Brief regering : Beleidsdoorlichting OV en Spoor

Nr. 41
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 13 november 2018

In mijn brief van 13 september 20171 heeft mijn voorganger een beleidsdoorlichting van beleidsartikel 16: Openbaar Vervoer
en Spoor aangekondigd. Conform De Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek2 (RPE) is onderzoek gedaan naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid.

De Beleidsdoorlichting is uitgevoerd door het adviesbureau Berenschot en heeft betrekking
op de periode 2013–2017. Prof. dr. E.J.M.M. Arts3 heeft als onafhankelijk deskundige door middel van een second opinion een kwaliteitsoordeel
gegeven over de beleidsdoorlichting. Hierbij bied ik u het onderzoeksrapport, de bijbehorende
bijlage en de second opinion aan4. In deze brief is tevens de beleidsreactie opgenomen.

De beleidsdoorlichting

In het onderzoeksrapport5 wordt geconcludeerd dat goede stappen zijn gezet in het verbeteren van het spoorproduct
en het behalen van de LTSa6 doelen. Tegelijkertijd is het niet mogelijk om heldere uitspraken te doen over het
bereiken van de doelen en de doelmatigheid van de beleidsinstrumenten. De aanbevelingen
zijn gericht op het aanscherpen van de beleidsdoelstellingen en de indicatoren die
deze doelstellingen meten, het evalueren van aanlegprojecten om meer zicht te krijgen
op de resultaten ten opzichte van de oorspronkelijke doelen en op het waar mogelijk
vereenvoudigen van de informatiebehoefte aangaande de concessiesturing. Zie de toelichting
in deze brief voor een samenvatting van de scope, onderzoeksaanpak, conclusies en
aanbevelingen uit het onderzoeksrapport.

Het beleid ten aanzien van Openbaar Vervoer en Spoor is gericht op het verbeteren
van de bereikbaarheid, de capaciteit, veiligheid, betrouwbaarheid en het reisgemak
van het Openbaar Vervoer. De beleidsdoorlichting laat zien dat er op veel afzonderlijke
onderdelen deelresultaten geboekt zijn die allen hebben bijgedragen aan de beleidsdoelen,
waardoor het spoor voor de reiziger en de verlader een aantrekkelijke optie kan zijn
en dat heeft geleid tot meer gebruik van het spoor. Ik zie deze constatering als een
bevestiging van de geleverde inspanningen en resultaten op dat vlak.

Tegelijkertijd plaatst de beleidsdoorlichting kanttekeningen ten aanzien van de meetbaarheid
van de resultaten. De doelmatigheid is niet goed vast te stellen omdat de doelen niet
specifiek genoeg geformuleerd zijn en weinig informatie beschikbaar was. Echter, er
zijn ook geen indicaties voor de ondoelmatigheid van het beleid. Ik onderschrijf het
belang van een zorgvuldige verantwoording en navolgbaarheid van het OV en Spoorbeleid,
ten behoeve van de verbetering van de doeltreffendheid en doelmatigheid daar waar
dit mogelijk is.

Reactie op de aanbevelingen

Formuleer duidelijke beleids- en begrotingsdoelstellingen en verbindt hier indicatoren
aan die meerjarig systematisch gemeten worden.

Ik vind het van belang om de resultaten van mijn beleid goed meetbaar en vergelijkbaar
te kunnen maken. Daarom neem ik deze aanbeveling over en zet ik me in om de doelstellingen
en indicatoren aan te scherpen.

Binnen het spoordomein werken we voortdurend aan het zo goed mogelijk in beeld brengen
van de effecten en resultaten van onze beleidsinspanningen. De prestatie- en informatie-indicatoren
uit de concessies zijn gebaseerd op de operationele doorvertaling van de beleidsdoelen
van de LTSa. Hiermee wordt een vinger aan de pols gehouden op de verschillende prestaties
en kan indien nodig bijgestuurd worden. Een directe link met de doeltreffendheid van
het beleid blijft wetenschappelijk gezien uitdagend, omdat exogene factoren (zoals
hoog- of laagconjunctuur, beleid in buurlanden) en afhankelijkheden van verschillende
actoren ook altijd een rol spelen, evenals de (zeer) lange looptijden van projecten,
zeker in het fysieke domein.

