Brief regering : Loondoorbetaling bij ziekte

Nr. 873 BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 20 december 2018

Werkgevers zijn verplicht het loon van zieke werknemers gedurende een periode van
twee jaar door te betalen. Daarbij hebben werkgever en de zieke werknemer re-integratieverplichtingen
ten behoeve van de terugkeer in het arbeidsproces (Wet Verbetering Poortwachter).
Werkgevers, met name kleine werkgevers, ervaren deze verplichtingen als zwaar. Dat
is nadelig voor werkgevers maar ook voor werknemers, die daardoor minder snel een
vast contract aangeboden krijgen. In het regeerakkoord is daarom een voorstel gedaan
om de knelpunten rondom loondoorbetaling bij ziekte te verzachten1, waarbij gelijktijdig sociale partners uitgenodigd zijn alternatieve voorstellen
te doen.

Ik heb met werkgevers afspraken kunnen maken over een uitvoerbaar pakket aan maatregelen
om de loondoorbetalingsverplichtingen makkelijker, duidelijker en goedkoper maken.
Het gaat om een pakket dat beter aansluit bij de behoeften van met name kleine werkgevers,
maar ook (middel)grote werkgevers profiteren van een groot deel van de maatregelen.
Dit pakket moet leiden tot het aannemen van meer vast personeel. Het pakket bestaat
uit de volgende maatregelen:

– Ik heb met MKB Nederland, VNO-NCW, LTO Nederland (hierna werkgeversorganisaties) en
het Verbond van Verzekeraars afspraken gemaakt over een MKB-verzuim-ontzorg-verzekering per 1-1-2020, waardoor kleine werkgevers optimaal ontzorgd worden.

– Ik zet in op een jaarlijkse financiële tegemoetkoming per 2021 via een premiekorting voor de kosten van loondoorbetaling ter hoogte van totaal 450 miljoen euro, waar met name de kleine werkgevers van profiteren.

– Ik maak per 1-1-2021 het medisch advies van de bedrijfsarts bij de toets op re-integratie-inspanningen (RIV-toets) leidend. Op basis van dit advies richten werkgever en werknemer immers het re-integratietraject
in. Om te stimuleren dat het medisch advies van de bedrijfsarts en het medisch oordeel
van de verzekeringsarts gebaseerd zijn op gelijke uitgangspunten investeer ik in de
periode 2019–2022 cumulatief 10 miljoen euro in kwaliteitsintensivering.

– Ik zet stappen om de transparantie rondom loondoorbetaling te verbeteren. Ik ga met UWV in gesprek over hoe UWV de RIV-toets op een landelijk uniforme wijze
uitvoert en de wijze waarop met kleine werkgevers rekening gehouden wordt, met als
doel dat de toetsing door UWV transparanter wordt voor werknemers en werkgevers.

– Werkgevers krijgen meer grip op het tweede spoor doordat ik de rol van de werknemer zal verstevigen en doordat ik ruimte bied voor
experimenten tweede spoor die kunnen leiden tot meer re-integratie bij een andere
werkgever.

Naast het pakket aan maatregelen zie ik ruimte voor sociale partners om de bovenwettelijke
aanvullingen bij loondoorbetaling te beperken2.

Effect ten opzichte van het regeerakkoord

Het nieuwe pakket aan maatregelen voor loondoorbetaling bij ziekte leidt tot verschuivingen
in het budgettaire beeld die binnen de in het regeerakkoord gestelde kaders passen.
Ik zal uw Kamer in de begroting 2020 informeren over de budgettaire uitwerking van
de maatregelen op het terrein van loondoorbetaling bij ziekte en de WIA3.

Ervaren knelpunten werkgevers

Werkgevers hebben de door hen ervaren knelpunten langs drie thema’s benoemd.

Ten eerste ervaren kleine werkgevers de verplichtingen als disproportioneel. Kleine
werkgevers staan voor dezelfde verplichtingen en kosten als grote werkgevers. In de
praktijk zien grote werkgevers meer mogelijkheden om aan de verplichtingen te voldoen.
Ook wordt de balans in verantwoordelijkheden tussen werkgevers en werknemers als scheef
ervaren.

