Brief regering : Beoordeling moties ingediend tijdens het VAO Arbeidsmarktbeleid van 6 maart 2019

31 066 Belastingdienst

Nr. 892 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN DE STAATSSECRETARIS
VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 maart 2019

In het VAO Arbeidsmarktbeleid van 6 maart jl. zijn drie moties ingediend die betrekking
hebben op de Belastingdienst (Handelingen II 2018/19, nr. 59, item 6). Hierbij ontvangt u de beoordeling van deze moties.

De drie ingediende moties spreken over het handhaven op schijnzelfstandigheid. Wij
hechten er aan te benadrukken dat het begrip schijnzelfstandigheid geen welomschreven
juridisch begrip is. De handhaving door de Belastingdienst die hier aan de orde is
betreft de juiste kwalificatie van de arbeidsrelatie in relatie tot de loonheffing.
Daarnaast houdt de Inspectie SZW risicogericht toezicht op de publiekrechtelijke arbeidswetgeving,
in het bijzonder de Wet minimumloon. Bij dit toezicht kan schijnzelfstandigheid een
onderdeel zijn van de overtreding en kan de Inspectie handhavend optreden. Hieronder
lichten wij de handhaving door de Belastingdienst verder toe bij de drie specifieke
moties.

Voordat we ingaan op de moties lichten we graag in zijn algemeenheid toe wat de Belastingdienst
in het kader van toezicht op de kwalificatie van arbeidsrelaties doet.

Vanwege onrust en onzekerheid bij opdrachtgevers en opdrachtnemers over de wet Deregulering
Beoordeling Arbeidsrelaties (hierna: wet DBA) en in afwachting van nieuwe wetgeving,
heeft het kabinet een handhavingsmoratorium ingesteld. Dat betekent dat de handhaving
door de Belastingdienst op de juiste kwalificatie van de arbeidsrelatie voor de loonheffingen
is opgeschort behoudens situaties van «kwaadwillendheid». Alleen in het geval van «kwaadwillendheid» kan de Belastingdienst handhaven
door het opleggen van naheffingen en boetes. Ondanks dit handhavingsmoratorium zit
de Belastingdienst niet stil. De Belastingdienst houdt toezicht op de juiste kwalificatie
van arbeidsrelaties voor de loonheffingen, geeft voorlichting en biedt een helpende
hand bij de kwalificatie van de arbeidsrelatie. Hiermee vergroot de Belastingdienst
de kennis bij opdrachtgevers en kunnen zij hun werkwijze in overeenstemming brengen
met de huidige regelgeving. In de brief van de Staatssecretaris van Financiën over
de Rapportage Toezichtsplan Arbeidsrelaties van 5 maart jl. is uitgebreid ingegaan
op de verrichte bedrijfsbezoeken en de overige toezichtsactiviteiten.1

Motie Smeulders (Groenlinks), motie met Kamerstuk 29 544, nr. 883

De motie constateert dat de Belastingdienst nog niet handhavend heeft opgetreden richting
bedrijven die werken met schijnzelfstandigen, maar alleen «coachend» en overweegt
dat daar weinig afschrikwekkende werking van uitgaat richting kwaadwillende bedrijven.
De motie verzoekt de regering om niet alleen het gesprek aan te gaan en te coachen,
maar daadwerkelijk over te gaan tot het opleggen van naheffingen en boetes.

Beoordeling

Zoals hiervoor reeds aangegeven heeft het kabinet een handhavingsmoratorium ingesteld.
Dat betekent dat de handhaving door de Belastingdienst op de juiste kwalificatie van
de arbeidsrelatie voor de loonheffingen is opgeschort behoudens situaties van «kwaadwillendheid».
Alleen in het geval dat de Belastingdienst constateert en ook kan aantonen dat sprake
is van een (fictieve) dienstbetrekking én van «kwaadwillendheid», kan de Belastingdienst
een naheffingsaanslag loonheffingen eventueel met een boete opleggen. Bij het aantonen
van «kwaadwillendheid» bestaat dus altijd een zware bewijslast voor de Belastingdienst.
Bovendien ziet de Belastingdienst dat contact en overleg met de opdrachtgever in de
meeste gevallen al leidt tot aanpassing van de werkwijze en dus tot verbetering. Van
«kwaadwillendheid» is dan geen sprake. Handhaving in alle gevallen waar de motie van
de heer Smeulders om verzoekt, vraagt dus om een gewijzigd kabinetsbeleid op het punt
van het handhavingsmoratorium. Het zonder meer loslaten van dat handhavingsmoratorium
zal aanleiding geven tot onrust. In het verleden heeft een dergelijke onrust ertoe
geleid dat opdrachtgevers terughoudend werden om zzp’ers in te huren. Vandaar dat
dit kabinet er de voorkeur aan geeft het handhavingsmoratorium pas (gefaseerd) af
te bouwen als de vervanging van de wet DBA zoals voorzien in het regeerakkoord is
afgerond.

Het is de taak van de Belastingdienst om op basis van de relevante wet- en regelgeving
toezicht te houden op de afdracht van loonheffingen en in dat kader zich een oordeel
vormt over de kwalificatie van de arbeidsrelatie. Daarvoor past de Belastingdienst
zijn uitvoerings- en toezichtstrategie toe die erop gericht is het voldoen van de
verplichtingen voor belasting- en afdrachtplichtigen zo eenvoudig mogelijk te maken.
De Belastingdienst kiest voor het voorkomen van fouten en voor een aanpak die het
burgers en bedrijven zo eenvoudig mogelijk maakt het goed te doen. Verreweg de meeste
burgers en bedrijven willen dat ook, maar worstelen met het voldoen aan de verplichtingen
zoals de wet- en regelgeving die voorschrijft. In het Jaarplan Belastingdienst 2019
is deze aanpak uitgebreid toegelicht.2 Waar nodig treedt de Belastingdienst handhavend op door een correctie op de aangifte
te doen. Wij willen nadrukkelijk het beeld wegnemen dat de Belastingdienst uitsluitend
toezicht op de naleving van fiscale verplichtingen houdt door boetes op te leggen.

