Brief regering : Analyse naar aanleiding van de eerste tussenrapportage over 10-14-onderwijs

Nr. 473 BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BASIS- EN VOORTGEZET ONDERWIJS EN MEDIA

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 4 juli 2019

De overgang van het basisonderwijs naar het voortgezet onderwijs is voor veel leerlingen
een belangrijk moment. De leerling verlaat de basisschool en begint op de school voor
voortgezet onderwijs: dat is vaak een grotere school, de leerling moet verder reizen,
moet wennen aan een ander dagritme en krijgt veel nieuwe vakken. Het is een spannend
moment, waarin veel verandert en de leerling voor het eerst voorsorteert op een vervolgopleiding.

De laatste jaren werken we gezamenlijk aan een overgang die minder definitief is en
minder bepalend voor het vervolg van leerlingen in het voortgezet onderwijs. Over
de laatste ontwikkelingen heb ik uw Kamer geïnformeerd in de beleidsreactie op de
Wet eindtoetsing po.1 In dit kader past ook het 10–14-onderwijs. Een aantal scholen is begonnen met het
aanbieden van onderwijs aan kinderen in de leeftijd van 10 tot 14 jaar in één programma,
met een doorlopende leerlijn van basis- naar voortgezet onderwijs. Twaalf van deze
scholen worden in opdracht van het Ministerie van OCW gevolgd door onderzoeksbureau
Oberon. Een eerste tussenrapportage van dit onderzoek heb ik op 29 november 2018 aangeboden
aan uw Kamer.2 In deze rapportage geeft Oberon een beschrijving van de doelstellingen, de doelgroep
en de inrichting van het 10–14-onderwijs op de onderzochte scholen. Daarnaast worden
knelpunten beschreven waar scholen mee te maken krijgen bij het vormgeven van dit
type onderwijs. Zoals toegezegd geef ik in deze brief een reactie op het tussenrapport
en ga ik in op de manier waarop 10–14-onderwijs nu vorm krijgt.

Kansengelijkheid en 10–14-onderwijs

De eerste initiatieven voor 10–14-onderwijs werken aan twee hoofddoelen:

– het optimaliseren van de schoolloopbaan van leerlingen door het selectiemoment voor
het voortgezet onderwijs uit te stellen; en

– het bieden van maatwerk aan leerlingen, met oog voor een brede talentontwikkeling
en door de inzet van gepersonaliseerd leren.

Dit kabinet ziet het 10–14-onderwijs in het licht van kansengelijkheid. Bij overgangen
binnen het onderwijs bestaat het risico op ongelijke kansen tussen kinderen.

Kinderen van laagopgeleide ouders stromen vaker door naar vervolgonderwijs dat onvoldoende
rechtdoet aan hun kwaliteiten, bijvoorbeeld door onderadvisering of door onderwijsachterstanden.
Ik wil alles op alles zetten om ervoor te zorgen dat ook leerlingen die van huis uit
minder ondersteuning of stimulans krijgen, de kans krijgen om hun talenten te ontplooien.
Het 10–14-onderwijs kan bijdragen aan een goede overgang van primair naar voortgezet
onderwijs. Het definitieve keuzemoment voor een onderwijstype in het voortgezet onderwijs
wordt uitgesteld én de leerling kan een aantal jaar langer persoonlijker begeleid
worden en toewerken naar het niveau dat het beste bij de leerling past. Ook leerlingen
die onvoldoende zelfvertrouwen of studievaardigheden hebben of kampen met een taal-
of leerachterstand, kunnen baat hebben bij dit onderwijs.

Om die redenen wil het kabinet scholen de ruimte geven om ervaring op te doen met
10–14-onderwijs.

Over de pilot met 10–14-onderwijs

In het schooljaar 2017–2018 zijn zes 10–14-initiatieven gestart met een pilot en in
het schooljaar 2018–2019 hebben zich nog eens zes initiatieven hierbij aangesloten.
Met de scholen is afgesproken dat ze werken binnen de huidige wettelijke kaders en
zij ontvangen hiervoor geen extra financiële middelen. De deelnemende scholen hebben
minimaal een basisarrangement voor het toezicht van de Inspectie van het Onderwijs
(hierna: inspectie), hebben een onderbouwd plan opgesteld en de start van het 10–14-onderwijs
dient de instemming van de betrokken medezeggenschapsraden te hebben.

