Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 703 Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met de introductie van een tweestatusstelsel en het aanscherpen van de vereisten bij nareis (Wet invoering tweestatusstelsel)
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave
blz.
Algemeen deel
1
1.
Inleiding
1
2.
Aanleiding en hoofdlijnen
2
2.1
Tweestatusstelsel
3
2.2
Aanvullende voorwaarden nareis subsidiair beschermden
4
2.3
Beperken nareis tot kerngezin
5
3.
Verhouding tot hoger recht
6
3.1
Gezinsherenigingsrichtlijn
6
3.2
EVRM
7
4.
Financiële- en uitvoeringsgevolgen
8
4.1
Tweestatusstelsel
8
4.2
Aangescherpte nareisvereisten
9
5.
Ontvangen adviezen
10
Artikelsgewijs deel
17
Algemeen deel
1. Inleiding
De asielinstroom in Nederland is hoger dan de migratieketen aan kan. De asielopvang
is vol en de Immigratie- en Naturalisatiedienst (hierna: IND) kampt met voorraden
bij de behandeling van asiel- en nareisaanvragen. Daarnaast legt de toestroom van
hoge aantallen asielzoekers en specifiek nareizende gezinsleden een te grote druk
op de voorzieningen, waaronder de woningmarkt, het onderwijs en de zorg. De regering
streeft naar een meer beheersbare situatie en treft daarom maatregelen om de asielinstroom
en het aantal nareizigers in Nederland te verlagen.
Eén van deze maatregelen is de invoering van een tweestatusstelsel. Daarmee komt er
een duidelijker onderscheid tussen de status van vluchtelingen en subsidiair beschermden,
waardoor er striktere nareisvoorwaarden gesteld kunnen worden aan deze laatste groep.
Verder beperkt dit wetsvoorstel de gezinsleden die in aanmerking kunnen komen voor
nareis, zowel voor personen met de vluchtelingenstatus als voor vreemdelingen met
de subsidiairebeschermingsstatus. Daardoor wordt de doelgroep die in aanmerking komt
voor een verblijfsvergunning op grond van het huidige nareisbeleid, verkleind.
Dit wetsvoorstel is onderdeel van een breder pakket aan structurele maatregelen en
wetsvoorstellen, met als doel om meer bevoegdheden en maatregelen in te zetten om
de asielinstroom te beperken en zo de asiel- en opvangcrisis te bestrijden. Deze maatregelen
zijn aangekondigd in het regeerprogramma1 en nader uitgewerkt in de brief van 25 oktober 2024.2 De maatregelen zoals voorgesteld in het onderhavige voorstel van wet zijn aanvullend
op de maatregelen uit de Asielnoodmaatregelenwet.3
2. Aanleiding en hoofdlijnen
Nederland is een van de dichtst bevolkte landen in Europa, met circa 18 miljoen inwoners.
Internationale migratie bepaalt momenteel de bevolkingsgroei in Nederland en Europa:
de Staatscommissie Demografische Ontwikkelingen 2050 constateert dat het migratiesaldo
over de jaren 1977–2022 voor het grootste deel wordt bepaald door de netto-instroom
van migranten. De voortdurende oorlog op het Europese continent betekent een verlenging
van de opvang van ontheemden uit Oekraïne, waardoor deze bijkomende druk langer duurt
dan voorzien. Bij elkaar betekent dit een enorme instroom van mensen die in Nederland
opvang en onderdak vragen.
De asielinstroom bestond in 2024 voor 26% uit nareizende gezinsleden van statushouders.
In januari 2025 bestond 42% van de asielinstroom uit nareizende gezinsleden van statushouders.
Er waren eind januari 2025 42.800 nareizigers die zich nog in het buitenland bevonden
in afwachting van de mogelijkheid in te reizen en ruim 24.000 familieleden die zich
op basis van artikel 8 van het EVRM bij een alleenstaande minderjarige vreemdeling
willen voegen.4 Het systeem loopt vast. De voorraden bij de IND lopen op evenals het aantal mensen
dat wordt opgevangen door het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA). Er is een
tekort aan voorzieningen als zorg en onderwijs. Daarnaast kan de woningmarkt de instroom
van statushouders niet absorberen, met langere wachttijden voor woningzoekenden tot
gevolg. Nareizende gezinsleden komen als gevolg hiervan met regelmaat in de asielopvang
terecht.
Door de hogere asielinstroom en achterblijvende uitstroom zijn de reguliere opvanglocaties
overbezet, waardoor onveilige situaties ontstaan voor zowel bewoners als medewerkers.
Opvang vindt plaats in noodvoorzieningen die geen recht doen aan het gewenste voorzieningenniveau.
De noodvoorzieningen, waaronder het plaatsen van statushouders in hotels zijn tevens
relatief duur. De kosten in de gehele migratieketen zijn exceptioneel gestegen.
Inzet van deze regering is om grip te krijgen op migratie en de asielinstroom te beperken.
Een belangrijk onderdeel hiervan is nareis. De voorgestelde maatregelen zullen naar
verwachting tot gevolg hebben dat het aantal nareizigers beter beheersbaar wordt.
Enerzijds wordt de nareis in tijd meer gereguleerd en anderzijds worden voorwaarden
gesteld zodat minder mensen naar Nederland komen op grond van nareis. Bovendien zijn
de mensen die komen meer zelfredzaam, door de voorwaarden die aan hun komst gesteld
worden. Hiermee zal de druk op de IND en de asielopvang afnemen, en daarmee ook de
druk op de huisvesting, de zorg en het onderwijs. De wijzigingen zorgen er daarnaast
voor dat het Nederlandse asielbeleid meer in lijn is met dat van andere lidstaten,
met als doel niet aantrekkelijker te zijn dan de landen om ons heen.
Het onderhavige voorstel voert daarom een tweestatusstelsel in, waarbij aanvullende
en strikte voorwaarden worden geïntroduceerd aan de nareis van gezinsleden van subsidiair
beschermden. Tevens wordt de groep die in aanmerking komt voor gezinshereniging via
nareis teruggebracht tot die gezinsleden die behoren tot het kerngezin.
2.1 Tweestatusstelsel
Met de invoering van de Vreemdelingenwet (hierna: Vw 2000) kreeg Nederland in 2001
een éénstatusstelsel. Dit houdt in dat krachtens artikel 29 van de Vw 2000 een vreemdeling
die vluchteling is in de zin van het Vluchtelingenverdrag, eenzelfde verblijfsvergunning
asiel voor bepaalde tijd krijgt als de vreemdeling die in aanmerking komt voor subsidiaire
bescherming. Ongeacht de gronden waarop de verblijfsvergunning asiel is verleend,
zijn daarmee voor een ieder gelijke rechten en voorzieningen aan de vergunning verbonden,
waaronder dezelfde mogelijkheden om gezinsleden te laten nareizen.
In onderhavig wetsvoorstel wordt afscheid genomen van het éénstatusstelsel. Voortaan
wordt bij de verlening van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, als bedoeld
in artikel 28 van de Vw 2000, onderscheid gemaakt tussen de verlening van de verblijfsvergunning
aan de vreemdeling die vluchteling is in de zin van het Vluchtelingenverdrag en de
vreemdeling die in aanmerking komt voor subsidiaire bescherming. Dat gebeurt door
een wijziging van het huidige artikel 29, en de introductie van een nieuw artikel 29a
in de Vw 2000. Aan de vreemdeling die vluchteling is, wordt voortaan een verblijfsvergunning
asiel voor bepaalde tijd verstrekt als bedoeld in artikel 28, gelezen in samenhang
met artikel 29, eerste lid, van de Vw 2000. Aan de vreemdeling die de subsidiairebeschermingsstatus
verkrijgt wordt voortaan een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd verstrekt
als bedoeld in artikel 28, gelezen in samenhang met het nieuwe artikel 29a, eerste
lid, van de Vw 2000.
De regering ziet deze maatregel als een noodzakelijk onderdeel van het voorgestane
restrictieve migratiebeleid, waarmee de asielinstroom wordt gereguleerd en de situatie
in de migratieketen weer beheersbaar wordt gemaakt. Daarnaast zorgt de regering met
deze maatregel dat zij haar grondwettelijke taken, zowel richting vreemdelingen als
de Nederlandse bevolking, ook in de toekomst kan vervullen en kan blijven zorgdragen
voor voldoende opvang, huisvesting, gezondheidszorg en onderwijs.