Om bovengenoemde redenen ontraden wij de motie.

Motie Van Kent (SP), motie met Kamerstuk 29 544, nr. 886

De motie roept de regering op te onderzoeken of de Belastingdienst voldoende capaciteit
heeft voor het aanpakken van schijnzelfstandigheid en indien nodig extra capaciteit
hiervoor vrij te maken.

Beoordeling

Het begrip schijnzelfstandigheid is geen welomschreven juridisch begrip. De Belastingdienst
controleert of de juiste aangifte loonheffingen wordt gedaan en de heffingen worden
ingehouden, afgedragen en betaald. Dat houdt in dat arbeidsrelaties die een (fictieve)
dienstbetrekking zijn, ook in de aangifte loonheffingen moeten zijn verantwoord. Dit
betekent dat arbeidsrelaties die ten onrechte buiten de aangifte loonheffingen zijn
gehouden tot een correctie kunnen leiden. Dit geldt uiteraard alleen als de Belastingdienst
de bewijslast ten aanzien van een (fictieve) dienstbetrekking rond krijgt. Tijdens
het handhavingsmoratorium komt daar nog bij dat de Belastingdienst alleen kan handhaven
bij kwaadwillenden. Indien de motie zo moet worden gelezen dat hij uitsluitend betrekking
heeft op het aanpakken van schijnzelfstandigheid, moeten wij de motie ontraden.

Indien de motie oproept om te onderzoeken of de Belastingdienst voldoende capaciteit
heeft voor het toezicht houden op de juiste kwalificatie van arbeidsrelaties voor
de loonheffingen verwijzen wij naar de brief van de Staatssecretaris van Financiën
over de Rapportage Toezichtsplan Arbeidsrelaties van 5 maart jl.3 Daarin is aangegeven dat u voor de zomer nader wordt geïnformeerd over de toezicht-
en handhavingsstrategie van de Belastingdienst en de afbouw van het handhavingsmoratorium.
Tevens geven we dan inzicht in het risicogericht toezicht door de Inspectie SZW op
de naleving van de publiekrechtelijke arbeidswetgeving. Overigens kan bij toezicht
op de arbeidswetgeving door de Inspectie SZW schijnzelfstandigheid een onderdeel zijn
van de overtreding en kan de Inspectie handhavend optreden met als doel om bij de
betrokken bedrijven een gedragsverandering te realiseren.4 Om tegemoet te komen aan de wens van uw Kamer streven wij ernaar u ruimschoots voor
het zomerreces te informeren over deze strategie. Indien wij de motie in deze zin
mogen uitleggen, verzoeken wij de heer Van Kent de motie aan te houden tot uw Kamer
kennis heeft kunnen nemen van de genoemde toezichtstrategie.

Motie Gijs van Dijk (PvdA), motie met Kamerstuk 29 544, nr. 887

De motie constateert dat bij slechts 10% een vervolgonderzoek wordt ingesteld vanwege
het vermoeden van kwaadwillendheid en dat het merendeel van de bezochte bedrijven
de regels rondom het beoordelen van de arbeidsrelatie niet goed toepast. De motie
overweegt dat hieruit blijkt dat de Belastingdienst niet adequaat kan handhaven op
schijnzelfstandigheid omdat kwaadwillendheid veelal zonder rechterlijke uitspraak
niet is vast te stellen. De motie verzoekt de regering ondanks het moratorium op handhaving,
premies en loonbelasting te innen indien er sprake is van een arbeidsovereenkomst.

Beoordeling

Wij achten het van belang heffing en inning als twee pijlers van belastingheffing
uit elkaar te houden. De Belastingdienst verzorgt onder meer de heffing van loonbelasting,
de premie volksverzekeringen, de inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet
en de premies werknemersverzekeringen. De heffing van de loonbelasting en de premie
volksverzekeringen vindt plaats in de vorm van een zogenaamde afdrachtsbelasting;
de inhoudingsplichtige houdt deze in op het loon en draagt deze bedragen periodiek
af aan de Belastingdienst. De inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet en
de premies werknemersverzekeringen zijn voor rekening van de werkgever en worden periodiek
door de werkgever voldaan gelijktijdig met de afdracht van de loonbelasting en de
premie volksverzekeringen. Indien sprake is van een dienstbetrekking worden deze bedragen
op deze wijze dus reeds geheven en ingevorderd. Omgekeerd is van innen geen sprake
op het moment dat geen materiële belastingschuld voor de loonheffingen is vastgesteld,
zoals in het geval dat er geen sprake is van een dienstbetrekking. De motie van de
heer Van Dijk heeft betrekking op de situaties dat er een discussie bestaat over de
vraag of sprake is van een dienstbetrekking en dus een materiële belastingschuld.
De Belastingdienst kan in dergelijke situaties, indien er discussie is over de vraag
of er al dan niet sprake is van een dienstbetrekking vanwege het door het kabinet
ingestelde handhavingsmoratorium alleen handhaven indien er sprake is van «kwaadwillendheid».

De motie vraagt feitelijk het huidige handhavingsmoratorium los te laten. Zoals hiervoor
al aangegeven in ons oordeel op de motie van de heer Smeulders is het naar onze mening
niet gewenst het handhavingsmoratorium los te laten voordat de vervanging van de DBA
zoals voorzien in het regeerakkoord is afgerond. Om die reden ontraden wij deze motie.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees

De Staatssecretaris van Financiën,
M. Snel