Deze vorm van onderwijs, gericht op kinderen in de leeftijd 10 tot 14 jaar, is een
nieuw concept in het Nederlands onderwijs. Oberon brengt daarom in kaart hoe het 10–14-onderwijs
vorm krijgt, welke knelpunten de scholen ervaren, of leerlingen, ouders en leraren
tevreden zijn en wat de kwaliteit van het onderwijs is. Het onderzoek wordt uitgevoerd
tot en met schooljaar 2019–2020, onder de eerste twaalf scholen die gestart zijn met
10–14-onderwijs.

Om te voorkomen dat iedere school apart het wiel moet uitvinden voor problemen waar
meerdere 10–14-scholen mee te maken hebben, is bij de start van de pilot een regiegroep
ingesteld. De regiegroep bestaat uit vertegenwoordigers van de PO-Raad, de VO-raad,
Lerend Netwerk 10–143, onderzoeksbureau Oberon, de inspectie en het Ministerie van OCW. De regiegroep heeft
in de afgelopen maanden geholpen bij de analyse van knelpunten en het zoeken van manieren
om hiermee om te gaan. Hierover volgt verderop in deze brief meer informatie.

Ik ben blij dat het Lerend Netwerk 10–14 een aanspreekpunt is voor besturen die interesse
hebben in het 10–14-onderwijs. In het afgelopen schooljaar heeft het Lerend Netwerk
10–14 onder andere een conferentie georganiseerd om belangstellende scholen te informeren
en kennis uit te wisselen.

Tussenresultaten van het onderzoek naar 10–14-onderwijs

Het eerste tussenrapport van Oberon beschrijft de doelen die initiatieven nastreven
met 10–14-onderwijs.4 Het rapport gaat ook in op de manieren waarop het 10–14-onderwijs wordt vormgegeven
en in welke mate de (wettelijke) kaders knellen. In volgende rapportages wordt pas
een eerste beeld van de resultaten gegeven, want sommige initiatieven zijn pas dit
schooljaar van start gegaan.

Dit najaar volgt opnieuw een tussenrapport. Hierin wordt een beeld geschetst van de
ontwikkelingen op elk van de twaalf initiatieven. Het bevorderen van kansengelijkheid
is daarbij een belangrijke toetssteen. Tevens bevat dit rapport de eerste analyses
van opbrengsten bij leerlingen. Een eindconclusie wordt door Oberon in het najaar
van 2020 opgeleverd.

Vooralsnog blijken de 10–14-initiatieven uit allerlei verschillende concepten te bestaan
die gericht zijn op uiteenlopende groepen leerlingen. De initiatieven zijn vaak ontstaan
als maatwerk voor de vragen die spelen in de regionale context. Het eerste beeld is
dat niet alle initiatieven zijn opgericht vanuit de gedachte van kansengelijkheid.
Dit is iets waar in het onderzoek aandacht aan besteed zal worden. Dat neemt niet
weg dat er nu al mooie opbrengsten in de rapportage staan omschreven. Er worden doorlopende
leerlijnen tussen basis- en voortgezet onderwijs ontwikkeld en leraren van basisscholen
en scholen voor voortgezet onderwijs werken met elkaar samen en leren van elkaar.

De 10–14-initiatieven geven aan dat ze in hun pionierswerk te maken hebben met het
feit dat ons stelsel is ingedeeld in twee «systemen»: één voor basisonderwijs en één
voor voortgezet onderwijs. Bij de meeste 10–14-initiatieven volgen kinderen uit beide
systemen les onder één dak en soms zelfs in dezelfde klas. Dat betekent in de meeste
gevallen dat twee schoolbesturen verantwoordelijk zijn voor de onderwijskwaliteit
en alles wat hiermee samenvalt.

