Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 784 Verlenging en wijziging van Titel X van het Vierde Boek van het Wetboek van Strafvordering (Verlengingswet Innovatiewet Strafvordering)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
blz.
I.
ALGEMEEN DEEL
2
1.
Inleiding
2
2.
Stand van zaken van het wetgevingsprogramma nieuw Wetboek van Strafvordering
5
3.
De evaluatie van de vijf onderdelen uit de Innovatiewet Strafvordering
7
3.1
De prejudiciële procedure bij de Hoge Raad in strafzaken
7
3.2
Vastleggen en kennisnemen van gegevens na inbeslagneming
8
3.3
Opnamen van beeld, geluid of beeld en geluid als onderdeel van de verslaglegging en
als wettig bewijsmiddel
10
3.4
Bevoegdheden van de hulpofficier van justitie
14
3.5
Mediation na aanvang van het onderzoek op de terechtzitting
16
4.
Verlenging en mogelijke aanpassing van de vijf onderdelen uit de Innovatiewet
17
4.1
De prejudiciële procedure bij de Hoge Raad in strafzaken
18
4.2
Vastleggen en kennisnemen van gegevens na inbeslagneming
18
4.3
Opnamen van beeld, geluid of beeld en geluid als onderdeel van de verslaglegging en
als wettig bewijsmiddel
19
4.4
Bevoegdheden van de hulpofficier van justitie
21
4.5
Mediation na aanvang van het onderzoek op de terechtzitting
22
5.
Uitvoeringsconsequenties
24
6.
Ontvangen adviezen
26
6.1
Algemeen
26
6.2
Opnamen van beeld, geluid of beeld en geluid als onderdeel van de verslaglegging en
als wettig bewijsmiddel
28
6.3
Mediation na aanvang van het onderzoek op de terechtzitting
29
6.4
Uitvoeringsconsequenties
33
II.
ARTIKELSGEWIJS DEEL
33
ARTIKEL I [verlenging Titel X]
33
ARTIKEL II [aanpassing artikelen]
34
ARTIKEL III [inwerkingtreding]
36
ARTIKEL IV [citeertitel]
36
I. ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
De Innovatiewet Strafvordering (hierna ook: de Innovatiewet) (Kamerstukken 35 869; Stb. 2022, 276) is op 1 oktober 2022 in werking getreden (Stb. 2022, 362). De Innovatiewet maakt onderdeel uit van het wetgevingsprogramma nieuw Wetboek van
Strafvordering en heeft een tijdelijke werking. De Innovatiewet Strafvordering heeft
enkele nieuwe bepalingen in het huidige Wetboek van Strafvordering ingevoegd. Dit wetsvoorstel strekt ertoe de werkingsduur
van die bepalingen te verlengen tot aan de inwerkingtreding van het nieuwe Wetboek
van Strafvordering. Daarbij worden enkele artikelen gewijzigd en komen ook enkele
artikelen te vervallen. Benadrukt wordt dat er met dit verlengingsvoorstel géén nieuwe
mogelijkheden worden toegevoegd aan het huidige Wetboek van Strafvordering. Daarop
is alleen een uitzondering gemaakt door mediation tijdens de berechting, die is voorzien
in de Innovatiewet, óók in hoger beroep mogelijk te maken (zie paragraaf 4.5).
De Innovatiewet is mede op verzoek van de organisaties uit de strafrechtketen tot
stand gekomen om onderdelen van het nieuwe wetboek in de praktijk te beproeven. Op
deze wijze kon worden bezien of die onderdelen slagen in hun streven naar verbetering,
of de ontworpen regeling aanpassing behoeft en wat de uitvoeringsconsequenties zijn.
Tevens kon zo worden beoordeeld of flankerend beleid nodig is om de nieuwe regeling
doeltreffend te doen zijn. De resultaten van deze proeven zouden dan worden betrokken
in de verdere voorbereiding van het nieuwe Wetboek van Strafvordering (Kamerstukken II
2020/21, 35 869, nr. 3, p. 1–2). De Innovatiewet Strafvordering is een variant op reguliere experimenteerwetgeving
waarbij in de wet wordt bepaald dat in een algemene maatregel van bestuur bij wijze
van experiment wordt afgeweken van de wet. De Innovatiewet Strafvordering betreft
een experimenteerwet en vindt zijn legitimatie in het streven naar een optimale voorbereiding
van de inhoud van het nieuwe Wetboek van Strafvordering.
Concreet is met de Innovatiewet in het Vierde Boek van het huidige Wetboek van Strafvordering
een nieuwe Titel X ingevoegd (Innovatie van verschillende onderwerpen). Deze Titel X
bevat vijf onderwerpen, te weten:
• Prejudiciële procedure bij de Hoge Raad (Eerste afdeling, artikelen 553 tot en met
555 van het huidige Wetboek van Strafvordering (Sv));
• Vastleggen en kennisnemen van gegevens na inbeslagneming (Tweede afdeling, artikelen 556
tot en met 558 Sv);
• Opnamen van beeld, geluid of beeld en geluid als onderdeel van de verslaglegging en
als wettig bewijsmiddel (Derde afdeling, artikelen 559 tot en met 569 Sv);
• Bevoegdheden van de hulpofficier van justitie (Vierde afdeling, artikel 570 Sv); en
• Mediation na aanvang van het onderzoek op de terechtzitting (Vijfde afdeling, artikelen 571
tot en met 574 Sv).
In de Innovatiewet is alleen plaats voor onderwerpen waarmee de ketenorganisaties
in het kader van de voorbereiding van het nieuwe wetboek ervaring wilden opdoen. De
vijf onderwerpen zijn van verschillende aard, maar hebben met elkaar gemeen dat zij
zijn gericht op innovatie van het strafproces. De eerste drie onderdelen zijn ook
al opgenomen in de eerste vaststellingswet van het nieuwe wetboek (Kamerstukken II
2022/23, 36 327, nr. 2). De onderdelen over de hulpofficier van justitie en mediation zijn daarin nog niet
opgenomen (zie ook paragraaf 2 van dit algemeen deel).
Het doel van een experimenteerwet is om een bepaald instrument vooruitlopend op de
totstandkoming en inwerkingtreding van nieuwe wetgeving, waarmee dat instrument wordt
ingevoerd, alvast op een kleine schaal in te voeren. Zo kan worden ontdekt of het
nieuwe instrument werkt en of de in voorbereiding zijnde wetgeving eventueel nog moet
worden bijgesteld (Kamerstukken II 35 869, 2020/21, nr. 4, p. 7). Zoals aangekondigd in de memorie van toelichting bij de Innovatiewet, heeft
de toepassing van bovenstaande onderdelen vanaf de inwerkingtreding van de Innovatiewet
dan ook plaatsgevonden in zogenoemde pilotprojecten. De bepalingen uit de Innovatiewet
verplichten daar overigens niet toe. De pilotprojecten zijn, in samenspraak met het
Ministerie van Justitie en Veiligheid, door de betrokken ketenorganisaties gezamenlijk
opgezet. In deze pilots zijn de nieuwe mogelijkheden verkend en zijn gegevens over
de inzet van deze mogelijkheden bijgehouden ten behoeve van de evaluatie door het
Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum (hierna: WODC). De betrokken ketenpartners
waren de afgelopen jaren samen met het Ministerie van Justitie en Veiligheid vertegenwoordigd
in een pilot-stuurgroep en verschillende pilot-werkgroepen. In deze werkgroepen werden
per pilotonderwerp geregeld de voortgang en de relevante ontwikkelingen besproken
en gemonitord. De pilots hadden een duur van twee jaar en eindigden op 30 september
2024. Bij de opzet en uitoefening van de diverse pilots onder de Innovatiewet zijn
de betrokkenheid en de inzet van de ketenpartners van groot belang geweest.
Op grond van de evaluatiebepaling uit de Innovatiewet (Artikel II) moest binnen twee
jaar na inwerkingtreding van de Innovatiewet aan beide Kamers van de Staten-Generaal
een verslag over de doeltreffendheid en de effecten van de wet in de praktijk worden
gestuurd. Met het oog daarop heeft het WODC de opdracht gegeven om de Innovatiewet
te evalueren. Hiermee is de wetenschappelijke en methodologische kwaliteit van het
onderzoek is gewaarborgd. De onderzoekers hebben als algemene evaluatiecriteria gehanteerd
of de voorgenomen wettelijke regeling volstaat, of deze wellicht bijstelling of aanvulling
behoeft en of de pilots de beoogde verbetering hebben opgeleverd. Daarnaast is onderzocht
of, en zo ja welke, flankerende maatregelen noodzakelijk zijn. Per pilot is het relevante
normatieve kader in kaart gebracht van de Innovatiewet Strafvordering, het buiten
de pilot geldende recht en het voorgestelde nieuwe Wetboek van Strafvordering. Van
de pilots zijn tussentijdse evaluatieverslagen opgesteld en zijn data met betrekking
tot de toepassing van pilotprocedures en -bevoegdheden bijgehouden, deze resultaten
zijn aan de onderzoekers ter beschikking gesteld en hebben bijgedragen aan de evaluatie.
Daarnaast zijn er (schriftelijke) interviews uitgevoerd en zijn de voorlopige resultaten
eerst gepresenteerd tijdens evaluatiebijeenkomsten waarvoor vertegenwoordigers van
de betrokken strafrechtsketenpartners zijn uitgenodigd.
Bovengenoemde evaluatie heeft geleid tot twee rapporten:
• B. de Wilde, M. Boiten, M. Hanswijk, S. Stone, T. van der Vorst, Evaluatie Innovatiewet
Strafvordering. Pilots Gegevens na beslag, Audiovisuele registratie en Hulpofficier
van Justitie, september 2024.
• F.G.H. Kristen, M.J. Dubelaar, J. Bijlsma, R.S.T. Gaarthuis, M.A. Simon Thomas, M.A.P.
Timmerman, B.T. Huijnen, Evaluatie pilots Innovatiewet Strafvordering – Prejudiciële vragen en Mediation in
Strafzaken, september 2024.
Deze evaluatierapporten zijn op 3 oktober 2024 aan de Eerste Kamer en Tweede Kamer
aangeboden (Kamerstukken I 2024/25, 35 869, E, en Kamerstukken II 2024/25, 35 869, nr. 31). Bij die aanbieding is een beleidsreactie toegezegd. Deze beleidsreactie is op 13 december
2024 naar beide Kamers gestuurd (Kamerstukken I 2024/25, 35 869, F en Kamerstukken II 2024/25, 35 869, nr. 32). De evaluatie heeft, zoals ook vermeld in de beleidsreactie op die evaluatie, ondanks
de relatief korte periode van twee jaar belangrijke inzichten opgeleverd ten aanzien
van de vijf nieuwe onderdelen. De onderzoekers geven wel aan dat in sommige pilots,
door beperkt gebruik van de pilotmogelijkheden, het kwantitatief onderzoek beperkt
is gebleven. Uit de beleidsreactie blijkt verder dat onder de betrokken ketenorganisaties
brede steun is om het merendeel van de bepalingen uit de Innovatiewet te verlengen
tot aan de inwerkingtreding van het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Als gezegd
strekt dit wetsvoorstel daartoe. Daarvoor is krachtens artikel IV van de Innovatiewet
vereist dat, gelet op de datum van inwerkingtreding van die wet (1 oktober 2022),
het verlengingswetsvoorstel voor 30 september 2025 bij de Tweede Kamer wordt ingediend.
In paragraaf 2 van deze memorie van toelichting wordt de stand van zaken van het wetgevingsprogramma
nieuw Wetboek van Strafvordering beschreven alsmede de positie van de Innovatiewet
binnen dit project. In paragraaf 3 wordt vervolgens nader ingegaan op de vijf onderdelen
uit de Innovatiewet en de ervaringen en aanbevelingen uit de evaluatierapporten ten
aanzien van elk onderdeel. De conclusies die hieruit worden getrokken en het vervolg
voor de onderdelen uit de Innovatiewet worden in paragraaf 4 uiteengezet. Daarna komen
in paragraaf 5 de uitvoeringsconsequenties van dit voorstel aan de orde. Tot slot
worden de ontvangen adviezen over dit voorstel besproken in paragraaf 6. Daarna volgt
een artikelsgewijze toelichting.
2. Stand van zaken van het wetgevingsprogramma nieuw Wetboek van Strafvordering
De Innovatiewet Strafvordering maakt onderdeel uit van het wetgevingsprogramma nieuw
Wetboek van Strafvordering. De Innovatiewet is binnen dit project het eerste voorstel
dat is gepubliceerd in het Staatsblad. In paragraaf 3 wordt de inhoud van de Innovatiewet
en de daarbij behorende evaluatie van het WODC besproken. De Innovatiewet staat in
nauwe relatie tot andere wetsvoorstellen van het wetgevingsprogramma nieuw Wetboek
van Strafvordering, meer in het bijzonder de eerste vaststellingswet en de tweede
aanvullingswet. In deze paragraaf wordt een overzicht gegeven van de voor dit verlengingsvoorstel
relevante wetsvoorstellen, waarbij ook wordt ingegaan op de verhouding tussen de verschillende
voorstellen.
Vaststellingswetgeving
De kern van het nieuwe Wetboek van Strafvordering wordt gevormd door de twee vaststellingswetten
(Boeken 1 tot en met 8). De eerste vaststellingswet (Boeken 1 tot en met 6; Kamerstukken II
2022/23, 36 327, nr. 2) en de tweede vaststellingswet (Boeken 7 en 8; Kamerstukken II 2024/25, 36 636, nr. 2). Samen vormen deze twee vaststellingswetten het nieuwe Wetboek van Strafvordering.
Beide vaststellingswetten zijn op 1 april 2025 aanvaard door de Tweede Kamer en voor
behandeling gezonden naar de Eerste Kamer.
Drie van de vijf onderwerpen uit de Innovatiewet zijn ook opgenomen in de eerste vaststellingswet:
• De prejudiciële procedure bij de Hoge Raad is opgenomen in Boek 6, Titel 2.3 (de artikelen 6.2.10
tot en met 6.2.12 van het nieuwe wetboek);
• De bevoegdheden met betrekking tot het vastleggen en kennisnemen van gegevens na inbeslagneming
zijn opgenomen in Boek 2, Titel 7.3 (de artikelen 2.7.39, 2.7.40 en 2.7.43, derde
lid, van het nieuwe wetboek);
• De diverse artikelen met betrekking tot het gebruik van opnamen van beeld, geluid
of beeld en geluid als onderdeel van de verslaglegging en als wettig bewijsmiddel
zijn verspreid opgenomen in het nieuwe wetboek (de artikelen 1.2.21, derde lid, 2.1.10,
derde lid, 2.1.11, derde en vierde lid, 2.10.10, zesde lid, 3.3.4, derde lid, 4.1.7,
eerste lid, onderdeel c, 4.2.4, 4.2.31, derde lid, 4.2.34, 4.2.55, vierde lid, 4.2.68,
vierde lid, 4.2.69, vierde lid, 4.2.70, 4.3.8, eerste lid, onderdeel e, 5.4.6, tweede
lid, 5.4.11, zesde lid, 5.4.24, 5.4.26 en 5.8.21, vierde lid).
De innovatiebepalingen over de onderdelen hulpofficier van justitie en mediation kennen
nog geen equivalente bepalingen in het nieuwe wetboek. Ten aanzien van deze onderdelen
geldt dat de evaluatie van de Innovatiewet doorslaggevend is voor het wel of niet
opnemen van deze mogelijkheden in het nieuwe wetboek (zie hierover ook de memorie
van toelichting bij de eerste vaststellingswet, Kamerstukken II 2022/23, 36 327, nr. 3, p. 59–60, p. 183 en p. 311–312).
Nadat de twee vaststellingswetten zijn aanvaard door beide Kamers der Staten-Generaal
en tot wet zijn verheven, zal publicatie in het Staatsblad volgen. De vaststellingswetten
treden dan nog niet in werking. Inwerkingtreding vindt pas plaats na een implementatieperiode
en gelijktijdig met de aanvullingswetgeving en de invoerings(rijks)wet, nadat ook
deze wetten dezelfde parlementaire behandeling hebben doorlopen. Inwerkingtreding
van het nieuwe Wetboek van Strafvordering is voorzien op 1 april 2029 (Kamerstukken II
2023/24, 29 279, nr. 847).
Aanvullingswetgeving
Binnen het wetgevingsprogramma nieuw Wetboek van Strafvordering wordt gewerkt met
aanvullingswetgeving. Een aanvullingswet betreft in wetgevingstechnisch opzicht een
wijzigingswet op de twee vaststellingswetten van het nieuwe wetboek. De aanvullingswetten
dienen ervoor om te voorkomen dat de parlementaire behandeling van de twee vaststellingswetten
vertraging oploopt. Benodigde wijzigingen of aanvullingen in het nieuwe wetboek (in
de vaststellingswetten) worden in aparte aanvullingswetsvoorstellen in procedure gebracht.
Een aanvullingswetsvoorstel volgt de volledige wetgevingsprocedure waarbij dat wetsvoorstel
na consultatie en advisering door de Afdeling advisering van de Raad van State door
de Tweede Kamer en Eerste Kamer wordt behandeld. De inhoud van een aanvullingswetsvoorstel
maakt bij de inwerkingtreding van het nieuwe wetboek daarvan deel uit, doordat de
verschillende wetsvoorstellen op hetzelfde moment in werking treden.