2.2 Aanvullende voorwaarden nareis subsidiair beschermden
De Gezinsherenigingrichtlijn5 kent gunstiger voorwaarden toe aan vluchtelingen om gezinsleden spoedig over te laten
komen, dan aan andere onderdanen van derde landen die wettig op het grondgebied van
de lidstaten verblijven en die hun gezinsleden willen laten overkomen. Zo mogen de
in die richtlijn opgenomen mogelijke voorwaarden voor de uitoefening van het recht
op gezinshereniging, zoals het beschikken over huisvesting of stabiele inkomsten,
niet worden gesteld aan een vluchteling mits het verzoek om gezinshereniging wordt
ingediend binnen een termijn van drie maanden na de toekenning van de vluchtelingenstatus.
Ook is het niet mogelijk een wachttermijn te hanteren.
Voor subsidiair beschermden schrijft de Gezinsherenigingsrichtlijn de hierboven genoemde
gunstiger voorwaarden niet voor, maar hanteert Nederland deze gunstiger voorwaarden
nu wel vanwege het éénstatusstelsel. De Gezinsherenigingsrichtlijn is volgens artikel 3,
tweede lid, aanhef en onder c, daarvan echter niet van toepassing op subsidiair beschermden.
Tot op heden heeft Nederland er voor gekozen de Gezinsherenigingsrichtlijn niet alleen
op vluchtelingen toe te passen, maar ook op subsidiair beschermden. Met de introductie
van een tweestatusstelsel kiest de regering ervoor om de Gezinsherenigingsrichtlijn
niet langer analoog toe te passen op subsidiair beschermden.6
De belangrijkste consequentie van de invoering van een tweestatusstelsel is daarom
dat er strengere voorwaarden kunnen worden verbonden aan de nareis van gezinsleden
van subsidiair beschermden, die zich nog in het buitenland bevinden op het moment
dat de hoofdpersoon een verblijfsvergunning asiel verkrijgt. Deze aangescherpte voorwaarden
zijn van toepassing op (gezinsleden van) een vreemdeling met de subsidiairebeschermingsstatus
en worden niet gesteld aan gezinsleden van vluchtelingen die een verzoek om nareis
binnen een termijn van drie maanden hebben ingediend.
Voortaan geldt dat aan een nareizend gezinslid van een houder van een verblijfsvergunning
asiel voor bepaalde tijd als bedoeld in artikel 29a (nieuw), slechts een afgeleide
asielvergunning wordt verstrekt als:
a. twee jaar zijn verstreken gerekend vanaf de datum waarop de asielaanvraag van de vreemdeling
met subsidiaire bescherming is ingewilligd;
b. de vreemdeling met subsidiaire bescherming zelfstandig en duurzaam beschikt over voldoende
middelen van bestaan; en
c. de vreemdeling met subsidiaire bescherming beschikt over huisvesting.
Met het invoeren van een wachttermijn van twee jaar krijgt Nederland meer grip op
migratie en wordt ruimte gecreëerd binnen de opvang van het COA. De wachttermijn zorgt
voor een verminderde druk op de asielprocedure en de asielopvang. De maatregel reguleert
de nareis en stelt voorwaarden aan de gezinshereniging. Essentieel voor een aanhoudende
verlichting van de asielopvang blijft overigens dat statushouders ondanks de wachttermijn
uit de asielopvang stromen.
Met het invoeren van een inkomensvereiste neemt de regering als uitgangspunt dat vreemdelingen
met subsidiaire bescherming zelfredzaam zijn en geen (financieel) beroep hoeven te
doen op de overheid. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld
over wat wordt verstaan onder het zelfstandig en duurzaam beschikken over voldoende
middelen van bestaan. Daarbij wordt aansluiting gezocht bij de voorwaarden die gelden
in reguliere zaken. Dit komt neer op een bedrag ten hoogte van het minimumloon. Hiermee
wordt verzekerd dat de gezinshereniger in staat zal zijn in de behoeften van hemzelf
en zijn gezinsleden te voorzien. Van een alleenstaande minderjarige vreemdeling met
een (subsidiaire beschermings-)status wordt niet verwacht dat aan deze voorwaarde
wordt voldaan.
De invoering van het huisvestingsvereiste voor vreemdelingen met subsidiaire bescherming
heeft eveneens tot doel dat de vreemdeling met subsidiaire bescherming en diens gezinsleden
minder afhankelijk worden van de Nederlandse verzorgingsstaat. Doordat de vreemdeling
met subsidiaire bescherming zelf moet voorzien in huisvesting voordat gezinshereniging
mogelijk is met gezinsleden, wordt voorkomen dat aan de nareizende gezinsleden opvang
door het COA moet worden geboden, in afwachting van huisvesting. Van een alleenstaande
minderjarige vreemdeling met een (subsidiaire beschermings-)status wordt niet verwacht
dat aan deze voorwaarde wordt voldaan.
Deze aanvullende voorwaarden kunnen een vertragend en mogelijk ook een dempend effect
hebben op de nareisinstroom. Deze maatregelen zullen naar verwachting tot gevolg hebben
dat er minder (snel) mensen naar Nederland komen op grond van nareis en dat de mensen
die komen meer zelfredzaam zijn. Ook wordt het minder aantrekkelijk om als minderjarige
alleenstaande vreemdeling vooruit te reizen. Hierdoor zal de druk op de IND en de
asielopvang afnemen. Bovendien neemt de aantrekkelijkheid van Nederland als bestemmingsland
af en kan ook dat een dalend effect hebben op de asielinstroom, en daarmee minder
druk leggen op de asielketen en voorzieningen.
2.3 Beperken nareis tot kerngezin
In het verlengde van het invoeren van aanvullende voorwaarden voor de nareis van gezinsleden
van subsidiair beschermden, wordt de groep die in aanmerking komt voor gezinshereniging
via nareis teruggebracht tot die gezinsleden die behoren tot het kerngezin. Deze beperking
geldt zowel voor de nareis van gezinsleden van vluchtelingen, als voor de nareis van
vreemdelingen met de subsidiairebeschermingsstatus.
In de loop der jaren is het nareisbeleid, onder andere als gevolg van jurisprudentie,
verbreed en complexer geworden, wat met name voor de instroom en de uitvoeringspraktijk
van de IND negatieve consequenties heeft. Ook is het beleid hierdoor op onderdelen
niet meer in lijn met de oorspronkelijke ratio daarvan. Een voorbeeld hiervan is het
beleid voor jongvolwassenen, dat inmiddels is uitgegroeid tot beleid voor meerderjarige
kinderen.
Ter verbetering hiervan wordt het nareisbeleid versimpeld en beperkt. De regering
sluit met de nieuwe, beperktere definitie van het kerngezin aan bij de minimale normen
van de Gezinsherenigingsrichtlijn en borgt dat nareis slechts nog mogelijk is bij
gezinsleden die behoren tot het kerngezin van de vreemdeling. Onder het kerngezin
wordt verstaan:
a. de meerderjarige echtgenoot;
b. het biologische of geadopteerde kind;7
c. de ouders, indien de houder van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd een
alleenstaande minderjarige vreemdeling is;
d. de minderjarige broer of zus, indien die vreemdeling een alleenstaande minderjarige
is, die broer of zus gelijktijdig met een ouder, bedoeld in onderdeel c, de aanvraag
heeft ingediend en ten laste komt van die ouder.
Bovenstaande definitie van het kerngezin betekent dat de mogelijkheid voor meerderjarige
kinderen en pleegkinderen om als nareizend gezinslid in aanmerking te komen voor een
verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, wordt geschrapt. Ook wordt de mogelijkheid
voor ongehuwde partners om te kunnen nareizen geschrapt. Deze categorieën zorgen voor
druk op de migratieketen in het algemeen, en de uitvoering van de IND in het bijzonder.
Deze maatregel moet ervoor zorgen dat nareis zoveel mogelijk beperkt wordt tot het
kerngezin met kinderen tot 18 jaar, uiteraard binnen de grenzen van de Grondwet, grondrechten,
het Europese en internationale recht en ongeschreven rechtsbeginselen. Dit zal naar
verwachting tot gevolg hebben dat er minder mensen naar Nederland komen op grond van
nareis. Als er minder mensen nareizen, zal de druk op de IND en de asielopvang afnemen,
en daarmee ook de druk op de huisvesting, de zorg en het onderwijs. Bovendien neemt
de aantrekkelijkheid van Nederland als bestemmingsland af.
De beperking van de mogelijkheid tot nareis als gezinslid tot gehuwde partners en
minderjarige kinderen laat onverlet dat ongehuwde levenspartners en meerderjarige
kinderen die feitelijk tot het gezin van de vergunninghouder behoren, zich nog steeds
kunnen beroepen op het recht op eerbiediging van het gezinsleven zoals neergelegd
in artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en
de fundamentele vrijheden (EVRM). De IND toetst hier ambtshalve aan. Daarbij wordt
telkens een individuele belangenafweging verricht. Dit wordt hierna verder toegelicht.
Deze maatregel ziet louter op nareis, ter uitvoering van het regeerprogramma, en heeft
geen betrekking op meereizende gezinsleden die een van de hoofdpersoon afgeleide verblijfsvergunning
asiel verkrijgen.
3. Verhouding tot hoger recht
3.1 Gezinsherenigingsrichtlijn
De Gezinsherenigingsrichtlijn staat toe dat onderscheid wordt gemaakt tussen, enerzijds,
de voorwaarden die gelden voor de nareis van gezinsleden van vluchtelingen, anderzijds
van andere vreemdelingen.8 Artikel 7 van deze richtlijn bepaalt, voor zover thans van belang, dat het mogelijk
is om alvorens een verzoek tot gezinsherening in te willigen, te vergen dat de gezinshereniger
beschikt over huisvesting en over stabiele en regelmatige inkomsten. Deze voorwaarden
mogen niet worden gesteld aan een vluchteling die het verzoek om gezinshereniging
heeft ingediend binnen een termijn van drie maanden na de toekenning van de vluchtelingenstatus.
Ingevolge artikel 8 van de Gezinsherenigingsrichtlijn is het mogelijk te vergen dat
twee jaar zijn verstreken sinds de verlening van de verblijfsvergunning asiel. Ingevolge
artikel 12 mag deze wachttijd niet worden gevergd van een vluchteling, ook niet indien
die vluchteling het verzoek om gezinshereniging niet binnen drie maanden na vaststelling
van de vluchtelingenstatus heeft ingediend. De beoogde voorwaarden worden dan ook
niet gesteld aan de nareis van gezinsleden van vluchtelingen.
Voor subsidiair beschermden die hun gezinsleden willen laten nareizen worden deze
voorwaarden wel gehanteerd. Specifieke vermelding hierbij verdient de beoogde wachttermijn,
die met het onderhavige wetsvoorstel aanvangt op het moment van verkrijgen van een
verblijfsvergunning. Dit wijkt af van de Gezinsherenigingsrichtlijn, waaruit volgt
dat als een dergelijke termijn wordt gevergd, deze aanvangt vanaf het moment dat legaal
verblijf is verkregen. Zoals eerder in deze toelichting is aangehaald is de Gezinsherenigingsrichtlijn
echter niet van toepassing op subsidiair beschermden, en kiest de regering ervoor
om de Gezinsherenigingsrichtlijn ook niet langer analoog toe te passen op deze groep.
3.2 EVRM
Het schrappen van de mogelijkheid tot nareis van de ongehuwde partner, meerderjarige
kinderen en pleegkinderen laat onverlet dat deze vreemdelingen, mits zij tot het gezin
van de vergunninghouder behoren, zich kunnen beroepen op het recht op eerbiediging
van het gezinsleven zoals neergelegd in artikel 8 van het EVRM. Datzelfde geldt als
niet wordt voldaan aan de voorwaarden in het voorgestelde artikel 29a, derde lid.
Ook in dat geval wordt aanvullend en ambtshalve getoetst aan artikel 8 van het EVRM.
Ten aanzien van de wachttermijn van twee jaar wordt nog gewezen op de uitspraak van
het Europees Hof voor de Rechten van de Mens in de zaak B.F. t. Zwitserland.9 In die uitspraak herhaalt het EHRM zijn vaste rechtspraak dat een wachttermijn van
twee jaar niet zonder meer in strijd is met artikel 8 van het EVRM, en dat de vraag
of krachtens artikel 8 van het EVRM alsnog gezinshereniging moet worden toegestaan,
afhankelijk is van de specifieke omstandigheden van het individuele geval.10 In dat verband wordt ook gewezen op de zaak M.A. t. Denemarken.11 Het EHRM wijst er bovendien op dat een onderscheid in de voorwaarden voor gezinshereniging
tussen vreemdelingen met de vluchtelingenstatus en vreemdelingen met de subsidiairebeschermingsstatus
voortvloeit uit het Unierecht en gerechtvaardigd kan zijn, mits er ruimte blijft voor
een individuele beoordeling.12
Het is daarom niet uitgesloten dat op basis van artikel 8 van het EVRM in individuele
gevallen alsnog een verblijfsvergunning wordt verleend, als de vreemdeling niet behoort
tot het kerngezin of niet voldoet aan de voorwaarden, genoemd in artikel 29a, derde
lid. Uit artikel 8 van het EVRM volgt geen algemeen recht tot gezinshereniging, maar
wel een verplichting om in individuele gevallen een belangenafweging te verrichten.
Die ruimte voor een individuele beoordeling blijft in het onderhavige geval bestaan,
reeds omdat in alle gevallen waarin geen afgeleide verblijfsvergunning asiel wordt
verleend op grond van de artikelen 29 en 29a van de Vw 2000, ambtshalve wordt doorgetoetst
aan artikel 8 van het EVRM. In dat verband wordt een belangenafweging verricht tussen
het belang van de vreemdeling tot gezinshereniging en het belang van de Nederlandse
staat. De omstandigheid dat de vreemdeling een ongehuwde partner of meerderjarig kind
is, of niet voldoet aan de voorwaarden, genoemd in artikel 29a, derde lid, wordt in
deze afweging betrokken, maar vormt geen zelfstandige afwijzingsgrond.
4. Financiële- en uitvoeringsgevolgen
De financiële gevolgen van de in dit wetsvoorstel opgenomen maatregelen hebben vooral
betrekking op de uitvoering, met name de IND en de rechtspraak. Daarop wordt hierna
ingegaan. Daarnaast leiden deze maatregelen tot personele kosten bij het Ministerie
van Asiel en Migratie. Deze kosten worden ingeschat oplopend tot € 5 miljoen, structureel.
De regering verwacht dat de invoering van een tweestatusstelsel, samen met de beperkingen
ten aanzien van nareis, leidt tot een substantiële beperking van de asielinstroom
en de nareis van gezinsleden. Als gevolg daarvan nemen naar verwachting de kosten
en de benodigde capaciteit in de gehele migratieketen uiteindelijk af. De inschatting
van de kosten is gebaseerd op de huidige inzichten. Het is mogelijk dat in een later
stadium additionele kosten in beeld komen. De kosten voor deze maatregelen worden
gedekt met de middelen op de aanvullende post. Komend jaar wordt gemonitord wat de
effecten zijn voor de uitvoering. In 2025 zal een evaluatie van de daadwerkelijke
kostenontwikkeling plaatsvinden en zal zo nodig bijstelling plaatsvinden van de gevraagde
middelen.
4.1 Tweestatusstelsel
Rechtspraak
De Rechtspraak verwacht een substantiële stijging van de werklast omdat met het invoeren
van een tweestatusstelsel de vereenvoudiging van het systeem dat met het éénstatusstelsel
werd bereikt, wordt teruggedraaid. Dit zorgt voor een toename van het aantal zaken
en een toename van de complexiteit en daarmee behandeltijd van zaken. In het eerste
jaar is de omvang van de extra werklast incidenteel geraamd op € 47,8 miljoen. De
structurele kosten vanaf 2027 bedragen € 46,8 miljoen. Hiervan is € 42,9 miljoen het
gevolg van een stijging van het aantal zaken en € 3,9 miljoen het gevolg van een toename
van de behandeltijd per zaak.
IND
De introductie van het tweestatusstelsel leidt voor de IND tot zowel structurele als
incidentele kosten. In een impactanalyse is een eerste, globale inschatting gemaakt
van zowel de uitvoeringsgevolgen als de bijbehorende financiële consequenties. Daarbij
is uitgegaan van drie mogelijk scenario’s: laag, midden en hoog: in het lage scenario
wordt van alle ingewilligde zaken 30% ingewilligd op een b-status, in het midden scenario
is dat 50%, en in het hoge scenario is dat 70%. Deze percentages zijn van belang omdat
een deel van de statushouders met subsidiaire bescherming zal doorprocederen tegen
een weigering om de vluchtelingenstatus te verlenen. Geschat wordt dat 75% van de
vreemdelingen met de subsidiairebeschermingsstatus in beroep zal gaan tegen de inwilligende
beschikking, indien er strengere voorwaarden gaan gelden voor de nareis van gezinsleden
van deze statushouders.
Dat leidt tot een hogere belasting van de IND, zowel in beroepszaken, maar ook bij
de behandeling van aanvragen om een verblijfsvergunning asiel. De IND zal immers uitgebreider
moeten motiveren waarom aan de vreemdeling niet de vluchtelingenstatus wordt verleend,
met gevolgen voor de benodigde tijd voor het afnemen van het gehoor en het te nemen
besluit. Als gevolg van de verwachte procedures tegen een weigering de vluchtelingenstatus
te verlenen, is het bovendien waarschijnlijk dat er meer zij-instroom zal zijn omdat
in beroep kan worden geoordeeld dat onvoldoende is gemotiveerd waarom er geen grond
is voor verlening van de vluchtelingenstatus. De kans is aanwezig dat de zaak terug
wordt verwezen naar de IND voor herstel van motiveringsgebreken op dit punt. Dit zal
een aanzienlijke werkbelasting voor de IND met zich brengen, en kan tevens leiden
tot langere doorlooptijden.
Op basis van de huidige inzichten en scenario’s zorgt het tweestatusstelsel voor een
structurele toename van de directe personele kosten tussen de € 11,7 tot € 27 miljoen
per jaar (120 tot 279 extra FTE). Het ligt echter in de rede dat de uiteindelijke
personele kosten hoger uitvallen. De inschatting is dat het totaal aan personele kosten
tussen € 25 tot € 60 miljoen per jaar bedraagt.13 Naast deze structurele kosten zullen er ook incidentele kosten zijn voor bijvoorbeeld
de aanpassing van interne systemen.
4.2 Aangescherpte nareisvereisten
Naast de introductie van het tweestatusstelsel leidt ook het stellen van aanvullende
voorwaarden aan de nareis van subsidiair beschermden en de voorgenomen beperking van
het kerngezin tot uitvoeringsgevolgen.
IND
De IND zal in elke zaak – naast de voorwaarden waar al aan werd getoetst – aan deze
aanvullende voorwaarden toetsen. Dit betekent dat de IND vaker herstel verzuim zal
moeten bieden en de doorlooptijden op zullen lopen. De verwachting is bovendien dat
veel aanvragen door de combinatie van voorwaarden zullen worden afgewezen (inschatting
is boven de 90%). Dit heeft als gevolg dat de IND naast aan de nareisvoorwaarden ook
ambtshalve zal moeten doortoetsen aan artikel 8 van het EVRM. Dit is een complexe
toets waarbij door de IND een belangenafweging gemaakt zal moeten worden. Indien ook
op basis van artikel 8 van het EVRM niet tot een inwilliging wordt gekomen, zal er
een definitieve afwijzing in eerste aanleg volgen. In de meeste gevallen zal er vervolgens
een bezwaarprocedure volgen, waarbij de IND de vreemdelingen en/of diens gezinslid
ook moet horen. Dit kost de IND veel extra tijd en capaciteit. Omdat de verwachting
is dat in bezwaar ook vaak niet aan de voorwaarden wordt voldaan, is de verwachting
dat in veel van deze zaken beroep wordt ingesteld. Daarvoor is extra capaciteit van
Juridische Zaken benodigd. De verwachting is eveneens dat er meer zij-instroomzaken
zullen zijn, die maken dat weer opnieuw op zaken beslist moet worden. Dit zal ook
extra tijd en capaciteit kosten. In brede zin wordt ook een waterbedeffect verwacht
van nareisaanvragen naar het reguliere kader en artikel 8 van het EVRM. De financiële
impact voor de IND met het stellen van de gestelde voorwaarden voor nareis van subsidiair
beschermden (inkomensvereiste, huisvestingsvereiste, wachttijd) wordt geschat op € 25 miljoen
per jaar.
Ook de maatregelen ter beperking van de nareismogelijkheden van ongehuwde partners,
meerderjarige kinderen en pleegkinderen zullen de IND naar verwachting meer werk opleveren.
Dit omdat bij een voorgenomen afwijzing van een nareisaanvraag altijd moet worden
getoetst of de beoogde nareiziger aan artikel 8 van het EVRM aanspraken op een verblijfsvergunning
kan ontlenen. Door de belangenafweging die in dit kader moet worden uitgevoerd, is
dit veelal een bewerkelijke toets waarbij veelal gehoord zal moeten worden om de belangen
goed te kunnen afwegen. De verwachting is bovendien dat de beperking tot het kerngezin
leidt tot een waterbedeffect, waarbij de IND meer aanvragen om reguliere gezinshereniging
en aanvragen op grond van artikel 8 van het EVRM moet afhandelen. Opgemerkt wordt
echter dat deze maatregelen niet zozeer ten doel hebben de IND te ontlasten, maar
om de instroom van nareizigers enigszins te verminderen. Dat zal de druk op de opvangcapaciteit
van het COA en de (gemeentelijke) huisvesting overeenkomstig verlagen.
Het komt voor dat nareizigers na aankomst in Nederland een zelfstandige aanvraag voor
een verblijfvergunning asiel indienen, omdat deze een sterker verblijfsrecht geeft
dan een zogenoemde nareisvergunning, die slechts geldig blijft zolang zij tot het
(kern)gezin behoren. Als gevolg van de maatregelen ter beperking van de nareismogelijkheden
zullen naar verwachting minder van dergelijke zelfstandige aanvragen worden ingediend,
hetgeen de IND enigszins ontlast. Daarbij moet echter ook rekening worden gehouden
met de mogelijkheid dat afgewezen gezinsleden trachten zelfstandig naar Nederland
te reizen om een zelfstandige asielaanvraag in te dienen.
Rechtspraak
De rechtspraak voorziet dat de aanscherping van de voorwaarden voor nareis en het
beperken van de groep die in aanmerking komt voor gezinshereniging via nareis tot
meer afwijzende besluiten zal leiden, en daarmee een significante stijging betekent
van het aantal beroepen bij de rechtbanken. De toetsing aan artikel 8 van het EVRM,
die in dergelijke situaties van toepassing blijft, is complexer en omvangrijker dan
een toetsing aan de voorwaarden uit nareis. Dit betekent een structurele toename van
de behandeltijd van de beroepszaak bij de rechtbank. De extra kosten hiervan zijn
onderdeel van de hierboven genoemde € 46,8 miljoen.
5. Ontvangen adviezen
Het wetsvoorstel is gedurende één week in consultatie gegeven bij de Rvdr, de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS), de Nederlandse Orde van
Advocaten (hierna: NOvA) en de IND14. Voorts zijn na deze termijn nog (nadere) adviezen ontvangen van de RvdR, de IND,
de Commissie Meijers, de Nederlandse Vereniging voor rechtspraak en de Wetenschappelijke
Commissie daarvan (hierna: NVvr), de Inspectie Justitie en Veiligheid, Nidos, het
College voor de Rechten van de Mens (hierna: CRM), het COA en de Adviesraad Migratie.
Algemeen
Uit vrijwel alle reacties spreken zorgen over de snelheid waarmee het onderhavige
proces is doorlopen, gezien de beperkte voorbereidingstijd van het wetsvoorstel, de
duur van de consultatieperiode en de omstandigheid dat de consultatie beperkt is opgezet.
De IND benadrukt in dat verband dat het van belang is dat besluiten op basis van de
voorgestelde wetgeving in stand blijven bij de rechtspraak en dat de wetgeving daadwerkelijk
bijdraagt aan de oplossingen die ermee beoogd worden. De NOvA stelt dat het zorgvuldig
bestuderen van een wetsvoorstel tijd kost, net als een analyse en een afgewogen advies.
De Rvdr stelt dat het niet mogelijk is geweest een gedegen wetgevingsadvies uit te
brengen en dit temeer klemt nu het hier een omvangrijke herziening betreft. Een adviestermijn
van één week biedt geen goede basis voor een serieuze en zorgvuldige advisering. Voorts
is in vrijwel alle reacties gevraagd om een langere en uitgebreidere consultatiefase.
In dit verband wordt ook gewezen op de voornemens in het regeerprogramma dat wetgeving
begrijpelijk, uitvoerbaar en doenbaar moet zijn.
In hoofdstuk 2 van deze toelichting heeft de regering uiteengezet waarom zij het noodzakelijk
acht om direct en met urgentie in te zetten op een breed pakket aan maatregelen om
de asielketen per direct en duurzaam te ontlasten en de instroom te verminderen. Gelet
op die urgentie acht de regering het noodzakelijk het wetgevingsproces versneld te
doorlopen en het onderhavige voorstel van wet nog dit jaar ter advisering voor te
leggen aan de Afdeling advisering van de Raad van State.15 Het wetsvoorstel is daarom ook alleen ter consultatie voorgelegd aan de organisaties
die in hun uitvoering direct door het voorstel worden geraakt. Dat laat onverlet dat
adviezen die op een later moment zijn ontvangen, alsnog zijn betrokken in zowel deze
memorie van toelichting als het nader rapport.
De NOvA merkt op dat in de memorie van toelichting staat dat de maatregelen in dit
voorstel zijn ingegeven door de hoge asielinstroom in Nederland en het feit dat de
migratieketen deze instroom niet aan kan. De NOvA merkt op dat de asielinstroom op
dit moment niet uitzonderlijk hoog is en dat niet wordt gemotiveerd waarom de maatregelen
uit het onderhavige voorstel noodzakelijk zijn, omdat het grootste gedeelte van de
migratie afkomstig is uit arbeids- en andere vormen van migratie. In dit verband stelt
de NOvA dat de overheid de tekorten in de opvang zelf gecreëerd heeft.
De asielinstroom in Nederland is reeds gedurende een langere periode hoger dan de
Migratieketen aan kan. Voor de IND heeft dat tot gevolg dat de werkvoorraden bij asiel
en nareis sinds 2021 oplopen. De IND kampt thans met grote voorraden bij de behandeling
van asiel- en nareisaanvragen. Er waren eind januari 2025 42.800 nareizigers die zich
nog in het buitenland bevonden in afwachting van de mogelijkheid in te reizen en ruim
24.000 familieleden die zich op basis van artikel 8 van het EVRM bij een alleenstaande
minderjarige vreemdeling willen voegen. De gemiddelde wachttijd voor een beslissing
op de aanvraag van een asielvergunning is opgelopen naar ruim een jaar. De asielopvang
zit vol, er is onvoldoende sprake van uitstroom van statushouders naar gemeenten en
nareizende gezinsleden komen met regelmaat in de asielopvang terecht. Het Nederlandse
asielsysteem is naar het oordeel van de regering in de huidige vorm dan ook onhoudbaar.
Daarom zet de regering in op een breed pakket aan maatregelen om de asielketen per
direct en duurzaam te ontlasten en de instroom te verminderen, waarvan dit wetsvoorstel
onderdeel is.
In reactie op het COA en Nidos merkt de regering op dat zij ervan overtuigd is dat
de voorgestelde maatregelen ervoor zorgen dat asielprocedures efficiënter worden ingericht.
De maatregelen moeten de asielketen ontlasten. De regering beoogt er Nederland ook
een minder aantrekkelijk bestemmingsland mee te maken, waardoor de instroom zal dalen.
Dit geldt ook in verband met het door ouders vooruitsturen van kinderen. Dan zal de
druk op de asielopvang en huisvesting juist afnemen. Dit moet direct gebeuren en dat
betekent dat de maatregelen zo snel mogelijk in werking moeten treden. De regering
deelt de opvatting dat tijdige en goede informatie met betrekking tot de nieuwe maatregelen
noodzakelijk zijn.
De ABRvS, de NVvR en de Rvdr vragen aandacht voor het risico dat onderdelen van het
wetsvoorstel tot een grote werkverzwaring en hoge kosten bij de rechtspraak zullen
leiden, terwijl de vreemdelingenrechtspraak nu al overbelast is en met personeelstekorten
te maken heeft. Extra belasting betekent structureel meer en langere procedures, in
tegenstelling tot wat met de wetsvoorstellen beoogd wordt, en kan ook ten koste gaan
van de inzet buiten het vreemdelingenrecht, aldus de ABRvS en de Rvdr. De NVvR wijst
erop dat alleen aanvullende financiering niet voldoende is, gelet op het grote tekort
aan rechters.
De regering erkent dat de maatregelen in dit wetsvoorstel (aanzienlijke) consequenties
kunnen hebben voor de werklast en doorlooptijden van de rechtspraak. Iedere restrictieve
beleidswijziging zal leiden tot een toename van procedures. Dit mag in de ogen van
deze regering geen reden zijn om van een interventie af te zien die op termijn leidt
tot een ontlasting van de asielketen, huisvesting en voorzieningen in Nederland. Het
Nederlandse asielsysteem is naar het oordeel van de regering in de huidige vorm echter
onhoudbaar. Daarom is de introductie van dit wetsvoorstel noodzakelijk.
Tweestatusstelsel
De Rvdr, ABRvS en de NOvA merken op dat de invoering van dit stelsel ertoe zal leiden
dat een zeer groot deel van de vreemdelingen die de subsidiairebeschermingsstatus
krijgt zal doorprocederen voor de (sterkere) vluchtelingenstatus, wat een significante
verzwaring van de werklast voor de Rechtspraak oplevert. De Rvdr vraagt zich daarom
af of het totaaleffect op de keten wel een verbetering zal zijn. Ook de ABRvS en de
NOvA wijzen op de effecten en werkbelasting voor de vreemdelingenketen van de invoering
van een tweestatusstelsel.
Zoals verwoord in hoofdstuk 4 van deze toelichting, zal met de invoering van een tweestatusstelsel
een deel van de statushouders met subsidiaire bescherming doorprocederen tegen een
weigering om de vluchtelingenstatus te verlenen, en heeft dit uitvoeringsgevolgen
voor de keten. Tegelijkertijd kunnen met een onderscheid tussen de status van vluchtelingen
en subsidiair beschermden striktere nareisvoorwaarden worden gesteld aan vreemdelingen
met de subsidiairebeschermingsstatus. In samenhang met de maatregel om het kerngezin
in te perken wordt de doelgroep die in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning
op grond van het huidige nareisbeleid, verkleind. In algemene zin verwacht de regering
daarom dat de invoering van een tweestatusstelsel, samen met het bredere pakket aan
maatregelen, leidt tot een substantiële beperking van de asielinstroom en de nareis
van gezinsleden. Als gevolg daarvan nemen naar verwachting de kosten en de benodigde
capaciteit in de gehele migratieketen uiteindelijk af en is het totaaleffect op de
keten positief.
De NOvA merkt verder op dat de effecten van de invoering van een tweestatusstelsel
niet duidelijk zijn. In dat verband verwijst de NOvA naar enkele publicaties, en stelt
zij dat vergelijkbare initiatieven in andere lidstaten geenszins het effect hebben
gehad dat het aantal asielaanvragen significant is gedaald, maar juist hebben geleid
tot meer procedures.
De regering onderkent dat deze maatregel leidt tot meer beroepsprocedures, maar verwacht
tevens dat de invoering van een tweestatusstelsel, samen met het bredere pakket aan
maatregelen, wel degelijk leidt tot een substantiële beperking van de asielinstroom
en de nareis van gezinsleden. Dit is hierboven nader toegelicht. De wijziging zorgt
er daarnaast voor dat het Nederlandse asielbeleid meer in lijn is met dat van andere
lidstaten, met als doel niet aantrekkelijker te zijn dan de landen om ons heen.
De ABRvS, IND, NVvR en de Rvdr wijzen op de samenhang tussen dit wetsvoorstel en het
Asiel- en Migratiepact, dat op 12 juni 2026 van kracht wordt en eveneens aanzienlijke
gevolgen voor de uitvoering en de rechtspraak heeft. De ABRvS geeft de regering dringend
in overweging het wetsvoorstel niet in te voeren vooruitlopend op het Asiel- en Migratiepact.
Ook de IND ziet graag één verandermoment en vraagt om voldoende tijd om het wetsvoorstel
te implementeren.