Al in 2015 constateerde de Algemene Rekenkamer dat de meeste beleidsdoorlichtingen
geen of zeer beperkte uitspraken kunnen doen over de causaliteit tussen instrument
en effecten7. Hoewel het dus niet altijd lukt om de (causale) verbanden tussen het overheidsbeleid
en de gerealiseerde doelen te duiden, wil ik wel de kansen aangrijpen om beleidsdoelen
en indicatoren nauwkeuriger te formuleren wanneer zich daarvoor mogelijkheden voordoen,
bijvoorbeeld als er nieuwe meetmethoden beschikbaar komen. Ik zie dit als een continu
proces van verbetering. De afgelopen jaren zijn diverse prestatie-indicatoren uit
de vervoers- en beheerconcessie met NS en ProRail vervangen door betere indicatoren,
die meer gericht zijn op wat er voor de gebruikers van het spoor echt toe doet.

Wat betreft de begrotingsindicatoren zal ik mij inzetten om deze in de breedte beter
te laten aansluiten op de beleidsdoelen ten aanzien van personen- en goederenvervoer,
beheer, onderhoud en vervanging, aanleg, veiligheid, en de OV- keten. De indicatoren
kunnen aan informatiewaarde winnen. Ik wil toe naar kengetallen die recht doen aan
de prestaties van het systeem en die meerjarig vergelijkbaar zijn. Bij de begroting
van 2020 zal ik dit aanpassen. De uitwerking van het Toekomstbeeld OV zal input geven
voor nieuw te formuleren en meetbare doelstellingen.

In de midterm review van de vervoersconcessie (gereed in 2020) zal het sturingsregime
worden geëvalueerd waarbij ook aandacht wordt besteed aan de sturing via de kpi's.
Vanuit het perspectief van de reiziger worden de kpi's kritisch tegen het licht gehouden
en wordt onderzocht op welke punten de informatie beter zou kunnen aansluiten op de
doelstellingen. Waar nodig zullen de kpi's naar aanleiding daarvan worden aangescherpt.
Ten aanzien van de beheerconcessie zullen uitkomsten zoveel mogelijk worden meegenomen
bij de omvorming van ProRail tot zelfstandig bestuursorgaan.

Het evalueren van aanlegprojecten

Eén van de aanbevelingen in de beleidsdoorlichting is het evalueren van aanlegprojecten
om de resultaten en effecten goed te kunnen vergelijken ten opzichte van de oorspronkelijke
beleidsdoelen. Het advies is daarbij om niet enkel geïsoleerd te kijken naar het project,
maar ook naar de netwerkeffecten. Ik vind het van groot belang om de effecten van
projecten goed in beeld te brengen en daarmee ook achteraf te leren van programma’s
en projecten. Ik zie de meerwaarde daarvan vooral op netwerkniveau en in het monitoren
van de generieke ontwikkeling van de mobiliteit. Dit past ook bij het steeds meer
opgave- en gebiedsgericht werken in het kader van het MIRT en het toekomstige Mobiliteitsfonds.
Het Mobiliteitsbeeld van het KiM is een belangrijke bron voor inzicht in de ontwikkeling
van de mobiliteit. In de toekomst zou bij onderzoeken meer aandacht kunnen worden
besteed aan de veranderde verplaatsingspatronen op niveau van het gehele OV-netwerk
als gevolg van veranderingen in het OV- en spoornetwerk. Daartoe vind ik het belangrijk
dat relevante corridor specifieke gebruiks- en prestatiegegevens meegenomen kunnen
worden in de analyse bij studies naar de infrastructuur, zoals ik ook heb aangegeven
in mijn brief van 15 januari 2018 over data en transparantie in het OV8. In deze brief hanteer ik het uitgangspunt dat data openbaar moeten zijn, tenzij.
Indien nodig zal ik vervoerders aanspreken op het beschikbaar stellen van data ten
behoeve van onderzoek.

