Memorie van toelichting : Memorie van toelichting

Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING

Deze memorie van toelichting heeft de volgende indeling:

Inhoudsopgave

blz.

 

I.

ALGEMEEN DEEL

1

 

1.

Inleiding

1

 

2.

Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

3

 

3.

Verhouding tot hoger recht

28

 

4.

Uitvoerings- en handhavingsconsequenties en financiële gevolgen

36

 

5.

Ontvangen adviezen

38

II.

ARTIKELSGEWIJS DEEL

49

I. ALGEMEEN DEEL

1. Inleiding

Mensenhandel vormt een grove schending van mensenrechten en dit kabinet heeft er dan
ook een speerpunt van gemaakt om de aanpak daarvan te intensiveren. Ieder mens heeft
recht op lichamelijke integriteit, recht op persoonlijke vrijheid en recht op menselijke
waardigheid. Bij slachtoffers van mensenhandel is dit alles ver te zoeken. Zij verkeren
vaak in een afhankelijkheidssituatie of kwetsbare positie, waarvan op grove wijze
misbruik wordt gemaakt. Het kan gaan over de jongen die in Eindhoven gedwongen wordt
om zich te prostitueren, de basisschoolleerling in Haarlem die een drugspakketje moet
rondbrengen, gedwongen orgaanverwijdering of de arbeidsmigrant die gedurende lange
tijd wordt uitgebuit. Vooral op het gebied van dat laatste wordt de afgelopen jaren
duidelijk dat de noodzaak bestaat om het strafrechtelijk instrumentarium uit te breiden.

In het maatschappelijk debat is geregeld aandacht voor verschillende schrijnende misstanden
– zoals uitbuiting, slapen op de werkplek en substantiële onderbetaling – waarmee
kwetsbare groepen zoals arbeidsmigranten en mensen met een verstandelijke beperking
in Nederland te maken kunnen hebben. Kenmerkend is dat misbruik wordt gemaakt van
mensen in een kwetsbare positie, bijvoorbeeld omdat zij de Nederlandse taal onvoldoende
machtig zijn, hun rechten en plichten niet of onvoldoende kennen en afhankelijk zijn
van de werkgever voor hun huisvesting. Het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten
(commissie-Roemer) heeft naar voren gebracht hoe arbeidsmigranten vaak het slachtoffer
worden van arbeidsmisstanden en heeft maatregelen voorgesteld om de situatie te verbeteren.
Bij de ernstigste misstanden dient het strafrecht, als sluitstuk van het bestuursrecht,
voldoende handvatten te bieden om daartegen gericht en krachtig te kunnen optreden.

Het huidige strafrechtelijke normenkader is hiertoe op dit moment ontoereikend gebleken.
De rechtspraktijk, waaronder opsporingsinstanties zoals de Nederlandse Arbeidsinspectie
en het openbaar ministerie (OM), geven aan het huidige strafrechtelijke instrumentarium
als onvoldoende te ervaren om de huidige misstanden effectief aan te pakken. Uit een
eerdere verkenning naar de noodzaak tot het moderniseren van deze wetgeving is gebleken
dat de organisaties die ermee werken, het wetsartikel als ingewikkeld en te beperkt
ervaren.1 Ook in het rapport van de Algemene Rekenkamer «Daders vrijuit, slachtoffers niet
geholpen», uit 2021, is geconcludeerd dat de huidige instrumenten, waaronder de strafbaarstelling
van mensenhandel die is opgenomen in artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht (hierna:
Sr), om arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling aan te pakken niet effectief zijn.
De Algemene Rekenkamer heeft de aanbeveling gedaan om te verkennen hoe de instrumenten
om deze misstanden te bestrijden verbeterd kunnen worden en de bestaande instrumenten
beter kunnen worden gebruikt, zodat de aanpak daders stopt en slachtoffers passende
hulp, bescherming en ondersteuning biedt.

Ernstige misstanden in de arbeidssfeer zijn onacceptabel. Daartegenover dient een
effectief strafrechtelijk instrumentarium te staan dat daders stopt en slachtoffers
beschermt. Een van de belangrijke doelstellingen van dit wetsvoorstel is dan ook om
de strafrechtelijke bescherming tegen arbeidsuitbuiting aanzienlijk te verbeteren.

Naast de reikwijdte blijkt de afgelopen jaren in toenemende mate dat artikel 273f
Sr op verschillende andere terreinen tekortschiet. Onder andere wordt gewezen op de
ontoegankelijkheid van het artikel vanwege overlap en het gebrek aan samenhang tussen
de verschillende gedragingen die als mensenhandel strafbaar zijn gesteld. Daarbij
speelt een rol dat de Hoge Raad door de jaren heen belangrijke uitspraken heeft gedaan,
die wezenlijke invloed uitoefenen op de inhoud en reikwijdte van dit wetsartikel.
Hierdoor staan niet alle voorwaarden voor strafrechtelijke aansprakelijkheid in de
wet. Uit het oogpunt van rechtszekerheid is dat onwenselijk en om die reden beoogt
dit wetsvoorstel alle voorwaarden die gelden voor het vestigen van strafrechtelijke
aansprakelijkheid voor mensenhandel in de wet tot uitdrukking te brengen.

Tegen de achtergrond van het voorgaande beoogt dit wetsvoorstel de strafbepaling van
mensenhandel te moderniseren en te verruimen. De modernisering houdt in dat de wettelijke
regeling toegankelijker wordt gemaakt: er wordt meer samenhang in het geheel van strafbare
gedragingen aangebracht, alle voorwaarden voor strafbaarheid worden in de wet neergelegd
en juridische kwalificaties en strafmaxima worden beter aangesloten op het specifieke
karakter van de gedragingen waaraan deze zijn verbonden. Hierdoor zal de rechtspraktijk
beter met deze wettelijke regeling uit de voeten kunnen. Daarnaast voorziet dit wetsvoorstel
in belangrijke verruimingen van de strafrechtelijke aansprakelijkheid. In de eerste
plaats wordt met het misdrijf ernstige benadeling een nieuwe strafbaarstelling geïntroduceerd,
waarmee ruimere mogelijkheden ontstaan om strafrechtelijk op te treden tegen ernstige
misstanden in de arbeidssfeer. In de tweede plaats wordt de strafbaarstelling die
ziet op het trekken van voordeel uit mensenhandel verruimd en verbreed, zodat profiteurs
van mensenhandel of ernstige benadeling van een persoon effectiever kunnen worden
vervolgd en bestraft. De centrale doelstelling van het wetsvoorstel is het effectiever
maken van de strafrechtelijke aanpak van mensenhandel, waardoor de vervolging van
daders en de bescherming van slachtoffers wordt verbeterd.

De versterking van de strafrechtelijke reactie op mensenhandel en ernstige misstanden
in de arbeidssfeer die met dit wetsvoorstel wordt beoogd, is een belangrijke pijler
van de aanpak van mensenhandel. Tegelijkertijd is dit wetsvoorstel tot stand gekomen
vanuit het besef dat het strafrecht een belangrijk, maar ook beperkt instrument is.
Het kabinet heeft de modernisering van artikel 273f Sr daarom ingebed in een meeromvattende,
Rijksbrede aanpak van mensenhandel, die verder wordt geïntensiveerd door middel van
het voortzetten en uitbreiden van het programma «Samen tegen mensenhandel». Daarbij
zijn verschillende departementen en talrijke organisaties uit het maatschappelijk
middenveld betrokken, om recht te doen aan het feit dat een veelkoppig monster als
mensenhandel uitsluitend met de inzet van velen, en met gebruikmaking van uiteenlopende
instrumenten, effectief kan worden voorkomen en bestreden.