Analyse van de knelpunten voor 10–14-onderwijs

Het rapport van Oberon beschrijft een aantal knelpunten waar 10–14-initiatieven daardoor
mee te maken hebben. Zoals aangekondigd in de vorige kamerbrief5, heb ik samen met de regiegroep gezocht naar oplossingen hoe met de ervaren knelpunten
om te gaan. Omdat het 10–14-onderwijs een nieuw fenomeen is, wil ik nog geen onomkeerbare
stappen zetten door wet- en regelgeving aan te passen. Wel wil ik samen met de initiatieven
zoeken naar manieren om met de ervaren knelpunten om te gaan. Ik licht hieronder een
aantal knelpunten en mogelijke oplossingen toe.

o Bevoegdheden van leraren

Een aantal initiatieven geeft les aan gemengd samengestelde klassen met leerlingen
van de basisschoolleeftijd en leerlingen in de middelbareschoolleeftijd. Een leraar
heeft meestal geen bevoegdheid voor beide onderwijssoorten. In de toekomst wil ik
het behalen van sectoroverstijgende bevoegdheden mogelijk maken. Ik wil onderzoeken
hoe hier ook voor de korte termijn al een oplossing kan worden gevonden voor het 10–14-onderwijs.
De lessen van deze kortetermijnoplossing wil ik ook betrekken in de vernieuwing van
het bevoegdhedenstelsel6 en ze passen goed bij het traject Ruimte voor regie in het primair onderwijs.7 Ik wil onderzoeken of ik een teambevoegdheid voor het 10–14-onderwijs in het leven
kan roepen, waarmee leraren gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor het onderwijs.
Een leraar heeft dan de eigen bevoegdheid in één onderwijssoort. Deze bevoegdheden
gezamenlijk vormen de bevoegdheid van het team als geheel. Leraren blijven in dienst
van de school van de onderwijssoort waarvoor zij bevoegd zijn en behouden als individu
dezelfde bevoegdheid.

Wanneer leraren in opleiding ingezet worden binnen het team voor 10–14-onderwijs,
zou samen kunnen worden gewerkt met een lerarenopleiding om te zorgen voor passende
scholing en begeleiding. Komend half jaar wil ik samen met de regiegroep verkennen
of, en zo ja hoe, een experiment mogelijk is waarin 10–14-initiatieven kunnen werken
met een teambevoegdheid. De mogelijkheid voor een teambevoegdheid zou kunnen ontstaan
na afronding van de pilot, begin schooljaar 2020–2021.

o De eindtoets en het schooladvies

Het afnemen van een eindtoets is verplicht voor basisscholen. De eindtoets en het
schooladvies geven inzicht in de ontwikkeling van het kind en het niveau van taal
en rekenen. De uitkomst biedt belangrijke informatie voor het moment dat leerlingen
overstappen naar het voortgezet onderwijs. In principe komt de eindtoets voor 10–14-initiatieven
niet op het moment dat kinderen uitstromen naar het voortgezet onderwijs. Toch moeten
ook 10–14-initiatieven de toets afnemen bij hun leerlingen. Ik vind het belangrijk
dat van alle leerlingen, ook die onderwijs volgen op 10–14-initatieven, een duidelijk
beeld is van waar zij staan in hun ontwikkeling, zodat het onderwijs hierop afgestemd
kan worden. De afname zorgt er daarnaast voor dat ouders vrij zijn om op een eerder
moment te kiezen om hun kind naar een reguliere school voor voortgezet onderwijs te
laten uitstromen.

De initiatieven kunnen de toets beschouwen als een doorstroomtoets, waarbij de toets
nog niet van invloed is op de overstap naar het voortgezet onderwijs, maar wel aangeeft
waar een leerling staat. De eindtoets is één toets in een reeks van momenten die scholen
gebruiken om de vorderingen van leerlingen te volgen, om het onderwijs af te kunnen
stemmen op wat een leerling nodig heeft.

Ik heb inmiddels mogelijk gemaakt dat besturen bij de leerlingen binnen de 10–14-initiatieven
een andere toets kunnen afnemen dan bij leerlingen op de «reguliere» school. In gesprek
met de regiegroep gaven de 10–14-intitatieven daarnaast aan dat het toetsmoment nu
te laat in het jaar plaats vindt. Naar aanleiding van de evaluatie van de Wet Eindtoetsing
PO heb ik recent voorgesteld de afname van de eindtoets enigszins te vervroegen naar
de eerste helft van maart.8

o Verschillende onderzoekskaders in het toezicht

Omdat 10–14-initiatieven onder de verantwoordelijkheid vallen van één of meer schoolbesturen
voor primair én voortgezet onderwijs, gelden voor de 10–14-initiatieven de onderzoekskaders
voor beide sectoren. De inspectie houdt rekening met de bijzondere positie van de
10–14-initiatieven. Ze worden meegenomen in de vierjaarlijkse onderzoeken van de inspectie.
Daarnaast zal de inspectie in 2020 een themaonderzoek uitvoeren naar het 10–14-onderwijs,
met de nadruk op de kwaliteitszorg en de kwaliteitscultuur.

Voor een aantal knelpunten die benoemd worden in de tussenrapportage geldt dat ik
er op dit moment geen oplossing voor kan bieden.

o Verschillende cao’s voor het primair en voortgezet onderwijs

Voor het primair onderwijs geldt een andere cao dan voor het voortgezet onderwijs.
Leraren van beide sectoren werken samen in de 10–14-initiatieven. De situatie ontstaat
dan dat voor de ene collega binnen het team een andere cao geldt dan voor een andere
collega. Dat kan een verschil in salaris betekenen en er zijn verschillen in de secundaire
arbeidsvoorwaarden. De rijksoverheid is geen partner in de cao-afspraken. Ik laat
het daarom over aan de besturen en de cao-partijen om hierover indien gewenst het
gesprek te voeren.

o Geen eigen BRIN-nummer en gescheiden geldstromen

In de tussenrapportage worden nog twee knelpunten aangekaart: dat 10–14-initiatieven
onder twee BRIN-nummers vallen en dat ze te maken hebben met twee gescheiden geldstromen.
Deze twee aspecten zijn nauw met elkaar verbonden. Het is helaas niet haalbaar om
een eigen BRIN-nummer voor 10–14-initiatieven te creëren. De bekostiging van het basis-
en voortgezet onderwijs vloeit voort uit twee verschillende wetten. Ook de bekostigingssystematiek
zelf verschilt tussen de sectoren. De financiën moeten daarom ook apart voor primair
en voortgezet onderwijs verantwoord blijven worden. Het kan daarbij behulpzaam zijn
om in de boekhouding een post als «ontwikkelingsconcept» op te nemen, om zichtbaar
te maken welke middelen worden gebruikt voor 10–14-onderwijs. In het kader van de
financiën is overigens tevens van belang op te merken dat de betrokken schoolbesturen
gebruik kunnen maken van de subsidie Doorstroomprogramma’s po-vo voor gelijke kansen.9

Tot slot

In een paar jaar tijd is het 10–14-onderwijs een begrip geworden. Dat is te danken
aan het pionierswerk van een aantal scholen. Ik heb daar grote waardering voor. Tegelijkertijd
staat het 10–14-onderwijs nog in de kinderschoenen. De concepten zijn nog volop in
ontwikkeling en jaarlijks komen er nieuwe initiatieven bij. Ook komend schooljaar
start naar verwachting een aantal nieuwe initiatieven. Om scholen die zich oriënteren
op 10–14-onderwijs te helpen, heb ik een factsheet laten ontwikkelen, dat ik ter informatie
bijvoeg10.

In het najaar verwacht ik een nieuwe tussenrapportage, die ik weer met uw Kamer zal
delen. In 2020 wordt het huidige onderzoek afgerond na een periode van drie jaar.
We maken dan de stand op. Tot die tijd blijf ik de ontwikkelingen rondom het 10–14-onderwijs
met belangstelling volgen.

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, A. Slob