Op projectniveau wordt om de doelmatigheid te borgen vooral aan de voorkant uitvoerig
onderzoek gedaan naar de effecten. Het MIRT-proces bevat, zoals ook gesteld in het
rapport, diverse prikkels voor doelmatigheid door de eisen die worden gesteld aan
de totstandkoming van een project. In dit proces wordt de bijdrage aan de beleidsdoelen
en de doelmatigheid van het programma of project in beeld gebracht en vastgelegd in
openbare rapportages. Het MIRT-proces bevat, zoals ook gesteld in het rapport, diverse
prikkels voor doelmatigheid door de eisen die worden gesteld aan de totstandkoming
van een project. De MIRT-spelregels vragen om een transparante afweging van alternatieven
en varianten, mede op basis van een maatschappelijke kosten baten analyse (MKBA).
Voorafgaand hieraan is reeds op netwerkniveau gekeken naar de vervoersvraagstukken
voor de langere termijn (via de NMCA).

Voor projecten die door uw Kamer zijn aangewezen als groot project wordt nog specifieker
gekeken naar de effecten via voortgangsrapportages en een eindevaluatie aan de Tweede
Kamer. Ook hierin is het vaak nog niet mogelijk om in de eerste jaren na oplevering
al aan te geven of de vooraf gestelde doelen daadwerkelijk worden gehaald. Op andere
manieren is het wel mogelijk om inzicht te krijgen in het effect van de investeringen
in het OV zoals door de groei van het aantal reizigers via Utrecht Centraal na de
verbouwing in het kader van het Programma Hoogfrequent Spoor.

Het aansluiten van de informatie op de informatiebehoefte bij de concessiesturing.

Wat betreft de informatie die NS en ProRail aan IenW leveren is er van nature altijd
een spanning tussen enerzijds een efficiënte en slanke informatiehuishouding en anderzijds
de behoefte aan voldoende sturingsinformatie. Zowel vanuit IenW als vanuit de Tweede
Kamer bestaat bijvoorbeeld de behoefte om meer informatie te krijgen wanneer de prestaties
op een specifiek punt achterblijven of gezamenlijk wordt gewerkt aan het verwezenlijken
van een grote ambitie. In de concessiesturing zijn in de afgelopen jaren al stappen
gezet naar een efficiëntere, meer outputgerichte sturing met NS en ProRail en daar
blijf ik aandacht voor houden. Ook dit is een punt van aandacht bij de midterm review.

Reactie op besparings- en intensiveringsvarianten

De voorgestelde bezuinigingsopties (zie de bijlage)9 laten een aantal dilemma’s zien: vanwege de samenhang in het systeem heeft een bezuiniging
op één aspect vaak ook gevolgen op andere aspecten en zal de reiziger vrijwel altijd
de effecten merken. Daarom ben ik blij met de door Berenschot geschetste denkrichtingen
voor meer effectiviteit en efficiëntie in het spoorsysteem. Deze denkrichtingen zie
ik als interessante perspectieven die van waarde zijn bij de invulling van de toekomstige
beleidskaders, zoals het Toekomstbeeld OV. Een aantal onderdelen wordt daarin reeds
meegenomen, zoals het integreren van het spoorsysteem in het brede vervoersysteem
en het bezien van het spoorsysteem vanuit een maatschappelijke bereikbaarheidsopgave.
Ook wordt binnen het programma Toekomstbeeld OV rekening gehouden met innovatieve
(trein en vervoers-) concepten. Met het anders en beter organiseren van het beheer
en onderhoud is door ProRail al een belangrijke eerste stap gezet met het Toekomstbestendig
werken aan het spoor (TWAS). Hierover heb ik uw Kamer in december 2017 geïnformeerd10. Met betrokken partijen uit de sector start ik een traject naar systeemvraagstukken
om te bezien welke mogelijkheden er zijn om het spoor nog efficiënter te benutten.

De intensiveringsopties die in het rapport worden geschetst herken ik. Op een aantal
terreinen heb ik, in lijn met de geschetste opties, reeds een aantal besluiten genomen.
Intensivering is mogelijk dankzij de extra middelen die het kabinet beschikbaar heeft
gesteld voor een inhaalslag in de infrastructuur. Zo heb ik € 50 mln. extra gereserveerd
voor de risico gestuurde aanpak van overwegen en niet actief beveiligde overwegen
(NABO’s)11, investeer ik aanvullend € 150 mln. voor behandel- en opstelcapaciteit in het hele
land en investeer ik extra in het goederenvervoer met het aangekondigde maatregelenpakket12. Ook heb ik samen met de regio Amsterdam afspraken gemaakt over het 5e en 6e spoor
bij Amsterdam Zuid voor internationale treinen waarmee ook de westkant van Amsterdam
verder kan worden ontwikkeld voor regionaal en stedelijk OV13. Met mijn bestuurlijke partners ben ik continu in gesprek over het efficiënt inzetten
van de beschikbare middelen voor de grote opgaven waar we voor staan.