Ten tweede ervaren werkgevers onzekerheid. Met name kleine en middelgrote werkgevers
hebben relatief weinig ervaring met langdurig zieke werknemers. Het is als werkgever
moeilijk in te schatten wanneer je het goed doet. Ook zijn werkgevers onzeker over
de terugkeer van de zieke werknemer in het eigen bedrijf na afloop van het eerste
ziektejaar. Dit geldt in het bijzonder voor kleine werkgevers die maar één type werk
hebben en dit vaak niet of nauwelijks kunnen aanpassen aan de functionele beperkingen
van een werknemer. Met name kleine werkgevers geven aan de behoefte te hebben om ontzorgd
te worden. Daarnaast willen werkgevers op het advies van deskundigen kunnen vertrouwen.
Zelfs als het medisch advies van de bedrijfsarts over de belastbaarheid van de zieke
werknemer wordt opgevolgd, kan de werkgever aan het einde van de loondoorbetalingsperiode
door UWV gesanctioneerd worden (met maximaal een extra jaar loondoorbetaling) indien
UWV de inschatting van de bedrijfsarts niet deelt. Werkgevers die het advies opvolgen
en mede op basis van dat advies re-integratie-activiteiten inzetten kunnen zo alsnog
tegen flinke extra kosten aanlopen.

Ten slotte ervaren werkgevers een gebrek aan transparantie. Enerzijds omdat kleine
werkgevers, door gebrek aan kennis, ervaring en inzicht in de verzekeringsmarkt, niet
altijd gekozen hebben voor een private verzuimverzekering die de gewenste (of passende)
ondersteuning biedt tegen een stabiele premie (inclusief re-integratiekosten). Anderzijds
omdat het voor werkgevers niet altijd duidelijk is hoe UWV beslissingen neemt bij
de toets op re-integratieverplichtingen na twee jaar ziekte (RIV-toets) en het wel
of niet opleggen van een loonsanctie.

Ik heb begrip voor deze ervaren knelpunten en acht het noodzakelijk maatregelen te
treffen omdat werkgevers door deze knelpunten een drempel voelen bij het aannemen
van vast personeel. Ik tref daarom de volgende maatregelen, waarbij zoals in het regeerakkoord
opgenomen, de ontslagbescherming bij ziekte van twee jaar ongewijzigd blijft.

MKB verzuim-ontzorg-verzekering

De meeste kleine werkgevers hebben zich verzekerd tegen de financiële risico’s van
de loondoorbetalingsverplichting. De kosten van een zieke werknemer, zeker voor een
kleine werkgever, kunnen immers hoog zijn. De verzekeringsgraad bij bedrijven met
minder dan zeven werknemers is 75% en bij bedrijven tussen zeven en vijftien werknemers
85%4. Naast de dekking van het financiële risico van loondoorbetaling, kan een verzuimverzekering
ook andere diensten omvatten (zoals arbo- en re-integratie-dienstverlening). Kleine
werkgevers ervaren onzekerheid door intransparantie en hebben de wens tot goede ontzorging.

Ik acht een optimaal werkend verzuimverzekeringsproduct noodzakelijk voor de ondersteuning
van vooral kleine werkgevers. Daarom heb ik samen met werkgeversorganisaties en het
Verbond van Verzekeraars afspraken gemaakt en vastgesteld in een kaderconvenant over
een verzekeringsaanbod dat ontzorgt: een MKB verzuim-ontzorg-verzekering. Werkgeversorganisaties
hebben daarnaast met verzekeraars een productconvenant gesloten dat ingaat op de minimumeisen
van het verzekeringsproduct «MKB verzuim-ontzorg-verzekering» per 1 januari 2020.
Intentie van een MKB verzuim-ontzorg-verzekering is, naast de dekking van het financiële
risico, het helpen van de kleine werkgever bij de verplichtingen en taken rond de
loondoorbetaling bij ziekte, inclusief een transparant, goed en betaalbaar dienstverleningspakket
voor die twee jaar en zodoende de werkgever helpen met het beperken van (langdurig)
verzuim van zijn werknemers. De verzekering is «Poortwachterproof», waardoor een eventuele
loonsanctie (bij het opvolgen van de adviezen van de verzekeraar) niet voor rekening
van de werkgever komt. Door de ondersteuning van professionals binnen een dergelijke
verzekering wordt de werkgever bij begeleiding van de langdurig zieke werknemer ontzorgd
en worden de totale kosten van het pakket van loondoorbetaling, dienstverlening en
interventies duidelijker. Individuele werkgevers kunnen zo makkelijker de keuze maken
om zich te verzekeren, al dan niet via een MKB verzuim-ontzorg-verzekering (of andere
verzuimverzekering). Werkgeversorganisaties en verzekeraars evalueren de afspraken
zoals overeengekomen in het productconvenant jaarlijks en informeren mij over de uitkomsten.
Ik zal u van de uitkomsten op de hoogte brengen. Beide convenanten zijn als bijlage
bij deze brief gevoegd (bijlage 1 en 2)5.

