Antwoord schriftelijke vragen : Antwoord op vragen van het lid Thijssen over de Nederlandse rechtstatelijke steun aan Oeganda

Antwoord van Minister Schreinemacher (Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking)
(ontvangen 19 oktober 2022). Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2021–2022,
nr. 3878.

Vraag 1

Bent u bekend met het artikel «Nederland betaalde opgeschorte steun aan Oeganda toch
uit, ondanks gewelddadige verkiezingen vorig jaar»?1

Antwoord 1

Ja.

Vraag 2

Kunt u uitleggen waarom het contractueel lastig was om de rechtstatelijke steun aan
Oeganda ter waarde van 2,4 miljoen op te schorten? Om welke verplichtingen gaat het
precies?

Antwoord 2

De opschorting betrof de twee laatste betalingen aan het Justice Law and Order Sector
(JLOS) programma (van resp. € 2,4 miljoen en € 850.000). De eerste betaling van € 2,4
miljoen betrof reeds uitgevoerde activiteiten welke volgens de gemaakte afspraken
moesten worden gefinancierd. Conform de gemaakte afspraken met de Oegandese autoriteiten
vindt bij opzegging van de overeenkomst afrekening plaats op basis van door de medeondertekenaar
reeds gemaakte kosten, alsmede van de door hen aangegane verplichtingen. In het geval
van de betaling van € 2,4 miljoen betrof dit al gemaakte kosten voor activiteiten.
In het geval van de slotbetaling van € 850.000 waren er nog geen kosten gemaakt voor
vooraf goedgekeurde activiteiten.

Het is hierbij belangrijk te benadrukken dat de Nederlandse steun alleen gebruikt
is voor de voorziene activiteiten op de Nederlandse prioriteitsgebieden. Als er aanwijzingen
waren dat de Nederlandse steun voor andere activiteiten was ingezet, zou dat een zwaarwegende
reden zijn geweest om mogelijk niet te betalen.

Vraag 3

Kunt u de overeenkomst waar het om gaat delen met de Kamer? Kunt u daarbij aangeven
wat precies in deze overeenkomst is opgenomen dat het opschorten van hulp onmogelijk
maakte?

Antwoord 3

Nee, de overeenkomst kan niet worden gedeeld met de Kamer, omdat het een in vertrouwen
getekend arrangement met de Oegandese autoriteiten betreft en het delen met derden
in het interstatelijke verkeer ongebruikelijk is. De afspraken in een arrangement
bevatten geen afwijkingen van of uitzonderingen op geldend nationaal en internationaal
recht en zijn politiek of moreel verbindend, maar niet juridisch.

Het niet-juridisch verbindende karakter brengt met zich mee dat de ondertekenaars
deze afspraken in principe kunnen korten of opzeggen na een voorafgaand overleg. Conform
de gemaakte afspraken met de Oegandese autoriteiten vindt bij opzegging van de overeenkomst
afrekening plaats op basis de door de medeondertekenaar reeds gemaakte kosten, alsmede
van de door hem aangegane verplichtingen.

Vraag 4

Waarom heeft u met opschorting van steun gedreigd als dit juridisch onmogelijk was?

Antwoord 4

Opschorting van de steun is juridisch wel degelijk mogelijk. De eerste betaling (van
€ 2,4 miljoen) is tijdelijk opgeschort om een signaal af te geven en om de Oegandese
overheid aan te sporen werk te maken van accountability ten aanzien van het geweld
rond de verkiezingen. Ik heb in september 2022 besloten om de slotbetaling van € 850.000
niet uit te voeren omdat op basis van de mij beschikbare informatie de Oegandese overheid
onvoldoende stappen heeft gezet op het vlak van accountability ten aanzien van het
politiegeweld rond de verkiezingen.

Vraag 5

Hoe effectief was het dreigement om de rechtstatelijke steun te beëindigen? Welke
acties heeft de Oegandese regering naar aanleiding hiervan genomen, en hebben deze
de situatie verbeterd?

Antwoord 5

Het besluit om de betalingen op te schorten past volgens het kabinet in de positionering
van Nederland, de EU, andere EU lidstaten en gelijkgezinde landen als de VS en het
VK in reactie op het geweld rond de verkiezingen en de verslechterende mensenrechtensituatie
in Oeganda. Hierbij hebben wij collectief richting de Oegandese autoriteiten via zowel
publieke verklaringen als achter de schermen regelmatig zorgen uitgesproken en is
aangedrongen op het nemen van betekenisvolle stappen op het vlak van accountability.

Mede als gevolg van deze internationale aandacht en druk heeft de overheid de afgelopen
tijd een aantal stappen gezet. Zo zijn er naar aanleiding van het geweld van november
2020 tot dusver 66 agenten veroordeeld, hebben er 153 agenten ontslag gekregen, en
worden er nog 80 lopende zaken onderzocht. Ook heeft de president publiekelijk erkend
dat er fouten zijn gemaakt door de veiligheidsdiensten en zijn in bepaalde gevallen
nabestaanden van slachtoffers gecompenseerd.

Het kabinet is tegelijkertijd van mening dat de Oegandese autoriteiten meer hadden
kunnen doen: er is binnen de politie op hoger niveau weinig verantwoordelijkheid voor
het geweld genomen en ook zijn er weinig zichtbare stappen gezet om te voorkomen dat
dergelijke misstanden in de toekomst minder snel voor zullen komen. Het besluit om
de slotbetaling van € 850.000 niet over te maken is daarom bedoeld als signaal richting
de overheid dat verdere stappen nodig zijn t.a.v. accountability en dat Nederland
bereid is om maatregelen te nemen als de situatie daarom vraagt.

Vraag 6

Welke andere maatregelen heeft u genomen en gaat u nemen om de onderdrukking en schending
van mensenrechten door het Oegandese regime te beëindigen, en met welk resultaat?

Antwoord 6

Zoals ook al eerder aan uw Kamer gemeld2 hecht het kabinet groot belang aan het naleven van mensenrechten, het behoud van
democratische ruimte en goed bestuur in Oeganda. Het kabinet heeft in contacten met
de Oegandese autoriteiten dan ook benadrukt dat negatieve ontwikkelingen gevolgen
kunnen hebben voor de Nederlandse inspanningen waar die direct ten goede komen aan
de overheid.

In algemene zin heeft Nederland, onder andere in het kader van het Nederlandse voorzitterschap
van de JLOS-donorgroep, herhaaldelijk zorgen geuit over de mensenrechtensituatie in
Oeganda. Ik heb dat persoonlijk gedaan in gesprekken met de premier en de Minister
van Buitenlandse Zaken tijdens mijn eigen bezoek aan Oeganda in februari 2022, maar
Nederland deed dat ook publiekelijk in bijvoorbeeld de VN-Mensenrechtenraad of via
lokale EU-verklaringen. Binnen de EU heeft Nederland zich er actief voor ingespannen
dat de EU Speciaal Vertegenwoordiger voor Mensenrechten, Eamon Gilmore, Oeganda in
april 2022 kon bezoeken.

Ook onderhoudt Nederland – zowel in Kampala als in Den Haag – reguliere contacten
met Oegandese activisten, oppositie en mensenrechtenverdedigers, zoals bijvoorbeeld
Nicholas Opiyo, de winnaar van de Mensenrechtentulp in 2021. Nederland ondersteunt
in Oeganda zelf ook mensenrechtenverdedigers om hun werk zo goed en veilig mogelijk
te kunnen uitvoeren. Nederland blijft bezorgd over de mensenrechtensituatie in Oeganda
en blijft die dan ook via alle genoemde sporen op de voet volgen.

Vraag 7

Hoe reageert u op de in het bovengenoemde artikel gemaakte suggestie dat Westerse
donorlanden ernstige misdragingen van het Oegandese bewind bewust door de vingers
zien vanwege het hoge aantal vluchtelingen dat het land huisvest en troepen levert
aan de interventiemissie tegen terreurbeweging Al-Shabaab in Somalië?

Antwoord 7

Het kabinet kan alleen toelichting geven op de Nederlandse positie. Nederland ziet
ernstige misdragingen in geen enkel geval door de vingers. Zie ook het antwoord op
vraag 6 over de verschillende manieren waarop Nederland aandacht vraagt voor de mensenrechtensituatie
in Oeganda. De Nederlandse zorgen op het vlak van mensenrechten, accountability en
krimpende ruimte voor het maatschappelijk middenveld worden regelmatig besproken met
de overheid, net zoals dat het geval is voor bijvoorbeeld het inclusieve, vooruitstrevende
Oegandese vluchtelingenbeleid dat Nederland zeer waardeert en actief financieel ondersteunt.
Beide onderwerpen zijn ook uitgebreid aan de orde gekomen in mijn eigen gesprek met
de premier en de Minister van Buitenlandse Zaken, tijdens mijn bezoek aan Oeganda
in februari 2022.

Vraag 8 en 9

Waarom heeft u uw besluit om de 2,4 miljoen alsnog over te maken niet met de Kamer
gedeeld?

Hoe reflecteert u erop dat de Kamer niet is meegenomen in uw besluit om de 2,4 miljoen
alsnog over te maken?

Antwoord 8 en 9

De Kamer is destijds niet geïnformeerd over de eerste betaling omdat de verwachting
was dat het besluit over de slotbetaling binnen enkele maanden zou volgen – waarna
de Kamer dan in één keer zou worden geïnformeerd over de gehele afronding van de afgelopen
samenwerking met JLOS, de recent verschenen evaluatie van de Nederlandse ondersteuning
van JLOS tot dusver, en eventuele toekomstige ondersteuning van JLOS.

Ik hecht er ook aan om hier onderscheid te maken tussen de Nederlandse ondersteuning
van de JLOS-sector enerzijds en onze steun aan het Refugee Law Project (RLP), gericht op de bescherming en het welzijn van vluchtelingen en hun gastgemeenschappen
in Noord-Oeganda, anderzijds.

Zoals ook vermeld in het antwoord op vraag 2 zijn er geen aanwijzingen dat Nederlandse
betalingen voor JLOS zijn ingezet anders dan op de afgesproken activiteiten. Onder
het RLP programma zijn door Nederland gedoneerde politieauto’s ingezet buiten de doeleinden
van het project. In reactie daarop is besloten alle activiteiten met de politie in
het kader van dit project on hold te zetten. Hierover is uw Kamer op 7 april 2021
geïnformeerd door middel van de beantwoording van de Kamervragen van het lid Kuik.

Zie voor verdere toelichting het antwoord op vraag 13.

Vraag 10, 11 en 12

Acht u het ook onwenselijk dat Nederlandse ontwikkelingshulp contractueel niet kan
worden stopgezet als deze direct of indirect bijdraagt aan onderdrukking en schending
van mensenrechten?

Hoe vaak komt het voor dat ontwikkelingshulp niet kan worden stopgezet als deze direct
of indirect bijdraagt aan onderdrukking en schending van mensenrechten? Kunt u een
lijst opstellen met landen waaraan Nederland ontwikkelingshulp geeft waarbij dit het
geval is en specificeren om wat voor soort ontwikkelingshulp het daarbij gaat?

Bent u bereid om maatregelen te nemen die voorkomen dat Nederland in de toekomst verplicht
wordt om ontwikkelingshulp voort te zetten als deze direct of indirect bijdraagt aan
onderdrukking en schending van mensenrechten? Zo ja, welke en op welke termijn? Zo
nee, waarom niet?

Antwoord 10, 11 en 12

Ontwikkelingshulp kan wel degelijk worden stopgezet, mits afspraken daarover zijn
vastgelegd in een arrangement, en tijdig is overlegd en gecommuniceerd met de andere
partij. In arrangementen is afgesproken dat de Minister de financiële bijdrage kan
beëindigen na een voorafgaand overleg met de buitenlandse overheidsorganisatie. Zie
daarover ook het antwoord op vraag 3. Als afspraken over ontwikkelingssamenwerking
zijn gemaakt in de vorm van een verdrag ligt het gecompliceerder, omdat een verdrag
voor staten juridisch bindende verplichtingen in het leven roept. Ontbinding van bij
verdrag gemaakte afspraken of opzegging ervan is slechts mogelijk indien het betreffende
verdrag hierin voorziet of door overeenstemming tussen partijen.

Overigens hecht ik er in dit verband ook aan om te benoemen dat het kabinet er alles
aan doet om risico’s te minimaliseren en altijd probeert te voorkomen dat steun voor
verkeerde doeleinden wordt ingezet. Tegelijkertijd is het kabinet van mening – zoals
eerder uiteengezet in de nota «Doen waar Nederland goed in is» – dat het aanvaarden
en managen van risico’s onvermijdelijk is om resultaten te bereiken, zeker in fragiele
ontwikkelingslanden of landen met zwak bestuur. Het kabinet accepteert dat het niet
mogelijk is om volledig risicoloos te werken, maar streeft er wel naar om geen onnodige
risico’s te nemen. Nederland werkt daarom in dergelijke landen adaptief, met inzet
gericht op de lange termijn, met uitgebreide due diligence vooraf en actieve monitoring, evaluatie, en zo nodig aanpassing van programma’s tijdens
de uitvoering.

Als blijkt dat Nederlandse projectsteun toch verkeerd wordt ingezet zal het kabinet
in beginsel een kritische dialoog hebben met de desbetreffende partner zonder overeenkomsten
of verdragen open te breken. Wel kan Nederland, in algemene zin en als de politieke
situatie daar aanleiding toe geeft, optreden door delen van de samenwerkingsrelatie
– bijvoorbeeld de directe samenwerking met de overheid of samenwerking met bepaalde
organisaties – op te schorten of niet langer voort te zetten. Het kabinet houdt geen
lijst bij van landensituaties waar dergelijke aanpassingen zijn doorgevoerd, omdat
het per casus maatwerk betreft. Naast de opschorting van de steun in Oeganda zijn
onderdelen van de samenwerkingsrelatie met bijvoorbeeld Ethiopië, Mali en Burkina
Faso recent tegen het licht gehouden.

Ook om geopolitieke redenen benadrukt het kabinet het belang te blijven engageren
met Afrikaanse partners. Voor veel van de uitdagingen waar Nederland en de EU zich
mee geconfronteerd zien is versterkte samenwerking met Afrikaanse partners essentieel,
zeker in het licht van de toegenomen geopolitieke activiteit van landen als China
en Rusland op het Afrikaanse continent.

Vraag 13

Wanneer komen er weer beslismomenten ten aanzien van de voortzetting van Nederlandse
rechtstatelijke steun aan Oeganda, en hoe gaat u de Kamer hierin meenemen?

Antwoord 13

Op basis van alle beschikbare informatie heb ik in september 2022 besloten om de slotbetaling
van € 850.000 aan JLOS niet over te maken om daarmee een signaal af te geven richting
de Oegandese autoriteiten dat verdere stappen nodig zijn t.a.v. accountability.

Daarnaast is de eindevaluatie van Nederlandse steun aan JLOS3 openbaar gemaakt. Op basis van eigen bevindingen ten aanzien van de behaalde resultaten
en de genoemde eindevaluatie heb ik naar onderdelen binnen het JLOS programma gekeken
die impactvol hebben bijgedragen aan een verbetering van veiligheid en rechtsorde
in Oeganda en daarbij rekening gehouden met de vraag hoe Nederland de risico’s op
verkeerde inzet zo goed mogelijk kan mitigeren.

Met de Nederlandse steun aan JLOS zijn de nodige resultaten bereikt. Toegang tot rechtspraak
is significant toegenomen, waarbij ook de rechtspositie van kwetsbare groepen, zoals
vrouwen en vluchtelingen, nadrukkelijk verbeterd is. Ook het deel van de bevolking
dat toegang had tot JLOS-servicepunten nam toe. Het aantal veroordelingen in zaken
omtrent seksueel en gender gerelateerd geweld is onder andere door effectievere bewijsvergaring
tussen 2016 en 2021 verdubbeld. Ook is door het organiseren van speciale sessies voor
seksueel en gender gerelateerd geweld (SGBV) zaken, trainingen en beschikbaarheid
van forensische onderzoekkits de duur van het afwikkelen van deze zaken significant
afgenomen. De achterstand in het afhandelen van rechtszaken («case backlog») is significant
verminderd door o.a. automatisering. Daardoor is ook de gemiddelde duur van de tijd
die mensen in voorlopige hechtenis doorbrengen teruggebracht. Ook zijn er concrete
resultaten geboekt op het vlak van rechtsbescherming voor vluchtelingen en ten aanzien
van commercieel recht.

Ik ben van mening dat Nederland ook in de toekomst door moet gaan met ondersteuning
van JLOS, met heel duidelijke verdere oormerking op thema’s die aansluiten bij Nederlandse
prioriteiten in Oeganda, zoals SGBV, commercieel recht en recht voor vluchtelingen.
Bovendien zal de steun die de politie daarbij onder strikte voorwaarden ontvangt erg
beperkt zijn (waarbij hardware zoals auto’s in ieder geval is uitgesloten) en alleen
waar nodig voor het behalen van vooruitgang op de bovenstaande thema’s, zoals training
op het gebied van SGBV en het verbeteren van formulieren voor het doen van aangifte.
De steun zal ook onderhevig zijn aan additionele monitoring, en er zal gebruik gemaakt
worden van results based financing.