De eerste aanvullingswet is al in procedure gebracht. De formele consultatie van dit
voorstel is gestart in mei 2024. Begin maart 2025 is het laatste consultatieadvies
over de eerste aanvullingswet uitgebracht. Naar verwachting wordt de eerste aanvullingswet
in het tweede kwartaal van 2025 voor advies voorgelegd aan de Afdeling advisering
van de Raad van State.
Voor de Innovatiewet is de tweede aanvullingswet van belang. Zoals eerder in diverse
stukken over het project is aangekondigd, worden de inhoudelijke uitkomsten van de
evaluatie van de Innovatiewet door middel van de tweede aanvullingswet verwerkt in
het nieuwe Wetboek van Strafvordering. In de evaluatie worden, naast de wens tot behoud
van de diverse mogelijkheden tot aan de inwerkingtreding van het nieuwe wetboek, aanbevelingen
gedaan voor wijziging op bepaalde punten van de bepalingen zoals die zijn opgenomen
in het nieuwe wetboek (zie daarover meer in paragraaf 3 van het algemeen deel van
deze memorie van toelichting). Voor zover naar aanleiding van deze aanbevelingen indien
wenselijk inhoudelijke wijzigingen worden aangebracht in de bepalingen van het nieuwe
wetboek, worden deze voor zover het gaat over de prejudiciële procedure, onderzoek
van gegevens na inbeslagneming en audiovisuele registratie, doorgevoerd en toegelicht
in de tweede aanvullingswet, waardoor deze uiteindelijk in het nieuwe wetboek terechtkomen.
Voor de onderwerpen hulpofficier van justitie en mediation na aanvang van het onderzoek
op de terechtzitting geldt dat de bepalingen uit de Innovatiewet, indien wenselijk,
door middel van de tweede aanvullingswet worden toegevoegd aan het nieuwe wetboek.
Die onderwerpen zijn immers, zoals uit het voorgaande bleek, nog niet opgenomen in
de eerste vaststellingswet. Indien toegevoegd kunnen deze bepalingen daarbij nog worden
aangepast indien de aanbevelingen daartoe aanleiding geven.
3. De evaluatie van de vijf onderdelen uit de Innovatiewet Strafvordering
Deze paragraaf gaat in op de uitkomsten van de evaluatie van de vijf onderdelen van
de Innovatiewet Strafvordering voor zover voor dit wetsvoorstel van belang. Daarbij
zal per onderdeel telkens eerst kort de inhoud daarvan worden geschetst en daarna
zullen de resultaten van de evaluatie van dat onderdeel worden weergegeven. Zoals
aangegeven zal vervolgens in paragraaf 4 worden toegelicht wat dit betekent voor de
verlenging van het desbetreffende onderdeel via dit wetsvoorstel. De inhoud van de
vijf onderdelen wordt slechts kort weergegeven; voor een nadere toelichting wordt
verwezen naar de memorie van toelichting bij de Innovatiewet (Kamerstukken II 2020/21,
35 869, nr. 3).
3.1 De prejudiciële procedure bij de Hoge Raad in strafzaken
Inhoud
De artikelen 553 tot en met 555 in de Eerste afdeling van Titel X van het Vierde Boek
van het huidige Wetboek van Strafvordering gaan over de prejudiciële procedure bij
de Hoge Raad in strafzaken. De mogelijkheid voor de feitenrechter om tijdens de behandeling
van een zaak een belangrijke rechtsvraag voor te kunnen leggen aan de Hoge Raad bestaat
al sinds 2012 in civiele zaken en sinds 2016 in fiscale zaken. Met de invoering van
deze procedure in strafzaken is tegemoet gekomen aan een al langer levende wens binnen
de strafrechtketen. De prejudiciële procedure is in gelijkluidende bewoordingen ook
opgenomen in de eerste vaststellingswet (de artikelen 6.2.10 tot en met 6.2.12). Op
basis van de Innovatiewet hebben feitenrechters, het openbaar ministerie en de advocatuur
in de periode oktober 2022 tot en met september 2024 in de vorm van een pilot ervaring
kunnen opdoen met het stellen van prejudiciële vragen en heeft het parket bij de Hoge
Raad en de strafkamer van de Hoge Raad ervaring opgedaan met de procedure tot het
beantwoorden van deze vragen. Ook na oktober 2024 biedt de Innovatiewet de mogelijkheid
in strafzaken prejudiciële vragen te stellen, maar niet langer in de vorm van een
pilot.
Met de prejudiciële procedure in strafzaken wordt de feitenrechter in staat gesteld
om al lopende de strafzaak een antwoord op een rechtsvraag met een zaakoverstijgend
belang te verkrijgen op basis waarvan hij in die lopende strafzaak een (juiste) beslissing
kan nemen. Op deze wijze kunnen verschillende doelen worden gediend. Zo wordt de berechting
van de strafzaak bespoedigd, want om een antwoord te krijgen op de rechtsvraag is
een rechtsgang naar de Hoge Raad via het reguliere rechtsmiddel van cassatie na een
hoger beroep niet meer nodig. Ook krijgt de rechtspraktijk op deze manier sneller
duidelijkheid waardoor het risico op tegenstrijdige uitspraken door feitenrechters
en langdurige rechtsonzekerheid worden verminderd. Tevens draagt deze procedure bij
aan de rechtsontwikkeling.
De artikelen 553 tot en met 555 Sv regelen onder welke voorwaarden en op welke wijze
de strafrechter prejudiciële vragen aan de Hoge Raad kan stellen (artikel 553 Sv)
en of en, zo ja, hoe de Hoge Raad die vragen beantwoordt (artikelen 554 en 555 Sv).
Het procesreglement van de Hoge Raad bevat nadere voorschriften inzake de prejudiciële
procedure.
Evaluatie
De evaluatie maakt allereerst duidelijk dat de wettelijke regeling van de prejudiciële
procedure op dit moment volstaat (Kristen e.a., Evaluatie pilots Innovatiewet Strafvordering – Prejudiciële vragen en Mediation in
Strafzaken, september 2024, p. 85). De respondenten in het onderzoek zijn hier duidelijk over.
De wettelijke regeling volstaat, zeker nu in de eerste prejudiciële beslissing van
de Hoge Raad van 13 juni 2023 is uitgelegd hoe de Hoge Raad de procedure zal toepassen
en waaraan de prejudiciële vraag moet voldoen (ECLI:NL:HR:2023:913). De prejudiciële
procedure wordt gezien als een nuttig instrument naast andere bestaande instrumenten
om rechtsvragen in stafzaken aan de Hoge Raad te kunnen voorleggen. Het feit dat in
de pilotperiode weinig prejudiciële vragen zijn gesteld is niet een gevolg van de
wettelijke regeling. Wel wordt in het onderzoek een aantal aanbevelingen gedaan ten
behoeve van het gebruik van de wettelijke regeling. Zo komt uit het onderzoek naar
voren dat bij verlenging van de mogelijkheid die de Innovatiewet biedt om ook in strafzaken
een prejudiciële vraag te stellen, een aantal flankerende maatregelen kan worden overwogen.
Deze flankerende maatregelen zijn er ten eerste op gericht om meer bewustwording van
deze mogelijkheid te creëren bij niet alleen de feitenrechters, maar ook bij het openbaar
ministerie en de advocatuur. Ten tweede is een belangrijk doel van de flankerende
maatregelen dat de rechtspraktijk tijd wordt gegund om zich te positioneren ten aanzien
van de procedure.
De onderzoekers bevelen aan om de pilot Prejudiciële procedure te verlengen en om
de procedure in het nieuwe wetboek te handhaven. De procedure kan bijdragen aan de
kwaliteit van het strafproces door de feitenrechter te ondersteunen in het nemen van
beslissingen. Daarnaast verwachten de onderzoekers dat de procedure zal leiden tot
een afname van het aantal cassatieberoepen. Daarmee zou de procedure kunnen bijdragen
aan een efficiëntere rechtspraak. Aanpassing van de wettelijke regeling is volgens
de onderzoekers niet nodig (Kristen e.a., Evaluatie pilots Innovatiewet Strafvordering – Prejudiciële vragen en Mediation in
Strafzaken, september 2024, p. 128).
3.2 Vastleggen en kennisnemen van gegevens na inbeslagneming
Inhoud
De Tweede afdeling van Titel X van het Vierde Boek van het huidige Wetboek van Strafvordering
bevat de artikelen 556 tot en met 558. Deze artikelen bevatten enkele nieuwe (digitale)
bevoegdheden voor het vastleggen en kennisnemen van gegevens na inbeslagneming van
een geautomatiseerd werk. Zo geeft artikel 556 Sv de bevoegdheid aan de officier van
justitie om na inbeslagneming van een geautomatiseerd werk, bijvoorbeeld een smartphone,
kennis te nemen van gegevens die pas na die inbeslagneming op de smartphone worden
opgeslagen. De bevoegdheid dient er ook toe om die nieuwe gegevens vast te leggen.
Artikel 557 Sv gaat over de netwerkzoeking: een doorzoeking in een elders aanwezig
geautomatiseerd werk. Op grond van deze bepaling mag deze netwerkzoeking ook worden
verricht na de inbeslagneming van een geautomatiseerd werk. Hierbij kan worden gedacht
aan de doorzoeking van een cloudomgeving vanaf een inbeslaggenomen smartphone. Tot
aan de inwerkingtreding van de Innovatiewet was de netwerkzoeking op basis van het
Wetboek van Strafvordering alleen mogelijk tijdens een fysieke doorzoeking. Met de
Innovatiewet zijn deze mogelijkheden in dat wetboek dus verruimd. In het oorspronkelijke
voorstel was het zo dat gedurende drie dagen na inbeslagneming op basis van een bevel
van de officier van justitie kennis kon worden genomen van nieuwe gegevens. Wilde
men langer doorgaan met het kennisnemen van nieuwe gegevens, dan was een machtiging
van de rechter-commissaris vereist. Dit voorstel is als gevolg van verschillende amendementen
tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer zo aangepast, dat een
voorafgaande rechterlijke machtiging altijd is voorgeschreven, dus ook in geval van
het kennisnemen van gegevens gedurende de eerste drie dagen na de inbeslagneming.
Tot slot bepaalt artikel 558 Sv dat een officier van justitie kan bevelen dat een
opsporingsambtenaar de biometrische beveiliging van een inbeslaggenomen geautomatiseerd
werk of van de gegevens die daarop staan, ongedaan maakt. De opsporingsambtenaar kan
ter uitvoering van dit bevel tegen de wil van betrokkene de maatregelen treffen die
daartoe redelijkerwijs noodzakelijk zijn. Zo geldt een duldplicht voor betrokkene,
als de opsporingsambtenaar het geautomatiseerd werk wil ontgrendelen door middel van
een vingerafdruk, een opname van de iris of een opname van het gezicht. Uit de evaluatie
zou moeten blijken of er nu al meer vormen van biometrische beveiliging zijn.
Verder moest in de pilot worden onderzocht hoe op effectieve en werkbare wijze invulling
kan worden gegeven aan deze bevoegdheden en wat daarvoor nodig is in de praktijk aan
aanpassingen in werkprocessen en voorzieningen. Daarnaast is onderzocht of de regeling
in de praktijk werkbaar is, of de bevoegdheden op proportionele wijze worden toegepast
en of de uitoefening van de bevoegdheden met voldoende rechtswaarborgen is omgeven.
Het nieuwe Wetboek van Strafvordering bevat in de eerste vaststellingswet dezelfde
bevoegdheden als die welke zijn opgenomen in de artikelen 556 tot en met 558. De artikelen 2.7.39,
2.7.40 en 2.7.43, derde lid, van het nieuwe wetboek zijn evenwel niet op dezelfde
wijze geformuleerd en genormeerd als hun equivalenten in de Innovatiewet. In de memorie
van toelichting bij de eerste vaststellingswet is toegelicht waarom het met de Innovatiewet
ingevoerde vereiste dat voor de kennisneming van gegevens na beslag in alle gevallen
– ook gedurende de eerste drie dagen na inbeslagneming – een machtiging van de rechter-commissaris
is vereist, nog niet is verwerkt in de bepalingen van de eerste vaststellingswet (Kamerstukken II
2022/23, 36 327, nr. 3, p. 578 en p. 580). Mocht evaluatie van deze pilot aanleiding geven om daarin verandering
te brengen, dan gebeurt dit door middel van de tweede aanvullingswet.
Evaluatie
Uit de evaluatie komt naar voren dat de invoering van de bevoegdheden uit de artikelen 556
en 557 leidt tot een verbetering van de strafvordering. De toepassing van de bevoegdheden
heeft belangrijke gegevens opgeleverd die hebben bijgedragen aan de opsporing en vervolging
van strafbare feiten. De invoering van een specifieke normering voor deze onderzoeksbevoegdheden
is van grote waarde (De Wilde e.a., Evaluatie Innovatiewet Strafvordering. Pilots Gegevens na beslag, Audiovisuele registratie
en Hulpofficier van Justitie, september 2024, p. 73). De onderzoekers doen in het rapport verschillende aanbevelingen
voor aanpassing en aanvulling van de wettelijke regeling. Deze aanbevelingen zien
met name op de artikelen zoals die zijn opgenomen in de eerste vaststellingswet van
het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Kort gezegd komt het erop neer dat de relevante
bepalingen in het nieuwe wetboek volgens de onderzoekers nog niet altijd volledig
aansluiten bij de digitale realiteit die zich steeds blijft ontwikkelen.
Ten aanzien van de verlenging van de artikelen 556 en 557 Sv tot aan de inwerkingtreding
van het nieuwe wetboek verdient het volgens de onderzoekers aanbeveling om in een
wettelijke regeling te voorzien die toepassing van de genoemde artikelen ook na 1 oktober
2025 mogelijk maakt. Het is volgens hen, gelet op de normatieve duidelijkheid die
met de Innovatiewet is geboden, onwenselijk om weer terug in de tijd te gaan, te weten
naar de situatie van vóór de Innovatiewet. Het verdient daarom op dit punt aanbeveling
de Innovatiewet te verlengen, zodat de bevoegdheden tot aan de inwerkingtreding van
het nieuwe wetboek kunnen worden toegepast (De Wilde e.a., Evaluatie Innovatiewet Strafvordering. Pilots Gegevens na beslag, Audiovisuele registratie
en Hulpofficier van Justitie, september 2024, p. 89). Op het gebied van flankerend beleid vragen de onderzoekers
aandacht voor de omgang met het soevereiniteitsvraagstuk. Dit thema is zeer relevant
voor de toepassing van de netwerkzoeking, omdat dikwijls niet kan worden vastgesteld
in welk land de te onderzoeken server zich bevindt. Mede daarom is het belangrijk
dat hierover duidelijk beleid tot stand komt.
De onderzoekers hebben een aparte paragraaf gewijd aan de steunbevoegdheid van artikel 558 Sv
(doorbreking biometrische beveiliging). Strikt genomen levert deze bevoegdheid volgens
de onderzoekers geen verbetering van de strafvordering op, omdat de bevoegdheid al
voor de inwerkingtreding van de Innovatiewet kon worden toegepast op grond van de
algemene beslagbevoegdheden, zo is in de jurisprudentie van de Hoge Raad bepaald.
Het is echter wel wenselijk dat de bevoegdheid tot het treffen van maatregelen om
de biometrische beveiliging van een geautomatiseerd werk ongedaan te maken, gecodificeerd
blijft. Dit leidt tot meer rechtszekerheid (De Wilde e.a., Evaluatie Innovatiewet Strafvordering. Pilots Gegevens na beslag, Audiovisuele registratie
en Hulpofficier van Justitie, september 2024, p. 94). Ten aanzien van de soorten biometrische beveiliging stellen
de onderzoekers dat bij de huidige stand van de techniek meer biometrische kenmerken
denkbaar zijn voor beveiliging van elektronische apparaten. De technologische mogelijkheden
ontwikkelen zich voortdurend. Daarom doen de onderzoekers de aanbeveling om in het
nieuwe wetboek de soorten biometrische beveiliging niet te limiteren.
3.3 Opnamen van beeld, geluid of beeld en geluid als onderdeel van de verslaglegging
en als wettig bewijsmiddel
Inhoud
De Derde Afdeling van Titel X van het Vierde Boek van het huidige Wetboek van Strafvordering
is de grootste afdeling van de Innovatiewet en bevat elf artikelen over de opnamen
van beeld, geluid of beeld en geluid als onderdeel van de verslaglegging en als wettig
bewijsmiddel (de artikelen 559 tot en met 569 Sv). De afdeling bevat een regeling
die het mogelijk maakt om als alternatief voor een volledig proces-verbaal te volstaan
met de combinatie van een opname met een begeleidend verkort proces-verbaal. Ook worden
opnamen erkend als wettig bewijsmiddel. De regeling in deze afdeling bestaat uit de
belangrijkste elementen van de regeling die ook in het nieuwe wetboek is opgenomen.
Bij elkaar worden deze onderwerpen aangeduid als audiovisuele registratie (AVR).