Premiekorting loondoorbetaling

Ik wil werkgevers financieel tegemoetkomen voor de kosten van het tweede loondoorbetalingsjaar.
Op korte termijn is er geen uitvoerbaar instrument voorhanden om specifiek kleine
werkgevers financieel tegemoet te komen. Werkgevers ontvangen met ingang van 2021
via een «loondoorbetalingskorting» op de premieheffing van in totaal 450 miljoen euro.
Deze korting bestaat uit een vast bedrag per (inhoudingsplichtige) werkgever. Aangezien
ruim 90% van de werkgevers minder dan 25 werknemers (gerekend met minder dan 25 keer
de gemiddelde premieplichtige loonsom) in dienst heeft, zal deze korting voornamelijk
neerslaan bij kleine werkgevers. Kleine werkgevers kunnen ervoor kiezen deze korting
aan te wenden om zich goed te verzekeren via bijvoorbeeld een MKB verzuim-ontzorg-verzekering.
Gelet op de wens vanuit MKB Nederland voor een specifieke tegemoetkoming aan kleine
werkgevers, zet ik in op het vervangen van de korting door invoeren van een gedifferentieerde
Aof-premie uiterlijk per 2024.

Advies van de bedrijfsarts wordt leidend bij de RIV-toets

UWV6 beoordeelt conform de Wet verbetering poortwachter na twee jaar de re-integratieactiviteiten
van werkgever en werknemer. Indien er geen bevredigend resultaat is behaald en de
re-integratie-inspanningen onvoldoende zijn, kan UWV de loondoorbetalingsperiode verlengen.
Dit wordt de loonsanctie genoemd. Zowel grote als kleine werkgevers ervaren onzekerheid
bij deze toets op de re-integratie-inspanningen (RIV-toets). Dit komt onder andere
doordat de verzekeringsarts van UWV een eigen medisch oordeel kan vormen dat kan afwijken
van het medisch advies van de bedrijfsarts. Bij 12% van de opgelegde loonsancties7 is de hoofdoorzaak van de sanctie een verschil van inzicht tussen bedrijfsarts en
verzekeringsarts. Het gaat dan bijvoorbeeld om een andere inschatting van de benutbare
mogelijkheden of een andere inschatting van de urenbeperking van de zieke werknemer
of er is sprake van het niet volgen van richtlijnen van de beroepsvereniging8.

Ik vind het van groot belang om werkgevers en werknemers meer in staat te stellen
regie te voeren op de re-integratie en daarbij moeten zij kunnen vertrouwen op het
medisch advies over de belastbaarheid van de bedrijfsarts. Op basis van dit advies
richten werkgever en werknemer immers het re-integratietraject in. Ik wil er daarom
voor zorgen dat het medisch advies van de bedrijfsarts over de belastbaarheid van
de werknemer bij de RIV-toets niet herroepen kan worden door het UWV.

Daarom zal de verzekeringsarts van UWV per 1 januari 2021 niet langer het medisch
advies van de bedrijfsarts beoordelen bij de RIV-toets (voor bestaande en nieuwe zieke
werknemers). Vanaf 2021 zal de RIV-toets volledig uitgevoerd worden door arbeidsdeskundigen
van UWV. Ik zal het effect van deze maatregel monitoren en zal de maatregel uiterlijk
vier jaar na inwerkingtreden evalueren. De arbeidsdeskundige beoordeelt of werkgever
en werknemer de re-integratie-inspanningen hebben gepleegd die passend zijn bij het
medisch advies van de bedrijfsarts. Als dat het geval is, kan een RIV-toets niet meer
leiden tot een sanctie. Een werknemer die het niet eens is met het medisch advies
van de bedrijfsarts kan (net als nu reeds het geval is) op kosten van de werkgever
een second opinion bij een andere bedrijfsarts aanvragen. De claimbeoordeling voor
de WIA wordt net zoals nu uitgevoerd door de verzekeringsarts van UWV. Ook de mogelijkheid
tot het vragen van een deskundigenoordeel blijft bestaan.

Om te stimuleren dat het medisch advies van de bedrijfsarts en het medisch oordeel
van de verzekeringsarts gebaseerd zijn op gelijke uitgangspunten zal ik investeren
in verder gaande samenwerking tussen de beroepsgroepen.

