Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 10
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 30 september 2019

Inhoudsopgave

 

Blz.

 
 
 
 

1.

Algemeen

1

2.

Vooraf

2

3.

Strekking van dit wetsvoorstel

3

4.

Waarom moeten OMG’s verboden worden?

5

5.

Verbod van OMG’s

6

6.

Voorstel tot een bestuurlijk verbod

10

 

6.1

Besluit van de Minister

10

 

6.2

Reikwijdte

11

 

6.3

Verbod van een rechtspersoon, lichaam of samenwerkingsverband

12

 

6.4

Onmiddellijke werking

12

 

6.5

Organisaties die niet bestuurlijk verboden mogen worden

14

 

6.6

Strafbare voortzetting

16

 

6.7

Voorlopige hechtenis

18

 

6.8

Ontbinding van de bestuurlijke verboden rechtspersoon

19

 

6.9

Informatievoorziening

20

7.

Consultatie

20

1. Algemeen

De leden van de VVD-fractie hebben met veel belangstelling kennisgenomen van het voorstel
van wet van de leden Kuiken, Van Toorenburg, Van Wijngaarden, Drost en Van der Staaij
houdende regels over het bestuursrechtelijk verbieden van organisaties die een cultuur
van wetteloosheid creëren, bevorderen of in stand houden (Wet bestuurlijk verbod ondermijnende
organisaties) (hierna: wetsvoorstel). Deze leden onderschrijven het grote belang van
een verbod op organisaties die de samenleving ondermijnen, zeker gezien de impact
die het criminele handelen van deze organisaties met zich meebrengt. Zij zijn dan
ook verheugd met onderhavig voorstel om het bestuurlijke verbod op ondermijnende organisaties
mogelijk te maken. Zij hebben nog enkele vragen.

De leden van de CDA-fractie hebben met grote belangstelling kennisgenomen van onderhavig
wetsvoorstel. Zij zien de problematiek met de zogenoemde Outlaw Motorcycle Gangs (OMG’s)
op dit moment de spuigaten uitlopen en zijn van mening dat het instrumentarium om
deze groepen aan te pakken met onderhavig wetsvoorstel een nuttige uitbreiding zal
krijgen. Echter is van belang dat er niet lichtvaardig mee zal worden omgesprongen
omdat het raakt aan het belangrijke grondrecht dat is gevat in artikel 7 van de Grondwet.
Daarom hebben deze leden nog vragen over het initiatiefwetsvoorstel.

De leden van de D66-fractie hebben met gemengde gevoelens kennisgenomen van het initiatiefwetsvoorstel
bestuurlijk verbod ondermijnende organisaties. Zij delen ten zeerste de inzet van
de initiatiefnemers om organisaties, zoals OMG’s, te verbieden die een cultuur van
wetteloosheid creëren. Deze leden twijfelen echter of de bestuursrechtelijke weg,
zoals de initiatiefnemers in dit voorstel voorstaan, daarvoor de juiste weg is. Zij
hebben daarover dan ook nog een aantal vragen.

De leden van GroenLinks-fractie complimenteren de initiatiefnemers en hun ondersteuning
met het voorliggende initiatiefwetsvoorstel. Deze leden hebben nog enkele vragen.

De leden van de SP-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het voorliggende
wetsvoorstel. Naar de mening van deze leden is het van belang om organisaties die
een cultuur van wetteloosheid creëren, bevorderen of in stand houden effectief aan
te pakken vanwege de ondermijnende en ontwrichtende activiteiten. Zij hebben over
het wetsvoorstel enkele kritische vragen en opmerkingen.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met interesse kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Deze leden hechten grote waarde aan de vrijheid van vereniging en de vrijheid van
gelijkgestemde burgers om zich te kunnen organiseren. Zij zien echter ook dat in voorkomende
gevallen de organisaties waarin de leden daarvan samenkomen, de democratische rechtstaat
ondermijnen. Het is dan van belang dat niet alleen de leden van dergelijke organisaties,
maar ook de organisatie zelf binnen afzienbare tijd kan worden aangepakt. Dit wetsvoorstel
beoogt met name het gemakkelijker te maken op te treden tegen OMG’s. De aan het woord
zijnde leden zijn enthousiast over het voorliggende voorstel. Wel hebben zij nog enkele
vragen ter verduidelijking.

2. Vooraf

De leden van de VVD-fractie vragen op welke wijze dit wetsvoorstel zich verhoudt tot
het nu al kunnen verbieden van bepaalde OMG’s. Op welke gronden worden deze OMG’s
nu verboden? Achten de indieners het wetsvoorstel als aanvullend op de huidige wetgeving
om dergelijke ondermijnende organisaties te kunnen verbieden?

Ja, dit wetsvoorstel voor een Wet bestuurlijk verbod ondermijnende organisaties (Wbvo)
is bedoeld ter aanvulling van de huidige regeling van het civiele verbod. De initiatiefnemers
constateren met instemming dat in de afgelopen jaren reeds diverse OMG’s civielrechtelijk
zijn verboden, en dat de rechtbanken dat verbod uitvoerbaar bij voorraad hebben verklaard.
Enkele van die door rechtbanken uitgesproken verboden zijn inmiddels geheel of gedeeltelijk
in hoger beroep bekrachtigd. Daar staat tegenover dat tot nu toe nog maar één van
de door de rechtbanken uitgesproken OMG-verboden onherroepelijk is geworden (Catervarius,
die geen hoger beroep heeft ingesteld), en dat er over deze recente OMG-verboden nog
geen rechtspraak is van de Hoge Raad, net zo min als over de vraag in hoeverre het
civiele verbod zich leent voor uitvoering bij voorraad. Nu deelneming aan de voortzetting
van een door de civiele rechter verboden organisatie pas strafbaar is als dat verbod
onherroepelijk is geworden, kunnen de leden van deze verboden OMG’s hun clubactiviteiten,
die vaak gepaard gaan met geweld, bedreiging, intimidatie of afpersing, mogelijk nog
jaren ongestraft voortzetten, ook al kunnen zij daarbij (doordat de civiele rechter
het verbod uitvoerbaar bij voorraad heeft verklaard) dan niet meer gebruikmaken van
eigendommen van hun club. De Wbvo introduceert een bestuurlijk verbod waarvan overtreding
al strafbaar is zodra het verbod in werking treedt. Om onomkeerbare gevolgen te voorkomen,
wordt de verboden rechtspersoon pas ontbonden als het verbod onherroepelijk is. Door
de koppeling van de strafbaarheid aan de inwerkingtreding van het verbod kan sneller
dan nu daadwerkelijk handhavend worden opgetreden tegen OMG’s. Weliswaar kan de OMG
de bestuursrechter verzoeken om het verbod te schorsen hangende het bezwaar of het
beroep tegen het verbod, maar de initiatiefnemers verwachten niet dat de rechter dat
vaak zal doen, gezien enerzijds het ontbreken van onomkeerbare gevolgen en anderzijds
het belang om de maatschappij op korte termijn te beschermen tegen nieuwe ernstige
misdrijven.

3. Strekking van dit wetsvoorstel

De leden van de D66-fractie lezen dat de initiatiefnemers een bevoegdheid voor de
Minister voor Rechtsbescherming willen introduceren om organisaties zoals OMG’s te
verbieden als dat noodzakelijk is in het belang van de openbare orde. De vrijheid
van vereniging en vergadering is een belangrijk grondrecht van de burger en onder
andere verankerd in artikel 8 van de Grondwet. Om precies die reden heeft de wetgever
er na 1976 voor gekozen om de beslissing om een rechtspersoon te verbieden neer te
leggen bij de rechter. Deze leden menen dat het proces, op basis waarvan het openbaar
ministerie (OM) de rechter kan verzoeken een organisatie verboden te verklaren en
te ontbinden, veel meer waarborgen bevat dan een bestuursrechtelijke procedure, waarbij
de rechter achteraf het besluit toetst. De aan het woord zijnde leden hebben behoefte
aan een toelichting van de initiatiefnemers waarom zij de beslissing verschuiven van
de rechter naar een bestuursorgaan, zeker in het licht van de twijfel van de Afdeling
advisering van de Raad van State (hierna: Afdeling) over de daadwerkelijke versnelling
die hun voorstel oplevert.

De initiatiefnemers zijn het niet eens met het standpunt dat de bestaande regeling
van het civiele verbod veel meer waarborgen zou bevatten dan de voorgestelde regeling
voor een bestuurlijk verbod. Het verbieden van een organisatie is een ingrijpende
bevoegdheid, maar de bestuursrechter is uitstekend in staat om de toepassing van ingrijpende
bestuurlijke bevoegdheden indringend te beoordelen op haar rechtmatigheid, aan de
hand van een met rechtswaarborgen omklede volledige belangenafweging en proportionaliteitstoets.
Het belangrijkste verschil tussen beide procedures zit er dan ook niet in of de organisatie
wordt verboden door de (civiele) rechter (met de mogelijkheid van hoger beroep en
cassatie) of door de Minister (met de mogelijkheid van bezwaar, beroep en hoger beroep),
maar in het tijdstip waarop overtreding van het verbod strafbaar wordt. Bij het civiele
verbod is dat pas vanaf het tijdstip waarop het verbod onherroepelijk is geworden,
bij het voorgestelde bestuurlijke verbod is dat al vanaf het tijdstip waarop het verbod
bekend gemaakt is. Daardoor wordt het bestuurlijke verbod naar verwachting in veel
gevallen (namelijk als de OMG de bestuursrechter niet vraagt om het verbod te schorsen
hangende het bezwaar of beroep, of als de rechter zo’n verzoek afwijst) aanmerkelijk
eerder handhaafbaar dan het huidige civiele verbod.