De pilot AVR bestond, zoals al aangekondigd in de memorie van toelichting bij de Innovatiewet,
uit drie verschillende subpilots die nauw met elkaar samenhingen. Het betreft pilots
ten aanzien van camerabeelden, opnamen van verdachtenverhoren en opnamen van het onderzoek
op de terechtzitting. Kern van de regeling in de Innovatiewet is dat wanneer een opname
beschikbaar is, van een volledig proces-verbaal kan worden afgezien. Er kan worden
volstaan met een combinatie van de opname met een begeleidend verkort proces-verbaal.
Door deze regeling wordt het mogelijk gemaakt opnamen onderdeel te laten zijn van
de verslaglegging en tevens wordt een opname erkend als wettig bewijsmiddel. Al voorafgaand
aan de start van de pilot werd erkend dat de mogelijkheid van een gedeeltelijke vervanging
van het volledige proces-verbaal in gevallen waarin ook een opname beschikbaar is,
gelet op de kernfunctie die het proces-verbaal heeft, niet zomaar in één keer over
de hele linie van opsporing, vervolging en berechting kan worden benut. Er moest op
kleine schaal mee worden begonnen, bij bepaalde vormen van criminaliteit in een aangewezen
regio (Kamerstukken II 2020/21, 35 869, nr. 3, p. 10 en p. 55). Daartoe is in het Besluit innovatie strafvordering (Stb. 2022, 352) in artikel 1 de toepassing van de wettelijke regeling waarop de pilots AVR zijn
gebaseerd, beperkt tot de in dat artikel genoemde arrondissementen en ressorten.
Daarnaast is voorafgaand aan de AVR-pilot al benadrukt dat voor deze pilot de nodige
technische voorzieningen zijn vereist. Het welslagen van de pilot is vooral afhankelijk
van de vraag of de nieuwe wijze van verslaglegging voldoende waarborgen biedt en door
de strafrechtketen heen doeltreffend kan worden gebruikt. Voorkomen moet immers worden
dat toepassing van AVR een vereenvoudiging van de werkzaamheden voor de ene organisatie
oplevert, maar leidt tot meer werk bij een andere organisatie. Nog meer dan bij de
andere onderdelen uit de Innovatiewet geldt bij het onderdeel AVR het grote belang
van experimenteren in pilots (Kamerstukken II 2020/21, 35 869, nr. 3, p. 10).
Evaluatie
In de evaluatie van de pilot AVR is allereerst onderzocht in hoeverre het bij de processtukken
voegen van camerabeelden en opnamen van verdachtenverhoren of zittingen, samen met
een verkort proces-verbaal, een volwaardig alternatief kan vormen voor het voegen
van een volledig proces-verbaal. Daarnaast is onderzocht in hoeverre de daarbij te
volgen werkwijze doelmatig is en ook of een geluids- of beeldopname als zelfstandig
bewijsmiddel kan dienen.
In de evaluatie zijn de drie verschillende subpilots afzonderlijk onderzocht en besproken,
te weten de pilot camerabeelden, de pilot verdachtenverhoren en de pilot AVR ter zitting.
Ook het zelfstandig gebruik van AVR als bewijsmiddel komt in een aparte paragraaf
van het rapport aan de orde. Daarna volgt een overkoepelende conclusie (De Wilde e.a.,
Evaluatie Innovatiewet Strafvordering. Pilots Gegevens na beslag, Audiovisuele registratie
en Hulpofficier van Justitie, september 2024, p. 107).
Subpilot AVR camerabeelden
In deze pilot zijn aanwezige beelden waarop het tenlastegelegde feit in beeld is gebracht
in het procesdossier gevoegd, samen met een verkort proces-verbaal. Een volledig proces-verbaal
van hetgeen op de beelden is te zien, blijft dan achterwege. Het levert volgens de
onderzoekers een verbetering van de strafvordering op om camerabeelden standaard bij
de processtukken te voegen en de camerabeelden korter te verbaliseren dan in de huidige
opsporingspraktijk vaak het geval is. Het is doelmatig om in processen-verbaal van
camerabeelden gegevens weg te laten die voor de waarheidsvinding kunnen worden gemist.
Het aanleveren van compilaties van beelden maakt dat het uitkijken van beelden minder
tijd vergt. Het maken van een compilatie kost digitale rechercheurs meer tijd. Daar
staat tegenover dat het minder tijd kost om te verbaliseren. Per saldo is het verschil
in werklast bij de politie daarom verwaarloosbaar. Het openbaar ministerie, de advocatuur
en de Rechtspraak moeten kennis nemen van camerabeelden en daarin is extra werklast
gelegen. De onderzoekers zijn van mening dat het huidige wetboek niet in de weg staat
aan een wat kortere wijze van verbaliseren. Daarvoor hoeft volgens hen geen nieuwe
regeling te worden opgenomen in het nieuwe wetboek. Het is volgens de onderzoekers
wel belangrijk dat procesdeelnemers kennis kunnen nemen van relevante camerabeelden.
Het proces-verbaal van de opsporingsambtenaar is daarbij essentieel, maar kan korter
zijn dan in de reguliere praktijk. Zolang de essentie van de beelden voldoende nauwkeurig
wordt beschreven, levert een wat korter proces-verbaal minder werklast op, terwijl
uit het evaluatieonderzoek is gebleken dat de bruikbaarheid van de processen-verbaal
ten behoeve van de vervolging en berechting niet afneemt (De Wilde e.a., Evaluatie Innovatiewet Strafvordering. Pilots Gegevens na beslag, Audiovisuele registratie
en Hulpofficier van Justitie, september 2024, p. 141).
Subpilot AVR verdachtenverhoren
In deze pilot zijn verdachtenverhoren opgenomen en voorzien van een verkort proces-verbaal.
De combinatie van beide werd toegevoegd aan het procesdossier. Het verkort proces-verbaal
is een samenvatting van het verhoor waarbij de vragen en antwoorden niet afzonderlijk
werden opgenomen. Ook bekennende verklaringen werden samengevat. De uitgebreidheid
van de verkorte processen-verbaal liep in de pilot sterk uiteen. Het was voor de verhoorders
niet mogelijk om tijdens het verhoor al een verkort proces-verbaal op te stellen.
De Rechtspraak en het openbaar ministerie willen graag tijdsaanduidingen in het verkort
proces-verbaal opgenomen zien om bij het bekijken van de beelden snel naar bepaalde
onderdelen te kunnen springen. Die tijdsaanduidingen zijn echter niet in de gehele
pilotperiode opgenomen. De onderzoekers komen tot de conclusie dat de werkwijze in
de pilot verdachtenverhoren geen verbetering van de strafvordering oplevert. Er is
namelijk geen sprake van een adequaat alternatief voor het volledige proces-verbaal.
Het uitkijken van de verhoren kost officieren van justitie, advocaten en rechters
zeer veel tijd. Vanwege de tijdsinvestering worden opnamen niet of slechts gedeeltelijk
uitgeluisterd. Hierdoor bestaat het risico dat relevante informatie verloren gaat.
De reguliere werkwijze, waarbij een volledig proces-verbaal wordt uitgeschreven, levert
geen problemen op. Bij het werken met verkorte processen-verbaal is het van groot
belang dat daarbij tijdsaanduidingen worden opgenomen. Het verdient volgens de onderzoekers
geen aanbeveling om dit onderdeel te handhaven (De Wilde e.a., Evaluatie Innovatiewet Strafvordering. Pilots Gegevens na beslag, Audiovisuele registratie
en Hulpofficier van Justitie, september 2024, p. 153–158).
Subpilot AVR ter terechtzitting
In de pilot AVR ter zitting werden opnamen gemaakt van het onderzoek op de terechtzitting.
Deze opname in combinatie met een verkort proces-verbaal geldt als alternatief voor
het volledige proces-verbaal van de terechtzitting. In de pilot is ervoor gekozen
om auditieve opnamen te maken die vervolgens met speech-to-tekst-software zijn getranscribeerd, met als doel om de rechters en griffiers te ondersteunen bij
het uitluisteren van de opnamen van de terechtzitting. Deze werkwijze levert volgens
de onderzoekers geen verbetering van de strafvordering op, omdat er geen sprake is
van een adequaat alternatief voor het volledige proces-verbaal. Het ten behoeve van
de verbalisering opnemen van zittingen kan in bepaalde gevallen nuttig zijn, maar
het verdient geen aanbeveling om dit standaard te doen. Het verkort proces-verbaal
bevat weinig informatie, terwijl het voor de personen die zijn betrokken bij een volgende
terechtzitting belangrijk is om te weten wat er tijdens de eerdere terechtzitting
is voorgevallen. Om voldoende informatie hierover te krijgen is het in de pilot noodzakelijk
gebleken om de opname van de zitting uit te luisteren. Dit is zeer bewerkelijk, aldus
de onderzoekers. Omdat geen volledig proces-verbaal aanwezig is, bestaat het risico
dat relevante informatie niet ter kennis komt van de procesdeelnemers. Dit kan ten
koste gaan van de kwaliteit van de berechting. De Rechtspraak heeft zich vanaf het
begin van de pilot op het standpunt gesteld dat deze pilot AVR ter terechtzitting
geen toegevoegde waarde voor het strafproces zou hebben. Het maken van een geluidsopname
van de terechtzitting kan volgens de onderzoekers wel toegevoegde waarde hebben, omdat
de opname kan dienen als hulpmiddel bij het opstellen van een volledig proces-verbaal
van de terechtzitting. De onderzoekers zien echter geen aanleiding om zittingen standaard
op te nemen. Invoering van de werkwijze zoals in de pilot is beproefd, zou een enorme
verzwaring van de werklast van rechters, officieren van justitie, griffiers en advocaten
opleveren. Ook de aanschaf van de benodigde opnameapparatuur kost veel geld (De Wilde
e.a., Evaluatie Innovatiewet Strafvordering. Pilots Gegevens na beslag, Audiovisuele registratie
en Hulpofficier van Justitie, september 2024, p. 170–173).
AVR als zelfstandig bewijsmiddel
In de huidige praktijk wordt AVR voor het bewijs gebruikt via het bewijsmiddel «eigen
waarneming van de rechter» (de artikelen 339 en 340 Sv). Daarbij gaat het eigenlijk
altijd om afbeeldingen of camerabeelden. Die worden doorgaans op de terechtzitting
afgespeeld of vertoond en besproken. Uit jurisprudentie van de Hoge Raad volgt dat
camerabeelden die niet op de terechtzitting zijn getoond toch via de eigen waarneming
van de rechter voor het bewijs kunnen worden gebruikt, mits de verdachte en de officier
van justitie ermee instemmen dat de beelden niet worden getoond, zij voorafgaand aan
de terechtzitting kennis hebben kunnen nemen van de beelden en de inhoud van de beelden
op de terechtzitting aan de orde wordt gesteld (ECLI:NL:HR:2019:1414). Met de Innovatiewet
is een opname van beeld, geluid, of beeld en geluid in het Wetboek van Strafvordering
als zelfstandig wettig bewijsmiddel erkend, in aanvulling op de andere wettige bewijsmiddelen
waaronder de restcategorie van de rechterlijke waarneming (artikel 339 Sv). Met het
erkennen van audiovisuele en auditieve registraties als bewijsmiddel wordt recht gedaan
aan het belang dat deze bronnen van informatie bij de bewijslevering van strafzaken
inmiddels hebben gekregen. Vanwege dit belang is het niet langer passend om het zelfstandig
voor het bewijs gebruiken van deze bronnen van informatie via de restcategorie van
de waarneming van de rechter te laten verlopen. Een extra argument daarvoor is dat
de Hoge Raad inmiddels een uitzondering heeft aanvaard waardoor audiovisuele en auditieve
registraties via het bewijsmiddel van de rechterlijke waarneming voor het bewijs kunnen
worden gebruikt zonder dat de opname in alle gevallen op de terechtzitting wordt afgespeeld. Dan is het
beter om opnamen als zelfstandig bewijsmiddel aan te merken en de voorwaarden die
betrekking hebben op het ter sprake brengen van opnamen op de terechtzitting te regelen
op de plaats waar die voorwaarden thuishoren: bij de zittingsvoorschriften. Dat is
in de Innovatiewet gebeurd door in artikel 565 het centrale artikel over het aan de
orde stellen van processtukken (artikel 301) van overeenkomstige toepassing te verklaren,
daarbij vooruitlopend op het nieuwe wetboek waarin dit omvattend is geregeld (artikel 4.2.31).
De laatste reden om AVR als zelfstandig bewijsmiddel aan te merken is gelegen in de
buitengerechtelijke afdoening van strafbare feiten. In gevallen waarin de schuld van
de verdachte op basis van een dergelijke opname onomstreden kan worden vastgesteld,
kan afdoening buiten de terechtzitting voor de hand liggen. Dan is het minder gelukkig
als opnamen in het wettelijk bewijsrecht alleen via de eigen waarneming van de rechter
tot het bewijs mogen bijdragen. Daar gaat de suggestie van uit dat een vaststelling
van schuld op basis van waarneming van opnamen buiten de terechtzitting om en door
anderen dan een rechter onvoldoende waarborgen biedt voor een zorgvuldige schuldvaststelling
(Kamerstukken II 2020/21, 35 869, nr. 3, p. 65).
Het gebruik van AVR als zelfstandig bewijsmiddel levert volgens de onderzoekers in
praktisch opzicht geen verbetering van de strafvordering op, maar ook geen problemen.
Het nieuwe bewijsmiddel voorziet momenteel niet in een praktische behoefte binnen
de Rechtspraak om de reden dat vaak de beschrijving van de inhoud van de opname in
het proces-verbaal van de opsporingsambtenaar voor het bewijs wordt gebruikt in plaats
van de opname zelf. De onderzoekers concluderen – met terughoudendheid – dat het wel
wenselijk kan zijn om AVR als zelfstandig bewijsmiddel in het nieuwe wetboek te handhaven,
omdat zo een apart bewijsmiddel wordt gecreëerd naast de eigen waarneming van de rechter
die daadwerkelijk op de terechtzitting moet zijn gedaan. De terughoudendheid van de
onderzoekers is gelegen in het feit dat het nieuwe bewijsmiddel naar verwachting weinig
zal worden gebruikt, omdat het proces-verbaal waarin de inhoud van de opname is beschreven
doorgaans als bewijsmiddel zal kunnen fungeren (De Wilde e.a., Evaluatie Innovatiewet Strafvordering. Pilots Gegevens na beslag, Audiovisuele registratie
en Hulpofficier van Justitie, september 2024, p. 180–185).
3.4 Bevoegdheden van de hulpofficier van justitie
Inhoud
De hulpofficier van justitie heeft in de Vierde afdeling van Titel X van het Vierde
Boek van het huidige Wetboek van Strafvordering een aantal extra bevoegdheden gekregen
die voor inwerkingtreding van de Innovatiewet alleen door de officier van justitie
konden worden uitgeoefend. Het gaat in artikel 570 Sv over de volgende bevoegdheden:
• Beslissingen over teruggave van inbeslaggenomen voorwerpen (artikel 116, derde en
vierde lid);
• De inzet van scanapparatuur, zoals de IMSI-catcher, om nummers te achterhalen (artikelen 126nb,
126ub en 126zj);
• Het vorderen van bepaalde opgeslagen of vastgelegde gegevens bij een derde (artikelen 126nd,
126ud en 126zl); en
• Het vorderen van bepaalde toekomstige gegevens bij een derde (artikelen 126ne, 126ue
en 126zm).
Het gaat hierbij om in de praktijk veel voorkomende bevoegdheden. Door het mogelijk
te maken dat deze bevoegdheden die nu aan de officier van justitie zijn voorbehouden,
door de daartoe aangewezen hulpofficier van justitie kunnen worden uitgeoefend, neemt
de belasting van de officier van justitie af en kan de toepassing van de desbetreffende
bevoegdheden waarschijnlijk sneller en doelmatiger plaatsvinden. Doel van de pilot
hulpofficier van justitie was concreet om te bezien of de in artikel 570 Sv genoemde
bevoegdheden ook door de hulpofficier van justitie kunnen worden uitgeoefend met behoud
van kwaliteit en waarborgen. En of dit leidt tot een doelmatigere toepassing van die
bevoegdheden (Kamerstukken II 2020/21, 35 869, nr. 3, p. 11–12). De bevoegdheden mogen alleen door daartoe aangewezen hulpofficieren van
justitie worden uitgeoefend, zo bepaalt artikel 570 Sv. In artikel 2 van het Besluit
Innovatie strafvordering (Stb. 2022, 352) is bepaald dat de hulpofficier van justitie daartoe moet beschikken over specifieke
kennis en vaardigheden, die nodig zijn voor de uitoefening van de bevoegdheden.
In het nieuwe wetboek is deze uitbreiding van de bevoegdheden van de hulpofficier
van justitie nog niet opgenomen.
Evaluatie
De onderzoekers hebben de door de hulpofficier van justitie uitgeoefende bevoegdheden
voor zover het bijzondere opsporingsbevoegdheden betreft (het betreft de bevoegdheden
die hierboven bij de inhoudsbeschrijving onder het tweede tot en met het vierde bolletje
zijn genoemd) in een aparte paragraaf van het rapport besproken. Daarbij gaat het
dus om de vorderingsbevoegdheden en de inzet van scanapparatuur, zoals de IMSI-catcher.
De onderzoekers concluderen dat het geen aanbeveling verdient om de hulpofficier van
justitie bevoegd te maken om deze scanapparatuur in te zetten. Van de bevoegdheid
is in de pilot ook weinig gebruik gemaakt. In onderzoeken waarin de scanapparatuur
wordt ingezet, is standaard al een officier van justitie betrokken. De scanapparatuur
wordt ingezet om vervolgens andere bevoegdheden (zoals de telefoontap) te kunnen uitvoeren,
waarvoor alleen de officier van justitie bevoegd is. Het is volgens de onderzoekers
daarom logisch om ook de scanapparatuur alleen door de officier van justitie te kunnen
laten inzetten (De Wilde e.a., Evaluatie Innovatiewet Strafvordering. Pilots Gegevens na beslag, Audiovisuele registratie
en Hulpofficier van Justitie, september 2024, p. 240).
Ten aanzien van de inzet van vorderingsbevoegdheden door de hulpofficier van justitie
signaleren de onderzoekers enkele voor- en nadelen. Het eerste voordeel is dat de
vorderingen aanzienlijk sneller worden afgegeven door de hulpofficier van justitie.
Dit kan in een concrete zaak verschil maken voor de mogelijkheid om het strafbare
feit op te helderen. Het tweede voordeel ligt in het feit dat de politie en de bijzondere
opsporingsdiensten de korte lijnen tussen de aanvragers en de hulpofficieren van justitie
waarderen. De kwaliteit van de beslissingen is over het algemeen goed. Uit het onderzoek
is niet gebleken dat een officier van justitie beter in staat is om deze vorderingen
af te geven dan een hulpofficier van justitie.
Het eerste nadeel dat is geconstateerd heeft betrekking op de tijd. Hulpofficieren
van justitie lijken meer tijd nodig te hebben voor de beoordeling van een aanvraag.
Het gehele proces tussen aanvraag en afgifte van een vordering verloopt echter wel
sneller als de hulpofficier van justitie de vordering afgeeft. Een tweede nadeel is
dat de officier van justitie bij complexe zaken een vollediger beeld heeft van de
zaak dan de hulpofficier van justitie. Tot slot lijkt het minder voor de hand te liggen
om deze vorderingsbevoegdheden door hulpofficieren van justitie in basisteams in te
laten zetten. Ook in het nieuwe wetboek zouden deze bevoegdheden, als deze worden
toebedeeld aan de hulpofficier van justitie, alleen aan de daartoe aangewezen hulpofficieren
moeten worden toegekend.
De onderzoekers komen ten aanzien van de vorderingsbevoegdheden tot de conclusie dat
het toekennen hiervan aan de hulpofficier van justitie een verbetering van de strafvordering
is. Het verdient volgens hen daarom aanbeveling om deze bevoegdheden ook in het nieuwe
Wetboek van Strafvordering aan de (daartoe aangewezen) hulpofficier van justitie toe
te kennen.
De onderzoekers besteden in hun conclusie echter ook aandacht aan de ontwikkelingen
op Europees vlak, met name in de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese
Unie. Daarin zou volgens de onderzoekers aanleiding kunnen worden gezien om de hulpofficier
van justitie niet bevoegd te maken in gevallen waarin de gevorderde gegevens een vrij
compleet beeld van bepaalde aspecten van iemands leven kunnen opleveren (De Wilde
e.a., Evaluatie Innovatiewet Strafvordering. Pilots Gegevens na beslag, Audiovisuele registratie
en Hulpofficier van Justitie, september 2024, p. 235–239).
In de daaropvolgende paragraaf 19 in het rapport bespreken de onderzoekers de toepassing
van de «beslagbevoegdheden» door de hulpofficier van justitie. Het gaat hierbij om
de beslissing over teruggave van inbeslaggenomen voorwerpen (artikel 116, derde en
vierde lid, Sv – het betreft de bevoegdheden die hierboven bij de inhoudsbeschrijving
onder het eerste bolletje zijn genoemd). Ten aanzien hiervan concluderen de onderzoekers
dat het een verbetering van de strafvordering oplevert wanneer deze beslissingen door
een hulpofficier van justitie kunnen worden genomen. Het grote voordeel hiervan is
dat rechthebbenden hun (vaak gestolen) eigendommen veel sneller terug kunnen krijgen,
dan wanneer de officier van justitie hierover moet beslissen.
3.5 Mediation na aanvang van het onderzoek op de terechtzitting
Inhoud
De laatste afdeling van de Innovatiewet is de Vijfde afdeling van Titel X van het
Vierde Boek van het huidige Wetboek van Strafvordering met daarin de artikelen 571
tot en met 574 Sv. Deze artikelen zien op de mogelijkheden van mediation na aanvang
van het onderzoek op de terechtzitting. Onder mediation in een strafzaak wordt verstaan
de bemiddeling tussen verdachte en slachtoffer onder begeleiding van een mediator,
waarmee herstel wordt beoogd en waarbij afspraken voor herstel kunnen worden vastgelegd
in een overeenkomst (artikel 571 Sv).
Mediation is een vorm van herstelrecht. Herstelrechtvoorzieningen hebben al een wettelijke
grondslag in artikel 51h Sv dat bepaalt dat het openbaar ministerie bemiddeling in
een zo vroeg mogelijk stadium bevordert en dat de rechter daarmee bij de oplegging
van een straf of een maatregel rekening houdt. Op basis van het generieke artikel 51h Sv
kan mediation in verschillende stadia van het strafproces worden beproefd. De artikelen
in de Innovatiewet maken duidelijk dat de rechtbank, ook na aanvang van het onderzoek
op de terechtzitting, kan onderzoeken of de zaak in aanmerking komt voor mediation.
Zij schetsen de procedure waarbinnen mediation in deze fase van de berechting kan
worden toegepast en bieden de rechter meer mogelijkheden om maatwerk te bieden indien
een mediationtraject met succes is doorlopen.
Bij een positieve uitkomst van de mediation kan de rechtbank, als zij van oordeel
is dat de zaak zonder verdere inhoudelijke behandeling kan worden beëindigd, een zogeheten
«eindezaakverklaring» uitspreken. Aan deze eindezaakverklaring kunnen voorwaarden
worden verbonden. Onder die voorwaarden worden de bij de mediation gemaakte afspraken
opgenomen (artikel 573 Sv). De eindezaakverklaring is in de regeling opgenomen ten
gevolge van een tijdens de parlementaire behandeling van de Innovatiewet aangenomen
amendement.
In artikel 3 van het Besluit innovatie strafvordering (Stb. 2022, 352) is de toepassing van de bepalingen die zien op mediation beperkt tot de arrondissementen
Gelderland, Overijssel en Zeeland-West-Brabant.
Evaluatie
Uit het onderzoeksrapport komt naar voren dat de wettelijke regeling die met de Innovatiewet
in het Wetboek van Strafvordering is opgenomen een adequate basis biedt voor de inzet
van mediation in strafzaken in de fase van de berechting. Uit het onderzoek blijkt
wel dat er in de praktijk verschil van opvatting bestaat over de mate waarin behoefte
zou bestaan aan het instrument van de eindezaakverklaring, over de wijze waarop de
eindzaakverklaring is gepositioneerd ten opzichte van het rechterlijk beslismodel
en over het feit dat de officier van justitie een eindezaakverklaring kan blokkeren.
Daarnaast blijkt dat de wettelijke regeling of de toelichting daarop bepaalde vragen
onbeantwoord laat. Bijvoorbeeld wat een eindezaakverklaring precies betekent voor
de rechtspositie van de verdachte.
Uit het onderzoek blijkt voorts dat er wisselende opvattingen zijn over het nut en
de noodzaak van de eindezaakverklaring. Rechters en advocaten zijn (gematigd) positief,
vanuit het openbaar ministerie komt een aantal bezwaren. Deze bezwaren betreffen mede
de werklast; die wordt ervaren als te zijn toegenomen. Er lijken echter mogelijkheden
te zijn om de werklast te verkleinen door processen in de voorbereiding nader te stroomlijnen.
Gezien het geringe aantal eindezaakverklaringen dat is uitgesproken, bevelen de onderzoekers
aan om de pilot mediation te verlengen en de mediation ook in andere type zaken mogelijk
te maken dan in de pilot is gebeurd. Daarbij ligt het volgens de onderzoekers voor
de hand om het doel van de eindezaakverklaring nader te expliciteren, zodat ook kan
worden onderzocht in hoeverre die doelstellingen ook daadwerkelijk zijn behaald. Noodzakelijke
voorwaarde voor een goed zicht op het nut en de noodzaak van de eindezaakverklaring
en het effect op de werklast is dat de zaakstromen adequaat worden geadministreerd,
zodat duidelijk wordt in welk type zaken en wanneer er behoefte bestaat om een eindezaakverklaring
uit te spreken en wat dat voor effect heeft op de zittingscapaciteit en doorlooptijden.
Ondanks deze punten bevelen de onderzoekers dus wel aan om de pilot voort te zetten,
zodat meer ervaring kan worden opgedaan met de wettelijke regeling. De wettelijke
regeling biedt volgens hen zoals eerder opgemerkt een adequate basis voor de inzet
van mediation in de fase van berechting. Volgens de onderzoekers is het raadzaam om
bij het voortzetten van de mogelijkheden uit de Innovatiewet eerst de onduidelijkheden
en vragen die spelen weg te nemen. Tevens stellen zij als flankerende maatregel voor
om het administratieve systeem Geïntegreerd Processysteem Strafrecht (GPS) van het Openbaar Ministerie zodanig aan te passen dat de eindezaakverklaring
daarin ook geadministreerd kan worden (Kristen e.a., Evaluatie pilots Innovatiewet Strafvordering – Prejudiciële vragen en Mediation in
Strafzaken, september 2024, p. 131–133).
4. Verlenging en mogelijke aanpassing van de vijf onderdelen uit de Innovatiewet
In paragraaf 3 is aandacht besteed aan de uitkomsten van de evaluatie van de vijf
onderdelen uit de Innovatiewet. Na het toezenden van die evaluatie aan de Eerste Kamer
en Tweede Kamer op 3 oktober 2024 is na uitvoerige consultatie van de betrokken ketenorganisaties
een beleidsreactie opgesteld. In die beleidsreactie (Kamerstukken II 2024/25, 35 869, nr. 32) is allereerst per onderdeel beoordeeld of behoefte bestaat om de pilotstructuur
te verlengen. Daarnaast is bepaald of de innovatiebepalingen in het huidige wetboek
moeten worden verlengd tot aan de inwerkingtreding van het nieuwe Wetboek van Strafvordering.
Het betreft hier twee afzonderlijk te beantwoorden vragen, omdat zoals hierboven is
vermeld, de wettelijke regeling niet voorschrijft dat uitvoering daarvan in de vorm
van een pilot plaatsvindt. Op de aanbevelingen uit het onderzoek is in de beleidsreactie
inhoudelijk nog niet ingegaan. Dit gebeurt bij de nadere overweging van die aanbevelingen
ter verwerking in de tweede aanvullingswet (zie ook paragraaf 2 van het algemeen deel
van deze memorie van toelichting).
In deze paragraaf wordt in lijn met de genoemde beleidsreactie per onderdeel van de
Innovatiewet uiteengezet wat het voornemen is ten aanzien van de verlenging van de
pilot en ten aanzien van de verlenging van de bepalingen in het huidige wetboek. Dat
laatste is relevant voor dit wetsvoorstel dat in de gewenste verlenging voorziet.
4.1 De prejudiciële procedure bij de Hoge Raad in strafzaken
Met inachtneming van de conclusies van de onderzoekers over de pilot Prejudiciële
procedure (zie paragraaf 3.1) heeft overleg plaatsgevonden met de betrokken ketenpartners.
Uit deze gesprekken is gebleken dat ook de ketenpartners de prejudiciële procedure
in strafzaken als een nuttig instrument zien om rechtsvragen in strafzaken aan de
Hoge Raad te kunnen voorleggen. Het continueren van deze mogelijkheden tot aan de
inwerkingtreding van het nieuwe Wetboek van Strafvordering hoeft volgens hen niet
in pilotvorm. Een tweede evaluatie, die logischerwijs bij verlenging van de pilot
plaatsvindt, heeft volgens de betrokken organisaties weinig nieuwe inzichten te bieden.
De prejudiciële procedure betreft een voldragen wettelijke regeling die geen aanpassing
behoeft.
Om deze redenen worden de conclusies van de onderzoekers ten aanzien van het handhaven
van de prejudiciële procedure opgevolgd. Het verlengen van de pilotstructuur heeft,
mede gezien het standpunt van de betrokken organisaties, geen toegevoegde waarde.
De pilot is dan ook niet verlengd na 30 september 2024. Met dit wetsvoorstel wordt
het desbetreffende onderdeel van de Innovatiewet, de wettelijke mogelijkheid om in
strafzaken prejudiciële vragen te stellen aan de Hoge Raad (artikelen 553 tot en met
555 Sv), ongewijzigd gecontinueerd tot de inwerkingtreding van het nieuwe Wetboek
van Strafvordering.
De eerste vaststellingswet van het nieuwe Wetboek van Strafvordering bevat al een
regeling van de prejudiciële procedure die inhoudelijk gelijk is aan de regeling in
de Innovatiewet. Er is op grond van onderzoeksresultaten geen reden om tot aanpassing
van die wettelijke regeling (via de tweede aanvullingswet) over te gaan.
4.2 Vastleggen en kennisnemen van gegevens na inbeslagneming
Ook over de uitkomsten van deze pilot (zie paragraaf 3.2) is met de betrokken ketenpartners
van gedachten gewisseld. Het beeld dat de onderzoekers schetsen in de evaluatie wordt
bevestigd door de ketenpartners. De organisaties geven aan dat zij, overeenkomstig
de bevindingen van de onderzoekers, graag zien dat deze bevoegdheden worden behouden,
ook na het verstrijken van de geldigheidsduur van de Innovatiewet. Ook achten zij
het wenselijk dat de bevoegdheden in het nieuwe Wetboek van Strafvordering worden
gehandhaafd. De organisaties zien evenwel geen noodzaak om de mogelijkheden nog langer
in pilotvorm toe te passen. Een tweede evaluatie lijkt weinig nieuwe inzichten te
kunnen bieden. Omdat de samenwerking en monitoring door het wegvallen van het pilotkarakter
niet meer is gegarandeerd, hebben de organisaties aangegeven dat tussen de betrokken
partijen (werk)afspraken worden gemaakt. De politie benadrukt daarbij dat zij zich
herkent in het beeld dat er in de praktijk vragen bestaan rondom het thema soevereiniteit
en gegevens die zich in een andere staat bevinden. Zij ondersteunt dan ook het advies
van de onderzoekers voor nadere beleidsontwikkeling. Ook het openbaar ministerie onderschrijft
dat in internationaal kader het onderwerp digitale soevereiniteit een belangrijke
plek op de agenda heeft en behoudt.
Naar aanleiding van de evaluatie en de wens van de betrokken ketenpartners worden
de bevoegdheden uit de Tweede afdeling van Titel X van het Vierde Boek van het huidige
wetboek zonder pilotvorm gecontinueerd tot aan de inwerkingtreding van het nieuwe
wetboek. De artikelen 556 tot en met 558 worden met dit voorstel ongewijzigd verlengd.
De bevoegdheden leveren een verbetering van de strafvordering op en zij voorzien in
een behoefte bij de betrokken organisaties. De daadwerkelijke bijdrage aan de opsporing
en vervolging van verdachten en strafbare feiten rechtvaardigt de beperkte structurele
uitvoeringsconsequenties voor de politie, het openbaar ministerie en de Rechtspraak,
waarop door de onderzoekers wordt gewezen.
De door de onderzoekers gedane wetstechnische aanbevelingen hebben geen betrekking
op de feitelijke uitvoerbaarheid van de bevoegdheden zoals die in de Innovatiewet
zijn opgenomen. De aanbevelingen zien op de artikelen zoals die zijn opgenomen in
de eerste vaststellingswet van het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Voor zover deze
aanbevelingen aanleiding geven tot wijziging van die bevoegdheden, worden zij door
middel van de tweede aanvullingswet verwerkt in het nieuwe wetboek.
4.3 Opnamen van beeld, geluid of beeld en geluid als onderdeel van de verslaglegging
en als wettig bewijsmiddel
De conclusies van de onderzoekers ten aanzien van de pilot AVR zijn besproken met
de betrokken ketenpartners. Uit die bespreking bleek onder meer dat de Rechtspraak
en het openbaar ministerie op dit moment geen meerwaarde zien in de nieuwe werkwijze
bij verdachtenverhoren. Die werkwijze heeft een forse werklastverzwaring tot gevolg.