Ten eerste zal ik inzetten op de harmonisering van protocollen, richtlijnen en beoordelingsmethodieken.
Dit zal voortdurende aandacht vergen in de komende jaren. Het ligt mijns inziens voor
de hand dat dit onderwerp ter sprake komt aan de Kwaliteitstafel Bedrijfs- en Verzekeringsgeneeskunde9. Hier buigen de beroepsorganisaties van bedrijfsartsen, verzekeringsartsen, arbeidsdeskundigen,
werknemers en werkgevers zich over het kennis- en kwaliteitsbeleid van de sector.

Ten tweede zal ik met de beroepsgroepen in gesprek gaan om te kijken op welke wijze
de kwaliteit van het medisch advies extra geborgd kan worden. Ik denk dat dat bijvoorbeeld
kan door het formaliseren van intervisie en/of het afspreken van een bindende werkwijze
(bijvoorbeeld een extra paar ogen bij complexe gevallen, waarbij langdurig verzuim
dreigt).

Ten derde zal ik monitoren hoe vaak het gebeurt dat het medisch advies van de bedrijfsarts
en het medisch oordeel (claimbeoordeling WIA) van de verzekeringsarts van elkaar verschillen
en bedrijfs- en verzekeringsartsen stimuleren om casuïstiek over die gevallen met
elkaar te bespreken. Consistentie is in het belang van werknemers en de beroepsgroepen
zelf. Tevens zal ik samen met de beroepsgroep verkennen op welke wijze ook de kwaliteit
van de inzet van de arbeidsdeskundige verder vergroot kan worden en verbinding met
de Kwaliteitstafel kan leggen. Ik investeer in de periode 2019–2022 cumulatief 10 miljoen
euro in de bovengenoemde kwaliteitsintensiveringen. Ik zal u voor het zomerreces 2019
informeren over de afspraken die ik met de beroepsgroepen en de Kwaliteitstafel maak.

Verbeteren transparantie

UWV informeert werkgevers over de wijze waarop zij de RIV-toets uitvoeren via onder
andere werkgeverscongressen en het publiceren van de RIV-werkwijzer. Werkgevers hebben
aangegeven dat zij de wijze waarop UWV beslissingen neemt niet altijd als transparant
vinden. Daarom ga ik met UWV in gesprek over hoe UWV de toets op re-integratie-inspanningen
op een landelijk uniforme wijze uitvoert en hoe UWV hierover meer transparant wordt.
Dit geldt ook voor de wijze waarop UWV bij de re-integratiemogelijkheden en RIV-toetsing
rekening houdt met de (beperkte) mogelijkheden voor andere werkzaamheden bij kleine
werkgevers. Over de uitkomsten zal ik u voor het zomerreces informeren. Tot slot heeft
UWV mij ervan verzekerd dat UWV, conform staande jurisprudentie, bij de RIV-toets
in principe niet afwijkt van (indien van toepassing) een eerder afgegeven deskundigenoordeel
(waarbij de inzet van inspanningen in de periode na het deskundigenoordeel uiteraard
nog wel getoetst wordt).

In bredere zin zullen het Ministerie van SZW, UWV en het Verbond van Verzekeraars
samenwerken aan betere communicatie over het thema loondoorbetaling bij ziekte zodat
alle betrokken partijen weten waar ze aan toe zijn. Werkgevers zullen meer risico-bewust
worden gemaakt en door verzekeraars zal meer inzicht geboden worden in de markt voor
verzuimverzekeringen en noodzakelijke dienstverlening.

In het kader van meer transparantie over de RIV-toets, heb ik UWV gevraagd hierover
een rapport op te stellen. Bij deze brief is dit UWV-rapport «Toetsing van het re-integratieverslag»
bijgevoegd (bijlage 3)10. In dit rapport geeft UWV aan hoe vaak de re-integratie-inspanningen van werkgevers
onvoldoende waren en wat daarbij de aard van de tekortkomingen was. Ook het proces
rondom de toetsing wordt in dit rapport toegelicht. Uit dit rapport blijkt dat tussen
2015 en 2017 per jaar gemiddeld 2390 inhoudelijke loonsancties opgelegd zijn. Dit
betreft ca. 11% van het totaal beoordeelde re-integratieverslagen. Uit het rapport
blijkt dat hoe groter het bedrijf is, hoe vaker de re-integratie-inspanningen onvoldoende
waren. Bij de kleinste bedrijven is bij 8% van de re-integratieverslagen een loonsanctie
opgelegd, bij de grootste bedrijven is dit 12%.

Bij 85% van de inhoudelijke loonsancties betreft het niet, te laat of verkeerd oppakken
van de re-integratie door de werkgever. Het te laat of verkeerd inzetten van re-integratie
in het tweede spoor komt relatief vaak voor bij kleine bedrijven. Tekortkomingen in
de re-integratie binnen het eigen bedrijf komt relatief vaak voor bij grote werkgevers.

In 12% van de inhoudelijke loonsancties is de hoofdoorzaak van de sanctie een verschil
in inzicht tussen bedrijfsarts en verzekeringsarts over de belastbaarheid van de werknemer.
Zoals eerder in de brief is vermeld zal deze categorie loonsanctie komen te vervallen.
Dit is mede mogelijk doordat er tegelijkertijd een kwaliteitsintensivering plaatsvindt
waardoor het medisch advies van de bedrijfsarts en het medisch oordeel van de verzekeringsarts
meer dan nu gebaseerd zijn op gelijke uitgangspunten. Mijn verwachting is dat deze
kwaliteitsverhogende maatregelen niet alleen effect hebben op het advies van de bedrijfsarts
en het oordeel van de verzekeringsarts, maar dat zij ook effect hebben op de kwaliteit
van de re-integratie. Daardoor verwacht ik dat ook het aantal sancties dat opgelegd
wordt wegens het niet, te laat of verkeerd oppakken van de re-integratie door de werkgever
afneemt. Tevens is mijn verwachting dat door de ondersteuning die geboden wordt via
de MKB verzuim-ontzorg-verzekering ook het aantal administratieve loonsancties11 zal afnemen. Ik zal de ontwikkeling van het opgelegde aantal sancties monitoren.

Grip op het tweede spoor

Voor werkgevers is het van belang dat zij meer duidelijkheid krijgen over de terugkeer
van de zieke werknemer in het eigen bedrijf na afloop van het eerste ziektejaar (eerste
spoor re-integratie). Met bovenstaande maatregelen krijgen werkgevers meer zekerheid
over het inzetten van een tweede spoortraject (re-integratie bij een andere werkgever)
voor werknemers die niet langer in staat zijn in het eerste spoor te hervatten en
dat zij voor deze werknemers vervanging kunnen in zetten. De bedrijfsarts (eventueel
samen met casemanager en arbeidsdeskundige) maakt een deskundige inschatting of een
zieke werknemer terug kan keren bij de eigen werkgever (eerste spoor) en of en wanneer
werkgever en werknemer zich moet richten op re-integratie bij een andere werkgever
(tweede spoor). De werkgever die twijfels heeft over de keuze voor eerste of tweede
spoor kan een deskundigenoordeel aanvragen bij UWV, waarbij UWV aangeeft of de geleverde
inspanningen (inzet op eerste spoor, tweede spoor of beide) voldoende zijn.

De rol van de zieke werknemer tijdens de loondoorbetalingsperiode wordt verstevigd,
doordat hij in het plan van aanpak en bij de eerstejaarsevaluatie zijn visie op het
re-integratietraject moet geven. Dit leidt tot een grotere betrokkenheid van zowel
werknemer als werkgever bij het re-integratieproces. Werkgeversorganisaties en verzekeraars
hebben afgesproken dat in het kader van de MKB verzuim-ontzorg-verzekering aan werknemers
inzicht wordt gegeven in de gevolgen van langdurige ziekte en arbeidsongeschiktheid
en mogelijke inkomenseffecten daarvan op de langere termijn.

Ook zal ik in overleg met werkgevers, werknemers en andere relevante stakeholders
en binnen het huidige stelsel van twee jaar loondoorbetalingsverplichting en de ontslagbescherming,
uiterlijk per 2021, experimenten starten die als doel hebben inzichtelijk te maken
wat wel en wat niet werkt in de verplichting tot tweede spoor re-integratie, te denken
valt bijvoorbeeld aan het eerder inzetten van de no-risk-polis. Indien blijkt dat
een experiment leidt tot doelmatige uitkomsten dan kan dit leiden tot structurele
wijzigingen in wet- en of regelgeving. Ik zal u uiterlijk voor het zomerreces informeren
over de afspraken die ik met werkgevers, werknemers en verzekeraars heb gemaakt.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, W. Koolmees