Deze samenloop is onderkend. Vanwege de noodzaak om direct en met urgentie in te zetten
op een breed pakket aan maatregelen om de asielketen per direct en duurzaam te ontlasten,
is ervoor gekozen om de inwerkingtreding van het Migratiepact niet af te wachten.
Zoals hierboven is toegelicht, acht de regering het Nederlandse asielsysteem in de
huidige vorm onhoudbaar. De regering vindt het daarom niet verantwoord om tot medio
2026 te wachten met het treffen van maatregelen. Bij het bepalen van het precieze
tijdstip van invoering zal zoveel mogelijk rekening worden gehouden met de (on)mogelijkheden
van de relevante uitvoeringsorganisaties en de rechtspraak.
De IND wijst erop dat zowel het onderhavige voorstel van wet als het wetsvoorstel
voor een Asielnoodmaatregelenwet de mogelijkheid van nareis beperkt tot het kerngezin,
waaronder minderjarige kinderen. In dit verband wijst de IND er terecht op dat de
invulling hiervan in de beide wetsvoorstellen afwijkt, omdat in de Asielnoodmaatregelenwet
ook beperkingen zijn opgenomen ten aanzien van meereizende gezinsleden. Dat heeft
ertoe geleid dat de Asielnoodmaatregelenwet op dit punt is gewijzigd, zodanig dat
deze in overeenstemming is met de regeling die wordt voorgesteld in het onderhavige
voorstel van wet. Dit betekent dat meereizende partners en meerderjarige kinderen
ook na inwerkingtreding van deze wet in aanmerking blijven komen voor een afgeleide
verblijfsvergunning asiel.
Beperken nareis tot kerngezin
Ten aanzien van het schrappen van de mogelijkheid tot nareis voor meerderjarige kinderen
en ongehuwde partners, wijst de ABRvS erop dat ook dit onderdeel gevolgen heeft voor
de rechtspraak.
De regering onderschrijft dat het schrappen van de mogelijkheid tot nareis voor meerderjarige
kinderen en ongehuwde partners gevolgen zal hebben voor de rechtspraak. De regering
beoogt met deze wijziging het meest restrictieve asielbeleid te voeren dat mogelijk
is en Nederland hiermee minder aantrekkelijk te maken als bestemmingsland. Zoals eerder
in de memorie van toelichting is aangegeven is de verwachting van het schrappen van
deze categorieën dat meerderjarige kinderen en ongehuwde partners op grond van artikel 8
van het EVRM zullen proberen om te herenigen met een gezinslid dat in Nederland internationale
bescherming geniet. De IND zal bij deze toets een belangenafweging maken. Indien op
basis van artikel 8 van het EVRM niet tot een inwilliging wordt gekomen, zal er een
definitieve afwijzing in eerste aanleg volgen. De vreemdeling heeft de mogelijkheid
om tegen dit besluit in bezwaar te gaan, waarbij de IND de vreemdeling en/of diens
gezinslid in beginsel moet horen. Indien in bezwaar ook niet tot een inwilliging wordt
gekomen, kan tegen het besluit op bezwaar beroep worden ingesteld, zodat er gevolgen
zijn voor de rechtspraak.
Ten aanzien van het overgangsrecht merkt de IND op dat het onderhavige wetsvoorstel
daarover geen bepalingen bevat, maar dat uit het huidige artikel 1.27 van het Vreemdelingenbesluit
2000 volgt dat het recht dat gold op het moment van de aanvraag van toepassing zal
zijn op aanvragen tot nareis.
In het onderhavige voorstel van wet is inderdaad geen overgangsrecht opgenomen. Dat
betekent dat de maatregelen in dit wetsvoorstel onmiddellijke werking hebben vanaf
het tijdstip van inwerkingtreding. Dit is noodzakelijk, gelet op de noodzaak om op
korte termijn nuttig effect te sorteren. De verwachting is dat het effect van het
pakket aan maatregelen – in het bijzonder de aanvullende nareisvoorwaarden – onacceptabel
vertraagd zou worden wanneer de maatregelen niet onmiddellijk in werking zouden treden,
mede gelet op de bestaande voorraden en doorlooptijden. Dit betekent dat de maatregelen
na inwerkingtreding niet alleen van toepassing zijn op nieuwe aanvragen, maar ook
op lopende aanvragen tot verlening of verlenging van een vergunning waarop nog geen
beslissing is genomen. De datum waarop het besluit wordt genomen is bepalend voor
de vraag welk recht van toepassing is. Artikel 1.27 van het Vreemdelingenbesluit 2000
zal hierop zo nodig worden aangepast.
Dat de maatregelen nuttig effect moeten sorteren is niet alleen van belang voor het
reguleren van de asielinstroom maar ook om de druk op de asielketen te verlichten.
De werkvoorraden in nareis- en asielzaken zijn momenteel dermate groot dat het niet
realistisch is om te verwachten dat de IND al deze zaken vóór inwerkingtreding van
de nieuwe maatregelen kan afhandelen. Dat betekent dat met elke vorm van eerbiedigende
werking de wet gedurende langere tijd geen meerwaarde zou hebben. Dat is een belangrijk
argument om te kiezen voor onmiddellijke werking. Uiteraard mag dit geen onaanvaardbare
consequenties hebben voor het grondrecht op gezinsleven. Dat is ook niet zo. Vreemdelingen
die onder de nieuwe voorwaarden vallen, kunnen zich nog steeds beroepen op het recht
op eerbiediging van het gezinsleven zoals neergelegd in artikel 8 EVRM met inachtneming
van de voorwaarden in het nieuwe recht. De regering heeft op deze wijze de belangen
gewogen.
Volledigheidshalve wordt erop gewezen dat ook ten aanzien van het tweestatusstelsel
niet is voorzien in overgangsrecht. Dat betekent echter niet dat bij aanvragen van
vreemdelingen die nu in het bezit zijn van een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde
tijd om verlenging van de geldigheidsduur van die vergunning zonder meer zal moeten
worden herbeoordeeld of zij kwalificeren als vluchteling of in aanmerking komen voor
subsidiaire bescherming. In beginsel kan worden volstaan met de verlenging van de
geldigheidsduur van de vergunning. Dat is immers ook waartoe de aanvraag strekt. Artikel 28,
gelezen in samenhang met het gewijzigde artikel 32 van de Vw 2000, biedt daarvoor
de grondslag. Die beoordeling is bij de inwilliging van de oorspronkelijke aanvraag
immers al gemaakt en hoeft in zoverre niet opnieuw te worden verricht, tenzij er concrete
aanwijzingen zijn voor een andere uitkomst.
De IND en de NOvA merken op dat de beperking tot het kerngezin mogelijk in strijd
is met het beginsel van non-discriminatie en gelijke behandeling.
Het Unierecht, in het bijzonder de Kwalificatierichtlijn en de Gezinsherenigingsrichtlijn,
verplicht tot de mogelijkheid van nareis van gehuwde partners en minderjarige kinderen.
De mogelijkheid om in aanvulling daarop ook gezinshereniging toe te staan aan de niet-gehuwde
partner, meerderjarige kinderen en pleegkinderen, is uitdrukkelijk facultatief en
derhalve geen verplichting. Reeds in zoverre is er geen sprake van gelijke gevallen
als bij de nareis van gehuwde partners en minderjarige, biologische kinderen. Deze
beperking laat bovendien onverlet dat ongehuwde partners, meerderjarige kinderen en
pleegkinderen die feitelijk tot het gezin van de vergunninghouder behoren, zich nog
steeds kunnen beroepen op het recht op eerbiediging van het gezinsleven zoals neergelegd
in artikel 8 van het EVRM.
De NOvA maakt voorts enkele opmerkingen over de in het onderhavige wetsvoorstel gemaakte
keuze om de groep die in aanmerking komt voor gezinshereniging via nareis terug te
brengen tot die gezinsleden die behoren tot het kerngezin. De NOvA erkent dat dit
aansluit bij de Gezinsherenigingsrichtlijn, maar wijst erop dat dit een breuk is met
de bestaande uitgangspunten van het nareisbeleid.
In reactie hierop wordt onderkend dat het onderhavige voorstel afwijkt van de lijn
die tot op heden wordt gehanteerd. Dat is ook beoogd. Met het beperken van de groep
die in aanmerking komt voor gezinshereniging via nareis, is beoogd dat er minder mensen
naar Nederland komen op grond van nareis. Daardoor neemt de druk op de IND en de asielopvang
af, en daarmee ook de druk op de huisvesting, de zorg en het onderwijs. Bovendien
neemt de aantrekkelijkheid van Nederland als bestemmingsland af.
De NOvA merkt verder op dat de beperking tot het kerngezin onverlet laat dat het mogelijk
blijft een reguliere verblijfsvergunning te verkrijgen op grond van artikel 8 van
het EVRM. De NOvA wijst er bovendien op dat in de nationale wetgeving zelf moet worden
voorzien in de nodige verblijfsrechten, in overeenstemming met fundamentele mensenrechten.
Het schrappen van de mogelijkheid tot nareis van ongehuwde partners, meerderjarige
kinderen en pleegkinderen laat inderdaad onverlet dat deze vreemdelingen, mits zij
tot het gezin van de vergunninghouder behoren, zich kunnen beroepen op het recht op
eerbiediging van het gezinsleven zoals neergelegd in artikel 8 van het EVRM. Datzelfde
geldt indien niet wordt voldaan aan de voorwaarden in het voorgestelde artikel 29a,
derde lid. Uit artikel 8 van het EVRM volgt weliswaar geen algemeen recht tot gezinshereniging,
maar wel een verplichting om in individuele gevallen een belangenafweging te verrichten.
Die ruimte voor een individuele beoordeling is het onderhavige geval aanwezig, reeds
omdat in alle gevallen waarin geen afgeleide verblijfsvergunning asiel kan worden
verleend op grond van de artikelen 29 en 29a van de Vw 2000, ambtshalve wordt doorgetoetst
aan artikel 8 van het EVRM. In dat verband wordt een individuele belangenafweging
verricht tussen het belang van de vreemdeling tot gezinshereniging en het belang van
de Nederlandse staat.
Ten aanzien van het uitsluiten van de mogelijkheid tot nareis voor ongehuwde partners,
merkt de NOvA op dat niet valt in te zien waarom dit onderscheid wordt gemaakt. In
dit verband wijst de NOvA erop dat in veel andere rechtsgebieden de ongehuwde partner
gelijk wordt gesteld met de gehuwde partner, en dat het zeker voor vreemdelingen die
vervolging vrezen vanwege hun seksuele gerichtheid, niet altijd mogelijk is om te
huwen.
De regering heeft het voornemen om het meest restrictieve asielbeleid te voeren dat
mogelijk is binnen de Europees- en nationaalrechtelijke kaders. Met dit wetsvoorstel
houdt de regering zich aan de voorwaarden en kaders die op Europees niveau worden
gesteld voor gezinshereniging. Die voorwaarden en kaders laten deze beperking uitdrukkelijk
toe. Zoals ook de NOvA aangeeft blijft het, in kader van artikel 8 EVRM, mogelijk
voor ongehuwde partners om gezinshereniging aan te vragen. De IND bepaalt dan op individuele
basis of, in dit geval, de ongehuwde partner mag herenigen met het gezinslid dat in
Nederland internationale bescherming geniet. Op deze manier wordt geborgd dat ook
ongehuwde partners een mogelijkheid behouden om te kunnen herenigen met een gezinslid
dat in Nederland internationale bescherming heeft.
Aanvullende voorwaarden nareis subsidiair beschermden
Ten aanzien van de voorwaarden aan de nareis van gezinsleden van subsidiair beschermden
geeft de IND in overweging om een nationaal kader voor gezinshereniging in te richten.
Hierop wordt geantwoord dat het onderhavige stelsel strekt tot uitvoering van het
regeerprogramma en de brief van 25 oktober 2024. De wenselijkheid van een nationaal
kader voor gezinshereniging wordt op een later moment onderzocht.
De NOvA merkt op dat de voorwaarden die worden gesteld aan de nareis van gezinsleden
van subsidiair beschermden op gespannen voet staan met nationale en internationale
verplichtingen. In dit verband verwijst de NOvA naar het onderscheid dat hiermee wordt
gemaakt tussen vluchtelingen en personen met de subsidiairebeschermingsstatus, en
de verschillen die hierdoor ontstaan met voorwaarden voor reguliere gezinshereniging.
De invoering van een tweestatusstelsel maakt inderdaad onderscheid tussen vreemdelingen
met de vluchtelingenstatus, en vreemdelingen met de subsidiairebeschermingsstatus.
Dit onderscheid is niet nieuw, maar wordt in het Unierecht veelvuldig gemaakt en wordt
daar ook geaccepteerd. Zo maakt de Kwalificatierichtlijn expliciet onderscheid tussen
beide groepen, en geldt hetzelfde voor de Gezinsherenigingsrichtlijn. In de aankomende
Kwalificatieverordening blijft dit onderscheid in stand. Ten slotte accepteert ook
het EHRM dat aan het verblijf en de gezinshereniging van vreemdelingen met de subsidiairebeschermingsstatus
andere voorwaarden kunnen worden verbonden dan aan houders van de vluchtelingenstatus.16 De NOvA merkt verder terecht op dat de onderhavige wijzigingen in het nareisregime
van de Vreemdelingenwet 2000 ertoe leiden dat er verschillen ontstaan met de regels
over reguliere gezinshereniging, als bedoeld in artikel 3.13 en verder van het Vreemdelingenbesluit
2000. Deze verschillen worden bij de volgende wijziging van het Vreemdelingenbesluit
2000 betrokken.
Het COA stelt dat de striktere nareisvoorwaarden leiden tot meer zelfstandige asielaanvragen
en daarmee een toename van het aantal benodigde opvangplekken.
Het wetsvoorstel bevat maatregelen om het asielsysteem per direct en duurzaam te ontlasten
en de instroom te verminderen. De regering verwacht dan ook minder asielzoekers, omdat
Nederland een onaantrekkelijker bestemmingsland wordt. Dit geldt ook voor gezinsleden
die onder de nieuwe maatregelen niet langer in aanmerking komen voor nareis, die daarom
ook niet in de opvang terechtkomen.
Nidos stelt dat beperking van nareis tot het kerngezin leidt tot opgebroken gezinnen
en kan leiden tot stress, depressieve gevoelens en zorgen bij alleenstaande minderjarige
vreemdelingen. Volgens Nidos is deze maatregel niet verenigbaar met artikel 8 van
het EVRM en druist deze in tegen het belang van het kind.
De regering deelt die opvatting niet. Twee van de drie voorwaarden die worden gesteld
bij de nareis van gezinsleden van subsidiair beschermden gelden niet voor alleenstaande
minderjarige vreemdelingen. De regering houdt zo rekening met de belangen van het
kind. De peildatum zoals deze momenteel wordt gehanteerd, te weten de leeftijd ten
tijde van asielaanvraag, zal worden aangehouden. In individuele gevallen zal verder,
zoals gebruikelijk, in het kader van artikel 8 van het EVRM eveneens met die belangen
rekening worden gehouden.
Tot slot merkt de IND terecht op dat in het voorgestelde artikel 28, tweede lid, een
onterechte verwijzing was opgenomen. Dat is hersteld.
Overig
De NOvA vraagt of de voorgestelde wijziging in artikel II een formalisering of een
uitbreiding is van bestaand beleid. Hierop wordt geantwoord dat dit onderdeel louter
een technische samenloopbepaling bevat, zodat er geen onjuiste samenloop ontstaat
met het wetsvoorstel tot wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met verlenging
van de beslistermijnen in asiel- en nareiszaken (36 349).
Artikelsgewijs deel
Artikel I (wijzigingen Vreemdelingenwet 2000)
Onderdeel A
Dit onderdeel wijzigt enkele definitiebepalingen, als gevolg van de wijziging van
artikel 29 en de introductie van het nieuwe artikel 29a. Verder is van de gelegenheid
gebruikgemaakt om de definitiebepaling van Onze Minister te actualiseren.
Onderdeel B bevat noodzakelijke wijzigingen van artikel 28, eerste lid, onderdeel d als gevolg
van de wijzigingen van artikel 29 en de introductie van het nieuwe artikel 29a. Daarmee
blijft de huidige praktijk gehandhaafd, zodat gezinsleden van een houder van een verblijfsvergunning
asiel voor bepaalde tijd die nareizen met een geldige machtiging tot voorlopig verblijf,
direct na inreis en zonder een afzonderlijke aanvraag, in het bezit kunnen worden
gesteld van een afgeleide asielvergunning.
Onderdeel C
Onder het huidige éénstatusstelsel krijgt een vreemdeling die vluchteling is in de
zin van het Vluchtelingenverdrag eenzelfde verblijfsvergunning asiel voor bepaalde
tijd als de vreemdeling die in aanmerking komt voor subsidiaire bescherming. Ongeacht
de gronden waarop de verblijfsvergunning asiel is verleend, zijn voor een ieder gelijke
rechten en voorzieningen aan de vergunning verbonden, waaronder dezelfde mogelijkheden
om gezinsleden te laten nareizen. In het algemene deel van deze toelichting is uitgewerkt
dat en waarom deze systematiek wijzigt.
Dat wordt bereikt door het huidige artikel 29 te beperken tot vreemdelingen met de
vluchtelingenstatus. De verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, bedoeld voor
vreemdelingen die in aanmerking komen voor de subsidiairebeschermingsstatus, wordt
ondergebracht in een nieuw artikel 29a (onderdeel D).
Subonderdeel 1
Met dit subonderdeel wordt artikel 29, eerste lid beperkt tot een grondslag voor verlening
van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd in verband met de vluchtelingenstatus.
De inhoud en reikwijdte is ongewijzigd overgenomen van het huidige artikel 29, eerste
lid, onderdeel a, Vw 2000. Op de verstrekte vergunning wordt aangetekend dat deze
is verstrekt omdat de desbetreffende vreemdeling de vluchtelingenstatus heeft.
Subonderdelen 2 en 3
Het huidige artikel 29, tweede lid, ziet zowel op gezinsleden die op het tijdstip
van binnenkomst van de vreemdeling behoorden tot diens gezin en gelijktijdig met die
vreemdeling Nederland zijn ingereisd (meereis), als op gezinsleden die zijn nagereisd
binnen drie maanden nadat aan de vreemdeling de verblijfsvergunning voor bepaalde
tijd is verleend (nareis). Met subonderdelen 2 en 3 wordt deze systematiek gewijzigd.
Voortaan wordt een onderscheid gemaakt tussen meereizende (artikel 29, tweede lid
(nieuw)) en nareizende gezinsleden van vluchtelingen (artikel 29, derde en vijfde
lid (nieuw)). Dat onderscheid is noodzakelijk omdat de doelgroep van gezinsleden die
gebruik kunnen maken van het nareisbeleid wordt beperkt, terwijl de doelgroep van
meereizende vreemdelingen gelijk blijft.
Subonderdeel 2 wijzigt artikel 29, tweede lid en bevat voortaan louter een grondslag
voor verlening van de verblijfsvergunning asiel aan familieleden van de vreemdeling
die deel uitmaakten van diens gezin voordat hij zich op het grondgebied van een lidstaat
begaf en die in verband met diens asielaanvraag op het grondgebied van dezelfde lidstaat
aanwezig zijn (meereizende gezinsleden). Ten opzichten van de huidige situatie zijn
de voorwaarden en systematiek ongewijzigd.
Subonderdeel 3 regelt het verblijfsrecht van een nareizend gezinslid van een vreemdeling
die de vluchtelingenstatus heeft. Bij de vormgeving van deze bepaling is nauw aangesloten
bij de minimale voorwaarden die de Gezinsherenigingsrichtlijn hieraan stelt. Onder
het kerngezin wordt daarom verstaan:
− de meerderjarige echtgenoot;
− het biologische of geadopteerde minderjarige kind;
− de ouders, indien de vreemdeling een alleenstaande minderjarige is;
− de minderjarige broer of zus, indien de vreemdeling een alleenstaande minderjarige
is en die broer of zus gelijktijdig met een ouder, bedoeld in onderdeel c, de aanvraag
heeft ingediend en ten laste komt van die ouder.
Subonderdeel 4 wijzigt een verwijzing in het vijfde lid (nieuw).
De verwijzingen in het Vreemdelingenbesluit 2000 zullen op deze systematiek worden
aangepast.
Onderdeel D
Dit onderdeel introduceert een nieuw artikel 29a. Het eerste lid is ongewijzigd overgenomen
van het huidige artikel 29, eerste lid, onderdeel b, Vw 2000 en bevat daarmee een
grondslag voor verlening van de verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd in verband
met de subsidiairebeschermingsstatus. Op de verstrekte vergunning wordt aangetekend
dat deze is verstrekt omdat de vreemdeling de subsidiairebeschermingsstatus bezit.
Het tweede lid regelt een grondslag voor verlening van de asielvergunning voor bepaalde
tijd aan gezinsleden die op het tijdstip van binnenkomst van de vreemdeling behoorden
tot diens gezin en gelijktijdig met die vreemdeling Nederland zijn ingereisd. De doelgroep
is gelijk aan artikel 29, tweede lid (nieuw). Ten opzichten van de huidige situatie
zijn de voorwaarden en systematiek ongewijzigd.
Het derde lid maakt het mogelijk dat een verblijfsvergunning voor bepaalde tijd als
bedoeld in artikel 28 wordt verleend aan een nagereisd gezinslid van een vreemdeling
met de subsidiairebeschermingsstatus, indien dat gezinslid op het tijdstip van binnenkomst
van de vreemdeling tot diens gezin behoorde en:
− twee jaar zijn verstreken gerekend vanaf de datum waarop de asielaanvraag van de vreemdeling
met subsidiaire bescherming is ingewilligd;
− de vreemdeling met subsidiaire bescherming zelfstandig en duurzaam beschikt over voldoende
middelen van bestaan; en
− de vreemdeling met subsidiaire bescherming beschikt over huisvesting.
Ingevolge het vierde lid zijn het middelenvereiste als bedoeld in het derde lid, onderdeel
b, en het huisvestingsvereiste als bedoeld in het derde lid, onderdeel c, niet van
toepassing op een alleenstaande minderjarige vreemdeling.
In het vijfde lid is een delegatiegrondslag opgenomen. In de gedelegeerde regelgeving
wordt, zoals thans het geval is, in elk geval bepaald in welke gevallen een verblijfsvergunning
wordt verleend. Voorts wordt gedacht aan regels ter nadere invulling van de vereisten
genoemd in het derde lid, onderdelen b en c (nieuw). Deze regels worden opgenomen
in het Vreemdelingenbesluit 2000. Ook worden de huidige verwijzingen in het Vreemdelingenbesluit
2000 op deze systematiek aangepast.
Onderdelen E tot en met J bevatten technische wijzigingen en aanpassingen van verschillende verwijzingen, die
noodzakelijk zijn als gevolg van de onderdelen C en D.
Artikel II (samenloopbepaling)
Het bij koninklijke boodschap van 25 april 2023 ingediende voorstel van wet tot wijziging
van de Vreemdelingenwet 2000 in verband met verlenging van de beslistermijnen in asiel-
en nareiszaken17 wijzigt artikel 29. Dit artikel voorziet in de benodigde samenloopbepaling.
Artikel III (inwerkingtreding)
Dit wetsvoorstel treedt zo spoedig mogelijk in werking. Het wetsvoorstel maakt het
mogelijk dat de verschillende artikelen en onderdelen daarvan gedifferentieerd in
werking treden. Inwerkingtreding zal waar nodig pas aan de orde zijn wanneer de IND
en andere relevante organisaties in staat zijn om uitvoering aan de desbetreffende
maatregel te geven. Indien noodzakelijk wordt daarbij afgeweken van het kabinetsbeleid
inzake vaste verandermomenten voor regelgeving.
Vrijwel alle maatregelen in het wetsvoorstel hebben onmiddellijke werking vanaf het
tijdstip van inwerkingtreding, zoals het uitgangspunt is bij nieuwe regelgeving.18 Dit betekent dat de maatregelen na inwerkingtreding niet alleen van toepassing zijn
op nieuwe aanvragen, maar ook op lopende aanvragen tot verlening van een vergunning
of machtiging tot voorlopig verblijf waarop nog geen beslissing is genomen. De datum
waarop het besluit wordt genomen is bepalend voor de vraag welk recht van toepassing
is.
Artikel IV (citeertitel)
Dit onderdeel behoeft geen toelichting.
De Minister van Asiel en Migratie, M.H.M. Faber-van de Klashorst
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
M.H.M. Faber-van de Klashorst, minister van Asiel en Migratie
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.