De leden van de D66-fractie lezen voorts dat de initiatiefnemers stellen dat het bestuurlijk
verbod niet in de plaats van, maar naast het bestaande stelsel komt, en dat het alleen
kan worden toegepast op organisaties die een cultuur van wetteloosheid bevorderen,
creëren of in stand houden. Of dit in de praktijk ook het geval zal zijn hangt samen
met de definitie van «het bevorderen, creëren of in stand houden van een cultuur van
wetteloosheid». Als deze definitie niet strikt is afgebakend, zal in de praktijk gekozen
worden voor de makkelijkste weg in de vorm van het bestuurlijk verbod, zo menen deze
leden. Delen de initiatiefnemers die gedachte? Kunnen zij daarbij aangeven waarom
– gezien het belang van deze definitie – er niet voor is gekozen die helder af te
bakenen in de wetstekst zelf? Bedoelen de initiatiefnemers in dit wetsvoorstel ook
de definitie, zoals deze door de Rechtbank Den Haag is gehanteerd in haar beschikking
over Satudarah?

Het voorgestelde bestuurlijke verbod kan inderdaad alleen worden toegepast op organisaties
die een cultuur van wetteloosheid creëren, bevorderen of in stand houden. Dat criterium
is in de voorgestelde wettekst niet nader omschreven. In de reactie van de initiatiefnemers
op het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is die keuze toegelicht
aan de hand van een bespreking van de formulering die de Afdeling suggereert in voetnoot
34: «Bij OMG’s gaat het in voorkomende gevallen om het door leden van de organisatie
stelselmatig plegen van strafbare feiten, die een daadwerkelijke en ernstige aantasting
vormen van als wezenlijk ervaren beginselen van onze rechtsorde en die als gevolg
daarvan onze samenleving of delen daarvan ontwrichten of dreigen te ontwrichten.»
Die bespreking concludeert dat die formulering geen adequaat op OMG’s toegespitst
criterium oplevert. Daarbij moet worden bedacht dat het door de initiatiefnemers voorgestelde
criterium («als de werkzaamheid [...] een cultuur van wetteloosheid creëert, bevordert
of in stand houdt») bedoeld is om de reikwijdte van het bestuurlijk verbod te beperken
tot OMG’s en vergelijkbare organisaties, en niet bedoeld is om te omschrijven wanneer
het in het belang van de openbare orde noodzakelijk is om een dergelijke organisatie
te verbieden. Voor dat laatste dient immers het voorgestelde criterium «Als dat noodzakelijk
is in het belang van de openbare orde». In de memorie van toelichting (par. 5.2, eerste
alinea) en in de reactie van de initiatiefnemers op het advies van de Afdeling advisering
(p. 4 en 13) is uitgelegd dat daarmee wordt gedoeld op het grondwettelijke begrip
openbare orde (zie artikel 8: «Het recht tot vereniging wordt erkend. Bij de wet kan
dit recht worden beperkt in het belang van de openbare orde») zoals dat nu al wordt
gehanteerd in de artikelen 2:20 en 10:122 BW (een rechtspersoon of buitenlandse organisatie
waarvan de werkzaamheid of het doel «in strijd is met de openbare orde») en in de
jurisprudentie is ingevuld: «De verbodenverklaring dient te worden gezien als een
noodzakelijke maatregel om gedragingen te voorkomen die een daadwerkelijke en ernstige
aantasting vormen van als wezenlijk ervaren beginselen van ons rechtsstelsel en die
onze samenleving ontwrichten of kunnen ontwrichten» (Hoge Raad 18 april 2014, ECLI:NL:HR:2014:948,
vereniging Martijn). Daarmee beoogt het voorgestelde artikel 2 ook hetzelfde toetsingskader
als het kader dat de rechtbank Den Haag hanteert in haar beschikking over Satudarah
(18 juni 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:7183). Zie bijvoorbeeld punt 2.20 van die beschikking:
«Op basis van deze voorbeelden (...) moet de rechtbank de conclusie trekken dat een
groot aantal leden van Satudarah gedurende een reeks van jaren betrokken is bij tal
van verboden en grotendeels ook ernstig verwijtbare criminele gedragingen. (...) Deze
gedragingen (...) vormen een wezenlijke aantasting van de veiligheid van de samenleving
en de vrijheid van burgers om naar eigen inzicht deel te nemen aan het maatschappelijk
verkeer. Leden van Satudarah maken al gedurende een reeks van jaren inbreuk op deze
voor de Nederlandse samenleving fundamentele waarden. Deze veelvuldige en voortdurende
inbreuken op de openbare orde ontwrichten de samenleving of kunnen de samenleving
ontwrichten.»

Verder lezen de leden van de D66-fractie in deze paragraaf dat één van de argumenten
van de initiatiefnemers voor de noodzaak van dit wetsvoorstel is dat het civielrechtelijk verbod tot voor kort moeilijk toepasbaar was, omdat
de Hoge Raad strenge eisen stelde aan het toerekenen van crimineel handelen aan een
rechtspersoon. Ondanks het feit dat in latere rechtspraak veel OMG’s verboden zijn,
geven de initiatiefnemers aan dat de noodzaak van dit wetsvoorstel onverminderd is,
omdat slechts één van die uitspraken onherroepelijk is. Vinden de initiatiefnemers
het in dat verband niet logisch om de uitkomst in deze zaken eerst af te wachten?

Het kan nog wel even duren voordat duidelijk wordt of de Hoge Raad meegaat in de wijze
waarop de rechtbanken en een gerechtshof in 2018 en 2019 in hun beschikkingen criminele
gedragingen van OMG-leden toerekenen aan de rechtspersoon. Maar ook als de Hoge Raad
daarin meegaat, behoudt het bestuurlijk verbod zijn meerwaarde vanwege zijn onmiddellijke
werking en de daaruit voortvloeiende onmiddellijke handhaafbaarheid.

De leden van de ChristenUnie-fractie zien dat in de afgelopen jaren pogingen zijn
gedaan om OMG’s te verbieden. Met enige regelmaat zijn deze rechtszaken ook tot een
privaatrechtelijk verbod gekomen, ook zeer recent nog. Kunnen de initiatiefnemers
aangeven of, en zo ja, welke invloed dit heeft op voorliggend wetsvoorstel? In het
geval van bijvoorbeeld Satudarah is dit verbod nog niet onherroepelijk en derhalve
nog niet van kracht. In hoeverre zien de initiatiefnemers dat dit wetsvoorstel het
verbieden van dergelijke organisaties gaat helpen?

Zie het vorige antwoord.

4. Waarom moeten OMG’s verboden worden?

De leden van de VVD-fractie vragen of leden van OMG’s zich kunnen verenigen onder
een andere noemer dan een OMG waarbij alsnog de ondermijnende activiteiten kunnen
worden voortgezet.

De initiatiefnemers nemen aan dat deze leden met «een andere noemer dan een OMG» doelen
op een organisatie die niet als kenmerk heeft dat veel van haar leden motorrijden. In het geval een OMG die activiteiten
enkel onder een andere noemer voortzet, zal als het om (vrijwel) dezelfde ondermijnende
activiteiten gaat de strafrechter, zowel bij het civiele als bij het bestuurlijke
verbod, deelneming aan een nieuwe organisatie die in feite niet meer is dan een voortzetting
van de oude organisatie (zie memorie van toelichting, par. 5.8, p. 10 bovenaan), aanmerken
als strafbare voortzetting in de zin van artikel 140, tweede lid, Sr, ook als motorrijden
geen kenmerk is van de nieuwe organisatie. Een OMG wordt uiteraard niet verboden enkel
omdat veel van zijn leden motorrijden maar omdat een organisatie gekenmerkt wordt
door een cultuur van wetteloosheid en een verbod noodzakelijk is in het belang van
de openbare orde.

Achten de initiatiefnemers het huidige juridische instrumentarium onvoldoende om OMG’s
als criminele organisatie te duiden waardoor het in de praktijk al mogelijk is gebleken
om leden van een dergelijke organisatie individueel te berechten?

Individuele leden van een OMG kunnen strafrechtelijk worden veroordeeld voor door
hen gepleegde strafbare feiten. Zo’n strafbaar feit kan ook zijn dat zij als lid van
die OMG deelnemen aan een criminele organisatie in de zin van het eerste lid van artikel
140 Sr: «een organisatie
die tot oogmerk heeft het plegen van misdrijven». Maar met dergelijke veroordelingen
is de organisatie zelf nog niet verdwenen. Dat wordt wél bereikt met het huidige civiele
verbod en het voorgestelde bestuurlijke verbod. De meerwaarde van het bestuurlijke
verbod ten opzichte van het civiele verbod zit in de eerdere handhaafbaarheid en in
de wettelijke criteria voor het toerekenen van individuele gedragingen aan de organisatie,
in een vorm die is toegesneden op OMG’s en vergelijkbare organisaties. Die eerdere
handhaafbaarheid kan ook haar diensten bewijzen als een eerder door de Minister verboden
OMG onder een andere noemer wordt voortgezet. De Minister kan ervoor kiezen om zekerheidshalve
ook de nieuwe organisatie expliciet te verbieden. Ook dat verbod treedt onmiddellijk
in werking.

5. Verbod van OMG’s

De leden van de CDA-fractie lezen dat initiatiefnemers stellen dat er bij de bestaande
civielrechtelijke verbodsmogelijkheid twee knelpunten ervaren worden. Het tweede genoemde
knelpunt ziet op het feit dat het civielrechtelijke verbod op vereniging in de praktijk
moeilijk toepasbaar blijkt te zijn, althans tot voor kort, zo lezen deze leden. Zij
vragen de initiatiefnemers of de meest recente uitspraken van de rechter tegen Hells
Angels en Satudarah de zorgen van initiatiefnemers over de toepasbaarheid van het
civielrechtelijk verbod wegnemen? Zo nee, waarom niet?

Zie het antwoord op de vragen van de leden van de fractie van D66 aan het eind van
paragraaf 3.

De leden van de D66-fractie lezen dat initiatiefnemers met dit voorstel de versnelling
van de verbodenverklaring van een organisatie die een cultuur van wetteloosheid creëert
als een van de hoofddoelen heeft. Een uitvoerbaar bij voorraad verklaard verbod voegt
naar de mening van initiatiefnemers niet zoveel toe, zo lezen deze leden. Zij verwachten
dat verboden organisaties, zoals een verboden verklaarde OMG, hun clubactiviteiten
door zullen zetten ondanks het feit dat de civielrechtelijke rechtsgevolgen onmiddellijk
van kracht zullen worden. Dat heeft niet in de laatste plaats te maken met het feit
dat de strafbepaling van deelneming aan de voortzetting van een werkzaamheid – een
clubactiviteit – van een bij rechterlijke beslissing verboden verklaarde organisatie
pas strafbaar is als die beslissing onherroepelijk is. Voorts geeft recente jurisprudentie
enige discussie of een verbodsverklaring uitvoerbaar bij voorraad kan zijn. De aan
het woord zijnde leden vinden dat de initiatiefnemers deze twee problemen terecht
in samenhang met elkaar bespreken. Zouden de initiatiefnemers de voor- en nadelen
uiteen kunnen zetten om beide problemen in samenhang en op zichzelf aan te pakken?
Dat betreft dus zowel de aanpassing van artikel 140, tweede lid, van het Wetboek van
Strafrecht (Sr) op het punt van de «onherroepelijke beslissing», alsook een wijziging
van artikel 2:20 van het Burgerlijk Wetboek (BW) die het mogelijk maakt een verbodsverklaring
uitvoerbaar bij voorraad te verklaren. Kunnen de initiatiefnemers voorts aangeven
waarom zij denken dat beide voornoemde aanpassingen niet – althans niet in voldoende
mate – leiden tot de versnelling zoals initiatiefnemers die beogen?

Dit wetsvoorstel beoogt een oplossing voor het dringende maatschappelijke probleem
van OMG’s en beperkt zich daarom tot OMG’s en vergelijkbare organisaties. Het is op
zichzelf denkbaar om de oplossing te zoeken in een versnelling van het huidige instrument
van het civiele verbod, maar een dergelijke wijziging heeft, althans als zij zich
niet beperkt tot OMG’s en vergelijkbare organisaties, ook gevolgen voor heel andersoortige
organisaties. De initiatiefnemers kunnen de gevolgen daarvan niet goed overzien. Het
is ook de vraag of zo’n versnelling wel gerechtvaardigd is voor het veel bredere toepassingsbereik
van het civiele verbod. Voor zo’n bredere aanpak zou grondiger onderzoek nodig zijn,
terwijl het OMG-probleem urgent is. Andersom zou een versnelling van het huidige instrument
van het civiele verbod die zich wél beperkt tot OMG’s
en vergelijkbare organisaties, de vraag oproepen of en zo ja, in hoeverre die versnelling
niet ook voor andersoortige organisaties zou moeten gelden. Bovendien zou een dergelijke
differentiatie in het BW, noodzaken tot een scherpe onderlinge afbakening, die uitnodigt
tot juridisering. Overigens ziet dit wetsvoorstel niet louter op versnelling, maar
ook op het wettelijk regelen van de criteria voor het toerekenen van individuele gedragingen
aan de organisatie, in een vorm die is toegesneden op OMG’s en vergelijkbare organisaties.
Ook daarvoor geldt dat het maar de vraag is of dergelijke criteria zich ook lenen
voor andersoortige organisaties.

De leden van de GroenLinks-fractie begrijpen dat initiatiefnemers het sneller dan
nu het geval is mogelijk willen maken om een samenwerkingsverband met een cultuur
van wetteloosheid bestuursrechtelijk aan te pakken. Deze leden onderkennen de ernst
van de potentieel ontwrichtende werking van dergelijke verbanden, maar vragen of niet
vooral eerst en meer moet worden ingezet op intensivering van het gebruik van het
huidige instrumentarium. Het gaat immers om een beperking van het grondwettelijk gegarandeerde
recht op vrijheid van vereniging en dat vraagt de grootst mogelijke zorgvuldigheid,
ook als het gaat om ontwrichtende en ondermijnende organisaties. Vooral ook nu het
praktische argument dat de voorgestelde procedure qua tijdwinst door de Afdeling wordt
ontkracht. Ligt het dan niet vooral voor de hand om via strafrechtelijke weg in te
grijpen? De aan het woord zijnde leden begrijpen en onderschrijven op zich de intentie
van de initiatiefnemers om te voorzien in relatief voortvarend toe te passen bevoegdheden,
maar constateren dat inmiddels ook de strafrechtspleging inzake de verbodenverklaring
van organisaties is geëvolueerd. Kunnen de initiatiefnemers voorzien in een vergelijking
van hun voorstel met de wijze waarop de strafrechtspleging verzoeken om verbodenverklaring
behandelt en daarbij de twee recente verbodenverklaringen betrekken?

Zie de antwoorden op de vragen van de leden van de fractie van D66 in paragraaf 3.

Voornoemde leden lezen in de reactie op het advies van de Afdeling dat de initiatiefnemers
minder pessimistisch zijn over de te verwachten tijdwinst. Deze leden vragen de initiatiefnemers
graag om een overzicht van alle vergelijkbare bestuurlijke procedures en de doorlooptijden
van bezwaar- en beroepsprocedures, afgezet tegen de gemiddelde doorlooptijden van
de strafrechtelijke procedures tegen vergelijkbare samenwerkingsverbanden.

De initiatiefnemers nemen aan dat deze leden gegevens bedoelen te vragen over de huidige
doorlooptijd van het civiele verbod en over de verwachte doorlooptijd van het bestuurlijke
verbod. De strafrechtelijke procedure (vervolging) kan namelijk wel tot een veroordeling
leiden, maar niet tot het verdwijnen (door verbod en ontbinding) van de OMG.

Doorlooptijden civiel verbod als de rechtsgang volledig wordt benut (deels ontleend
aan de tabel in bijlage I bij de consultatiereactie van de Nederlandse Orde van Advocaten
en de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie, april 2018, zie de bijlage bij deze
nota naar aanleiding van het verslag): de procedure begint met het verzoek van het
OM aan de civiele kamer van de rechtbank en eindigt in cassatie bij de Hoge Raad.
Totale doorlooptijd:

• Hells Angels: 2 jaar en 8 maanden (arrest HR juni 2009, verzoek OM afgewezen)

• Vereniging Martijn: 2 jaar en 4 maanden

• Bandidos: verzoek OM november 2016, nog niet onherroepelijk (beschikking rechtbank
oktober 2018) -> loopt nu al bijna 3 jaar

• Satudarah: verzoek OM eind september 2017, nog niet onherroepelijk (beschikking rechtbank
juni 2018, beschikking gerechtshof juni 2019) -> loopt nu al bijna 2 jaar

• No Surrender: verzoek OM september 2018, nog niet onherroepelijk (beschikking rechtbank
juni 2019) -> loopt nu 1 jaar.

Geschatte doorlooptijden bestuurlijk verbod als de rechtsgang volledig wordt benut:

• bezwaar bij de Minister: in beginsel maximaal 12 weken (wettelijke beslistermijn 6
weken + eventueel maximaal 6 weken verdaging);

• beroep bij de rechtbank (bestuursrecht, bron www.rechtspraak.nl): 52 weken;

• hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (algemene kamer,
in 2018): 41 weken.

• Totaal: 12+52+41=105 weken, dus iets meer dan 2 jaar.

Deze cijfers laten zien dat de doorlooptijden in het bestuursrecht duidelijk korter
zijn dan in het civiele recht. Bovendien is de hier gemaakte vergelijking alleen relevant
als de bestuursrechter het bestuurlijk verbod op verzoek van de OMG schorst hangende
het bezwaar, het beroep én het hoger beroep. Alleen in dat geval kan zich namelijk
de situatie voordoen dat het bestuurlijk verbod pas strafrechtelijk handhaafbaar is
als het onherroepelijk is geworden. Het civiele verbod is daarentegen in alle gevallen
pas strafrechtelijk handhaafbaar nadat het onherroepelijk is geworden. Conform de
hoofdregel in het bestuursrecht treedt het verbodsbesluit van de Minister onmiddellijk
in werking en kan het onmiddellijk strafrechtelijk worden gehandhaafd. In veel gevallen
zal het voorgestelde bestuurlijke verbod dus veel eerder handhaafbaar zijn dan het
huidige civiele verbod.

De leden van de SP-fractie spreken uit dat om een bestuurlijk verbod op een onderdeel
van het recht van vereniging te introduceren het van belang is dat dit zorgvuldig
gebeurt. De rechter is in de eerste plaats geschikt om te bepalen of een organisatie
in zulke mate een cultuur van wetteloosheid hanteert dat dit een verbod rechtvaardigt
om te bestaan. Dat dit kan en gebeurt blijkt ook uit eerder opgelegde verboden op
Satudarah, Bandidos en Hells Angels en No Surrender. Het is een zware bevoegdheid
om verenigingen te verbieden, waarvan het de vraag is of die bij de Minister voor
Rechtsbescherming moet worden neergelegd. Voornoemde leden zijn niet helemaal overtuigd
door de motivatie van het wetsvoorstel. Dit komt doordat vooral praktische redenen
zijn aangedragen om het wetsvoorstel in te dienen. Zij vragen dan ook of de geconstateerde
en toch vooral praktische problemen, zoals de tijdsduur en de codificering van gedragingen
toe te rekenen aan een organisatie, niet kunnen worden opgelost in de huidige wet,
zodat de rechter degene blijft die hierover moet oordelen. Waarom rechtvaardigen deze
knelpunten een systeemwijziging?

Zie de antwoorden op de vragen van de leden van de fractie van D66 in paragraaf 3
en hierboven.

Voorts willen de leden van de SP-fractie graag weten welke middelen er nu kunnen worden
ingezet om OMG’s te verbieden. Wanneer wordt gekozen voor artikel 140 Sr, wanneer
voor artikel 2:20 BW en wanneer zou worden gekozen voor het bestuurlijk verbod zoals
omschreven in het wetsvoorstel? Zou het bestuurlijk verbod vooral een uitzonderlijk
karakter krijgen? Hoe en door wie wordt de afweging gemaakt om ofwel voor artikel
2:20 BW of het bestuurlijk verbod te kiezen? Kan een rechtspersoon nadat het door
de rechter na een procedure van 2:20 BW vrij is verklaard, alsnog een bestuurlijk
verbod krijgen, opgelegd door de Minister voor Rechtsbescherming?

Een OMG kan niet worden verboden met toepassing van artikel 140 Sr. De strafrechtelijke
procedure (vervolging) kan wel tot een veroordeling leiden, maar niet tot het verdwijnen
(door verbod en ontbinding) van de OMG. Onder het huidige recht kan een OMG alleen
door de civiele rechter worden verboden met toepassing van artikel 2:20 of 10:122
BW. Als dat civielrechtelijke verbod onherroepelijk is geworden, dan kan het worden
gehandhaafd met toepassing van artikel 140, tweede lid, Sr. Het wetsvoorstel voegt
aan dat geheel een bestuurlijk verbod toe, dat wordt opgelegd door de Minister voor
Rechtsbescherming en dat in beginsel (dat wil zeggen: behoudens de mogelijkheid van
schorsing van het verbod door de bestuursrechter) met onmiddellijke ingang strafrechtelijk
kan worden gehandhaafd met toepassing van artikel 140, tweede lid, Sr. Het ligt in
de rede dat, als De Wbvo wordt aanvaard en nadat de wet in werking is getreden, in
beginsel de bestuurlijke route wordt gevolgd voor het verbieden van een OMG of vergelijkbare
organisatie. De bestuurlijke route levert immers in beginsel veel sneller een strafrechtelijk
handhaafbaar verbod op dan de civielrechtelijke route, terwijl het materiële toetsingskader
gelijk is, aangenomen althans dat de Hoge Raad meegaat in het door de rechtbanken
en een gerechtshof in 2018 en 2019 gehanteerde toetsingskader, waaronder de criteria
voor toerekening van gedragingen aan de OMG. Denkbaar is dat een nog lopende civielrechtelijke
procedure wordt doorgezet als tussentijds de wettelijke regeling van het bestuurlijk
verbod in werking treedt, maar ook is denkbaar dat de civiele procedure dan wordt
beëindigd en dat alsnog wordt gekozen voor het bestuurlijk verbod. Het lijkt de initiatiefnemers
niet nodig om wettelijk iets te regelen over de onderlinge verhouding van beide routes.

De aan het woord zijnde leden lezen in een brief van de regering (Kamerstuk 28 684, nr. 558) dat de Minister voor Rechtsbescherming een wetsvoorstel voorbereidt tot wijziging
van de regeling over het huidige civielrechtelijke verbod van rechtspersonen in 2:20
BW waarin de toepasbaarheid en doeltreffendheid van de algemene regeling voor het
ontbinden en verbieden van rechtspersonen wordt beoogd en daarmee ook kan helpen bij
de aanpak van OMG’s. Hoe verhoudt dit wetsvoorstel zich tot het wetsvoorstel van de
Minister voor Rechtsbescherming?

Het regeringsvoorstel beoogt het civiele verbod effectiever te maken, het bestuurlijke
verbod is bedoeld als aanvulling op het civiele verbod. Naar verwachting kunnen beide
instrumenten ook na introductie van de door de regering voorgenomen wijzigingen goed
naast elkaar bestaan. De initiatiefnemers zijn overigens alleen op hoofdlijnen op
de hoogte van de inhoud van het regeringsvoorstel. Dat voorstel is momenteel ter advisering
in behandeling bij de Raad van State en is dus vertrouwelijk. De initiatiefnemers
kunnen daarom op dit moment niet nader ingaan op de vraag van deze leden.

De leden van de ChristenUnie-fractie erkennen dat directe werking van het bestuurlijk
verbod effectief kan zijn. Tegelijkertijd is deze directe werking zeer ingrijpend.
Kunnen de initiatiefnemers nader toelichten welke afweging hierbij is gemaakt? Daarbij
wijzen de aan het woord zijnde leden op het negatieve advies van de Afdeling. Deze
leden constateren dat de Afdeling nadrukkelijk aangeeft dat sprake moet zijn van substantiële
tijdwinst als een van de randvoorwaarden om dit verreikende voorstel te aanvaarden.
Kunnen de initiatiefnemers, bijvoorbeeld aan de hand van de recente voorbeelden van
privaatrechtelijk verboden OMG’s, aangeven hoe deze tijdwinst in deze concrete situaties
vorm zou krijgen?

Zie het antwoord hierboven op de vraag van de leden van de fractie van GroenLinks
naar een vergelijking van de doorlooptijden.

6. Voorstel tot een bestuurlijk verbod

6.1 Besluit van de Minister

De leden van de SP-fractie merken op dat zowel in het advies van de Afdeling als in
het onderzoek van Koornstra, Roorda, Vols en Brouwer uit 2019 aandacht wordt gevraagd
voor het punt dat het wetsvoorstel op gespannen voet staat met het delegatieverbod
van een Minister. Deze leden vragen opnieuw om kritisch hiernaar te kijken, mede omdat
een rechter een andere positie bekleedt dan een Minister bij het vaststellen of sprake
is van een cultuur van wetteloosheid.

Volgens de Afdeling staat het grondwettelijke delegatieverbod niet in de weg aan een
bestuurlijk verbod. Uit de grondwetsgeschiedenis volgt niet dat voor de wettelijke
afbakening van een bestuurlijk verbod van een vereniging (in de zin van artikel 8
van de Grondwet) een strengere maatstaf zou moeten gelden dan voor een door de rechter
op te leggen verbod van een vereniging. Daarbij moet worden bedacht dat het door de
initiatiefnemers voorgestelde criterium («als de werkzaamheid [...] een cultuur van
wetteloosheid creëert, bevordert of in stand houdt») vooral bedoeld is om de reikwijdte
van het bestuurlijk verbod te beperken tot OMG’s en vergelijkbare organisaties, en
niet in de eerste plaats bedoeld is om te omschrijven wanneer het in het belang van
de openbare orde noodzakelijk is om een dergelijke organisatie te verbieden. Voor
dat laatste dient immers vooral het voorgestelde criterium «Als dat noodzakelijk is
in het belang van de openbare orde». Dat laatste criterium doelt op het grondwettelijke
begrip openbare orde zoals dat nu al in de artikelen 2:20 en 10:122 BW wordt gehanteerd
en zoals dat door de Hoge Raad is ingevuld (zie de verwijzingen in de memorie van
toelichting, paragraaf 5.2, eerste alinea): «De verbodenverklaring dient te worden
gezien als een noodzakelijke maatregel om gedragingen te voorkomen die een daadwerkelijke
en ernstige aantasting vormen van als wezenlijk ervaren beginselen van ons rechtsstelsel
en die onze samenleving ontwrichten of kunnen ontwrichten.» Het criterium van de «cultuur
van wetteloosheid» moet dus worden gelezen in samenhang met het criterium «Als dat
noodzakelijk is in het belang van de openbare orde» zoals dat door de Hoge Raad wordt
uitgelegd. Beide criteria samen maken dat het wetsvoorstel aan het bestuurlijk verbieden
van een OMG zware eisen stelt.

Hoe zien de initiatiefnemers het dat de Minister geen onafhankelijke en onpartijdige
positie heeft in tegenstelling tot een rechter die dit wel heeft? De aan het woord
zijnde leden vragen of de initiatiefnemers problemen voorzien nu een Minister geen
wettelijke plicht heeft om uit te leggen hoe hij het begrip «in strijd met de openbare
orde» invult. Wat is de reactie van de initiatiefnemers dat politieke druk of andere
zaken ertoe kunnen leiden dat het openbare-ordecriterium van de ministeriële verbodsbevoegdheid
wordt opgerekt? Wat doet dat met de rechtszekerheid volgens de initiatiefnemers?

Het feit dat de Minister een bestuurder is en geen rechter, wordt voldoende gecompenseerd
doordat tegen het besluit van de Minister laagdrempelige bestuursrechtelijke rechtsbescherming
openstaat: bezwaar, beroep en hoger beroep, en de mogelijkheid om de bestuursrechter
tijdens de behandeling van het bezwaar of beroep te vragen om het verbodsbesluit te
schorsen. De Minister heeft wel degelijk de wettelijke plicht om uit te leggen hoe
hij het criterium «Als dat noodzakelijk is in het belang van de openbare orde» invult.
Op grond van de Algemene wet bestuursrecht moet de Minister zijn verbodsbesluit immers
deugdelijk motiveren (zie artt. 3:46 en 3:47 Awb). Zonder zo’n grondige motivering
zal de bestuursrechter het besluit schorsen of vernietigen. De rechter zal daarbij
naar verwachting veel gewicht toekennen aan de rechtspraak van de Hoge Raad over het
criterium «in strijd met de openbare orde» in art. 2:20 BW. Het onder politieke druk
ongefundeerd oprekken van het openbare-ordecriterium zal derhalve niet aan de orde
kunnen zijn.

6.2 Reikwijdte

De leden van de CDA-fractie constateren dat in onderhavig wetsvoorstel door initiatiefnemers
geprobeerd wordt de reikwijdte kleiner te maken zodat met name de OMG’s geraakt kunnen
worden door een mogelijk verbod. Echter zien deze leden dat er niet enkel een verbod
voor specifiek OMG’s of andere ondermijnende organisatie kan worden geformuleerd.
In hoeverre zien initiatiefnemers het risico dat de overheid ook andere organisaties
zal verbieden die hen onwelgevallig zijn? Ook vragen de aan het woord zijnde leden
of dit wetsvoorstel ook kan worden ingezet bij het verbieden van scholen die antidemocratische
boodschappen verspreiden.

De reikwijdte van het voorgestelde verbod is beperkt tot organisaties waarvan de werkzaamheid
een cultuur van wetteloosheid creëert, bevordert of in stand houdt. De verbodenverklaring
moet noodzakelijk zijn om gedragingen te voorkomen die een daadwerkelijke en ernstige
aantasting vormen van als wezenlijk ervaren beginselen van ons rechtsstelsel en die
onze samenleving ontwrichten of kunnen ontwrichten (zie hierboven, paragraaf 6.1).
Het voorgestelde verbod doelt op organisaties waarvan een groot aantal leden stelselmatig
betrokken zijn bij gedragingen die door hun ernst en door hun aantal of tijdsduur
een wezenlijke aantasting inhouden van de veiligheid of de vrijheid van derden. Daarbij
moet gedacht worden aan ernstig verwijtbare criminele gedragingen die vaak gepaard
gaan met geweld, bedreiging, intimidatie of afpersing. Dat is een hoge drempel, die
geen ruimte laat voor het verbieden van organisaties die de Minister onwelgevallig
zijn. Wij kennen op dit moment geen concrete voorbeelden van andere organisaties dan
OMG’s die voor een bestuurlijk verbod in aanmerking zouden kunnen komen. Het is moeilijk
voorstelbaar dat een school zou kunnen voldoen aan de voorwaarden van artikel 2, eerste
lid.

De leden van de D66-fractie waarderen op zichzelf dat de initiatiefnemers met betrekking
tot de reikwijdte van die bevoegdheid trachten aan te sluiten bij de civielrechtelijke
verboden uit recente jurisprudentie. Zij vragen zich af of de verschuiving van het
rechterlijk verbod naar een bestuurlijk verbod in dit wetsvoorstel wel proportioneel
is. De initiatiefnemers merken op dat het niet is uit te sluiten dat OMG’s zullen
proberen om onder de reikwijdte van het bestuurlijk verbod uit te komen. Zij zouden
dat kunnen doen door een organisatievorm te kiezen die niet voldoet aan de vereisten
voor een informele vereniging. Deze leden zijn van mening dat nogal snel aan de eisen
van een vereniging met beperkte rechtsbevoegdheid is voldaan. Zouden de initiatienemers
concrete gevallen en voorbeelden kunnen noemen wanneer een organisatievorm niet voldoet
aan de vereisten van een informele vereniging?

Inderdaad zal er, zoals de leden van de fractie van D66 stellen, heel snel sprake
zijn van een informele vereniging. Op dit moment lijken alle OMG’s te voldoen aan
de vereisten van een informele vereniging. Dat neemt niet weg dat naarmate bestuurlijke
verboden opgelegd kunnen gaan worden, dat dat aanleiding kan zijn voor organisaties
om de organisatievorm zodanig aan te passen dat er zelfs geen sprake meer is van een
informele vereniging. De criteria voor een informele vereniging zijn onder andere
dat er een ledenbestand moet zijn, een bestuur of ledenvergaderingen. Een OMG zou
kunnen proberen zich zodanig te organiseren dat er niet meer aan die criteria wordt
voldaan. Om te voorkomen dat een verbod op dergelijke formele gronden niet meer mogelijk
zou zijn, hebben wij gekozen voor de ruimere definitie van een organisatie zoals in
10:122 BW.

6.3 Verbod van een rechtspersoon, lichaam of samenwerkingsverband

De leden van de CDA-fractie lezen dat initiatiefnemers ervoor hebben gekozen om de
voorgestelde verbodsbevoegdheid niet te beperken tot rechtspersonen, maar ook tot
ieder ander als zelfstandige eenheid of organisatie naar buiten tredend lichaam of
samenwerkingsverband. Kunnen de initiatiefnemers aangeven of er in de praktijk signalen
zijn geweest dat OMG’s actief zullen worden of zijn via de corporatievorm zoals bedoeld
in artikel 10:122 BW? In hoeverre leent een corporatie zich voor het ontplooien van
activiteiten die een OMG onderneemt? Is het realistisch om aan te nemen dat een OMG
zich onder de noemer van corporatie zal voortzetten?

Er zijn ons op dit moment geen signalen bekend dat OMG’s een andere organisatievorm
gaan aannemen om onder een eventueel bestuurlijk verbod uit te kunnen komen. Zoals
hierboven in antwoord op vragen van de leden van de D66-fractie is gegeven, willen
wij echter voorkomen dat organisaties onder een verbod kunnen uitkomen door louter
de organisatievorm te veranderen.

Alleen daarom zoeken we aansluiting bij de ruime reikwijdte van art. 10:122: de term
corporatie duidt daar niet op een specifieke organisatievorm, maar is een overkoepelende
term voor organisaties die niet passen onder de definitie van een rechtspersoon maar
wel als zelfstandige eenheid of organisatie naar buiten optreden.

6.4 Onmiddellijke werking

De leden van de D66-fractie begrijpen het advies van de Afdeling aldus dat niet goed
duidelijk wordt uit het voorstel waarom een bestuursrechtelijke procedure sneller
zal gaan dan de huidige, civielrechtelijke weg. Het wordt niet goed duidelijk of en
zo ja, in welke mate de Minister voor Rechtsbescherming minder tijd nodig heeft dan
het OM om een dossier op te bouwen. Initiatiefnemers geven aan dat de tijdswinst met
name daarna valt te verwachten, omdat – in tegenstelling tot het civielrechtelijk
verbod – het verbodsbesluit onmiddellijk zal kunnen worden genomen. De aan het woord
zijnde leden vragen zich daarbij af waarom de initiatiefnemers er niet voor hebben
gekozen om de procedure van artikel 2:20 BW te bekorten, bijvoorbeeld door het stellen
van termijnen of het wegnemen van een (beroeps-)instantie? Graag ontvangen zij op
dit punt een toelichting van de initiatiefnemers.

Zoals hierboven onder paragraaf 5 is geantwoord op vragen van de leden van de GroenLinks-fractie,
heeft naar verwachting de tijdwinst in een bestuursrechtelijke procedure niet te maken
met de dossieropbouw. Een bestuurlijk verbod moet immers deugdelijk onderbouwd zijn,
om bij de bestuursrechter stand te houden. Wel valt tijdwinst te verwachten na de
fase van dossieropbouw, zie de in paragraaf 5 gemaakte vergelijking.
Belangrijker is de tijdwinst die wordt veroorzaakt door de onmiddellijke inwerkingtreding
en handhaafbaarheid van het bestuurlijk verbod.

Zie over het bekorten van de procedure van artikel 2:20 BW het tweede antwoord in
paragraaf 5.

De leden van de SP-fractie lezen dat een eerste praktische reden van het wetsvoorstel
de lange tijdsduur is voordat iets kan worden gedaan aan de activiteiten van de OMG’s.
De lange wachttijden bij rechtszaken komen niet alleen voor bij het bestrijden van
OMG’s, maar zijn op elk civielrechtelijk gebied aan de orde. Is het niet beter om
het kernprobleem van de lange wachttijden aan te pakken in plaats van een bestuurlijk
verbod te initiëren via een wetsvoorstel? Door een bestuursrechtelijk verbod wordt
de rechter in zekere zin buitenspel gezet, waarvan het de vraag is of dat wenselijk
is vanwege het fundamentele recht van het recht voor vereniging. De Afdeling heeft
in de advisering daarnaast oplossingen gegeven om de doorlooptijd van de procedure
van het huidige artikel 2:20 BW te verkorten. Is dit grondig en met een open blik
overwogen door de initiatiefnemers?

De initiatiefnemers zouden de leden van de SP-fractie graag willen verwijzen naar
het bovenstaande antwoord op een gelijkaardige vraag van leden van de D66-fractie.

Is er tevens door de initiatiefnemers overwogen om de strafbaarstelling te verruimen
door artikel 140 Sr te wijzigen?

Wij hebben een dergelijke wijziging overwogen, maar zijn daartoe niet overgegaan.
Zie voor een nadere toelichting op dit antwoord de desbetreffende passage in antwoord
op een gelijkaardige vraag van leden van de D66-fractie in paragraaf 5.

Daarnaast vragen deze leden in hoeverre er daadwerkelijk tijdswinst zal zijn. Wie
kan bezwaar en (hoger) beroep aantekenen tegen een bestuurlijk verbod, nu het verbod
een onmiddellijke werking heeft?

Bestuursrechtelijke rechtsbescherming tegen een bestuurlijk verbod staat open voor
iedere belanghebbende. Volgens de Awb is dat degene wiens belang rechtstreeks bij
een besluit is betrokken. Dat zijn in elk geval het bestuur en de andere leden van
de verboden organisatie. Voor de vraag over tijdwinst zouden wij de leden van de SP-fractie
graag willen verwijzen naar het antwoord over doorlooptijden in paragraaf 5.

Hoe wordt de straf hersteld wanneer bij hoger beroep een verbod wordt ingetrokken
of verminderd?

Op de eerste plaats zouden de initiatiefnemers erop willen wijzen dat de kans dat
een straf wordt uitgevoerd nog voordat de bestuursrechter zich over een bestuurlijk
verbod heeft uitgelaten, niet groot is. Een strafrechtelijke veroordeling vergt de
nodige tijd, terwijl daartegen dan nog hoger beroep en beroep in cassatie openstaan.
De kans lijkt groot dat de bestuursrechter dan al, in eerste aanleg of naar aanleiding
van een verzoek om schorsing, over het verbod heeft geoordeeld, zodat OM en strafrechter
met dat oordeel rekening kunnen houden.

Dat neemt op de tweede plaats niet weg dat ook iemand die een nog niet onherroepelijk
geworden bestuurlijk verbod overtreedt, strafbaar is op grond van artikel 140, tweede
lid, Sr. Een vrijheidsstraf dan wel boete is dan mogelijk, evenals voorlopige hechtenis.
Mocht een bestuurlijk verbod geen standhouden in beroep of hoger beroep, terwijl betrokkene
door het verbod schade heeft geleden, bijvoorbeeld doordat hij in voorarrest heeft
gezeten of doordat een opgelegde straf al is uitgevoerd, dan heeft hij recht op vergoeding
van die schade. Daarvoor kan hij terecht bij de bestuursrechter tot maximaal 25.000
euro (artt. 8:88 en 8:89 Awb). Mocht de schade groter zijn, dan kan hij daarvoor terecht
bij de civiele rechter.

Ook willen de aan het woord zijnde leden weten of de bewijslast bij een bestuurlijk
verbod volgens het voorstel lager dan bij het door een rechter opgelegde huidige verbod.

Het verbodsbesluit van de Minister dient te berusten op een deugdelijke motivering
(artikel 3:46 Awb), net zo deugdelijk als de motivering van het verzoek van het OM
aan de civiele rechter. De initiatiefnemers verwachten niet dat de bestuursrechter
de rechtmatigheid van het bestuurlijke verbod anders (strenger of terughoudender)
zal toetsen dan de wijze waarop de civiele rechter nu beoordeelt of hij het verzoek
van het OM moet honoreren. Ook het materiële toetsingskader is gelijk, aangenomen
althans dat de Hoge Raad meegaat in het in 2018 en 2019 door de rechtbanken en een
gerechtshof gehanteerde toetsingskader, waaronder de criteria voor toerekening van
gedragingen aan de OMG (die in dit wetsvoorstel worden gecodificeerd (artikel 2, tweede
lid)).

6.5 Organisaties die niet bestuurlijk verboden mogen worden

De leden van de CDA-fractie lezen dat initiatiefnemers voorstellen dat politieke partijen
inclusief gelieerde organisaties, kerkgenootschappen en vakbonden niet getroffen kunnen
worden door het verbod. Deze leden ondersteunen dit standpunt van de initiatiefnemers.
Wel vragen zij aan initiatiefnemers of dit niet gebruikt kan worden door OMG’s om
het verbod te ontwijken. Zien zij dit als een reëel gevaar?

Het is niet ondenkbaar dat OMG’s zullen trachten om aan een bestuurlijk verbod te
ontkomen door zich als politieke partij voor te doen. Wij zijn echter van mening dat,
gezien onze keuze om in de wetstekst de term «politieke partij» te gebruiken zonder
een specifieke omschrijving daarvan, het niet eenvoudig zal zijn een politieke partij
als dekmantel te gebruiken om aan een verbod te ontkomen.

De leden van de D66-fractie begrijpen dat de initiatiefnemers de term «politieke partij»
bewust open hebben gelaten, zodat het daarmee zinloos zou worden voor een OMG een
evidente vermomming als (plaatselijke) politieke partij te kiezen. De initiatiefnemers
erkennen dat de open formulering voor de Minister voor Rechtsbescherming lastiger
is dan een (limitatief) aantal criteria en dat in geval van twijfel de civiele rechter
zal moeten beslissen over het al dan niet verbieden van de organisatie. Daarbij geldt
dat een verzoek tot het verbod van een rechtspersoon alleen door de civiele rechter
mogelijk is op verzoek van het OM op grond van artikel 2:20 BW. Kunnen de initiatiefnemers
uiteenzetten of het ook hun bedoeling is dat de civiele rechter dan toetst op grond
van artikel 2:20 BW? Zo ja, zal de Minister het OM dan moeten verzoeken om de rechter
te verzoeken de organisatie verboden te verklaren? Wat doet dat «gestapeld verzoek»
met de beoogde tijdswinst die initiatiefnemers in dit wetsvoorstel voorstaan?

De Minister zal de OMG alleen verbieden als hij ervan overtuigd is dat de OMG geen
politieke partij is maar zich alleen als zodanig vermomt. Een conceptverbodsbesluit
zal pas ter afdoening aan de Minister worden voorgelegd als het dossier al grondig
is voorbereid door de politie. De politie zal een eventueel twijfelgeval al in de
fase van dossiervorming bespreken met het OM en met ambtenaren van de Minister. Het
OM zal in zo’n twijfelgeval voor de civielrechtelijke route kiezen. Uiteraard toetst
de civiele rechter het verzoek dan op grond van artikel 2:20 of 10:122 BW. Maar de
situatie van een gestapeld verzoek zal zich in de praktijk dus niet voordoen.

De leden van de GroenLinks-fractie constateren dat de Afdeling zich zorgen maakt over
de open formuleringen in het initiatiefwetsvoorstel. Daardoor wordt het afbakenen
van organisaties waarop de geïntroduceerde bevoegdheid al dan niet van toepassing
is minder scherp en neemt de toegevoegde waarde en de effectiviteit van het bestuurlijk
verbod af. In hun reactie op deze fundamentele kritiek van de Afdeling beperken de
initiatiefnemers zich tot de vaststelling dat bij twijfel het opleggen van een verbod
aan de civiele rechter moet worden overgelaten. Voornoemde leden vragen de initiatiefnemers,
ook met het oog op de verstrekkende ingrepen in de grondwettelijk beschermde verenigingsvrijheid,
de voorgestelde begrippen en uitzonderingen zo precies mogelijk te definiëren en de
(straf-, bestuurs- of civiele) rechter een duidelijk kader te geven waarbinnen hij
zich moet uitspreken over een verbod of schorsing van een opgelegd verbod.

De initiatiefnemers hebben naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling de toelichting
bij het voorliggende wetsvoorstel aangevuld. Zo is verder toegelicht waar een «cultuur
van wetteloosheid» uit kan blijken. Zie ook de nadere toelichting hierboven in paragraaf
6.1 Hiermee heeft de rechter een duidelijk kader gekregen om te kunnen oordelen over
de rechtmatigheid van een bestuurlijk verbod.

De leden van de SP-fractie lezen dat in de memorie van toelichting staat dat het wetsvoorstel
zich specifiek richt op OMG’s en vergelijkbare organisaties. Politieke partijen, religieuze
genootschappen en vakbonden kunnen niet getroffen worden door een bestuurlijk verbod,
omdat dit raakt aan de grondrechten van meningsuiting en godsdienst en dus de weg
via de civiele rechter meer is aangewezen. Deze leden vragen hoe in het wetsvoorstel
wordt voorkomen dat OMG’s en andere organisaties die een cultuur van wetteloosheid
hebben het bestuurlijk verbod omzeilen door te pretenderen een politieke partij, religieuze
gemeenschap of vakbond te zijn. Zal een strijd ontstaan door middel van bezwaar, beroep,
hoger beroep om aan te tonen dat de organisatie al dan niet een uitzonderingspartij
is? Krijgt de Minister voor Rechtsbescherming niet een te grote taak om te bepalen
of een organisatie een politieke partij is of een vakbond? In hoeverre mag de Minister
voor Rechtsbescherming dat bepalen? Staat dit op gespannen voet met de grondrechten
zoals het recht op de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van godsdienst?

De open termen van artikel 3 maken het mogelijk om door een evidente vermomming heen
te kijken. Deze wordt daarmee onaantrekkelijk, want zinloos. De Minister zal de organisatie
alleen verbieden als hij ervan overtuigd is dat de organisatie niet valt onder een
van de uitzonderingen van artikel 3. In dergelijke evidente gevallen zal naar verwachting
ook de bestuursrechter korte metten maken met de vermommingspoging. Juist omdat een
verbod van politieke partijen, kerkgenootschappen en vakbonden zozeer raakt aan de
grondrechten van meningsuiting en godsdienst, is artikel 3 in het wetsvoorstel opgenomen.

6.6 Strafbare voortzetting

De leden van de VVD-fractie vragen of het mogelijk is om na een verbod van een rechtspersoon
direct op te kunnen treden, aangezien voortzetting van de werkzaamheden van een verboden
rechtspersoon strafbaar is. Is het juist dat de overheid kan optreden als de rechterlijke
uitspraak waarbij de rechtspersoon is verboden, onherroepelijk is? Deze leden vragen
op welke wijze nog meer handhavend kan worden opgetreden, zodat een ondermijnende
organisatie niet kan doorgaan met haar activiteiten tot ze doorprocederen tot aan
de Hoge Raad.

Anders dan een civiel verbod is een bestuurlijk verbod al strafrechtelijk handhaafbaar
vanaf zijn inwerkingtreding en niet pas nadat het onherroepelijk is geworden. De politie
kan handhavend optreden door bijvoorbeeld personen staande te houden, te fouilleren,
voorwerpen in beslag te nemen, een proces-verbaal op te maken, aan te houden en voorgeleiden
aan de officier van justitie ter inverzekeringstelling, en het OM kan betrokkene strafrechtelijk
vervolgen. Doorprocederen heeft geen schorsende werking. Wel kan de bestuursrechter
het bestuurlijk verbod desgevraagd schorsen tijdens de behandeling van het bezwaar,
beroep of hoger beroep. Doet hij dat, dan is deelneming aan de voortzetting van de
werkzaamheid van de organisatie uiteraard niet strafrechtelijk handhaafbaar zolang
de schorsing geldt.

De leden van de CDA-fractie lezen dat het voortzetten van de werkzaamheid van de verboden organisatie strafbaar wordt gesteld. Het verbod hoeft daarvoor
niet onherroepelijk te zijn. Deze leden vragen de initiatiefnemers hoe zij staan tegenover
het schrappen van het vereiste van onherroepelijkheid in artikel 140 Sr om daarmee
ook het voortzetten van werkzaamheden van organisaties die niet-bestuursrechtelijk
verboden zijn, strafbaar te stellen.

De initiatiefnemers zouden de leden van de CDA-fractie willen verwijzen naar het antwoord
op een gelijkaardige vraag van de leden van de D66-fractie in paragraaf 5.

De leden van de SP-fractie lezen in de memorie van toelichting dat het voortzetten
van de werkzaamheid van de verboden organisatie strafbaar wordt gesteld. In zijn algemeenheid
is sprake van strafbare voortzetting van een verboden organisatie als die verder gaat
met juist die gedragingen en uitingen die de aanleiding voor het verbod vormden. Deze
leden vragen hier meer toelichting over. Zijn er concrete handvatten waarmee de politie
en burgemeesters uit de voeten kunnen bij dit bestuurlijk verbod?

Concrete voorbeelden van strafbare voortzetting zijn het afpersen met gebruik van
clubsymbolen (colours) en intimidatie van andere clubs. Verder heeft het verbod tot
gevolg dat de hele werkzaamheid van de verboden organisatie strafbaar wordt, dus ook
gedragingen die op zichzelf niet strafbaar waren, zoals het werven van nieuwe leden
en het organiseren van clubactiviteiten. Zie nader paragraaf 5.8 van de memorie van
toelichting.

De initiatiefnemers geven aan dat het aan de rechter is om een nadere invulling te
geven aan de criteria voor strafbare voortzetting, net zoals in het civielrechtelijk
verbod het geval zou zijn. Is het dan alsnog wachten op de uitspraak van de rechter
hoe de gevolgen van een verbod eruit komen te zien?

Het begrip strafbare voortzetting is al bekend in artikel 140 Sr en de rechtspraak.
Het is naar de mening van de initiatiefnemers in eerste instantie aan de wetgever
om aan te geven wanneer er sprake is van strafbare voortzetting. De initiatiefnemers
doen dat door in de toelichting van het voorliggend wetsvoorstel een invulling te
geven aan het begrip strafbare voortzetting in het kader van een bestuurlijk verbod.
De daar gegeven voorbeelden van strafbare voortzetting zijn echter niet limitatief
bedoeld. In die zin is het uiteindelijk aan de rechter om te oordelen of er sprake
is van strafbare voortzetting. Er zijn voor zover bekend echter nog geen rechterlijke
uitspraken over strafbare voortzetting van een door de civiele rechter verboden OMG.

Hoe biedt het voorliggende wetsvoorstel een bijdrage aan het voorkomen dat leden van
OMG’s een nieuwe soortgelijke organisatie kunnen oprichten?

De strafrechter zal, zowel bij het civiele als bij het bestuurlijke verbod, deelneming
aan een nieuwe organisatie die in feite niet meer is dan een voortzetting van de oude
organisatie aanmerken als strafbare voortzetting. Daarbij kan onder andere worden
gekeken naar de identiteit van de (bestuurs-)leden, de ideologie en het doel van de
organisatie, de werkzaamheid en de uiterlijke kenmerken (gelijkende naam, logo’s,
herkenningstekens). Ook spelen een rol of een organisatie vlak na het verbod wordt
opgericht en wie de nieuwe organisatie heeft opgericht.

In de memorie van toelichting wordt geschreven dat het bij strafbare voortzetting
ook kan gaan om het afpersen met gebruik van clubsymbolen. Valt hieronder ook het
blijven dragen van bepaalde organisatie gerelateerde kleding en symbolen?

Dat kan inderdaad het geval zijn.

Wat wordt precies bedoeld met afpersing? Hoe gaat dit gehandhaafd worden?

Met afpersing wordt het strafbare feit zoals omschreven in artikel 317 Sr bedoeld.
De handhaving zal net zoals bij ieder strafbaar feit volgens de lijn van opsporing
en vervolging plaatsvinden. Overigens mag aangenomen worden dat in geval van afpersing
door een lid van een verboden OMG zowel de afpersing zelf als de strafbare voortzetting
ten laste gelegd zullen worden.

Worden met het bestuursrechtelijk verbod de gevolgen van een dergelijk verbod duidelijk
voor gemeenten om op te treden?

De handhaving van een bestuurlijk verbod zal in eerste instantie geschieden via de
lijn van strafbare voortzetting, dus door de politie en het OM. Zie daarvoor het antwoord
op vragen van leden van de VVD-fractie in paragraaf 6.6. Behalve tegen strafbare voortzetting
kan ook tegen OMG’s worden opgetreden ter handhaving van de openbare orde op grond
van de Politiewet 2012, de Gemeentewet en APV-bepalingen, bijvoorbeeld door het sluiten
van een pand of het uitvaardigen van een gebiedsverbod. Ook kan de gemeente gebruikmaken
van de mogelijkheden van de Wet bibob (Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door
het openbaar bestuur).

Het voorstel van de initiatiefnemers om de maximale straf voor het voortzetten van
de werkzaamheden van een verboden organisatie te verhogen en de geldboete te verhogen
zou ook kunnen passen in het civielrechtelijke verbod.

Verder stellen de initiatiefnemers voor om de maximale straf voor het voortzetten
van de werkzaamheden van een verboden organisatie te verhogen van één naar twee jaar
en een geldboete van de derde categorie naar de vierde categorie te verhogen. De aan
het woord zijnde leden willen weten waarom is gekozen voor een strafverhoging. Wat
voor straffen worden nu gegeven bij artikel 140 Sr? Is het zo dat rechters nu niet
uit de voeten kunnen met de huidige strafmaxima?

De voorgestelde strafverzwaring past bij de ernst van het feit en vergroot de preventieve
en repressieve werking. De initiatiefnemers kunnen de door de leden van de SP-fractie
gevraagde informatie over de straffen bij voortzetting van een door de civiele rechter
verboden rechtspersoon niet geven: er zijn tot nu toe voor zover bekend nog geen straffen
opgelegd voor strafbare voortzetting van een civielrechtelijk verboden OMG of gelijkaardige
organisatie. Er is tot nu toe nog maar één onherroepelijk civiel verbod van een OMG
(Catervarius), maar voor zover bekend heeft dat nog niet geleid tot (een vervolging
voor) strafbare voortzetting.

Daarnaast geven de initiatiefnemers aan dat onderzoekers concluderen dat de overheid
nauwelijks kan optreden nadat een motorclub is verboden en daarom adviseren ze de
wet aan te passen om dit wel mogelijk te maken. De initiatiefnemers schrijven dat
zij verwachten dat de onderhavige wet met bovenstaande toelichting daaraan tegemoetkomt.
De leden van de SP-fractie zouden graag willen weten waaruit dat blijkt. Hoe lost
de nieuwe wetgeving dit probleem op?

Het voorliggend wetsvoorstel lost dat op verschillende manieren op. Zo zorgt het ervoor
dat overtreding van het bestuurlijke verbod meteen strafbaar is en niet pas als het
verbod onherroepelijk is geworden. Verder maakt de bepaling over het toerekenen van
gedragingen aan de organisatie (art. 2 lid 2) het verbieden van een OMG beter toepasbaar.
En ook de verhoging van de strafmaat en de mogelijkheid van voorlopige hechtenis dragen
bij aan een effectiever optreden tegen OMG’s.

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen naar de uitwerking van de handhaving van
het verbod. Quasi organisaties vallen, volgens de memorie van toelichting, ook onder
de strafbare voortzetting van het bestuurlijk verbod. Hoe zou deze strafbare voortzetting
kunnen worden gehandhaafd op een wijze dat wordt voorkomen dat steeds nieuwe quasi-organisaties
worden opgezet wanneer de vorige is opgedoekt?

De initiatiefnemers zouden de leden van de ChristenUnie-fractie graag willen verwijzen
naar het antwoord op gelijkaardige vragen van de leden van de SP-fractie hierboven.

6.7 Voorlopige hechtenis

De leden van de SP-fractie vragen aandacht voor het capaciteitsprobleem bij de politie.
Om strafbare voortzetting op te sporen en voorlopige hechtenis als middel in te zetten
is het noodzakelijk dat er voldoende opsporingscapaciteit is bij de politie. Waarom
kost dit nieuwe wetsvoorstel, waarmee het voortzetten van een organisatie met een
cultuur van wetteloosheid strafbaar wordt, geen extra capaciteit bij de politie en
het OM volgens de initiatiefnemers?

Politie en OM maken inmiddels al veel werk van het civiele verbod van OMG’s. De introductie
van het bestuurlijk verbod leidt voor hen niet tot meer werk omdat een OMG doorgaans
maar één keer hoeft te worden verboden en het in de rede ligt dat OMG’s straks bestuurlijk
worden verboden. Mogelijk leidt introductie van het bestuurlijk verbod voor het OM
tot minder werk nu een deel van die werklast verschuift naar het Ministerie van Justitie
en Veiligheid. Wel kan de onmiddellijke handhaafbaarheid van het bestuurlijk verbod
leiden tot vervroeging van het capaciteitsbeslag op politie en OM ten behoeve van
opsporing en vervolging. Maar dat geldt natuurlijk alleen voor de OMG’s die straks,
bij inwerkingtreding van het bestuurlijk verbod, nog niet (onherroepelijk) zijn verboden
door de civiele rechter.

6.8 Ontbinding van de bestuurlijke verboden rechtspersoon

De leden van de D66-fractie lezen dat de initiatiefnemers niet bevreesd zijn dat een
verzoek van de verboden organisatie om de werking van het verbodsbesluit te schorsen
een grote kans van slagen heeft. Zij hebben immers geregeld dat de beschikking tot
ontbinding pas in werking treedt zodra zij onherroepelijk is geworden. Kunnen de initiatiefnemers
bevestigen dat – net als bij de civielrechtelijke verbod – de verbodenverklaring geen
civielrechtelijke gevolgen heeft?

Ja, dat kunnen de initiatiefnemers bevestigen. Net zoals in het geval van een civiel
verbod zijn er bij het bestuurlijk verbod geen onherroepelijke civielrechtelijke gevolgen
totdat het verbod onherroepelijk is geworden. Bij beide verboden is wel onderbewindstelling
mogelijk, maar dat is geen maatregel met onomkeerbare civielrechtelijke gevolgen.

Verwachten de initiatiefnemers dat de rechter een verzoek tot onderbewindstelling
van de verboden organisatie zal inwilligen nu dat wel zou kunnen leiden tot onomkeerbare
gevolgen en die onderbewindstelling toch in samenhang moet worden bezien met de verbodenverklaring?

Zoals de initiatiefnemers in antwoord op bovenstaande vraag van leden van de D66-fractie
al antwoorden, kent het bestuurlijk verbod evenmin als het civiele verbod onomkeerbare
gevolgen. Bij beide verboden is onderbewindstelling mogelijk waarbij sprake is van
het omkeerbare gevolg dat de verboden organisatie hooguit tijdelijk niet geheel vrij
is om over haar bezittingen te beschikken.

Welke tijdswinst ten opzichte van het civielrechtelijk verbod verwachten de initiatiefnemers
in het geval het verbodsbesluit door de voorzieningenrechter wel wordt geschorst?
Deze leden vragen zich voorts af of het niet denkbaar is dat de bestuursrechter toch
tot schorsing zal overgaan, ook al zijn er geen (civielrechtelijke) onomkeerbare gevolgen,
omdat de verboden organisatie op andere manier zwaar wordt getroffen door een verbod.

De initiatiefnemers zouden de leden van de D66-fractie voor het antwoord op deze vraag
graag verwijzen naar hun antwoord op gelijkaardige vragen over de tijdwinst zoals
gegeven in paragraaf 5 hierboven.

De bestuursrechter kan inderdaad ook al zijn er geen onomkeerbare gevolgen een bestuurlijk
verbod schorsen, bijvoorbeeld omdat hij in tegenstelling tot de Minister geen noodzaak
tot een verbod in het belang van de openbare orde ziet of omdat hij van mening is
dat er geen sprake is van een cultuur van wetteloosheid. Daarbij zal de bestuursrechter
het belang van de desbetreffende organisatie en het belang om de maatschappij op korte
termijn te beschermen tegen nieuwe ernstige misdrijven tegen elkaar moeten afwegen.

6.9 Informatievoorziening

De leden van de CDA-fractie lezen dat via algemene maatregel van bestuur een grondslag
zal worden geformuleerd voor informatiedeling die nodig is voor het uitoefenen van
een verbodsbevoegdheid. Zij vragen de initiatiefnemers hoe dit zich verhoudt tot het
wetsvoorstel gegevensuitwisseling samenwerkingsverbanden.

Het in voorbereiding zijnde wetsvoorstel voor een Wet gegevensuitwisseling samenwerkingsverbanden
(WGS) creëert wettelijke grondslagen voor het verstrekken van persoonsgegevens aan
een bij amvb aangewezen samenwerkingsverband (van bestuursorganen en eventueel ook
private partijen), voor de verwerking van die gegevens binnen het verband, en voor
de verstrekking van de resultaten (van de verwerking binnen het verband) aan de deelnemers
van het verband en aan derden.

Dat alles «voor zover dat noodzakelijk is voor de vervulling van een bij algemene
maatregel van bestuur uitdrukkelijk omschreven, welbepaald en gerechtvaardigd doel
van zwaarwegend algemeen belang met betrekking tot:

a. het voorkomen van onrechtmatig gebruik van overheidsgelden en overheidsvoorzieningen
en het bevorderen dat aan wettelijke verplichtingen wordt voldaan tot betaling van
belastingen, retributies en rechten bij in- en uitvoer;

b. het uitoefenen van toezicht op de naleving van wettelijke voorschriften;

c. het handhaven van de openbare orde of veiligheid, of

d. het voorkomen, opsporen en vervolgen van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging
van straffen» (artikel 2 WGS consultatieversie).

Aangezien (de leden van) OMG’s stelselmatig strafbare feiten plegen, is voorstelbaar
dat tezijnertijd (in een amvb op grond van de WGS) een samenwerkingsverband wordt
aangewezen waarbinnen ook persoonsgegevens (mogen) worden verwerkt van leden van OMG’s.

Ook na inwerkingtreding van de WGS is, buiten de context van zo’n samenwerkingsverband,
voor het verwerken van bijzondere of strafrechtelijke persoonsgegevens ten behoeve
van een bepaalde wet (zoals de Wbvo) echter een expliciete wettelijke grondslag in
die wet nodig. Daarin voorziet art. 8 Wbvo.

7. Consultatie

De leden van de VVD-fractie vragen of de initiatiefnemers het standpunt delen dat
dit wetsvoorstel wel degelijk effectiever optreden mogelijk maakt in plaats van het
alternatieve traject om artikel 2:20 BW aan te passen, aangezien het proces van artikel
2:20 BW veel langer duurt omdat het OM dan om een verbod moet verzoeken bij de rechter.

De initiatiefnemers delen dit standpunt van de leden van de VVD-fractie. Zie nader
het antwoord op de vraag in paragraaf 5 van de leden van de GroenLinks-fractie over
doorlooptijden.

De leden van de SP-fractie vragen of de initiatiefnemers de adviezen van de politie,
het OM, de rechtspraak, gemeenten, de NOvA en van strafrechtadvocaten met de beantwoording
mee kunnen sturen.

Aan dit verzoek van de leden van de SP-fractie komen de initiatiefnemers graag tegemoet.
De door hen ontvangen reacties zijn als bijlage bij de nota naar aanleiding van het
verslag gevoegd.1

Kuiken Van Toorenburg Van Wijngaarden Van der Graaf Van der Staaij