Om die reden vinden zij het dan ook niet wenselijk dat deze mogelijkheden langer kunnen
worden toegepast of worden gehandhaafd in het nieuwe Wetboek van Strafvordering. De
politie en de bijzondere opsporingsdiensten hebben hun zorg geuit dat het laten vervallen
van deze mogelijkheden wellicht toekomstige (technische) ontwikkelingen remt omdat
de wet daarvoor niet langer een grondslag biedt. Dit standpunt sluit aan bij de aanbeveling
van de onderzoekers om in een beperkt aantal zaken te onderzoeken of met behulp van
de bij de politie in ontwikkeling zijnde Generieke Dienst Automatische Spraakverwerking
(GDAS) bruikbare en betrouwbare processen-verbaal kunnen worden opgesteld. Ten aanzien
van de pilot AVR op de terechtzitting nemen de Rechtspraak en het openbaar ministerie
een eensluidend standpunt in en doen zij het verzoek om, in lijn met de aanbeveling
van de onderzoekers, deze nieuwe regeling niet te handhaven.
Op basis van de conclusies en aanbevelingen van de onderzoekers en de reacties daarop
van de betrokken ketenorganisaties is besloten om de drie AVR-subpilots op dit moment
niet te verlengen. De bepalingen uit de Innovatiewet die het mogelijk maken om als
alternatief voor een volledig proces-verbaal te volstaan met de combinatie van een
opname met een begeleidend verkort proces-verbaal («AVR camerabeelden» en «AVR verdachtenverhoren»)
worden met dit voorstel wel gecontinueerd tot aan inwerkingtreding van het nieuwe
Wetboek van Strafvordering. Dat geldt ook voor de bepaling die betrekking heeft op
AVR als bewijsmiddel. Het gaat alles bij elkaar om de artikelen 560, 561, 563, 565,
567 en 569 Sv (zie het artikelsgewijs deel voor de toelichting op de wijziging van
artikel 569, eerste lid, Sv). De werkwijzen die in de subpilots zijn beproefd lijken
in de huidige situatie en onder de huidige omstandigheden weliswaar weinig meerwaarde
te bieden voor de betrokken organisaties, maar technische ontwikkelingen in de nabije
toekomst kunnen hierin verandering brengen. De politie heeft in dat kader het concrete
voornemen geuit om technologie te ontwikkelen waarbij van een opname zowel een (spraak
naar tekst-gegenereerd) transcript als een (AI-gegenereerde) samenvatting kan worden
aangeleverd. Bij die samenvatting worden de inhoudelijke eisen van het verkorte proces-verbaal
meegenomen, zoals die gezamenlijk zijn vastgesteld tijdens de start van de AVR-pilot.
Zowel in het transcript als in de samenvatting worden tijdcoderingen opgenomen die
corresponderen met de opname. Doordat het transcript (in tegenstelling tot het multimediabestand
van de opname) op tekst doorzoekbaar is, ontstaan meer mogelijkheden om op eenvoudige
wijze de letterlijk uitgesproken tekst terug te lezen en op basis van de tijdcode
desgewenst ook het bijbehorende fragment uit het multimediabestand terug te kijken.
Dit zijn belangrijke verbeteringen ten opzichte van de werkwijze die werd gehanteerd
ten aanzien van het verkorte proces-verbaal in de AVR-pilot. In de AVR-pilot was het
(voor officieren van justitie, advocaten, rechters, etc.) noodzakelijk om de opname
van het verhoor uit te luisteren, wat zeer veel tijd kostte en waardoor de eindconclusie
luidde dat geen sprake was van een adequaat alternatief voor het volledige proces-verbaal
en geen verbetering van de strafvordering. Met de door de politie nog te beproeven
nieuwe methode zou het niet meer noodzakelijk zijn om de complete opname uit te luisteren
en zou men eenvoudige relevante passages uit een verhoor kunnen opzoeken, wat veel
tijd kan besparen.
Om in de nabije toekomst een nieuwe, gezamenlijke pilot met deze nieuwe technologie
te kunnen starten, is het volgens de politie randvoorwaardelijk dat eerst wordt onderzocht
of en in hoeverre deze nieuwe technologieën de gewenste producten (namelijk: het transcript
en de samenvatting) kunnen genereren. Hiertoe heeft de politie intern een project
opgestart. Eind 2025 verwacht de politie over de inzet van deze nieuwe technologieën
meer informatie te kunnen geven. De precieze invulling van een eventuele vervolgpilot
kan vervolgens nader wordt uitgewerkt in een plan van aanpak dat wordt opgesteld door
een pilotwerkgroep. Op basis van het voorgaande wordt een verlenging van de benodigde
AVR-bepalingen in de Innovatiewet wenselijk geacht. Daarmee kan immers op korte termijn
en op verantwoorde wijze in de praktijk worden beproefd of een dergelijke innovatie
daadwerkelijk een verbetering voor het strafproces kan vormen, wat de doelstelling
van de Innovatiewet is. Het is van belang dat de desbetreffende wettelijke mogelijkheden
voor toepassing daarom – ook vooruitlopend op het nieuwe Wetboek van Strafvordering –
dan nog meteen beschikbaar zijn.
Voorgesteld wordt de bepalingen van de Innovatiewet die zien op AVR op de terechtzitting
in combinatie met een verkort proces-verbaal niet te continueren. Het gaat hierbij
om de artikelen 559, 562, 564, 566 en 568 Sv. Uit de evaluatie van deze pilot is gebleken
dat de werkwijze leidt tot een forse toename van werkbelasting en materiële kosten.
De werkwijze lijkt in de huidige situatie en onder de huidige omstandigheden weinig
meerwaarde te bieden voor de betrokken organisaties. In artikel II, onderdeel A, van
dit wetsvoorstel komen die artikelen dan ook te vervallen. Zie daarover nader in het
artikelsgewijs deel van deze memorie van toelichting.
De komende periode zal verder worden onderzocht op welke manier de AVR-bepalingen
behouden kunnen blijven in het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Bij de beoordeling
van de bepalingen zullen ook de aanbevelingen van de onderzoekers over de AVR-pilots
worden betrokken. Eventuele wijzigingen naar aanleiding van die aanbevelingen worden
ook door middel van de tweede aanvullingswet verwerkt in het nieuwe wetboek.
4.4 Bevoegdheden van de hulpofficier van justitie
De extra bevoegdheden die de hulpofficier van justitie heeft gekregen in artikel 570 Sv
zijn nog niet aan hem toegekend in het nieuwe Wetboek van Strafvordering. De evaluatie
moest duidelijk maken of dat alsnog moet gebeuren via de tweede aanvullingswet. In
de evaluatie hebben de onderzoekers, zoals besproken in paragraaf 3.4, onderscheid
gemaakt tussen de bijzondere opsporingsbevoegdheden die aan de hulpofficier van justitie
zijn toegekend en de hem toegekende beslagbevoegdheden.
Uit de gesprekken die over dit onderdeel zijn gevoerd met de betrokken ketenorganisaties
blijkt dat de politie en de bijzondere opsporingsdiensten de conclusies uit het rapport
graag opgevolgd zouden zien. Zij zijn er voorstander van om de toedeling van de hierboven
omschreven bevoegdheden aan de hulpofficier van justitie onder de Innovatiewet te
continueren en die bevoegdheden ook in het nieuwe wetboek aan de hulpofficier van
justitie toe te kennen. De geringe inzet van de scanapparatuur door de hulpofficier
van justitie wordt herkend door deze ketenpartners. Naar aanleiding hiervan wordt
met dit wetsvoorstel de inzet van de scanapparatuur geschrapt uit artikel 570 Sv.
Het openbaar ministerie is van mening dat de bevoegdheden met betrekking tot de teruggave
van inbeslaggenomen voorwerpen alleen bij aangewezen hulpofficieren van justitie moet
worden belegd (zoals nu ook het geval is in de Innovatiewet). Dit gezien het feit
dat in de pilotperiode deze bevoegdheden niet of nauwelijks zijn ingezet en het toepassen
van de bevoegdheden met betrekking tot de teruggave van inbeslaggenomen voorwerpen
enige opleiding vereist. Mochten deze bevoegdheden belegd blijven bij (aangewezen)
hulpofficieren van justitie dan zou dit volgens het openbaar ministerie gepaard moeten
gaan met flankerend beleid omdat dan zowel de officier van justitie als de hulpofficier
van justitie bevoegd zijn.
Het toekennen van extra bevoegdheden met betrekking tot het vorderen van gegevens
aan de hulpofficier van justitie staat op gespannen voet met een in paragraaf 3.4
al kort aangehaalde ontwikkeling in de rechtspraak van het Hof van Justitie van de
Europese Unie. Deze ontwikkeling houdt in dat de officier van justitie in toenemende
mate een machtiging van de rechter-commissaris behoeft voor de uitoefening van bevoegdheden.
Dit kan ook het geval worden voor de bevoegdheid tot het vorderen van bepaalde soorten
gegevens, terwijl de Innovatiewet nog beoogt deze bevoegdheid ook aan de hulpofficier
van justitie toe te kennen. Om deze reden is besloten om de beslissing over het wel
of niet toekennen van deze vorderingsbevoegdheden aan de hulpofficier van justitie
aan te houden totdat de bedoelde rechtspraak ook op het punt van deze bevoegdheden
voldoende is uitgekristalliseerd. Dat betekent dat deze vorderingsbevoegdheden met
dit wetsvoorstel worden geschrapt uit artikel 570 Sv.
De bevoegdheden met betrekking tot de teruggave van inbeslaggenomen voorwerpen worden
niet geraakt door deze ontwikkeling in de Europese jurisprudentie. Tegen de achtergrond
van de uitkomsten en aanbevelingen van de evaluatie worden deze mogelijkheden voor
de hulpofficier van justitie in de Innovatiewet gecontinueerd tot aan inwerkingtreding
van het nieuwe wetboek en ook in het nieuwe Wetboek van Strafvordering aan de (daartoe
aangewezen) hulpofficier van justitie toegekend. Dit laatste gebeurt door middel van
de tweede aanvullingswet, waarbij voor zover van toepassing ook rekening wordt gehouden
met de aanbevelingen van de onderzoekers bij dit onderdeel.
De pilot hulpofficier van justitie is beëindigd met ingang van 30 september 2024 en
wordt, mede gezien het bovenstaande, ook niet verlengd.
4.5 Mediation na aanvang van het onderzoek op de terechtzitting
In het overleg met de ketenpartners over de evaluatie en de beleidsreactie is de verlenging
van de regeling voor mediation in de Innovatiewet verkend. De Rechtspraak ziet graag
dat de mogelijkheden uit de Innovatiewet worden behouden vanwege de toegevoegde waarde
van het kunnen uitspreken van een eindezaakverklaring. Volgens de Rechtspraak zouden
deze mogelijkheden doorgang kunnen vinden tot aan de inwerkingtreding van het nieuwe
wetboek, al dan niet in pilotvorm en – uit oogpunt van rechtsgelijkheid wellicht in
alle arrondissementen – voor meer typen delicten dan in de pilot het geval was, mits
kan worden tegemoetgekomen aan de door de onderzoekers gesignaleerde knelpunten. Het
openbaar ministerie heeft aangegeven op zichzelf geen bezwaar te zien in een aanvulling
van de wettelijke gereedschapskist met de mogelijkheid van een eindezaakverklaring
in een aantal gevallen, maar heeft aangegeven dat het praktisch niet haalbaar is om
op korte termijn de door de onderzoekers aangegeven maatregelen te treffen (waaronder
en met name de aanpassingen in het GPS-systeem). Dit is wel realiseerbaar voor de
datum van inwerkingtreding van het nieuwe wetboek.
De conclusie van de onderzoekers dat de wettelijke regeling een adequate basis biedt
voor de inzet van mediation in de fase van berechting kan worden gevolgd. Om die reden
is het voornemen deze regeling ook op te nemen in het nieuwe Wetboek van Strafvordering.
Dit gebeurt door middel van de tweede aanvullingswet, waarbij ook de in het evaluatierapport
gesignaleerde aandachtspunten worden betrokken. Dit kan betekenen dat de regeling
over mediation in het nieuwe wetboek zal worden aangevuld of gewijzigd.
Zoals aangegeven in de eerdergenoemde beleidsreactie heeft het de voorkeur, ook die
van de betrokken ketenpartners, om in aanloop naar opneming daarvan in het nieuwe
wetboek, de regeling die de Innovatiewet in het huidige Wetboek van Strafvordering
heeft geïntroduceerd, te handhaven. Het is ongewenst dat er een hiaat ontstaat in
de tijd tot aan de inwerkingtreding van het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Een
aanvullend argument daarvoor vormen de bevindingen van het WODC-rapport «Plan- en
procesevaluatie Mediation in Strafzaken». In dit rapport is vastgesteld dat zeven
jaar na de landelijke uitrol mediation in strafzaken een eigen plek heeft verworven
in het strafrechtelijke veld. Tegelijkertijd is de positie van mediation in strafzaken
nog betrekkelijk marginaal. Bij minder dan 1% van de bij het openbaar ministerie ingeschreven
rechtbankstrafzaken wordt verwezen naar mediation. Professionals geven dan ook aan
dat er sprake is van een groot onbenut potentieel aan zaken waarin slachtoffers en
verdachten gebaat kunnen zijn bij mediation, maar die nu niet worden verwezen (M.S.
Hoekstra, R.R. van Riezen-den Bak, G. Teeuwen, Plan- en procesevaluatie Mediation in Strafzaken, Cahier 2024-7). Het kabinetsbeleid is er al geruime tijd op gericht om de inzet
van mediation in strafzaken te bevorderen. De regeling uit de Innovatiewet is in dat
verband een nuttige bouwsteen. Om deze regeling te kunnen toepassen moeten de in het
evaluatierapport genoemde belemmeringen worden weggenomen. Dit betreft in ieder geval
het toezicht, de justitiële documentatie en de registratie in het GPS-systeem. Deze
punten worden in overleg met de ketenpartners bekeken met als doel afspraken te maken
over een werkbare aanpak. Ook zal worden bekeken op welke delicten de voortzetting
van de regeling betrekking zal hebben, in welke vorm (pilot of niet) en wat de (territoriale)
reikwijdte zal zijn.
Uit de evaluatie van de pilot mediation zoals daarvan ook verslag is gedaan in de
beleidsreactie, en ook uit het nadien over het concept van dit wetsvoorstel met de
ketenpartners gehouden overleg is gebleken dat de mogelijkheid die de rechter heeft
om (op basis van artikel 573, tweede lid, Sv) voorwaarden te verbinden aan de verklaring
dat de zaak is geëindigd, problemen oplevert voor de uitvoering. Dit hangt samen met
het ontbreken van een regeling voor het toezicht op de naleving van de voorwaarden.
Verder blijkt dat registratie van een eindezaakverklaring met voorwaarden niet goed
mogelijk is in de bestaande systemen. Het aanpassen van met name het GPS-systeem vergt
grondige voorbereiding en investeringen. Ook moet worden bezien hoe eindezaakverklaringen
(met voorwaarden) op een goede manier in de justitiële documentatie kunnen worden
opgenomen.
Overwogen is om op korte termijn een toezichtarrangement te ontwerpen, een (tijdelijk)
alternatief te ontwikkelen voor de registratie en afspraken te maken over de justitiële
documentatie. Hiervan is uiteindelijk afgezien omdat voor de uitwerking van deze punten
geruime tijd nodig is. In het kader van dit wetsvoorstel tot verlenging van de bepalingen
van de Innovatiewet is deze tijd niet beschikbaar. De genoemde onderwerpen zullen
worden bekeken bij de voorbereiding van de tweede aanvullingswet, waarbij de definitieve
regeling voor mediation na aanvang van de berechting in het nieuwe Wetboek van Strafvordering
wordt vormgegeven.
In dit wetsvoorstel komt daarom de mogelijkheid om aan de eindezaakverklaring voorwaarden
te verbinden te vervallen, met als doel dat daarmee de bestaande uitvoeringsproblemen
worden geminimaliseerd. Dit betekent dat artikel 573, tweede lid, Sv wordt aangepast.
Als gevolg hiervan wordt ook artikel 573, vierde lid, Sv gewijzigd. In dit vierde
lid is bepaald dat na de uitspraak houdende een verklaring dat de zaak is geëindigd,
als bedoeld in het tweede lid, de verdachte ter zake van hetzelfde feit niet opnieuw
in rechte kan worden betrokken, behoudens in het geval van niet-naleving van de aan
deze verklaring verbonden voorwaarden binnen de daarin bepaalde termijn. Nu er geen
voorwaarden meer aan een eindezaakverklaring kunnen worden verbonden zal in het vierde
lid worden verwezen naar niet-naleving van de afspraken voor herstel die in het kader
van de mediation zijn gemaakt. Als de verdachte deze afspraken niet naleeft, kan hij
opnieuw in rechte worden betrokken.