Overig

Uw Kamer heeft mij verzocht om in de doorlichting ook te kijken naar de vervoersprestaties
op decentrale lijnen en per corridor. Daar waar informatie beschikbaar was is in de
bijlage bij de doorlichting ingegaan op de prestaties van decentrale lijnen ten aanzien
van reizigerskilometers en klanttevredenheid.

De beleidsdoorlichting legt echter de nadruk op het rijksbeleid en besteding van rijksmiddelen,
waarbij de doelen en instrumenten niet corridor-specifiek zijn. Dat betekent echter
niet dat er geen informatie beschikbaar is over deze lijnen. Prestatie-informatie
per corridor of traject is al goeddeels openbaar beschikbaar. Een groot deel van deze
informatie – over punctualiteit, uitval van treinen, verstoringen naar oorzaak uitgesplitst,
geleverde treinpaden en veiligheidsincidenten – is per traject weergegeven op het
online dashboard van ProRail14. Zoals ik u eerder heb bericht15 zal NS na de midterm review van de vervoersconcessie ook prestatie-informatie over
zitplaatskans per corridor of traject inzichtelijk gaan maken.

Second opinion

Prof. dr. Arts geeft in zijn second opinion aan dat de beleidsdoorlichting op een
zorgvuldige manier is doorlopen en dat de rapportage goed inzicht geeft in de opzet,
uitvoering en resultaten van het beleidsdoorlichtingsonderzoek. Echter door de complexiteit
van het beleidsveld, de abstracte geformuleerde beleidsdoelen, gebrek aan goede indicatoren
en de keuzes in de afbakening van het onderzoek kunnen geen harde uitspraken worden
gedaan over doeltreffendheid en doelmatigheid. Berenschot doet relevante aanbevelingen
om dit te verbeteren. In de second opinion wordt ook onderkend dat het instrument
beleidsdoorlichting zijn beperkingen kent in relatie tot een complex en dynamisch
beleidsveld als OV en Spoor, gezien de focus op het rijksbeleid en de rijksuitgaven
en de relatief korte doorlichtingscyclus.

De eenzijdige focus op het rijksbeleid is volgens dhr. Arts een gemiste kans om het
OV en Spoorbeleid integraal, over de bestuurlijke grenzen heen in beeld te brengen.
Ik deel de mening van dhr. Arts dat het wenselijk is om ook voor het hele OV systeem
zicht te houden op de prestaties. Ten aanzien van de prestaties op gebied van de deur-tot
deurreis is inmiddels een dashboard ontwikkeld, zoals aangekondigd in de beleidsreactie
op beleidsdoorlichting artikel 15 van Hoofdstuk XII van de Rijksbegroting16. Hierin worden o.a. de veranderingen op het gebied van gebruiksgemak, kritische aansluitingen,
ketenvoorzieningen, first and last mile en bereikbaarheid gemeten. Het is de bedoeling
is dat uit het dashboard concrete voorstellen komen m.b.t. de optimalisatie van de
deur-tot-deurreis.

De complexiteit van het beleidsveld die dhr. Arts schetst herken ik en zijn bevindingen
sluiten aan bij de aanbeveling van Berenschot om concretere beleidsdoelen en meer
samenhangende monitoringsdata te verzamelen. De opmerkingen van dhr. Arts ten aanzien
van het instrument beleidsdoorlichtingen zelf zullen betrokken worden bij de Operatie
inzicht in kwaliteit. Binnen die operatie wordt voor het hele stelsel van beleidsevaluaties
en -doorlichtingen gekeken waar ruimte is voor verbetering.

Tot slot

Ik onderschrijf het belang van een continue verbetering van de doeltreffendheid en
doelmatigheid van mijn beleid waar dit mogelijk is. Om hierop te kunnen sturen is
een goede monitoring en transparantie van belang. Met de gedane aanbevelingen in de
hand zal ik mij blijven inzetten voor verbetering op dit punt.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer