie van het eindrapport
uit 20158 was dat de hele economie digitaliseert en dat «de digitale economie» geen duidelijk
af te bakenen onderdeel van de economie is. Als zodanig werden in het eindrapport
geen BEPS-risico’s geïdentificeerd die specifiek zijn voor de digitale economie. Wel
werd in het eindrapport geconstateerd dat bepaalde BEPS-risico’s vergroot kunnen worden
door digitalisering van de economie. De aanbevelingen uit de eindrapporten bij de
overige actiepunten werden echter voldoende geacht om de BEPS-risico’s – ook wanneer
deze vergroot worden door digitalisering van de economie – adequaat aan te pakken.

Daarnaast werd in het eindrapport geconstateerd dat de digitalisering van de economie
in bredere zin uitdagingen op het gebied van belastingheffing meebrengt. Zo werd op
het terrein van de winstbelasting geconstateerd dat digitalisering van de economie
uitdagingen meebrengt met het oog op de verdeling van heffingsrechten tussen landen.
Er werd echter ook geconcludeerd dat deze uitdagingen de reikwijdte van het BEPS-project,
namelijk het aanpakken van belastingontwijking door grondslaguitholling en winstverschuiving,
te buiten gingen. Aanbevelingen voor mogelijke oplossingen werden in het eindrapport
daarom niet gedaan. Wel werd afgesproken om de ontwikkelingen op dit gebied te blijven
monitoren en in 2020 een volgend rapport te publiceren.

1.1.2 Interim-rapport

Na het verschijnen van de eindrapporten van het BEPS-project in 2015 bleven landen
zorgen houden over de gevolgen van de digitalisering van de economie op het internationale
systeem van belastingheffing. In maart 2017 hebben de Ministers van Financiën van
de G20 het IF daarom verzocht het werk te versnellen en begin 2018 met een interim--rapport
te komen. Het interim-rapport is in maart 2018 verschenen.9

Uit het interim-rapport bleek dat lidstaten van het IF verschillend denken over wat
de precieze problemen zijn die door digitalisering worden veroorzaakt. Wel was er
overeenstemming over het belang om het werk in IF-verband voort te zetten. De lidstaten
spraken daarom af om in IF-verband verder te werken met als doel om uiterlijk in 2020
consensus te bereiken over een oplossing.

1.1.3 Werkplan

De discussies en voorstellen die volgden op het interim-rapport hebben geleid tot
een voorstel voor een gedetailleerd werkplan.10 De lidstaten van het IF hebben dit werkplan tijdens de vergadering op 28-29 mei jl.
goedgekeurd, overigens zonder zich bij voorbaat te committeren aan de uitkomst van
het verdere werk.

Op basis van het werkplan worden maatregelen op basis van twee pijlers naast elkaar
verder onderzocht en uitgewerkt:

1. Pijler 1 betreft het zoeken naar een gemeenschappelijke aanpak voor het aanpassen
van de regels over belastbare aanwezigheid en winsttoerekening.

2. Pijler 2 betreft het verder onderzoeken en uitwerken van de maatregelen om te waarborgen
dat internationaal opererende onderneming altijd ten minste een minimumniveau aan
winstbelasting betalen.

Pijler 1

Onder de huidige regels over de verdeling van heffingsrechten is fysieke aanwezigheid
in een land een voorwaarde voor heffingsrecht. Daarbij wordt de verdeling van heffingsrechten
tussen landen bepaald op basis van het «arm’s-lengthbeginsel». Het arm’s-lengthbeginsel
sluit aan bij de door belastingplichtigen uitgeoefende functies, gelopen risico’s
en gebruikte activa. De locatie van afnemers (consumenten of gebruikers) is in beginsel
geen factor die meeweegt. Er is een toenemend aantal landen dat meent dat landen waar
een multinational veel afnemers heeft («marktlanden») meer heffingsrecht zouden moeten
krijgen. Deze discussie wordt versterkt door de digitalisering van de economie. Bedrijven
kunnen steeds eenvoudiger economisch actief zijn in een land, zonder dat dat land
heffingsrecht heeft over de inkomsten uit deze activiteiten. Hierbij kan bijvoorbeeld
worden gedacht aan afstandsverkopen en het verzamelen van gebruikersdata.

In het werkplan worden drie voorstellen beschreven om regels over belastbare aanwezigheid
en winsttoerekening aan te passen. De drie voorstellen om deze regels aan te passen
hebben ieder een eigen reikwijdte: (i) alleen van toepassing op sterk gedigitaliseerde
bedrijfsmodellen, (ii) van toepassing op bedrijven die met de lokale markt verbonden
immateriële activa hebben en (iii) van toepassing op het hele bedrijfsleven. Ook verschillen
de voorstellen in de manier waarop winst wordt toegerekend.

Pijler 2

Naast de voorstellen om regels over belastbare aanwezigheid en winsttoerekening aan
te passen is een voorstel gedaan om mogelijk resterende risico’s op grondslaguitholling
en winstverschuiving aan te pakken. De reden om dit voorstel te doen als onderdeel
van de discussies over digitalisering van de economie is dat een aantal lidstaten
van het IF onder meer resterende risico’s ziet in relatie tot immateriële activa,
welke vooral in meer gedigitaliseerde bedrijfsmodellen van groot belang zijn. Het
voorstel beoogt de resterende BEPS-risico’s aan te pakken door maatregelen af te spreken
die als doel hebben te waarborgen dat internationaal opererende ondernemingen altijd
in ieder geval een minimumniveau aan winstbelasting betalen.

Met de bovenstaande voorstellen zijn de discussies in IF-verband in feite breder geworden
dan puur het zoeken naar oplossingen voor de uitdagingen van digitalisering. Deze
voorstellen adresseren geconstateerde uitdagingen van digitalisering, maar hebben
ook invloed op de manier waarop winstbelasting wordt geheven in bedrijfsmodellen waar
digitalisering (nog) van relatief beperkte invloed is.

In de verschillende (technische) werkgroepen van de OESO en het IF worden de pijlers
op het moment besproken en verder uitgewerkt. De actuele stand van zaken hiervan wordt
beschreven in paragraaf 2. De inhoud van de pijlers wordt in meer detail beschreven
in paragraaf 3.

1.2 Ontwikkelingen EU

Ook in EU-verband is uitgebreid gesproken over belastingheffing in de digitaliserende
economie. Naar aanleiding van een oproep van een groot aantal lidstaten, heeft de
Europese Commissie op 21 maart 2018 richtlijnvoorstellen gedaan voor maatregelen om
de uitdagingen van digitalisering van de economie te adresseren. Het kabinetsstandpunt
over deze voorstellen is in het BNC-fiche van 9 mei 2018 aan uw Kamer verzonden.11

In de kern bestonden de voorstellen van de Europese Commissie uit twee onderdelen:

1. Een «langetermijnoplossing» op basis waarvan de regels over belastbare aanwezigheid
en winsttoerekening zouden worden aangepast. Op grond van dit voorstel zouden ondernemingen
ook een belastbare aanwezigheid in een lidstaat hebben als sprake is van een aanmerkelijke
digitale aanwezigheid.

2. De invoering van een digitaledienstenbelasting als interim-oplossing. De digitaledienstenbelasting
is een indirecte belasting op de levering van een aantal specifieke digitale diensten.
Deze belasting zou van toepassing zijn zolang er geen consensus is over een wereldwijde
langetermijnoplossing.

De door de Europese Commissie voorgestelde langetermijnoplossing is een maatregel
in de winstbelasting en qua type maatregel vergelijkbaar met de pijler 1-oplossing
die op basis van het OESO-werkplan wordt onderzocht. Op basis van het OESO-werkplan
wordt niet gewerkt aan een digitaledienstenbelasting als interim-oplossing.

Omdat de Europese Commissie en de lidstaten van de EU van mening zijn dat een oplossing
op mondiaal niveau de voorkeur heeft boven een Europese oplossing, is tijdens de onderhandelingen
in de Raad over zowel de interim-oplossing als de langetermijnoplossing steeds verwezen
naar het werk in OESO/IF-verband.12 Uiteindelijk is de aandacht in de onderhandelingen vooral uitgegaan naar de interim-oplossing
in de vorm van een digitaledienstenbelasting, en later in de (beperktere) vorm van
een digitale-advertentiebelasting. Daar is (nog) geen overeenstemming over bereikt.13 De inkomende voorzitter van de Europese Commissie, mw. Von der Leyen, heeft aangegeven
verder te willen gaan met onderhandelingen over een EU-oplossing, indien er eind 2020
geen consensus over een OESO-oplossing is.

2 Stand van zaken en tijdpad

Het werkplan stelt als doel om eind 2020 een definitief rapport op te leveren over
een op consensus gebaseerde oplossing. Om dit ambitieuze doel te bereiken, wil de
OESO begin 2020 overeenstemming binnen het IF bereiken over de kernelementen van een
mogelijke oplossing. Begin 2020 is daarmee een belangrijk moment voor landen. De rest
van 2020 zal door de OESO en de lidstaten van het IF worden gebruikt voor de technische
invulling van de mogelijke oplossing.

Om begin 2020 overeenstemming te kunnen bereiken over de kernelementen van een oplossing
is de afgelopen periode door het secretariaat van de OESO en de landen in de Steering
Group van het IF (waar Nederland ook deel van uitmaakt) met name gewerkt aan pijler
1. Binnen pijler 1 lagen immers nog verschillende voorstellen op tafel. Het is gelukt
om op basis van de gemeenschappelijke elementen van de verschillende voorstellen een
raamwerk voor een mogelijke gemeenschappelijke aanpak («unified approach») te ontwikkelen. Deze unified approach heeft het OESO-secretariaat tijdens een vergadering
op 1 oktober jl. aan het volledige IF gepresenteerd en op 9 oktober gepresenteerd
in een publiek consultatiedocument. De inhoud van de unified approach bespreek ik
in paragraaf 3.

Belanghebbenden zoals bedrijven en NGO’s worden gevraagd op basis van het consultatiedocument
suggesties aan te dragen voor het verder invullen en verbeteren van de unified approach.
Om de gepresenteerde ideeën uiteindelijk om te kunnen zetten in goede, breed gedragen
oplossingen achten de OESO en het IF het van belang belanghebbenden in een vroeg stadium
te betrekken bij de vormgeving van de oplossingen. De inbreng zal worden gebruikt
om begin 2020 een robuustere versie van de unified approach in het IF te kunnen bespreken
en zal vervolgens worden meegenomen bij de technische vragen die nog open staan.

Voor pijler 2 geeft het werkplan het meest recente overzicht van de stand van zaken.
In het werkplan is voor pijler 2 een set van complementaire maatregelen geschetst
die in de verschillende (technische) werkgroepen van de OESO en het IF verder uitgewerkt
kan worden. Het was niet nodig om ook voor deze pijler eerst tot een gemeenschappelijke
aanpak te komen. Overigens verwacht ik dat de OESO later dit jaar over pijler 2 een
separate publieke consulatie zal houden, waarin ook voor die pijler een duidelijk
overzicht wordt gegeven van de voortgang van het werk. Wanneer het consultatiedocument
over de tweede pijler door de OESO is gepubliceerd, zal ik uw Kamer ook hierover informeren
door middel van een brief. In paragraaf 3 van deze brief beperk ik me daarom tot een
zeer beknopte beschrijving van de inhoud van de pijler 2-maatregelen.

3 Inhoud voorgestelde maatregelen

3.1 De unified approach van Pijler 1

Om te komen tot een nieuwe wijze van winstverdeling tussen landen die past bij de
gedigitaliseerde economie en recht doet aan de wens van landen om meer winst toe te
rekenen aan marktlanden, is het secretariaat van de OESO op basis van de inbreng van
landen in het IF tot het volgende voorstel voor een unified approach gekomen.

Reikwijdte

De nieuwe regels zullen van toepassing zijn op «consumer facing businesses». De exacte
invulling van dit begrip moet nog worden bepaald, maar in grote lijnen vallen hier
bedrijven onder die producten of diensten leveren die gericht zijn op uiteindelijke
particuliere gebruikers. Het is de bedoeling dat het begrip mede de sterk gedigitaliseerde
bedrijven omvat die waarde ontlenen aan het gebruik van hun diensten door particulieren,
maar het begrip is dus breder dan enkel sterk gedigitaliseerde bedrijven. Volgens
het consultatiedocument zouden bepaalde sectoren (bijvoorbeeld de winning van natuurlijke
rijkdommen en commodity’s, en financiële diensten) niet onder de reikwijdte van de
nieuwe regels moeten vallen.

Nieuw nexusbegrip

Er komt een nieuw nexusbegrip naast het bestaande concept van de vaste inrichting.
Het doel van het nieuwe nexusbegrip is dat eerder dan in het verleden sprake zal zijn
van een belastbare aanwezigheid in landen waar de afnemer zich bevindt, ook al is
er geen sprake van fysieke aanwezigheid van het bedrijf.

Omwille van de eenvoud wordt voorgesteld om voor dit nieuwe nexusbegrip primair aan
te sluiten bij een minimum omzetgrens als criterium voor belastbare aanwezigheid,
waarbij ook rekening zal worden gehouden met activiteiten gericht op niet-betalende
gebruikers. De omzetgrens kan per land worden vastgesteld op basis van de omvang van
de markt, zodat ook in kleinere landen belastbare aanwezigheid kan ontstaan op basis
van het nieuwe nexusbegrip.

Nieuwe en aangepaste winsttoerekeningsregels

Het arm’s-lengthbeginsel blijft bestaan als basis voor winsttoerekening. Er komen
echter nieuwe winsttoerekeningsregels naast, zodat meer winst wordt toegerekend aan
marktlanden en landen waar op basis van het nieuwe nexusbegrip een belastbare aanwezigheid
ontstaat. Daarnaast wordt onderzocht of toepassing van het arm’s-lengthbeginsel in
bepaalde gevallen kan worden vereenvoudigd. De unified approach kent daarvoor een
drietrapsmechanisme:

– Bedrag A: Dit is een nieuwe winsttoerekeningsregel op basis waarvan een deel van de veronderstelde
restwinst van binnen de reikwijdte vallende multinationals wordt toegerekend aan marktjurisdicties.
Op basis van ficties wordt eerst een veronderstelde «routinewinst» bepaald die toekomt
aan landen waar de activiteiten plaatsvinden. De winst die overblijft wordt verondersteld
de restwinst van de multinational te zijn. Een deel van de veronderstelde restwinst
wordt op basis van een sleutel gebaseerd op omzet toegerekend aan marktlanden. Precieze
percentages hiervoor zijn nog niet vastgesteld.

– Bedrag B: De beloning voor activiteiten in marktjurisdicties – en specifiek distributieactiviteiten
– blijft worden vastgesteld op basis van het arm’s-lengthbeginsel. De vaststelling
van de beloning voor distributieactiviteiten leidt echter regelmatig tot disputen.
Daarom zal worden onderzocht of de toepassing van het arm’s-lengthbeginsel kan worden
vereenvoudigd door voor distributieactiviteiten uit te gaan van een vaste vergoeding
op basis van veronderstelde minimumactiviteiten.

– Bedrag C: Voor geschillen die voortvloeien uit de unified approach moeten juridisch bindende
en effectieve mechanismen voor geschilbeslechting openstaan. Dit geldt ook indien
landen meer dan de vaste vergoeding bepaald op basis van Bedrag B willen belasten,
omdat in de marktjurisdictie meer activiteiten plaatsvinden dan de veronderstelde
minimumactiviteiten waarmee voor het vaststellen van Bedrag B rekening is gehouden

Om de unified approach verder uit te werken, zullen nog veel vragen moeten worden
beantwoord. Denk hierbij aan vragen als wat bedoeld wordt met «consumer facing business»,
hoe de bovennormale winst wordt bepaald, welk percentage daarvan wordt herverdeeld,
en of de regels per bedrijf of per business line gelden. Een ander kernpunt dat verder
moet worden uitgewerkt is hoe binnen een multinationale groep de entiteiten worden
geïdentificeerd die de winst bezitten die als Bedrag A wordt herverdeeld aan de marktjurisdicties.
Dit is relevant voor het bepalen van de belastingplichtige en om dubbele belasting
te kunnen voorkomen. Het OESO-secretariaat zal deze vragen in de komende maanden samen
met de lidstaten van het IF gaan uitwerken.

3.2 Pijler 2

Pijler 2 van het werkplan betreft het verder onderzoeken en uitwerken van maatregelen
om te waarborgen dat internationaal opererende onderneming altijd in ieder geval een
minimumniveau aan winstbelasting betalen. Het idee hierbij is niet dat aan landen
een verplicht minimumtarief wordt opgelegd. Landen blijven vrij om een eigen winstbelastingsysteem
in te richten en daarbij een eigen tarief te kiezen. In plaats daarvan zijn de maatregelen
erop gericht om andere landen de mogelijkheid te geven om te heffen als inkomen van
een internationaal opererende onderneming niet tegen ten minste een minimum effectief
tarief in de heffing wordt betrokken.

Op basis van het werkplan worden binnen pijler 2 de volgende gerelateerde regels onderzocht
en verder ontwikkeld:

1. Income inclusion rule: de winst(bestanddelen) van een buitenlandse dochter of vaste
inrichting wordt bij de (top)houdster belast als dit niet onderworpen is aan een bepaald
minimum effectief tarief.

2. Tax on base eroding payments: het weigeren van kostenaftrek of heffen van een bronbelasting
indien de betaling bij de ontvanger niet onderworpen is aan een bepaald minimum effectief
tarief (undertaxed payments rule). In samenhang met deze maatregel zijn mogelijk ook
aanpassingen aan belastingverdragen nodig die er voor zorgen dat gereduceerde tarieven
in belastingverdragen niet gelden (subject to tax rule).

Veel kernelementen van deze mogelijke maatregelen worden in het werkplan expliciet
open gelaten om verder onderzocht te worden door de (technische) werkgroepen van de
OESO en het IF. Zoals gezegd, verwacht ik dat de OESO later dit jaar ook een publieke
consultatie over pijler 2 zal houden. Daarbij verwacht ik dat ook meer richting zal
worden gegeven aan de op basis van het werkplan in te vullen kernelementen van de
pijler 2-maatregelen. Wanneer het consultatiedocument over de tweede pijler door de
OESO is gepubliceerd, zal ik uw Kamer ook in meer detail informeren over pijler 2.

4 Impactanalyse

Pijler 1 en pijler 2 zullen effecten hebben op de belastingopbrengst van Nederland
en andere landen. Voor de appreciatie van het kabinet voor beide voorstellen is het
van belang te weten wat deze effecten zijn.

Onder pijler 1 worden heffingsrechten deels verschoven naar marktlanden. Als bij een
multinationale groep op basis van de huidige regels veel restwinst in Nederland valt,
kan Nederland belastinggrondslag verliezen als de multinational relatief veel omzet
in het buitenland behaalt. Andersom kan de belastinggrondslag in Nederland groter
worden als een multinational omzet in Nederland haalt, maar op basis van de huidige
regels geen restwinst in Nederland valt. Wat per saldo het effect is op de Nederlandse
belastingopbrengst is nu nog niet precies te zeggen.

De OESO is – mede op verzoek van Nederland – bezig met het opstellen van impact assessments
om te bepalen wat het effect op de belastingopbrengst van verschillende landen is.
Gelijktijdig met het consultatiedocument heeft de OESO een update aan de G20 verstuurd.14 Hierin is een aantal eerste globale uitkomsten van de impactanalyse van de OESO opgenomen.

– Volgens de eerste uitkomsten van de impactanalyse van de OESO zullen pijler 1 en pijler
2 samen zorgen voor een significante stijging van wereldwijde Vpb-opbrengst, alsmede
voor een herverdeling van heffingsrechten. De significante stijging in wereldwijde
Vpb-opbrengst komt met name door pijler 2. Pijler 1 zorgt voor de herverdeling van
heffingsrechten en heeft naar verwachting een lichte stijging van wereldwijde Vpb-opbrengst
als gevolg.

– De impact is het grootst bij grote multinationals in digitaal-georiënteerde sectoren
en in sectoren waar het belang van immateriële activa groot is.

– Gemiddeld zit de grootste relatieve stijging als gevolg van pijler 1 naar verwachting
bij lage- en middeninkomenslanden. In absolute zin hebben de grote marktjurisdicties
het meeste profijt van pijler 1.

– Gemiddeld zijn de grootste verliezen aan Vpb-grondslag te verwachten in de zogenoemde
«investment hubs». Hiertoe heeft de OESO landen gerekend waarvan de inkomende buitenlandse
directe investeringen meer dan 150% van het BBP bedragen. Nederland behoort in deze
cijfers tot de investment hubs.15

De verwachting is dat meer specifieke resultaten per land van de impact analyse van
de OESO aan het einde van het jaar beschikbaar zijn. Ook de Europese Commissie werkt
aan een analyse van deze voorstellen voor de EU-lidstaten. Ik zal daarnaast zelf onderzoek
laten doen naar de effecten voor Nederland.

5 Appreciatie

De digitalisering van de economie heeft uitdagingen gesteld aan de belastingheffing
van multinationals. Met deze uitdagingen kan het meest effectief worden omgegaan door
met zoveel mogelijk landen een gemeenschappelijke aanpak af te spreken. Het werk van
de OESO en het IF juich ik daarom toe. Met 134 lidstaten is het IF in mijn ogen het
juiste samenwerkingsverband om tot echte wereldwijde oplossingen voor deze uitdagingen
te komen.

Het gaat hierbij om een ingewikkelde discussie die raakt aan de fundamenten van het
internationale winstbelastingstelsel. Het zal daarom niet eenvoudig zijn om met een
brede groep landen overeenstemming te bereiken over oplossingen. De consultatie van
de unified approach laat echter zien dat de landen in het IF concrete stappen zetten
om in 2020 tot een oplossing te kunnen komen. Dat stemt hoopvol. Mocht het – onverhoopt
en tegen mijn huidige verwachting in – toch niet lukken om in IF-verband overeenstemming
te bereiken over wereldwijde oplossingen, werk ik graag in EU-verband verder aan een
gemeenschappelijke aanpak. Een internationale oplossing in het kader van OESO/IF of
de EU heeft mijn voorkeur boven het waarschijnlijke alternatief dat landen ieder voor
zich ongecoördineerde unilaterale maatregelen gaan nemen.

Nederland werkt in het IF actief mee aan het zoeken naar oplossingen op basis van
beide pijlers die op consensus kunnen rekenen. Dit doet Nederland door actief deel
te nemen aan de discussies binnen de (technische) werkgroepen van de OESO en het IF,
en suggesties aan te dragen die de oplossingen kunnen verbeteren en die kunnen bijdragen
aan het bereiken van consensus. Daarbij hecht Nederland, evenals veel andere landen
in het IF, bijvoorbeeld veel belang aan relatieve eenvoud en uitvoerbaarheid van nieuwe
maatregelen.

In de eerste pijler moeten we goed kijken naar de huidige regels over winsttoerekening.
Deze zijn van oudsher erg gericht op fysieke aanwezigheid in een land, terwijl dat
mede door digitalisering niet altijd meer nodig is om in een land actief te zijn.
Daarom steun ik het uitgangspunt van de unified approach dat onder voorwaarden ook
kan worden geheven als bedrijven in een land actief zijn zonder fysieke aanwezigheid.

Tegelijkertijd merk ik op dat de unified approach voor een groot deel nog moet worden
ingevuld. Een kernelement dat nog open staat is bijvoorbeeld hoe binnen een multinationale
groep de entiteiten worden geïdentificeerd die de winst bezitten die wordt herverdeeld
aan de marktjurisdicties. De uitdaging wordt de komende periode om met de landen in
het IF te komen tot een verdere invulling van de unified approach, waarbij recht wordt
gedaan aan de beleidsdoelen van pijler 1, terwijl de regels duidelijk en goed uitvoerbaar
zijn. Ook moet daarbij oog worden gehouden voor de gevolgen voor de belastingopbrengsten
van verschillende (groepen) landen, waaronder Nederland. De reacties op de publieke
consultatie en de meer gedetailleerde uitkomsten van de impactanalyses zullen daarbij
kunnen helpen.

Wat betreft de verdere invulling van de unified approach, staat Nederland wat mij
betreft zo open mogelijk in de discussie. Een harde lijn over hoe de uiteindelijke
oplossingen er exact uit moeten komen te zien heeft Nederland op dit moment bewust
niet. Voor mij is het zaak dat eerst de technische experts van de OESO en IF-lidstaten
zich buigen over het oplossen van de vragen die nog openstaan. Als met 134 landen
consensus bereikt moet worden, is dat volgens mij de meest effectieve benadering.

Ook de achtergrond om de maatregelen van pijler 2 te onderzoeken begrijp ik goed.
Conceptueel sluit pijler 2 in belangrijke mate ook aan bij de conditionele bronbelasting
die op dit moment aanhangig is in uw Kamer. Zoals eerder in deze brief is aangegeven
zal ik uw Kamer door middel van een brief verder informeren over pijler 2 wanneer
het consultatiedocument over deze pijler door de OESO is gepubliceerd. In die brief
zal ik ook een verdere appreciatie van de pijler 2-maatregelen geven.

Er moet nog veel werk worden verzet en er staan meer vragen open dan ik in deze brief
kan beantwoorden. Toch heb ik goede hoop dat we eind 2020 met een grote groep landen
overeenstemming kunnen bereiken over een oplossing gebaseerd op de twee genoemde pijlers.
In de tussentijd zal ik uw Kamer op de hoogte houden van relevante ontwikkelingen
en wissel ik graag met uw Kamer hierover van gedachten.

De Staatssecretaris van Financiën,
M. Snel