De genoemde wijzigingen vloeien voort uit de evaluatie, de beleidsreactie en het daarop
gevolgde overleg. Als één van de onderwerpen is door de Raad voor de rechtspraak de
wens naar voren gebracht om de regeling inzake mediation niet alleen in eerste aanleg,
maar ook in hoger beroep te kunnen toepassen. De Raad voor de rechtspraak heeft deze
wens herhaald in het formele consultatie-advies. Nader overleg met de Raad voor de
rechtspraak en het openbaar ministerie heeft geleid tot de keuze om in dit wetsvoorstel
mediation ook in hoger beroep mogelijk te maken. De reden daarvan is dat gerechtshoven
een tweede feitelijke instantie zijn en in hoger beroep dezelfde beslissingen kunnen
nemen als een rechtbank. Er is geen aanleiding om van dit uitgangspunt bij een eindezaakverklaring
af te wijken. Verder past de regeling van mediation in hoger beroep bij het streven
van de regering om de inzet van mediation in strafzaken te bevorderen. Uit nader overleg
met de Raad voor de rechtspraak en het openbaar ministerie is gebleken dat is voldaan
aan de randvoorwaarde dat toevoeging van de mogelijkheid van mediation in hoger beroep
uitvoerbaar is. Op dat laatste zal nader worden ingegaan in paragraaf 6.3. Verder
zal bij de voorbereiding van de tweede aanvullingswet worden bekeken hoe de eerdergenoemde
knelpunten kunnen worden opgelost, zodat in de toekomst wel voorwaarden kunnen worden
verbonden aan een eindezaakverklaring.
5. Uitvoeringsconsequenties
Met de mogelijkheden van de Innovatiewet Strafvordering worden taken en bevoegdheden
verplaatst en werkwijzen aangepast, waardoor aan het werken met de nieuwe mogelijkheden
uitvoeringsconsequenties zijn verbonden. Deze effecten en de daarmee verband houdende
kosten verschillen per pilot en per betrokken organisatie en lopen vooruit op de algehele
invoering van het nieuwe Wetboek van Strafvordering. De structurele effecten hangen
samen met veranderingen in de werkbelasting van betrokken functionarissen. Daarnaast
is er incidenteel sprake van opleiding van betrokken medewerkers en benodigde aanpassing
van IV-voorzieningen. Door de onderzoekers zijn in de evaluatie de uitvoeringsconsequenties
voor het merendeel van de onderdelen uit de Innovatiewet in kaart gebracht. Over het
onderdeel mediation zijn door de onderzoekers geen uitspraken gedaan, omdat de pilot
daarvoor te kort heeft gelopen en er geen harde gegevens beschikbaar waren over de
fase waarin de mediation is opgestart en het daadwerkelijk gebruik van de nieuwe regeling
(Kristen e.a., Evaluatie pilots Innovatiewet Strafvordering – Prejudiciële vragen en Mediation in
Strafzaken, september 2024, p. 7).
In het onderstaande worden de eerste voorlopige ervaringen met de uitvoeringsconsequenties
verwoord zoals die zijn toegelicht in de evaluatie.
De structurele effecten die gemoeid gaan met de prejudiciële procedure zijn beperkt,
zo blijkt uit de evaluatie. De structurele kosten bij de Hoge Raad kunnen worden opgevangen
binnen de huidige financiële en organisatorische kaders. Bij een beperkt gebruik van
de procedure bestaat er voor de Hoge Raad geen noodzaak om te voorzien in structurele
investeringen. Ook in feitelijke aanleg kunnen de structurele kosten in beginsel binnen
de bestaande organisatorische en financiële kaders worden opgevangen. (Kristen e.a.,
Evaluatie pilots Innovatiewet Strafvordering – Prejudiciële vragen en Mediation in
Strafzaken, september 2024, p. 6).
Bij de toepassing van de bevoegdheden met betrekking tot het vastleggen en kennisnemen
van gegevens na inbeslagneming uit de artikelen 556 en 557 Sv wijzen de onderzoekers,
naast de kosten van opleiding en de aanschaf van hardware, opslagcapaciteit en softwarelicenties,
op de arbeidskosten die samenhangen met de extra werklast bij de opsporingsdiensten,
de officieren van justitie en de rechters-commissarissen. De uitvoering van de bevoegdheden
leidt tot meer werklast omdat, anders dan bij artikel 558 Sv, handelingen worden verricht
die voor de inwerkingtreding van de Innovatiewet niet werden verricht. De omvang van
de financiële uitvoeringsconsequenties kan door de onderzoekers niet worden gespecificeerd,
omdat deze afhankelijk is van veel variabelen, waaronder verschillen tussen de opsporingsdiensten
in de al beschikbare middelen en de keuzes die worden gemaakt, onder andere ten aanzien
van softwarepakketten. Deze kosten zijn echter voor de organisaties acceptabel omdat
de uitoefening van de bevoegdheden de mogelijkheden om strafbare feiten op te helderen
aanmerkelijk vergroot. (De Wilde e.a., Evaluatie Innovatiewet Strafvordering. Pilots Gegevens na beslag, Audiovisuele registratie
en Hulpofficier van Justitie, september 2024, p. 10).
De Innovatiewet maakt het mogelijk om als alternatief voor een volledig proces-verbaal
te volstaan met de combinatie van een opname met een begeleidend verkort proces-verbaal.
Op deze wettelijke regeling waren drie pilots gebaseerd: de pilot AVR camerabeelden,
de pilot AVR verdachtenverhoren en de pilot AVR ter zitting. Ten aanzien van de pilot
AVR camerabeelden wordt door de onderzoekers geconcludeerd dat er per saldo vrijwel
geen toename is van de werklast bij de politie. Het schrijven van een verkort proces-verbaal
zorgt voor minder werklast, maar het maken van een compilatie van de beelden kost
juist weer extra tijd. Voor de rechters en officieren van justitie was sprake van
een extra tijdsinvestering door het bekijken van de beelden (De Wilde e.a., Evaluatie Innovatiewet Strafvordering. Pilots Gegevens na beslag, Audiovisuele registratie
en Hulpofficier van Justitie, september 2024, p. 137). De pilot AVR verdachtenverhoren zorgde onder de in de pilot
gekozen werkwijze, wanneer de opnamen van de verhoren moesten worden bekeken door
rechters, griffiers en officieren van justitie, voor een enorme werklastverzwaring.
Ook bij de politie was sprake van een grote werklastverzwaring omdat het proces-verbaal,
anders dan bij de reguliere werkwijze, niet tijdens maar na het verhoor wordt opgesteld
(De Wilde e.a., Evaluatie Innovatiewet Strafvordering. Pilots Gegevens na beslag, Audiovisuele registratie
en Hulpofficier van Justitie, september 2024, p. 150 e.v.). Uit de derde AVR-pilot, die zag op AVR ter zitting,
bleek dat de verkorte processen-verbaal zeer summier waren opgesteld en daardoor (te)
weinig informatief voor de betrokkenen bij de volgende zitting. Wanneer de werkwijze
van de pilot AVR ter zitting zou worden ingevoerd, wat niet werd aanbevolen en waardoor
de regeling ten aanzien van AVR op de zitting is aangepast, zou dit een enorme verzwaring
van de werklast van rechters, officieren van justitie, griffiers en advocaten opleveren.
Dit laatste is dus niet het geval, omdat de wettelijke mogelijkheden voor dit onderdeel
niet worden verlengd met dit voorstel.
Met het toekennen van de bevoegdheden tot teruggave van beslag aan de hulpofficier
van justitie, het onderdeel dat met dit voorstel wordt verlengd, vindt volgens de
onderzoekers een verschuiving van werklast plaats van het openbaar ministerie naar
de politie. Zij concluderen dat de totale werklast binnen de strafrechtketen vermoedelijk
enigszins zal verminderen, doordat voorwerpen minder lang opgeslagen hoeven te worden
en het Beslaghuis minder betrokken hoeft te zijn (De Wilde e.a., Evaluatie Innovatiewet Strafvordering. Pilots Gegevens na beslag, Audiovisuele registratie
en Hulpofficier van Justitie, september 2024, p. 259).
Volgens de onderzoekers leiden de bevoegdheden met betrekking tot de bijzondere opsporingsbevoegdheden
ook tot een verschuiving van de werklast van het openbaar ministerie naar de politie.
Deze verschuiving van werklast is niet langer relevant, gelet op het feit dat de mogelijkheden
voor de hulpofficier van justitie tot uitoefening van deze bijzondere opsporingsbevoegdheden
niet worden verlengd met dit voorstel.
Bij de verlenging van de werkingsduur van de bepalingen uit de Innovatiewet wordt
vooralsnog uitgegaan van de hiervoor beschreven door de onderzoekers in kaart gebrachte
uitvoeringsconsequenties, met inachtneming dat een aantal onderdelen, zoals hierboven
beschreven, niet worden verlengd met dit voorstel. Deze uitvoeringsconsequenties vallen
binnen het algehele traject van het nieuwe Wetboek van Strafvordering, nu deze nieuwe
onderdelen kunnen worden gezien als een vervoegde inwerkingtreding van dit wetboek.
Daarbij wordt opgemerkt dat de kosten zich pas daadwerkelijk voordoen zodra sprake
is van toepassing van de mogelijkheden. Zoals eerder toegelicht is dit vooralsnog
niet het geval ten aanzien van de AVR-mogelijkheden die worden verlengd met dit voorstel.
Door de ketenorganisaties wordt verder gewerkt aan de werkwijzen en technische ontwikkelingen
om de inzet van de bevoegdheden uit de Innovatiewet optimaal toe te kunnen passen.
Met name rondom de inzet van de AVR-mogelijkheden zullen naar verwachting nieuwe toepassingsvormen
ontstaan.
Mede aan de hand van die verbeterde toepassingen, maar ook op basis van de aanbevelingen
uit de evaluatie die zien op wijzigingen van de bepalingen, worden de structurele
uitvoeringsconsequenties van de verschillende onderdelen in samenspraak met de betrokken
ketenorganisaties herijkt. Voor zover inhoudelijke wijzigingen worden aangebracht,
door middel van de tweede aanvullingswet, vindt dit herijkingstraject plaats bij dat
wetsvoorstel.
6. Ontvangen adviezen
Over dit wetsvoorstel zijn adviezen en reacties ontvangen van de Raad voor de rechtspraak
(Rvdr), de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR), het College van procureurs-generaal
van het openbaar ministerie (OM), Korpschef van de politie (politie), de president
van en de procureur-generaal bij de Hoge Raad (verder: Hoge Raad), het Platform bijzondere
opsporingsdiensten (BOD’en), de Koninklijke Marechaussee (KMar), de Nederlandse Orde
van Advocaten (NOvA), het Nederlands Forensisch Instituut (NFI), Slachtofferhulp Nederland
(SHN) en het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB).
De politie, de Hoge Raad, de BOD’en, de KMar, de NOvA en het NFI hebben geen opmerkingen
met betrekking tot dit wetsvoorstel (zie 6.1).
De inhoudelijk adviezen en reacties van de Rvdr, de NVvR, het OM, SHN en het CJIB
hebben betrekking op drie onderdelen, te weten beeld, geluid of beeld en geluid als
onderdeel van de verslaglegging en als wettig bewijsmiddel, mediation na aanvang van
het onderzoek op de terechtzitting en de uitvoeringsconsequenties. Op deze adviezen
wordt ingegaan in de paragrafen 6.2, 6.3 en 6.4. Eerst wordt in paragraaf 6.1 in algemene
zin ingegaan op de consultatie.
6.1 Algemeen
Over de evaluatie en over de beleidsreactie daarop heeft overleg plaatsgevonden met
de betrokken ketenpartners. Mede naar aanleiding van die informele consultatie is
dit wetsvoorstel opgesteld, dat vervolgens in formele consultatie is gegeven. Ook
heeft een internetconsultatie plaatsgevonden. Inhoudelijke adviezen zijn dus ontvangen
van de Rvdr, de NVvR, het OM en SHN. Ook het CJIB heeft, als uitvoeringsorganisatie
van het Ministerie van Justitie en Veiligheid, desgevraagd een inhoudelijke reactie
op dit wetsvoorstel gegeven.
De Rvdr is van mening dat de pilots van de Innovatiewet tot waardevolle inzichten
hebben geleid. In zijn advies vraagt de Rvdr allereerst aandacht voor de gevolgen
van dit wetsvoorstel voor het bijbehorende Besluit innovatie strafvordering. Daarnaast
gaat de Rvdr in zijn advies in op het onderdeel mediation en het onderdeel beeld,
geluid of beeld en geluid als onderdeel van de verslaglegging en als wettig bewijsmiddel
(zie een reactie in de paragrafen 6.2 en 6.3). Over het geheel heeft de Rvdr geen
zwaarwegende bezwaren tegen het voorstel, maar geeft hij in overweging om de in het
advies genoemde onderdelen te verduidelijken in de memorie van toelichting en aan
te passen in het voorstel.
De voorgestelde verlenging van de Innovatiewet doet naar het oordeel van de NVvR recht
aan de inzichten die in de praktijk zijn opgedaan over de werking van de verschillende
onderdelen. De NVvR is verheugd te kunnen constateren dat het voorstel er blijk van
geeft dat de uitwerking van de bepalingen is meegewogen bij de beoordeling of pilots
al dan niet moeten worden verlengd. De pilotstructuur heeft aldus, op deze onderdelen,
naar de mening van de NVvR zijn meerwaarde bewezen. De NVvR onderschrijft het belang
van de mogelijkheid om via de prejudiciële procedure in strafzaken rechtsvragen aan
de Hoge Raad te kunnen voorleggen. Met betrekking tot het onderdeel vastleggen en
kennisnemen van gegevens na inbeslagneming heeft de NVvR met instemming kennisgenomen
van het voorstel de betreffende bevoegdheden zonder pilotvorm te continueren tot aan
de inwerkingtreding van het nieuwe Wetboek van Strafvordering. Ook heeft de NVvR met
instemming kennisgenomen van het voornemen om bij het onderdeel hulpofficier van justitie
de vorderingsbevoegdheden uit artikel 570 te schrappen en om de beslissing over het
wel of niet toekennen van deze bevoegdheden aan de hulpofficier van justitie aan te
houden totdat de rechtspraak voldoende is uitgekristalliseerd. De NVvR heeft verder
met instemming kennisgenomen van het voornemen om de regeling van mediation na aanvang
van het onderzoek op de terechtzitting op te nemen in het nieuwe wetboek en om, in
de aanloop daarnaartoe, de regeling van de Innovatiewet te verlengen. Over opnamen
van beeld, geluid of beeld en geluid als onderdeel van de verslaglegging en als wettig
bewijsmiddel maakt de NVvR een aantal opmerkingen, waarop in paragraaf 6.2 wordt ingegaan.
Het OM onderschrijft de voorgestelde verlenging van de Innovatiewet. De verschillende
onderdelen bevatten volgens het OM nuttige instrumenten die een bijdrage leveren aan
de kwaliteit en de efficiëntie van het strafproces. Ook met het schrappen van enkele
onderdelen wordt ingestemd. Het OM ziet geen aanleiding om opmerkingen te maken over
de onderdelen prejudiciële procedure, het kennisnemen van gegevens na inbeslagneming,
de bevoegdheden van de hulpofficier van justitie en over opnamen van beeld, geluid
of beeld en geluid als onderdeel van de verslaglegging en als wettig bewijsmiddel.
In zijn advies gaat het OM slechts in op het onderdeel mediation (zie paragraaf 6.3).
Ook het CJIB beperkt zich in zijn reactie tot het onderdeel mediation. Tot slot gaat
SHN in zijn advies in op mediation en op opnamen van beeld, geluid of beeld en geluid
als onderdeel van de verslaglegging en als wettig bewijsmiddel.
Naast de bovengenoemde inhoudelijke adviezen zijn reacties ontvangen van de politie,
de Hoge Raad, de BOD’en, de KMar, de NOvA en het NFI. De politie merkt op dat zij
actief heeft bijgedragen aan de pilots van de Innovatiewet en de daaropvolgende evaluatie
door het WODC. De politie stelt vast dat zowel de verlenging als de voorgestelde aanpassingen
in dit voorstel aansluiten op de conclusies van de genoemde evaluatie en de daarover
gevoerde overleggen. De Hoge Raad ziet blijkens zijn advies geen aanleiding tot het
maken van opmerkingen bij het voorstel en de memorie van toelichting. De Hoge Raad
is van oordeel dat het verheugend is dat onder de ketenpartners brede steun bestaat
voor het verlengen van de bepalingen uit de Innovatiewet tot aan de inwerkingtreding
van het nieuwe Wetboek van Strafvordering. De BOD’en hebben geen opmerkingen bij het
wetsvoorstel. Ook de NOvA en de KMar hebben afgezien van een formeel consultatieadvies.
Het NFI schrijft in zijn reactie dat zijn medewerkers zijn betrokken bij de pilot
vastleggen en kennisnemen van gegevens na inbeslagneming. De consequenties van het
voorstel zijn bij het NFI goed in beeld en het voorstel geeft het NFI geen aanleiding
tot opmerkingen.
6.2 Opnamen van beeld, geluid of beeld en geluid als onderdeel van de verslaglegging
en als wettig bewijsmiddel
Ten aanzien van opnamen van beeld, geluid of beeld en geluid als onderdeel van de
verslaglegging zijn zoals hierboven al werd aangestipt inhoudelijke adviezen ontvangen
van de Rvdr, SHN en de NVvR.
De Rvdr maakt opmerkingen over opnamen van beeld, geluid of beeld en geluid als zelfstandig
bewijsmiddel (AVR als bewijsmiddel). Hij geeft in overweging AVR als zelfstandig bewijsmiddel
te schrappen. Om redenen die hiervoor in deze memorie van toelichting (zie paragraaf
3.3) worden genoemd, verdient het de voorkeur om dit onderdeel te handhaven. De Rvdr
wijst in zijn advies op onduidelijkheid die in de praktijk is ontstaan naar aanleiding
van het beperkte toepassingsbereik van artikel 567, omdat de inhoud van dat artikel
door middel van het Besluit innovatie strafvordering nu regionaal is afgebakend (zie
artikel 1 van het Besluit innovatie strafvordering). Mede naar aanleiding van dit
advies wordt het Besluit innovatie strafvordering zodanig aangepast, dat die regionale
beperkingen komen te vervallen. Het is overigens niet de bedoeling om, zoals de Rvdr
stelt, artikel 567 te «bevriezen». Als gevolg van het handhaven van artikel 567 en
het zodanig aanpassen van het Besluit innovatie strafvordering dat het toepassingsbereik
van dat artikel niet langer wordt beperkt, kan tot aan de inwerkingtreding van het
nieuwe wetboek al landelijk gebruik worden gemaakt van het zelfstandige bewijsmiddel
van een opname van beeld en/of geluid.
Over de privacy van slachtoffers in relatie tot opnamen heeft SHN zorgen geuit. Ten
aanzien van de geuite zorg over het in de openbaarheid komen van opnamen, wordt opgemerkt
dat indien de opname als processtuk is gevoegd, het huidige artikel 32 (in het nieuwe
Wetboek van Strafvordering; artikel 1.8.8, tweede lid) voorziet in de mogelijkheid
dat in het belang van (onder meer) de bescherming van de persoonlijke levenssfeer
kan worden bepaald dat aan de verdachte van bepaalde (gedeelten van) processtukken
alleen inzage wordt verleend en geen kopie wordt verstrekt. Verder maakt SHN opmerkingen
over opnames die kunnen worden opgemaakt tijdens het onderzoek op de terechtzitting
(artikel 562). Nu naar aanleiding van het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State alsnog wordt voorgesteld om ook artikel 562 te schrappen, behoeven
die opmerkingen geen bespreking meer.
De NVvR stelt met instemming vast dat met dit wetsvoorstel wordt afgezien van continuering
van de pilots met betrekking tot het onderdeel opnamen van beeld, geluid of beeld
en geluid als onderdeel van de verslaglegging en als wettig bewijsmiddel. Verder heeft
de NVvR begrip voor de in dit voorstel gemaakte afwegingen ten aanzien van de verlenging
van diverse bepalingen uit dit onderdeel. Daarbij merkt de NVVR ten aanzien van de
in het vooruitzicht gestelde doorontwikkeling op dit onderdeel in de vorm van een
pilot wel op, dat deze ten dienste moet staan van de betrokkenen in de strafrechtsketen
en de kwaliteit van het werk dat zij verrichten en niet moet leiden tot een verzwaring
van de werklast bij betrokkenen in de keten. In reactie op dit punt wordt opgemerkt
dat daarmee rekening wordt gehouden.
6.3 Mediation na aanvang van het onderzoek op de terechtzitting
Ten aanzien van dit onderdeel zijn zoals hierboven al werd aangestipt inhoudelijke
adviezen ontvangen van de NVvR, SHN, de Rvdr, het OM en het CJIB.
Zoals in het voorgaande is vermeld, heeft de NVvR met instemming kennisgenomen van
het voornemen om de regeling van mediation na aanvang van het onderzoek op de terechtzitting
op te nemen in het nieuwe wetboek en om, in de aanloop daarnaartoe, de regeling van
de Innovatiewet te verlengen. Dat daarmee de mogelijkheid om voorwaarden aan de eindezaakverklaring
te verbinden voor nu komt te vervallen, is naar de mening van de NVvR een goede keuze.
De daaraan verbonden consequenties voor de uitvoering moeten volgens de NVvR in het
kader van de totstandkoming van de regeling in de tweede aanvullingswet worden geconcretiseerd
en gewogen, zodat dit instrument ook voor de praktijk werkbaar is. Dit advies wordt
opgevolgd.
Ook SHN juicht het toe dat de bepalingen over mediation worden verlengd. Wel gaat
SHN in zijn advies in op onderdelen die volgens SHN leiden tot een verslechtering
van de positie van het slachtoffer. SHN ziet daarom graag dat dit voorstel zo wordt
gewijzigd dat de belangen en rechten van slachtoffers beter worden gegarandeerd en
vraagt zich af of het wellicht mogelijk is de schadevergoedingsmaatregel (tijdelijk)
aan de regeling van mediation te koppelen. Op deze punten uit het advies van SHN wordt
in het navolgende ingegaan.
Bij het onderdeel mediation is er voor gekozen om de mogelijkheid om voorwaarden op
te kunnen leggen te laten vervallen (zie paragraaf 4.5). Allereerst betreurt SHN het
dat hierbij niet nader is onderzocht of toezicht op de voorwaarden op de een of andere
manier toch zou kunnen plaatsvinden. In de optiek van SHN zou de reclassering bij
uitstek geschikt zijn om toezicht te houden. In reactie hierop wordt opgemerkt dat
het in het overleg tussen de ketenpartners niet mogelijk is gebleken om een manier
van toezicht te vinden waarmee de betrokken ketenpartners goed kunnen werken. Hierbij
is een belangrijk gegeven dat ketenpartners erop hebben gewezen dat de verwerking
van voorwaarden in het registratiesysteem GPS niet mogelijk is. De voortzetting van
de bevoegdheid om bij een eindezaakverklaring voorwaarden te stellen zou daarom leiden
tot uitvoeringsproblemen. Het is de bedoeling om de genoemde belemmeringen weg te
nemen, zodat het stellen van voorwaarden in de toekomst wel mogelijk zal zijn en de
bevoegdheid daartoe in het nieuwe Wetboek van Strafvordering kan worden opgenomen.
Daarnaast is het voor SHN niet duidelijk wat moeten worden verstaan onder een «positieve
uitkomst» van mediation. Door het ontbreken van toezicht is de nakoming van afspraken
na een eindezaakverklaring volgens SHN enkel en alleen gelegen in de intrinsieke wil
van de verdachte. Als de verdachte de afspraken niet nakomt, dan is het aan het slachtoffer
om actie te ondernemen. Het slachtoffer moet bij het openbaar ministerie melden dat
de afspraken niet worden nagekomen. SHN vindt dat het slachtoffer hiermee niet zou
moeten worden belast.
Een daarmee samenhangend punt van SHN gaat over de hervatting van de strafzaak. Artikel 573,
vierde lid, bepaalt alleen dat de verdachte niet opnieuw in rechte kan worden betrokken
als de afspraken zijn nagekomen, behoudens het geval dat de gemaakte afspraken voor
herstel niet worden nagekomen. Daarmee bevat de bepaling geen verplichting voor het
openbaar ministerie om de verdachte opnieuw voor de rechter te laten verschijnen als
er niet wordt nagekomen. In de ogen van SHN is dat een groot gemis, dat wordt versterkt
omdat het ook nog niet duidelijk is welke gevolgen de eindezaakverklaring voor het
strafblad van de verdachte heeft.
In reactie op het voorgaande kan het volgende worden opgemerkt. Onder een «positieve
uitkomst» van mediation wordt verstaan dat de mediation tot afspraken heeft geleid
tussen het slachtoffer en de verdachte waarmee de rechter rekening kan houden. Als
de afspraken niet worden nagekomen dan kan het slachtoffer dit melden bij de politie
of het openbaar ministerie. Bekeken zal worden hoe het slachtoffer hierbij kan worden
ondersteund in het geval het slachtoffer het belastend vindt om een melding te doen.
Het openbaar ministerie heeft de bevoegdheid om in dat geval de verdachte opnieuw
te vervolgen (artikel 573, vierde lid). Er is niet gekozen voor een plicht voor het
openbaar ministerie om de verdachte opnieuw voor de rechter te laten verschijnen,
omdat het openbaar ministerie de ruimte toekomt om af te wegen of hernieuwde dagvaarding
wegens niet nakoming opportuun is. Het is denkbaar dat de verdachte een gemaakte afspraak
voor het grootste gedeelte is nagekomen, bijvoorbeeld de afspraak om gedurende een
jaar niet in de straat te komen waar het slachtoffer woont. Als de verdachte in de
laatste weken van deze termijn toch in deze straat verschijnt, dan kan het openbaar
ministerie afwegen of deze inbreuk op de afspraken een nieuwe dagvaarding rechtvaardigt
en daarbij alle relevante factoren betrekken. De gevolgen van de eindezaakverklaring
voor de justitiële documentatie dienen verder te worden onderzocht en uitgewerkt.
Hierover is overleg gaande met de ketenpartners en de Justitiële Informatiedienst.
Het slachtoffer komt volgens SHN bedrogen uit als de verdachte niet uit zichzelf de
afspraken nakomt en het openbaar ministerie de verdachte niet opnieuw laat voorkomen.
Vooral in het geval afspraken ten aanzien van schadevergoeding niet (volledig) worden
nagekomen staat het slachtoffer volgens SHN met lege handen. Daarom vraagt SHN zich
af of de schadevergoedingsmaatregel aan mediation moet worden gekoppeld. Dit advies
van SHN kan niet worden opgevolgd. Artikel 36f, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht
stelt – samengevat – als voorwaarde voor het opleggen van een schadevergoedingsmaatregel
dat bij rechterlijke uitspraak wegens een strafbaar feit de verdachte wordt veroordeeld.
Het is kenmerkend voor een eindezaakverklaring dat de rechter de materiële vragen,
die zijn opgenomen in artikel 350 niet beantwoordt. Dat betekent dat hij zich niet
uitspreekt over de bewezenverklaring, de kwalificatie van het bewezen verklaarde,
de strafbaarheid van de verdachte en de oplegging van een straf of maatregel. Het
is dan ook niet mogelijk om de schadevergoedingsmaatregel aan de regeling van mediation
te koppelen. Dit betekent niet dat het slachtoffer met lege handen staat als afspraken
niet worden nagekomen. Artikel 573, vierde lid, geeft de officier van justitie de
bevoegdheid om de verdachte opnieuw in rechte te betrekken, als de verdachte de afspraken
voor herstel (die in het kader van de mediation zijn gemaakt) niet nakomt. Deze bepaling
is nadrukkelijk bedoeld als «stok achter de deur». Het is een stimulans voor de verdachte
om zich aan de afspraken te houden. Dat geldt ook voor afspraken over het betalen
van schadevergoeding. Dit betekent dat het slachtoffer kan volstaan met het melden
van niet-naleving bij de politie of het openbaar ministerie en dat hij niet de civiele
rechter hoeft te betrekken om nakoming van de afspraken te eisen.
De Rvdr heeft herhaaldelijk aangegeven geen bezwaar te hebben tegen een meer uitgebreide
toepassing van de mogelijkheden van mediation en van de eindezaakverklaring. De regeling
kan worden toegepast in alle arrondissementen en in alle daarvoor in aanmerking komende
strafzaken. Dit vergroot volgens de Rvdr de toepassing van mediation in het strafrecht
en het komt tegemoet aan het eerder geuite bezwaar van de Rvdr en de NOvA van rechtsongelijkheid.
In lijn met dit advies van de Rvdr zal worden bevorderd dat deze regionale beperking
in het Besluit innovatie strafvordering wordt geschrapt.
De Rvdr zou verder graag de eindezaakverklaring bij mediation ook willen toepassen
in hoger beroepszaken en adviseert dit mogelijk te maken. Hierboven in paragraaf 4.5
is aangegeven dat en waarom deze wens in dit wetsvoorstel is gehonoreerd. In overleg
met de betrokken ketenpartners is nagegaan of het uitvoerbaar is om de eindezaakverklaring
toe te passen in hoger beroep. Hiervoor is het nodig dat de eindezaakverklaring in
het registratiesysteem NIAS kan worden verwerk. Daarvoor is een wijziging van NIAS
nodig en die past binnen het ICT-programma van het openbaar ministerie. Uit een verkenning
is gebleken dat deze wijziging haalbaar is. Naar aanleiding van het advies van de
Rvdr en de daaropvolgende overleggen met de betrokken ketenpartners is ervoor gekozen
in dit wetsvoorstel te regelen dat de toepassing van de mediationbepalingen (artikelen 571
tot en met 574) in hoger beroep mogelijk wordt. Daartoe wordt een nieuw artikel 574a
voorgesteld.
Het OM gaat in zijn advies ook in op het onderdeel mediation. Ten aanzien van het
schrappen van de voorwaarden bij de eindezaakverklaring heeft het OM er in het kader
van de evaluatie al op gewezen dat het toezicht op de naleving van bepaalde voorwaarden
niet wettelijk is geregeld en tot uitvoeringsproblemen zou leiden op het vlak van
de IT en de verdere verwerking van de beslissing in de strafrechtketen. In het licht
hiervan waardeer het OM het dan ook positief dat de mogelijkheid van een eindezaakverklaring
met voorwaarden is geschrapt. Het OM signaleert dat, vanwege het schrappen van de
mogelijkheid om voorwaarden te stellen bij een eindezaakverklaring, in het wetsvoorstel
ook artikel 573, vierde lid, wordt gewijzigd. Voorgesteld wordt dat de verdachte na
een eindezaakverklaring opnieuw in rechte kan worden betrokken «in het geval van niet-naleving
van de afspraken voor herstel die in het kader van de mediation zijn gemaakt». Dit
voorstel staat volgens het OM op gespannen voet met de wens van het OM een strafzaak
met een eindezaakverklaring definitief af te sluiten. Het voorstel roept daarbij een
aantal vragen bij het OM op. Zo vraagt het OM zich af hoe de afspraken die in het
kader van mediation tussen de verdachte en het slachtoffer worden gemaakt juridisch
moeten worden geduid. Dezelfde vraag rijst ten aanzien van het opnieuw in rechte betrekken
van een verdachte na een eindezaakverklaring. Voor het OM is het niet evident dat
een eindezaakverklaring nog zou moeten kunnen worden opengebroken. Daarbij is het
voorzienbaar dat dit tot uitvoeringsproblemen gaat leiden en dat zou een reden kunnen
zijn voor de officier van justitie om niet in te stemmen met de beëindiging van de
strafzaak na mediation.
In reactie op de vragen van het OM wordt opgemerkt dat de bevoegdheid om de verdachte
opnieuw in rechte te betrekken als hij de afspraken met het slachtoffer niet is nagekomen,
dient als aansporing voor de verdachte om zich aan de afspraken te houden. De bevoegdheid
ondersteunt het gezag van de rechterlijke uitspraak en is in het belang van het slachtoffer.
Als deze bevoegdheid zou ontbreken dan zou dit voor de rechter aanleiding kunnen zijn
om minder vaak een eindezaakverklaring uit te spreken. Zonder die bevoegdheid zou
zowel het slachtoffer als de verdachte aangewezen zijn op een gang naar de civiele
rechter om nakoming van de gemaakte afspraken te eisen. Voor het slachtoffer zou dit
een reden kunnen zijn om niet in te stemmen met mediation. Het gegeven dat eerder
een eindezaakverklaring is uitgesproken doet niet af aan de bevoegdheid van de officier
van justitie om naar aanleiding van de melding tot vervolging over te gaan. Dit blijkt
uit artikel 573, derde lid. In de verhouding tot het beslismodel in de artikelen 348
en 350 heeft de eindezaakverklaring vergelijkbare werking als de bepalingen over niet-ontvankelijkheid.
Een eindezaakverklaring omvat geen beslissing ten aanzien van het tenlastegelegde
feit, als bedoeld in artikel 350. Artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht (ne bis
in idem) staat dan ook niet in de weg aan een nieuwe dagvaarding. Met deze inbedding
zou zich niet goed verhouden om een eindezaakverklaring onder alle omstandigheden
als definitief aan te merken.
De melding dat de afspraken niet worden nageleefd is – zo luidt het antwoord op een
specifieke vraag hierover van het OM – niet vergelijkbaar met nieuwe bezwaren in de
zin van artikel 255, want in dat artikel betreffen nieuwe bezwaren de bewijsvraag;
meer specifiek gaat het om verklaringen van getuigen of van de verdachte en stukken,
bescheiden en processen-verbaal, die later zijn bekend geworden of niet zijn onderzocht
(artikel 255, tweede lid). De bewijsvraag ten aanzien van het feit dat aanleiding
gaf tot de eindezaakverklaring staat niet centraal bij een melding van niet-nakoming.
De officier van justitie is bevoegd te beoordelen of de melding een hernieuwde vervolging
rechtvaardigt. Als hij besluit niet opnieuw tot vervolging over te gaan (of opnieuw
te vervolgen door middel van een strafbeschikking) dan kunnen belanghebbenden, waaronder
het slachtoffer, schriftelijk beklag doen bij het gerechtshof. De mogelijkheid om
beklag te doen past bij de bevoegdheid (tot vervolging) die de officier van justitie
op basis van artikel 573, vierde lid, heeft.
Het door het OM in zijn advies naar voren gebrachte alternatief – dat de rechter pas
zou kunnen overgaan tot beëindiging van de strafzaak nadat is vastgesteld dat de verdachte
de afspraken voor herstel heeft uitgevoerd – heeft nadelen. De afspraken kunnen een
lange termijn betreffen, bijvoorbeeld enige jaren. In dat geval zou de eindezaakverklaring
pas nadien kunnen worden uitgesproken en verkeren de procesdeelnemers in het ongewisse
over de afloop van de zaak. Verder zou de rechter moeten nagaan of de afspraken zijn
nagekomen en zou een nieuwe terechtzitting moeten worden ingepland. Het staat de rechter
weliswaar vrij om in voorkomend geval – bijvoorbeeld door het onderzoek op de terechtzitting
te schorsen – voor deze aanpak te kiezen, maar het is ongewenst dat dit de enige mogelijke,
standaard-benadering wordt.
Het CJIB is van mening dat het schrappen van de mogelijkheid om voorwaarden te verbinden
aan de eindezaakverklaring in dit voorstel verstandig is. De keuze om dit voor nu
te schrappen creëert ruimte om in ketenverband verder na te denken over de eindezaakverklaring
onder voorwaarden.
Nu de eindezaakverklaring in dit voorstel als zodanig wel blijft gehandhaafd, zou
het CJIB graag een nadere uitwerking zien van de juridische kwalificatie van de eindezaakverklaring.
Dit wordt door het CJIB relevant geacht voor de rol van de Minister ten aanzien van
de tenuitvoerlegging. Ook als in de eindezaakverklaring geen beslissingen zijn opgenomen
met een tenuitvoerleggingscomponent is het mogelijk van belang dat het CJIB als operationeel
ketenregisseur kennis neemt van dergelijke beslissingen. In reactie op deze adviespunten
wordt opgemerkt dat bij de omzetting van de tijdelijke regeling van mediation in de
Innovatiewet naar het nieuwe Wetboek van Strafvordering de rol van het CJIB aan de
orde zal komen en verdere vragen met de ketenpartners zullen worden bezien. Dit gebeurt
in het kader van de voorbereiding van de tweede aanvullingswet.
6.4 Uitvoeringsconsequenties
De Rvdr, het OM en het CJIB zijn in hun adviezen ook ingegaan op de uitvoeringsconsequenties
van dit voorstel. Daarin kwam aan de orde dat tijdens de evaluatie van de pilots van
de Innovatiewet al uitvoerig is gekeken naar de uitvoeringsconsequenties, deze zijn
besproken in paragraaf 5 van deze memorie van toelichting. Wanneer de onderdelen die
in pilots zijn beproefd op een vergelijkbare manier worden voortgezet, zal dit geen
verandering in de uitvoeringsconsequenties met zich brengen. De Rvdr en het CJIB geven
aan dat het nu nog te vroeg is om een duidelijke inschatting te maken van de uitvoeringsconsequenties
van het onderdeel mediation. Op dit moment vinden hierover gesprekken plaats met de
betrokken ketenpartners om afspraken te maken over het vervolg van dit onderdeel.
Tijdens deze gesprekken worden ook afspraken gemaakt over het onderdeel mediation
na de invoering van het nieuwe Wetboek van Strafvordering. De uitkomsten hiervan kunnen
leiden tot andere inzichten ten aanzien van de uitvoeringsconsequenties. In de memorie
van toelichting op de invoeringswet van het nieuwe Wetboek van Strafvordering zal
hierop nader worden ingegaan. Ook is landelijke inzet van mogelijkheden voorstelbaar,
die tot nu toe in een beperkt aantal (pilot)regio’s zijn ingezet. Mocht hierbij sprake
zijn van ontwikkelkosten of aanloopkosten vanwege het leren van nieuwe werkwijzen,
dan vallen deze kosten onder de implementatiekosten en kunnen deze worden bekostigd
uit het daartoe beschikbaar gestelde bedrag. Voor zover de definitieve inschatting
van de uitvoeringsconsequenties uit dit wetsvoorstel tot lichte lastenverzwaring leidt,
zullen deze budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van Justitie en Veiligheid
(conform de regels van de budgetdiscipline) voor aanbieding van de invoeringswet aan
de Tweede Kamer.
II. ARTIKELSGEWIJS DEEL
ARTIKEL I [verlenging Titel X]
Op grond van deze bepaling vervalt Titel X van het Vierde Boek van het Wetboek van
Strafvordering pas op het tijdstip waarop de eerste vaststellingswet van het nieuwe
Wetboek van Strafvordering (Kamerstukken II 2022/23, 36 327, nr. 2) in werking treedt. Daarmee wordt in feite de duur van de Innovatiewet Strafvordering
verlengd.
Zoals toegelicht in het algemeen deel van deze memorie van toelichting is Titel X
van het Vierde Boek ingevoegd met de Innovatiewet Strafvordering (Stb. 2022, 276). Artikel IV van de Innovatiewet bepaalt dat Titel X drie jaar na inwerkingtreding
van de Innovatiewet vervalt, tenzij voor die datum een voorstel van wet bij de Tweede
Kamer is ingediend waarbij ten aanzien van Titel X of van een of meer afdelingen of
artikelen daarvan anders wordt bepaald.
De Innovatiewet Strafvordering is op 1 oktober 2022 in werking getreden (Stb. 2022, 362). Daarmee vervalt Titel X van het Wetboek van Strafvordering op 30 september 2025.
Dit wetsvoorstel strekt er toe de werkingsduur van de inhoud van de titel te verlengen
tot aan het moment van inwerkingtreding van het nieuwe Wetboek van Strafvordering.
Dat is voorzien op 1 april 2029.
In paragraaf 4 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting is uiteengezet
ten aanzien van welke artikelen uit Titel X de werkingsduur in dit wetsvoorstel wordt
verlengd tot aan de inwerkingtreding van het nieuwe wetboek. Deze keuzes zijn gemaakt
in nauwe samenspraak met de betrokken ketenpartners en mede naar aanleiding van de
evaluatie van het WODC over de Innovatiewet (zie paragraaf 3 van het algemeen deel
van deze memorie van toelichting).
Allereerst worden de drie bepalingen over de prejudiciële procedure in de Eerste afdeling
(de artikelen 553 tot en met 555 Sv) ongewijzigd verlengd. Ook de artikelen 556 tot
en met 558 Sv uit de Tweede afdeling van Titel X over het vastleggen en kennisnemen
van gegevens na inbeslagneming worden zonder wijzigingen verlengd tot aan het moment
van inwerkingtreding van het nieuwe wetboek. De Derde afdeling, die gaat over het
gebruikmaken van opnamen van beeld, geluid of beeld en geluid als onderdeel van de
verslaglegging en als wettig bewijsmiddel, wordt weliswaar verlengd, maar enkele artikelen
worden geschrapt of gewijzigd. Zie daarvoor de toelichting op de onderdelen A en B
van artikel II. Artikel 570 Sv uit de vierde afdeling over de hulpofficier van justitie
wordt verlengd, maar inhoudelijk wel gewijzigd. Zie daarvoor de toelichting op onderdeel
C van artikel II. Ook worden de artikelen uit de Vijfde afdeling over mediation na
aanvang van het onderzoek op de terechtzitting inhoudelijk ongewijzigd verlengd (de
artikelen 571 tot en met 574 Sv) – met uitzondering van de hierna te bespreken schrapping
van de mogelijkheid om aan een eindezaakverklaring voorwaarden te verbinden.
ARTIKEL II [aanpassing artikelen]
A en B
Deze onderdelen hebben betrekking op de Derde afdeling van Titel X van het Vierde
Boek van het Wetboek van Strafvordering. Deze afdeling (hierna ook: de AVR-afdeling)
is ingevoegd door de Innovatiewet Strafvordering en gaat over het gebruikmaken van
opnamen van beeld, geluid of beeld en geluid als onderdeel van de verslaglegging en
als wettig bewijsmiddel (AVR).
Met onderdeel A komen de artikelen 559, 562, 564, 566 en 568 Sv te vervallen. In paragraaf
3.3 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting is uiteengezet wat de AVR-afdeling
inhoudt en wat de uitkomsten van de evaluatie van dit onderdeel zijn. In paragraaf
4.3 van het algemeen deel is vervolgens toegelicht welke keuzes er mede naar aanleiding
van die evaluatie zijn gemaakt. Deze keuzes zijn tot stand gekomen in nauwe samenspraak
met de betrokken ketenorganisaties.
Er is besloten om de bepalingen uit de derde afdeling die zien op het onderdeel AVR
ter zitting in combinatie met een verkort proces-verbaal niet te verlengen. Het gaat
hierbij om de artikelen 559, 562, 564, 566 en 568 Sv. Deze artikelen vervallen met
deze wijziging. Voor de inhoudelijke redenen achter het vervallen van deze artikelen
wordt verwezen naar paragraaf 4.3 van het algemeen deel.
Artikel 559 Sv vervalt. Dat artikel was nodig om duidelijk te maken dat de definitie
van een verkort proces-verbaal van de terechtzitting zoals bedoeld in artikel 138c Sv,
niet van toepassing is op het verkort proces-verbaal van de terechtzitting dat samen
met de opname van de terechtzitting dient als alternatief voor een volledig proces-verbaal
van de terechtzitting. Nu de mogelijkheid van zo’n verkort proces-verbaal komt te
vervallen, is het uitsluiten van die definitie niet meer nodig en kan artikel 559 Sv
vervallen.
Ook de artikelen 562, 564 en 566 Sv vervallen. Artikel 562 Sv schrijft voor dat de
rechtbank kan bepalen dat van het onderzoek op de terechtzitting een opname van geluid
of beeld en geluid wordt gemaakt. Deze bepaling staat in verband met artikel 566 Sv,
dat in geval van de terechtzitting een opname wordt gemaakt de mogelijkheid bevat
te volstaan met een verkort proces-verbaal van de terechtzitting. Nu ook dat artikel
vervalt, is deze bepaling niet langer meer nodig. Datzelfde geldt voor artikel 564 Sv.
Dat artikel regelt dat in afwijking van artikel 281, vierde lid, Sv (dat voorschrijft
dat in geval van schorsing van het onderzoek op de terechtzitting een proces-verbaal
van de terechtzitting wordt opgemaakt) ook een opname van de terechtzitting voorzien
van een verkort proces-verbaal volstaat in geval van schorsing. De opname en het verkort
proces-verbaal moeten volgens deze bepaling voorafgaand aan de hervatting van het
onderzoek op de terechtzitting bij de processtukken worden gevoegd. Met het verval
van de mogelijkheid om een opname in combinatie met een verkort proces-verbaal van
de terechtzitting in de plaats te stellen van een volledig proces-verbaal van de terechtzitting
bestaat aan deze AVR-bepaling niet langer behoefte en deze komt daarom ook te vervallen.
Tot slot vervalt ook artikel 568 Sv. Deze bepaling gaat over AVR op de terechtzitting
in hoger beroep, waarbij het gerechtshof alsnog een volledig proces-verbaal kan laten
opmaken indien is volstaan met een verkort proces-verbaal. Deze bepaling is logischerwijs
ook niet langer nodig.
Een aantal AVR-bepalingen uit de derde afdeling blijft dus wel bestaan. Het gaat om
de artikelen 560, 561, 563, 565, 567 en 569 Sv. De reden hiervan is dat de mogelijkheden
uit de Innovatiewet om als alternatief voor een volledig proces-verbaal van een opsporingsambtenaar
te volstaan met de combinatie van een opname met een begeleidend verkort proces-verbaal
van een opsporingsambtenaar (AVR camerabeelden en AVR verdachtenverhoren) behouden
blijven en dat ook de uitbreiding van de wettige bewijsmiddelen met de categorie «opname
van beeld, geluid, of beeld en geluid» behouden blijft in artikel 567 Sv. Daarnaast
is gebleken dat een opname van de terechtzitting waardevol kan zijn als controlemiddel.
In artikel 569, eerste lid, Sv zijn enkele wijzigingen noodzakelijk door het vervallen
van de bovengenoemde artikelen. Het eerste lid van artikel 569 Sv wordt daarom in
onderdeel B technisch gewijzigd. De artikelen 564 en 566 komen te vervallen en kunnen
dus niet langer van overeenkomstige toepassing zijn op het rechtsgeding voor het gerechtshof.
C
In dit onderdeel wordt artikel 570, eerste lid, Sv gewijzigd. Artikel 570 vormt de
Vierde afdeling van Titel X van het Vierde Boek van het Wetboek van Strafvordering.
Deze afdeling is ingevoegd door de Innovatiewet Strafvordering en gaat over de extra
bevoegdheden die zijn toegekend aan de hulpofficier van justitie. In paragraaf 3.4
van het algemeen deel van deze memorie van toelichting is omschreven om welke bevoegdheden
het gaat en wat uit de evaluatie van dit onderdeel naar voren is gekomen. In paragraaf
4.4 zijn de keuzes ten aanzien van artikel 570 Sv toegelicht. Daaruit kwam naar voren
dat de vorderingsbevoegdheden uit de artikelen 126nd, 126ne, 126ud, 126ue, 126zl en
126zm Sv niet langer door de hulpofficier van justitie kunnen worden uitgeoefend.
Ook de inzet van de scanapparatuur door de hulpofficier van justitie op grond van
de artikelen 126nb, 126ub en 126zj Sv is niet langer opportuun. Deze wijzigingen zijn
doorgevoerd in het eerste lid van artikel 570 Sv, dat daarmee wordt beperkt tot de
uitoefening van de bevoegdheden uit artikel 116, derde en vierde lid, Sv (de beslissingen
over de teruggave van inbeslaggenomen voorwerpen).
D
In dit onderdeel wordt artikel 573 Sv over de mediation gewijzigd. Zie daarvoor ook
de toelichting paragraaf 4.5 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting.
De wijziging ziet op het schrappen van de mogelijkheid tot het stellen van voorwaarden
bij de eindezaakverklaring. Uit de evaluatie van de pilot mediation en in het overleg
met de ketenpartners daarover is gebleken dat de bevoegdheid van de rechter, om aan
de verklaring dat de zaak is geëindigd voorwaarden te verbinden en daarbij een termijn
te stellen waarbinnen aan de voorwaarden moet worden voldaan, leidt tot uitvoeringsproblemen.
Deze bevoegdheid, die is vastgelegd in het tweede lid van artikel 573 Sv, komt daarom
te vervallen. De laatste twee zinnen van het tweede lid zijn daarom komen te vervallen.
Het gevolg hiervan is dat ook het vierde lid van artikel 573 Sv moet worden aangepast.
In dit lid wordt immers verwezen naar de voorwaarden die aan de eindezaakverklaring
zijn verbonden. In de plaats hiervan wordt verwezen naar niet-naleving van de afspraken
voor herstel die in het kader van de mediation zijn gemaakt. Op deze manier kunnen
verdachten die deze afspraken niet naleven opnieuw in rechte worden betrokken. Deze
consequentie is bedoeld als extra stimulans om de afspraken na te komen.
E
Artikel 574a heeft tot doel vast te leggen dat de regeling van mediation ook in hoger
beroep kan worden toegepast. Dit is toegelicht in de paragrafen 4.5 en 6.3. Door de
toepassing van de mediationbepalingen kunnen ook de gerechtshoven verklaren dat de
zaak is geëindigd, zonder dat de zaak inhoudelijk wordt behandeld (zoals opgenomen
in artikel 573, tweede lid). De nieuwe bepaling is vormgegeven zoals artikel 569 uit
de Innovatiewet in de afdeling over AVR. Artikel 574a verklaart, in aanvulling op
artikel 415, de artikelen 571 tot en met 574 van overeenkomstige toepassing op het
rechtsgeding voor het gerechtshof.
ARTIKEL III [inwerkingtreding]
Dit artikel bevat de inwerkingtredingsbepaling van dit wetsvoorstel. Deze wet treedt
in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Dit betreft een gebruikelijke
inwerkingtredingsbepaling met de mogelijkheid om de inwerkingtreding van de verschillende
onderdelen van deze wet op verschillende tijdstippen te laten plaatsvinden. Op dit
moment is dat nog niet voorzien.
Door de werking van artikel IV, eerste lid, van de Innovatiewet Strafvordering is
bewerkstelligd dat met de indiening van dit verlengingswetsvoorstel vóór 30 september
2025 bij de Tweede Kamer Titel X van het Vierde Boek van het Wetboek van Strafvordering
niet vervalt. In het geval de indiening van dit wetsvoorstel bij de Tweede Kamer geschiedt
vóór 30 september 2025, kan de inwerkingtreding van dit voorstel later bij koninklijk
besluit worden bepaald zonder dat dit gevolgen heeft voor Titel X.
ARTIKEL IV [citeertitel]
Deze bepaling bevat de citeertitel van dit wetsvoorstel en die luidt: «Verlengingswet
Innovatiewet Strafvordering».
Technisch gezien is dit wetsvoorstel een verlenging van de werkingsduur van Titel X
van het Vierde Boek van het Wetboek van Strafvordering. Titel X is echter ingevoegd
met de Innovatiewet Strafvordering, vandaar dat wordt gesproken over de verlenging
van de Innovatiewet.
De Staatssecretaris
Justitie en Veiligheid, T.H.D. Struycken
De Minister van Justitie en Veiligheid, D.M. van Weel
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
T.H.D. Struycken, staatssecretaris van Justitie en Veiligheid -
Mede ondertekenaar
D.M. van Weel, minister van Justitie en Veiligheid
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.