In het hiernavolgende worden de verschillende onderdelen van dit wetsvoorstel nader
toegelicht, vooreerst door stil te staan bij de hoofdlijnen van het wetsvoorstel.

2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel

Dit wetsvoorstel maakt de strafbaarstelling van mensenhandel over de gehele linie
toegankelijker en voorziet in een verruiming van de strafbaarheid daar waar dit vanuit
maatschappelijk oogpunt wenselijk wordt geacht. Ook verschaft het wetsvoorstel meer
duidelijkheid over de verhouding tussen mensenhandel en het daarmee nauw verwante
begrip uitbuiting. Het voorgestelde artikel 273f en de toelichting daarop, brengen
tot uitdrukking dat de strafbaarstelling zowel de handelingsfase kan omvatten als
de fase waarin mensen daadwerkelijk onder uitbuitende omstandigheden moeten werken
of zich daartoe beschikbaar moeten stellen. Het voorgestelde wetsartikel doet recht
aan het gegeven dat deze fasen dikwijls onderdeel uitmaken van hetzelfde complex aan
feiten. In deze memorie van toelichting komen bovendien verschillende vormen van uitbuiting
aan de orde en wordt ook stilgestaan bij de specifieke bewijskwesties die zich in
deze gevallen voordoen.

2.1 Het toegankelijker maken van de strafbepaling van mensenhandel

Het huidige artikel 273f Sr omschrijft gedragingen die als mensenhandel strafbaar
zijn gesteld (eerste lid, onder 1 tot en met 9), maar bevat ook definitiebepalingen
(tweede en zesde lid), strafverzwarende omstandigheden (derde tot en met vijfde lid)
en de bijkomende straf van ontzetting van bepaalde rechten (zevende lid). Met name
het samenstel van strafbare gedragingen is een ingewikkeld en op onderdelen onsamenhangend
geheel. Daarbij staan niet alle voorwaarden voor strafbaarheid in de wet. Dit komt
doordat de Hoge Raad door de jaren heen belangrijke uitspraken heeft gedaan die wezenlijke
invloed uitoefenen op de inhoud en reikwijdte van bepaalde gedragingen die onder het
bereik van artikel 273f Sr vallen. Dit wetsvoorstel strekt er mede toe het geheel
van strafbaarstellingen te vereenvoudigen en daarin meer samenhang aan te brengen.

In de huidige strafbepaling worden negen verschillende strafbare gedragingen onderscheiden
(eerste lid, onder 1 tot en met 9), waarvoor telkens dezelfde juridische kwalificatie
«mensenhandel» en hetzelfde strafmaximum van twaalf jaren gevangenisstraf of geldboete
van de vijfde categorie geldt. Elk van deze gedragingen houdt verband met de overkoepelende
doelstelling om uitbuiting van mensen tegen te gaan. Tussen sommige van deze gedragingen
bestaan evenwel grote verschillen.

Deze verschillen betreffen allereerst het inhoudelijke verband waarin de strafbare
gedraging staat met de uitbuiting van een ander en de mate waarin dit in de wettekst
naar voren komt. Zo moet een deel van die gedragingen – te weten de in artikel 273f,
eerste lid, onder 1 tot en met 3 opgenomen gedragingen – in de tijd worden gesitueerd
vóór de uitbuiting van een ander (hierna: de mensenhandelfase). In die gevallen hoeft
op grond van de wettekst dus niet te worden bewezen dat de desbetreffende persoon
(al) wordt uitgebuit. Vereist is dat sprake is hetzij van het oogmerk om die ander
uit te buiten of door een derde te laten uitbuiten (onder 1 en 2), hetzij van – kort
gezegd – buitenlandse werving voor prostitutie (onder 3). Ten aanzien van dit laatste
onderdeel is de Hoge Raad, vanwege de juridische kwalificatie «mensenhandel» en het
strafmaximum van twaalf jaren gevangenisstraf, de eis gaan stellen dat die gedraging
wordt verricht onder omstandigheden waarbij uitbuiting kan worden verondersteld. Een
ander deel van de strafbare gedragingen dat in artikel 273f, eerste lid, onder 4 en
5, Sr is opgenomen, ziet in wezen op het uitbuiten van een ander (hierna: de uitbuitingsfase).
Uitbuiting is evenwel niet in deze wettelijke delictsomschrijvingen opgenomen. Ook
ten aanzien van onderdeel 4 geldt dat de Hoge Raad heeft bepaald dat het plegen ervan
uitsluitend strafbaar is indien de gedraging is verricht onder omstandigheden waarbij
uitbuiting kan worden verondersteld. Weer een ander deel van de strafbaar gestelde
gedragingen – namelijk de huidige onderdelen 6 tot en met 9 – concentreert zich op
het trekken van profijt uit mensenhandel, de uitbuiting van een persoon of de verwijdering
van diens organen (hierna: de voordeeltrekkingsfase).

Behalve het uiteenlopende verband met de uitbuiting van een persoon verschillen sommige
van de als mensenhandel strafbaar gestelde gedragingen ook sterk in ernst van elkaar.
Daarbij geldt dat het strafbare handelen in de mensenhandel- en uitbuitingsfase (onderdelen
1 tot en met 5) steeds is gericht op het maken van een ernstige inbreuk op zwaarwegende
individuele rechtsbelangen: de lichamelijke en geestelijke integriteit van een persoon
alsook zijn of haar persoonlijke vrijheid. Het huidige strafmaximum past bij deze
meest ernstige strafbare gedragingen. Die strafbedreiging staat echter niet in evenredige
verhouding met de aard en ernst van de gedragingen die behoren tot de voordeeltrekkingsfase
(onderdelen 6 tot en met 9). Bij voordeeltrekking gaat het namelijk om vormen van
strafbare begunstiging; het profiteren van voorafgaand strafbaar handelen. In het
kader van artikel 273f Sr is dat profijt – kort gezegd – afkomstig uit mensenhandel,
de uitbuiting van een persoon of de verwijdering van een of meer organen van een ander.

Het huidige artikel 273f, eerste lid, Sr brengt verschillen als hiervoor aangestipt
onvoldoende tot uitdrukking: op alle strafbare gedragingen is dezelfde juridische
kwalificatie «mensenhandel» en hetzelfde strafmaximum van twaalf jaren gevangenisstraf
of geldboete van de vijfde categorie van toepassing. Vanwege die kwalificatie en dat
strafmaximum is de Hoge Raad bovendien – zo bleek al – bij een aantal gedragingen,
in aanvulling op de voorwaarden voor strafbaarheid die in de wettekst zijn opgenomen,
de eis gaan stellen dat deze worden verricht onder omstandigheden waarbij uitbuiting
kan worden verondersteld. Het betreft niet alleen de strafbaarstelling van buitenlandse
werving voor prostitutie (onderdeel 3) en het met een middel bewegen van een persoon
om zich beschikbaar te stellen tot het verrichten van arbeid of diensten (onderdeel
4), maar ook het met een middel bewegen van een persoon om uit sekswerk verkregen
opbrengsten af te staan (onderdeel 9). Het stellen van deze impliciete uitbuitingseis
vergroot de mate van overlap met andere gedragingen en leidt tevens tot de onwenselijke
situatie dat niet alle voorwaarden voor strafbaarheid in de wet zijn opgenomen. Tegen
voorgaande achtergrond moet ook de breed gedeelde stevige kritiek in de wetenschappelijke
literatuur op het huidige artikel 273f Sr worden begrepen.2

Vanwege het voorgaande is het wenselijk en nodig om de huidige regeling van mensenhandel
aan te passen, zodat deze gaat bestaan uit heldere, toegankelijke en samenhangende
strafbaarstellingen en daarmee een duidelijke en betekenisvolle wettelijke ingang
voor strafbaarheid biedt. Aldus wordt de rechtspraktijk voorzien van beter toepasbare
strafbaarstellingen, die eenvoudiger te begrijpen zijn en een adequate strafrechtelijke
reactie mogelijk maken. Daarbij past ook het schrappen van overbodige strafbaarstellingen,
zonder wezenlijk af te doen aan de huidige reikwijdte van de strafrechtelijke aansprakelijkheid.
Daarnaast moeten de juridische kwalificaties en de strafmaxima die komen te gelden,
beter aansluiten bij het specifieke karakter van de gedraging waaraan deze zijn verbonden.
Daarmee wordt niet alleen recht gedaan aan de aard en ernst van elk van deze gedragingen,
maar wordt ook de maatschappelijke zeggingskracht van het strafrechtelijk verwijt
vergroot.

Opbouw en inhoud van de gemoderniseerde regeling

De voorgestelde wettelijke regeling beoogt de ernstigste strafbare gedragingen die
behoren tot de mensenhandel- en uitbuitingsfase nadrukkelijker centraal te stellen
(het voorgestelde artikel 273f, eerste en tweede lid). Het gaat om mensenhandel gericht
tegen meerderjarige slachtoffers onderscheidenlijk in de vorm van kinderhandel gericht
tegen slachtoffers beneden de leeftijd van achttien jaren. Het kinderdelict van het
tweede lid voorziet in ruimere strafrechtelijke bescherming van minderjarigen. De
hiervoor genoemde misdrijven vormen de omzetting van internationale verplichtingen
tot strafbaarstelling (zie paragraaf 3) en zijn steeds gericht op het maken van een
ernstige inbreuk op de lichamelijke en geestelijke integriteit van een persoon alsook
zijn of haar persoonlijke vrijheid. Daarom blijven deze gedragingen strafbaar als
vormen van mensenhandel en blijft de maximaal op te leggen gevangenisstraf van twaalf
jaren (mensenhandel) onderscheidenlijk vijftien jaren gelden (kinderhandel).

In aanvulling op de kernverwijten van mensen- en kinderhandel strekken de overige
misdrijven in de voorgestelde wettelijke regeling tot strafbaarstelling van daarmee
samenhangende vormen van strafbaar handelen. Met het oog op het verruimen van de mogelijkheden
om strafrechtelijk op te treden tegen ernstige arbeidsmisstanden waarvan kwetsbare
groepen op de arbeidsmarkt het slachtoffer zijn, wordt met het delict ernstige benadeling
een nieuwe strafbaarstelling geïntroduceerd (voorgesteld artikel 273fa). De al bestaande
strafbaarstelling van voordeeltrekking wordt in een afzonderlijk wetsartikel neergelegd
en voorzien van een bijpassend strafmaximum van zes jaren gevangenisstraf of geldboete
van de vijfde categorie (voorgesteld artikel 273fb). Het toepassingsbereik daarvan
wordt verbreed tot het trekken van voordeel uit het nieuwe delict ernstige benadeling.
De in artikel 273g Sr opgenomen strafbaarstelling, die is ingevoerd bij de Wet strafbaarstelling
misbruik prostituees die slachtoffer zijn van mensenhandel (Stb. 2021, 467), wordt inhoudelijk ongewijzigd gehandhaafd (voorgesteld artikel 273g). Met het opsplitsen
van het geheel van strafbaarstellingen dat in het huidige artikel 273f Sr is vervat
en het introduceren van het nieuwe delict ernstige benadeling, ontstaat een ruimer
strafrechtelijk normenkader waarin de verschillende strafrechtelijke verwijten die
gerelateerd aan mensenhandel te maken zijn beter worden onderscheiden.

De voorgestelde wettelijke regeling strekt er ook toe alle voorwaarden voor strafbaarheid
in de wet tot uitdrukking te brengen. De definitiebepalingen worden uitgebreid en
bij elkaar geplaatst (voorgesteld artikel 273f, eerste lid, onder 3 tot en met 7).
In lijn met voor Nederland geldende internationale rechtsinstrumenten komt het uitbuitingsbegrip
ook vormen van orgaanverwijdering te omvatten. De strafverzwarende omstandigheden
worden verruimd en met een breder toepassingsbereik in een afzonderlijke bepaling
neergelegd (voorgesteld artikel 273h). Datzelfde geldt voor de bijkomende straf van
ontzetting van bepaalde rechten (voorgesteld artikel 273i).

Hierna wordt, vooruitlopende op de nadere toelichting in het artikelsgewijze deel
van deze memorie van toelichting, een overzicht gegeven van de strafbaarstellingen
die inhoudelijk aangepast of nieuw zijn, op hoofdlijnen beschreven welke inhoud en
strekking elk van deze strafbaarstellingen heeft en hoe die omlijning zich verhoudt
tot het equivalent daarvan in de huidige regeling van artikel 273f Sr. Tot slot wordt
aangegeven welke strafbaarstellingen kunnen komen te vervallen.

Mensenhandel (artikel 273f, eerste en tweede lid)

De strafbaarstelling van mensenhandel gericht tegen personen (eerste lid) en in de
vorm van kinderhandel gericht tegen kinderen beneden de leeftijd van achttien jaren
(tweede lid), geeft uitvoering aan daartoe strekkende internationale verplichtingen
en sluit nauw aan bij de bewoordingen daarvan. Op basis hiervan kunnen mensenhandelaren
worden aangepakt. De kern van deze strafbaarstellingen is inhoudelijk ongewijzigd
overgeheveld van het huidige artikel 273f, eerste lid, onder 1 en 2, Sr naar het voorgestelde
artikel 273f, eerste en tweede lid. Het gaat om het verrichten van een handeling (zoals
werven, vervoeren of huisvesten) met het specifieke oogmerk om een ander uit te buiten.
De activiteiten zijn dus gericht op de verwezenlijking van het einddoel van uitbuiting.
De oogmerkeis past bij de definitie van mensenhandel die in internationale rechtsinstrumenten
is opgenomen (zie paragraaf 3), waar in dit verband wordt gesproken van «for the purpose
of exploitation»/»zum Zwecke der Ausbeutung»/»ten behoeve van uitbuiting». De juridische
ondergrens van het delictsbestanddeel «oogmerk van uitbuiting» houdt in dat het handelen
van de dader, naar deze moet hebben beseft, als noodzakelijk en dus door hem gewild
gevolg meebracht dat de ander werd of zou kunnen worden uitgebuit.3 Dit oogmerkbestanddeel omvat zowel situaties waarin het beoogde gevolg is ingetreden
(de uitbuiting van een persoon) als gevallen waarin dit gevolg niet is ingetreden.
Dit betekent dat het oogmerk van uitbuiting langs beide sporen kan worden bewezen
(zie ook de toelichting op artikel 273f). Hiermee is het niet nodig om naast het delict
mensenhandel te voorzien in een zelfstandige strafbaarstelling van uitbuiting, zoals
in de strafwetgeving van Duitsland is gedaan (vgl. § 232 e.v. van het Strafgesetzbuch). In dit opzicht staat het wetsvoorstel dichter bij de Modern Slavery Act 2015 die in Engeland en Wales toepasselijk is, waarin naast de strafbaarstelling van mensenhandel
evenmin een zelfstandig uitbuitingsdelict is opgenomen. De keuze sluit ook aan bij
andere delicten in het Wetboek van Strafrecht waarin een oogmerkbestanddeel is opgenomen
– zoals bij ambtelijke omkoping, diefstal en oplichting (vgl. de artikelen 177, 310
en 326) – waarbij evenmin is voorzien in afzonderlijke strafbaarstelling van de situatie
dat het beoogde gevolg daadwerkelijk is ingetreden. Doorgaans komt mensenhandel pas
aan het licht in het stadium waarin sprake is van daadwerkelijke uitbuiting en knoopt
de bewijsvoering ten aanzien van het oogmerk van uitbuiting daarbij aan. Het kernbegrip
«uitbuiting» zal in paragraaf 2.2 nader worden toegelicht. Bij het basisdelict mensenhandel
(eerste lid) is, naast het verrichten van een handeling met het oogmerk van uitbuiting,
ook vereist dat de verrichte handeling gepaard gaat met het aanwenden van een van
de ruim omschreven middelen (zoals misbruik van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend
overwicht of misbruik van een kwetsbare positie). Met het oog op de leesbaarheid van
de delictsomschrijving is, in afwijking van de huidige strafbaarstelling, de opsomming
van de middelen in een definitiebepaling neergelegd (artikel 273f, derde lid). Het
middelvereiste geldt niet bij mensenhandel in de vorm van kinderhandel (artikel 273f,
tweede lid); net als in de huidige wet vormen kinderen een bijzondere categorie die
aanvullend strafrechtelijk wordt beschermd.

Inhoudelijk is het huidige artikel 273f, eerste lid, onder 1 en 2, Sr op één punt
gewijzigd. De opsomming van nader omschreven handelingen (zoals werven, vervoeren
en huisvesten) is aangevuld met de restcategorie «enige andere handeling ten aanzien
van een persoon». De nader omschreven handelingen hebben telkens op zichzelf beschouwd
een neutraal karakter en ontlenen hun strafrechtelijke betekenis (mede) aan het oogmerk
van uitbuiting waarmee die handelingen worden verricht. Te denken valt aan het vervoeren
van een persoon vanuit het buitenland naar Nederland, met het oogmerk om die persoon
in Nederland uit te buiten. De restcategorie «enige andere handeling» – waaronder
op zichzelf neutrale gedragingen kunnen vallen – strekt ertoe zeker te stellen dat
elke handeling die ten aanzien van een persoon wordt verricht met het oogmerk van
uitbuiting, kan kwalificeren als een vorm van mensenhandel. Gedacht kan worden aan
handelingen die onder omstandigheden niet als «werven» kunnen worden aangemerkt, zoals
het – met het oogmerk van seksuele uitbuiting – plaatsen van een seksadvertentie,
het aanpraten van sekswerk via sociale media, of het regelen van beveiliging op de
werkplek. In alle gevallen geldt dat er een relatie moet zijn tussen de handeling
en het oogmerk van de dader, in die zin dat de handeling (bijvoorbeeld het vervoeren)
instrumenteel moet zijn aan de beoogde uitbuiting.4 Bij elkaar genomen zal het delict mensenhandel zich zonder meer uitstrekken tot situaties
waarin een persoon op enige wijze met een middel wordt bewogen om zich beschikbaar
te stellen tot het verrichten van arbeid of diensten, met het oogmerk om die persoon
uit te buiten (waarbij de beoogde uitbuiting al dan niet is verwezenlijkt). Dit laatste
gevalstype – het met een middel bewegen van iemand om zich beschikbaar te stellen
tot het verrichten van arbeid of diensten – wordt nu afzonderlijk strafbaar gesteld
in artikel 273f, eerste lid, onder 4, Sr. Daarbij geldt dat het plaatsvinden van uitbuiting
moet kunnen worden verondersteld (impliciet delictsbestanddeel). Dit gevalstype wordt
nu omvat door de voorgestelde strafbaarstelling van mensen- en kinderhandel. Daarom
is zo’n afzonderlijke strafbaarstelling niet meer nodig.

Voor het generiek omschreven basisdelict blijft de juridische kwalificatie «mensenhandel»
en het huidige strafmaximum van twaalf jaren gevangenisstraf of geldboete van de vijfde
categorie gelden. Mensenhandel tegen kinderen beneden de leeftijd van achttien jaren
wordt voorzien van de juridische kwalificatie «kinderhandel» en een strafmaximum van
vijftien jaren gevangenisstraf of geldboete van de vijfde categorie. In lijn met het
geldende recht ligt de maximale gevangenisstraf drie jaren hoger dan de strafbedreiging
die geldt voor het basisdelict. Dit vanwege de opvatting dat de strafwaardigheid van
het verhandelen van een persoon toeneemt naarmate het om minderjarige slachtoffers
gaat. Anders dan op grond van het huidige artikel 273f, derde lid, onder 2, Sr het
geval is, wordt de strafverhoging ten opzichte van het basisdelict al verdisconteerd
in het hogere strafmaximum dat op het kinderdelict zelf is gesteld.

Ernstige benadeling (artikel 273fa)

De zelfstandige strafbaarstelling van ernstige benadeling die in dit wetsvoorstel
wordt geïntroduceerd wordt hierna in paragraaf 2.3 op hoofdlijnen toegelicht. Met
behulp van deze strafbaarstelling kan strafrechtelijk worden opgetreden tegen (rechts)personen
die verantwoordelijk zijn voor ernstige arbeidsmisstanden in gevallen waarin de bewijsdrempel
voor arbeidsuitbuiting – een vorm van mensenhandel – net niet wordt gehaald, maar
wel sprake is van strafwaardig gedrag.

Voordeeltrekking (artikel 273fb)

De strafbaarstelling van voordeeltrekking richt zich tot profiteurs van mensenhandel,
kinderhandel of de ernstige benadeling van een persoon. Het gaat telkens om het verkrijgen
van financieel voordeel uit een van deze misdrijven. De beoogde strafbaarstelling
houdt een verbreding in ten opzichte van de huidige strafbaarstelling van voordeeltrekken
uit de uitbuiting van een ander (artikel 273f, eerste lid, onder 6, Sr). In de eerste
plaats worden ook het voordeeltrekken uit vormen van mensenhandel – waaronder begrepen
uitbuiting – en het nieuwe delict ernstige benadeling van een persoon expliciet onder
het bereik van strafbaar voordeeltrekken gebracht. In de tweede plaats wordt het voordeeltrekken
niet alleen strafbaar indien degene weet (opzet) dat – kort gezegd – de desbetreffende
persoon wordt verhandeld, uitgebuit of ernstig benadeeld, maar ook indien diegene
ernstige reden heeft om dit te vermoeden (schuld).

Het delict voordeeltrekking wordt voorzien van een eigen juridische kwalificatie en
strafbedreiging van zes jaren gevangenisstraf of geldboete van de vijfde categorie,
die recht doen aan het karakter en de strafwaardigheid van het profiteren van de hiervoor
genoemde misdrijven. Die strafbedreiging doet recht aan de ernstigste verschijningsvormen
van dit begunstigingsmisdrijf, waarbij welbewust wordt geprofiteerd van vormen van
mensenhandel. Gelet op de ernst van die onderliggende misdrijven waaruit die opbrengst
afkomstig is, ligt het strafmaximum hoger dan dat voor voordeeltrekken uit opzetheling
(vier jaren gevangenisstraf of geldboete van de vijfde categorie). Voordeeltrekking
uit een delict gericht tegen kinderen wordt bedreigd met een gevangenisstraf van acht
jaren (artikel 273fb in verbinding met artikel 273h, eerste lid, onder b). Dit maximum
ligt een derde hoger dan de maximale gevangenisstraf die op het basisdelict is gesteld.

Tot slot verdient opmerking dat de delicten voordeeltrekking en mensenhandel – die
elk een zeker voortdurend karakter hebben – in de praktijk vaak sterk met elkaar zijn
verweven. Daarbij speelt een rol dat mensenhandelzaken doorgaans pas aan het licht
komen in het stadium waarin sprake is van daadwerkelijke uitbuiting, waarbij één en
dezelfde dader zich zowel schuldig maakt aan zowel mensenhandel als het trekken van
voordeel uit die mensenhandel. Te denken valt aan een feitencomplex van seksuele uitbuiting,
waarbij het de dader is geweest die gedurende een bepaalde periode cumulatief (i) personen
– met misbruik van de kwetsbare positie waarin deze personen zich bevinden – heeft
geworven voor het verrichten van prostitutiewerkzaamheden, met het oogmerk om die
personen seksueel uit te buiten en vervolgens (ii) opzettelijk voordeel heeft getrokken
uit die onder uitbuiting verrichte prostitutiewerkzaamheden. Dergelijke gevallen van
samenloop doen zich onder de huidige regeling voor (vgl. huidig artikel 273f, eerste
lid, onder 1, 4 en 6, Sr). De officier van justitie heeft dan de mogelijkheid om –
met referte aan één (ruime) pleegperiode – elk van die strafrechtelijke verwijten
expliciet of impliciet cumulatief ten laste te leggen. In de praktijk wordt van die
mogelijkheid gebruik gemaakt.5 Die werkwijze kan desgewenst worden voortgezet onder de voorgestelde regeling. Dat
het strafrechtelijk verwijt van voordeeltrekking in een afzonderlijk wetsartikel wordt
neergelegd, staat daaraan niet in de weg.

Overbodige strafbaarstellingen

Bij de modernisering van het huidige artikel 273f Sr – waaronder de beoogde vereenvoudiging
en onderlinge afstemming van strafbare gedragingen – past ook het schrappen van overbodige
strafbaarstellingen, zonder wezenlijk af te doen aan de reikwijdte van de strafrechtelijke
aansprakelijkheid op grond van die bepaling. Om verschillende redenen zijn de volgende
gedragingen niet als zodanig overgeheveld naar de beoogde nieuwe regeling:

− buitenlandse werving voor prostitutie (artikel 273f, eerste lid, onder 3);

− het gebruik maken van de situatie waarin een ander vatbaar is voor uitbuiting, door
een handeling te verrichten waarvan diegene weet of redelijkerwijs moet vermoeden
dat die ander zich daardoor beschikbaar stelt tot het verrichten van arbeid of diensten
of zijn organen beschikbaar stelt (onder 4, tweede subonderdeel);

− het verrichten van een handeling waarvan iemand weet of redelijkerwijs moet vermoeden
dat een ander beneden de leeftijd van achttien jaren zich daardoor beschikbaar stelt
tot het verrichten van seksuele handelingen met of voor een derde tegen betaling of
zijn organen tegen betaling beschikbaar stelt (onder 5, tweede subonderdeel);

− het ertoe brengen van een kind beneden de leeftijd van achttien jaren om zich beschikbaar
te stellen tot het verrichten van seksuele handelingen met of voor een derde tegen
betaling of zijn organen tegen betaling beschikbaar te stellen (onder 5, eerste subonderdeel);

− het opzettelijk voordeel trekken uit seksuele handelingen van een kind beneden de
leeftijd van achttien jaren met of voor een derde tegen betaling of de betaalde verwijdering
van organen van kinderen in die leeftijdscategorie (onder 8);

− het met een middel bewegen van een persoon tot het afstaan van opbrengsten van sekswerk
onderscheidenlijk van de verwijdering van iemands organen, onder omstandigheden waarbij
uitbuiting kan worden verondersteld (onder 9).

De huidige strafbepaling van buitenlandse werving voor prostitutie in artikel 273f,
eerste lid, onder 3, Sr – de eerste van de hiervoor genoemde gedragingen die niet
wordt overgeheveld naar de voorgestelde regeling – stelt strafbaar het aanwerven,
medenemen of ontvoeren van een ander met het oogmerk die ander in een ander land ertoe
te brengen zich beschikbaar te stellen tot het verrichten van sekswerk. Deze delictsomschrijving
vindt haar oorsprong in het uit 1933 stammende Internationaal Verdrag nopens de bestrijding
van de handel in meerderjarige vrouwen (nader hierover in paragraaf 3). Naar de letter
van de wet strekt de strafbepaling zich bijvoorbeeld ook uit tot het enkele aanwerven
van een ander voor prostitutie in het buitenland, ook als die ander uit vrije wil
daarop in gaat. De buitenlandse werving voor prostitutie wordt in het huidige artikel
273f Sr evenwel aangemerkt als een vorm van mensenhandel waarop een maximale vrijheidsstraf
van twaalf jaren is gesteld en in de wetsgeschiedenis aangeduid als «op seksuele uitbuiting
gerichte grensoverschrijdende mensenhandel».6 Vanwege dit verband met mensenhandel heeft de Hoge Raad bepaald dat de in artikel
273f, eerste lid, onder 3, Sr omschreven gedragingen alleen strafbaar zijn als uit
de bewijsvoering blijkt dat zij zijn begaan onder omstandigheden waarbij uitbuiting
kan worden verondersteld.7 Met andere woorden: in voldoende mate moet blijken dat ten tijde van het aanwerven,
medenemen of ontvoeren ook sprake was van uitbuiting. Deze aanvullende uitbuitingseis
maakt dat de strafbaarstelling naar de huidige uitleg daarvan vrijwel volledig overlapt
met het delict mensenhandel als bedoeld in het voorgestelde artikel 273f, eerste en
tweede lid. De handelingen die bij buitenlandse werving voor prostitutie centraal
staan («aanwerft, medeneemt of ontvoert») worden namelijk omvat door delictshandelingen
van mensenhandel («werft, vervoert, overbrengt, huisvest of opneemt» of «enige andere
handeling» ten aanzien van een persoon), waarbij geldt dat in gevallen waarin uitbuiting
kan worden verondersteld in de regel ook een beïnvloedingsmiddel zal zijn toegepast
en een oogmerk van uitbuiting aanwezig zal zijn. Dit omdat de omstandigheden die maken
dat seksuele uitbuiting kan worden verondersteld in belangrijke mate zullen samenvallen
met vaststellingen over de aanwezigheid van een beïnvloedingsmiddel, zoals misbruik
van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht in de vorm van een afhankelijke
en ongelijkwaardige relatie (zie paragraaf 2.2, onder «Seksuele uitbuiting»).8 Wie in dergelijke omstandigheden het oogmerk heeft om die ander ertoe te brengen
zich in een ander land beschikbaar te stellen tot seksuele dienstverlening – zoals
op grond van de wettelijke delictsomschrijving voor strafbaarheid is vereist – die
heeft ook het voor mensenhandel vereiste oogmerk van uitbuiting.

Het handhaven van de strafbaarstelling van buitenlandse werving voor prostitutie zou
alleen zelfstandige betekenis hebben, indien de impliciete uitbuitingseis zou worden
losgelaten. Het enkele «medenemen» of «aanwerven» van een ander met het oogmerk die
ander in een ander land ertoe te brengen zich beschikbaar te stellen tot seksuele
dienstverlening – zonder dat de keuzevrijheid op enige wijze is beperkt – is bezwaarlijk
als een strafwaardige gedraging aan te merken. Daarbij speelt een rol dat prostitutie
als zodanig een legale bedrijfstak is in Nederland en vrij verkeer van werknemers
en diensten aan het recht van de Europese Unie kan worden ontleend. Daarom is de strafbaarstelling
van buitenlandse werving voor prostitutie niet in de gemoderniseerde regeling opgenomen.

Evenmin behouden blijven de strafbaarstellingen die betrekking hebben op gevallen
waarin – kort gezegd en toegepast op de context van seksuele dienstverlening – iemand
gebruik maakt van de situatie waarin een ander vatbaar is voor uitbuiting, door een
handeling te verrichten waarvan diegene weet of redelijkerwijs moet vermoeden dat
die ander daardoor in de prostitutie zal belanden (artikel 273f, eerste lid, onder
4, tweede subonderdeel, en – toegespitst op minderjarige slachtoffers – onder 5, tweede
onderdeel, Sr). In de wetsgeschiedenis wordt als voorbeeld genoemd het bemiddelen
voor barwerkzaamheden van die ander in bepaalde inrichtingen, als animeermeisje of
stripteasedanseres.9 Van strafbaarheid is dan sprake indien de bemiddelaar weet of redelijkerwijs moet
vermoeden dat die ander daardoor uiteindelijk in de prostitutie zal belanden. Uit
de rechtspraktijk blijkt niet dat beide subonderdelen toegevoegde waarde hebben. Voorbeelden
als hiervoor genoemd, leveren langs andere weg al snel een vorm van strafbare betrokkenheid
bij mensenhandel op (het voorgestelde artikel 273f, eerste en tweede lid). Een bemiddelingshandeling
kan immers worden beschouwd als «werven», waarbij de bemiddelaar in de regel zelf
het vereiste oogmerk van seksuele uitbuiting zal hebben of zal weten dat een derde
dit oogmerk heeft. Bij meerderjarige slachtoffers werpt het aanvullende middelbestanddeel
evenmin een onoverkomelijke bewijsdrempel op. Al snel zal geoordeeld kunnen worden
dat de bemiddelaar zelf misbruik heeft gemaakt van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend
overwicht of van een kwetsbare positie. Daarbij komt dat iemand al in het geval van
opzettelijke behulpzaamheid bij mensenhandel vanwege medeplichtigheid strafrechtelijk
verantwoordelijk kan worden gehouden. Kortom: de bemiddelaar zal in de regel als mensenhandelaar
of als medepleger dan wel medeplichtige aan mensenhandel kunnen worden aangemerkt.
Daarmee geeft het voorgestelde artikel 273f naar verwachting adequate mogelijkheden
voor de opsporing en vervolging van (het faciliteren van) mensenhandel.

Het ertoe brengen van een kind beneden de leeftijd van achttien jaren om zich beschikbaar
te stellen tot het verrichten van seksuele handelingen met of voor een derde tegen
betaling of diens organen tegen betaling beschikbaar te stellen (artikel 273f, eerste
lid, onder 5, eerste subonderdeel, Sr) en – in het verlengde daarvan – het opzettelijk
voordeel trekken uit die misdrijven (onder 8) kunnen eveneens worden gemist. De voorgestelde
wettelijke regeling waarborgt dat die gedraging valt onder het verruimde beschermingsbereik
van kinderhandel. Van kinderhandel is immers sprake bij iedere handeling ten aanzien
van een kind beneden de leeftijd van achttien jaren met het oogmerk om dat kind uit
te buiten (voorgesteld artikel 273f, tweede lid), terwijl – en dat is nieuw – daarnaast
wettelijk wordt vastgelegd dat die oogmerkeis is vervuld bij het oogmerk dat het desbetreffende
kind zich beschikbaar stelt tot het verrichten van seksuele handelingen met of voor
een derde tegen betaling of zich beschikbaar stelt tot het verwijderen van diens organen
tegen betaling (voorgesteld artikel 273f, zesde lid). Dit ongeacht of de dader van
de beoogde seksuele handelingen of orgaanverwijdering heeft willen profiteren of daarvan
daadwerkelijk heeft geprofiteerd (zie nader de toelichting op artikel 273f, zesde
lid). Hiermee is het niet nodig om de specifieke kinderdelicten van het huidige artikel
273f, eerste lid, onder 5 en 8, Sr als afzonderlijke strafbaarstellingen te behouden.
Dit draagt bij aan de toegankelijkheid van de wettelijke regeling, zonder dat afbreuk
wordt gedaan aan de reikwijdte van de stafrechtelijke aansprakelijkheid.

Tot slot kan de specifieke strafbaarstelling worden gemist van – kort gezegd – het
afdwingen van de afdracht van opbrengsten van (vrijwillige) seksuele dienstverlening
en de verwijdering van organen (artikel 273f, eerste lid, onder 9, Sr). Vanwege het
verband met mensenhandel heeft de Hoge Raad bepaald dat deze gedragingen alleen dan
als mensenhandel kunnen worden bestraft indien uit de bewijsvoering volgt dat die
gedragingen zijn begaan onder omstandigheden waarbij uitbuiting kan worden verondersteld.10 In deze vorm heeft deze strafbaarstelling geen meerwaarde ten opzichte van de verruimde
strafbaarstelling van het voordeeltrekken uit onder andere de uitbuiting van een persoon
(het voorgestelde artikel 273fb). Het is evenmin nodig om gedwongen voordeeltrekking
uit vrijwillige seksuele dienstverlening zelfstandig strafbaar te stellen. Een dergelijke
gedraging valt al onder het ruime bereik van dwang (artikel 284 Sr).

2.2 Het begrip «uitbuiting», in het bijzonder in het kader van arbeidsuitbuiting

Het begrip «uitbuiting»

De verschillende strafbare gedragingen waarop dit wetsvoorstel betrekking heeft houden
direct of indirect verband met de overkoepelende doelstelling om uitbuiting van mensen
tegen te gaan. Dit wetsvoorstel beoogt onder meer om de verhouding tussen mensenhandel
en uitbuiting beter tot uitdrukking te brengen. In het hiernavolgende wordt bovendien
voorzien in een nadere toelichting op de verschillende vormen van uitbuiting en de
verscheidene bewijskwesties die zich daarbij voor kunnen doen. Uitgangspunt is dat
door middel van één bepaling, te weten het voorgestelde artikel 273f, zowel de gedragingen
in de mensenhandel- als de uitbuitingsfase worden bestreken en dat de eisen die aan
het bewijs van uitbuiting of het oogmerk daarop kunnen worden gesteld, kunnen verschillen
naargelang de specifieke vorm waarin de uitbuiting zich in het concrete geval voordoet.

Uitbuiting vormt een centraal bestanddeel van de kernverwijten van de huidige regeling:
hetzij in de vorm van het in de delictsomschrijving opgenomen bestanddeel «oogmerk
van uitbuiting» (huidig artikel 273f, eerste lid, onder 1 en 2, Sr), hetzij als een
door de Hoge Raad ingelezen bestanddeel «uitbuiting» bij de strafbaarstelling van
het met een middel bewegen van een ander om «zich beschikbaar te stellen» tot het
verrichten van arbeid of diensten (huidig artikel 273f, eerste lid, onder 4, Sr) of
de buitenlandse werving voor prostitutie (huidig artikel 273f, eerste lid, onder 3,
Sr). Naar de letter strekken laatstgenoemde delictsomschrijvingen zich dus niet uit
tot het uitbuiten van een ander. Vanwege het verband met mensenhandel – dat mede tot
uitdrukking komt in de juridische kwalificatie «mensenhandel» – heeft de Hoge Raad
evenwel bepaald dat de in artikel 273f, eerste lid, onder 3 en 4, Sr omschreven gedragingen
alleen strafbaar zijn als uit de bewijsvoering blijkt dat zij zijn begaan onder omstandigheden
waarbij uitbuiting kan worden verondersteld.11 Nu het zich beschikbaar stellen tot het verrichten van arbeid of diensten chronologisch
dicht bij het daadwerkelijk verrichten daarvan ligt én op grond van jurisprudentie
een aanvullende uitbuitingseis geldt, worden gevallen van uitbuiting onder de huidige
regeling op grond van de genoemde strafbaarstelling vervolgd en bestraft. De beoogde
wettelijke regeling brengt de genoemde kernverwijten samen in het voorgestelde artikel
273f, eerste en tweede lid: de strafbaarstellingen van mensenhandel en kinderhandel
omvatten daarmee zowel de mensenhandelfase zelf als de situatie waarin een persoon
daadwerkelijk onder omstandigheden die uitbuiting kunnen worden genoemd heeft moeten
werken of zich daartoe moest beschikbaar stellen. De inhoud die de term «uitbuiting»
toekomt in de beoogde wettelijke regeling sluit aan en bouwt voort op de huidige wettelijke
omschrijving daarvan, de wetsgeschiedenis van artikel 273f Sr en zijn rechtsvoorgangers,
alsook de geldende jurisprudentie van de Hoge Raad. Bovendien wordt beoogd recht te
doen aan het doel en de strekking van de internationale rechtsinstrumenten over mensenhandel.

Met artikel 273f, vijfde lid, bevat de voorgestelde wettelijke regeling – net als
de huidige regeling en geïnspireerd op de internationale afbakening – een bepaling
waarin is vastgelegd welke gevallen ten minste als uitbuiting kunnen worden aangemerkt.
Het gaat om de uitbuiting van een persoon: bij het verwijderen van organen (onder
a) in de prostitutie of bij het verrichten van andere seksuele handelingen met of
voor een ander (onder b; seksuele uitbuiting), bij het verrichten van andere dan de
genoemde arbeid of diensten – die bijvoorbeeld ook huishoudelijk werk kunnen omvatten
– met inbegrip van gedwongen of verplichte arbeid of diensten (arbeidsuitbuiting),
slavernij en met slavernij te vergelijken praktijken en dienstbaarheid (onder c),
bij het uitoefenen van bedelarij (onder d) en bij het verrichten van strafbare activiteiten
(onder e; criminele uitbuiting). Bij criminele uitbuiting valt bijvoorbeeld te denken
aan het inschakelen van kinderen voor zakkenrollen, winkeldiefstal, drugshandel en
andere strafbare activiteiten waarmee financieel gewin is gemoeid.12 Deze niet-limitatieve opsomming van uitbuitingsvormen laat ruimte om ook andere verschijningsvormen
onder het bereik van de wetsterm te scharen, indien toekomstige ontwikkelingen daartoe
aanleiding geven.

Het delict mensenhandel – kort gezegd: het verrichten van een handeling waarbij een
beïnvloedingsmiddel wordt gebruikt, met het einddoel om de verhandelde persoon uit
te buiten – strekt als gezegd primair tot bescherming tegen uitbuiting. Het individuele
belang dat hiermee steeds wordt beschermd is het behoud van iemands lichamelijke en
geestelijke integriteit en persoonlijke vrijheid.13 Tegelijk kunnen uitbuitingsvormen in ernst (sterk) van elkaar verschillen. In algemene
zin behoren tot de meest ernstige uitbuitingsvormen die gevallen waarin op de meest
indringende wijze inbreuk wordt gemaakt op de lichamelijke integriteit van een persoon,
zoals bij seksuele uitbuiting en gedwongen orgaanverwijdering.14 Ook uitbuiting waarbij sprake is van een zeer indringende en langdurige aantasting
van de persoonlijke vrijheid, zoals bij slavernij, kunnen tot de meest ernstige uitbuitingsvormen
worden gerekend. Voor ogen moet worden gehouden dat dergelijke uitbuitingsvormen de
bovengrens markeren. Ook indien geen sprake is van een schending van artikel 4 EVRM
– welke verdragsbepaling slavernij, dienstbaarheid, dwangarbeid en verplichte arbeid
verbiedt – of qua ernst daarmee vergelijkbaar zijn,15 kan sprake zijn van arbeidsuitbuiting. Dit blijkt ook uit de wetsgeschiedenis van
de voorloper van artikel 273f Sr, waarin als voorbeeld van arbeidsuitbuiting wordt
genoemd «een extreem lange werkweek tegen onevenredig lage betaling onder slechte
werkomstandigheden».16 De precieze omlijning van het uitbuitingsbegrip heeft de wetgever evenwel aan de
rechtspraktijk gelaten.

Dat uitbuitingsvormen in aard en ernst (sterk) van elkaar kunnen verschillen komt
ook tot uitdrukking in de jurisprudentie van de Hoge Raad. Daaruit valt af te leiden
dat voor seksuele uitbuiting een ander beoordelingskader geldt dan voor arbeidsuitbuiting
en criminele uitbuiting en dat dit beoordelingskader ook ten aanzien van minderjarigen
anders dient te worden toegepast. Dit wetsvoorstel beoogt zoveel mogelijk bij deze
rechtsontwikkeling aan te sluiten en die, met het oog op de verdere ontwikkeling daarvan,
waar wenselijk aan te vullen.

Seksuele uitbuiting

Seksuele uitbuiting impliceert dat op grove wijze inbreuk is gemaakt op de lichamelijke
en seksuele integriteit van een ander, reden waarom die uitbuitingsvorm in de wetsgeschiedenis
tot de ernstigste vormen is gerekend. In het geval van een minderjarig slachtoffer is strafbaarheid gegeven bij het enkele ertoe brengen van een minderjarige
zich beschikbaar te stellen voor het verrichten van seksuele handelingen met of voor
een derde tegen betaling; het bewijs van deze gedraging levert automatisch een situatie
op waarin gesproken kan worden van uitbuiting. Uitbuiting of het oogmerk van uitbuiting
kunnen als bestanddeel van dit misdrijf dan ook worden gemist. Evenmin hoeft voor
het bewijs komen vast te staan dat de minderjarige is gedwongen. De brede bescherming
die dit artikel aan minderjarigen beoogt te bieden, maakt dat aan de wil van de minderjarige
geen betekenis toe komt.17 Hierop wordt nader ingegaan in de toelichting op artikel 273f, zesde lid.

De bijzondere ernst van seksuele uitbuiting kan ook verklaren en rechtvaardigen dat
in mensenhandelzaken waarin het gaat om het bewegen van een meerderjarig slachtoffer tot seksuele dienstverlening, bij het bewijs van (het oogmerk van) uitbuiting
het accent ligt op het onvrijwillige karakter van die werkzaamheden.18 Het ontbreken van vrijwilligheid is aan de orde als die ander in verminderde mate
de mogelijkheid heeft om een vrije keuze te maken met betrekking tot het al dan niet
aangaan of voortzetten van zijn of haar relatie tot de mensenhandelaar, bijvoorbeeld
vanwege het overwicht dat uit de desbetreffende feitelijke verhoudingen voortvloeide
– denk aan de omstandigheid dat die ander illegaal in Nederland verblijft – waarvan
de mensenhandelaar misbruik heeft gemaakt (vgl. het middel misbruik van uit feitelijke
omstandigheden voortvloeiend overwicht).19 Uit de jurisprudentie kan worden afgeleid dat wanneer kan worden vastgesteld dat
iemand uit winstbejag die ander met een middel heeft bewogen tot het verrichten van
seksuele handelingen met of voor een derde tegen betaling, (het oogmerk van) seksuele
uitbuiting is gegeven. Daarnaast kan seksuele uitbuiting worden verondersteld in het
geval die ander in een afhankelijke en ongelijkwaardige relatie tot iemand staat als
hiervoor omschreven, terwijl diegene het oogmerk heeft om die ander ertoe te brengen
zich beschikbaar te stellen tot seksuele dienstverlening en daarvan te profiteren,
maar het daartoe (nog) niet is gekomen.20 Deze laatste situatie wordt deels bestreken door de huidige strafbaarstelling van
buitenlandse werving voor prostitutie (artikel 273f, eerste lid, onder 3, Sr). Afgaande
op rechtspraak van de Hoge Raad zijn, anders dan bij arbeidsuitbuiting, vaststellingen
over de duur van de (beoogde) werkzaamheden en de beperkingen die daarbij aan het
slachtoffer (zouden) worden opgelegd telkens minder van belang. Anders gezegd heeft
bij seksuele uitbuiting het delictsbestanddeel «(oogmerk van) uitbuiting» minder zelfstandige
betekenis naast het beïnvloedingsmiddel. Dit is anders bij arbeidsuitbuiting. In zoverre
ligt de bewijsdrempel voor (het oogmerk van) seksuele uitbuiting lager dan die voor
(het oogmerk van) arbeidsuitbuiting.

Arbeidsuitbuiting: het beoordelingskader

In de hiervoor aangehaalde wetsgeschiedenis wordt als voorbeeld van arbeidsuitbuiting
genoemd: «een extreem lange werkweek tegen onevenredig lage betaling onder slechte
werkomstandigheden».21 Daarbij past dat in de rechtspraktijk bij arbeidssituaties – niet zijnde seksuele
dienstverlening – wordt geëist dat (het oogmerk van) uitbuiting meer afzonderlijk
en casusgericht wordt bewezen. De uitgangspunten van het zogenoemde Chinese horeca-arrest
zijn daarvoor richtinggevend.22 De benadering van de Hoge Raad in dit arrest ligt in het verlengde van de voorafgaande
conclusie van advocaat-generaal Knigge. Hierin staat onder andere het begrip uitbuiting
centraal. De advocaat-generaal wijst op twee factoren die bij uitbuiting in de context
van arbeidssituaties een rol spelen. De eerste factor is die van de afhankelijkheid
van de tewerkgestelde en de mate van onvrijheid waarmee de tewerkstelling gepaard
gaat. De tweede factor is die van de (slechte) arbeidsvoorwaarden en van het economisch
gewin dat als gevolg daarvan door de werkgever wordt behaald. Deze factoren moeten
worden beschouwd als communicerende vaten: hoe groter de onvrijheid, hoe minder belangrijk
het economisch gewin wordt en omgekeerd. Beide factoren schemeren door in de nadere
invulling van het begrip «uitbuiting» die de Hoge Raad in deze uitspraak geeft. Bij
de vraag of sprake is van arbeidsuitbuiting komt, aldus de Hoge Raad, onder meer betekenis
toe aan (a) de aard en duur van de tewerkstelling, (b) de beperkingen die zij voor
de betrokkene meebrengt – waaronder ook huisvestingsomstandigheden kunnen zijn begrepen23 – en (c) het economisch voordeel dat daarmee door de tewerksteller wordt behaald.
Bij de weging van deze (en andere relevante) factoren dienen de in de Nederlandse
samenleving geldende maatstaven als referentiekader te worden gehanteerd. Verder geldt
dat de beoordeling van de genoemde factoren in geval van minderjarige slachtoffers
tot een andere uitkomst kan leiden dan in het geval het slachtoffer meerderjarig is.24

De Chinese horeca-factoren zijn communicerende vaten. Wel is het zo dat alle vormen van uitbuiting
impliceren dat het slachtoffer zich vóór de uitbuiting in een situatie heeft bevonden
waarin diegene vatbaar was voor uitbuiting. Kort gezegd: er was geen reëel keuzealternatief.25 In dergelijke gevallen is de feitelijke instemming van een persoon met de beoogde
of daadwerkelijke uitbuiting in juridische zin irrelevant. Datzelfde geldt voor de
omstandigheid dat het slachtoffer feitelijk wel de mogelijkheid had om diens werkzaamheden
te beëindigen.26 De situatie waarin het slachtoffer redelijkerwijs geen andere keuze had dan zich
te laten exploiteren kan bijvoorbeeld direct zijn veroorzaakt door de mensenhandelaar
(denk aan het gebruik van een middel als geweld, bedreiging met geweld of misleiding),
maar het kan ook gaan om het misbruiken van de kwetsbare positie waarin het slachtoffer
zich al bevond en die de gelegenheid tot uitbuiting schiep (denk aan illegaal verblijf
in Nederland, een vorm van verslaving of een zwakke financiële positie).27

Arbeidsuitbuiting: de toepassing van het beoordelingskader

Bij de vraag of een arbeidsmisstand in een concreet geval van zodanige aard is dat
van arbeidsuitbuiting kan worden gesproken, gaat het uiteindelijk om een weging van
indicaties en contra-indicaties aan de hand van de afwegingsfactoren uit het Chinese
horeca-arrest. Voor de afwegingsfactor «aard en duur van de tewerkstelling» (hiervoor
onder a) kan onder andere van betekenis zijn of het om zwaar of gevaarlijk werk gaat.
Bij de duur van de tewerkstelling komt relevantie toe aan het al dan niet structurele
karakter van de arbeidsmisstand. Bij de afwegingsfactor «beperkingen die de tewerkstelling
voor de betrokkene meebrengt» (hiervoor onder b) kunnen een veelheid aan omstandigheden
een rol spelen. Te denken valt bijvoorbeeld aan de mate waarin de tewerkgestelde op
een of meer leefgebieden, zoals werk, wonen en zorg, afhankelijk is van de tewerksteller,
of de tewerkgestelde al dan niet kan beschikken over zijn of haar paspoort, salaris
en andere persoonlijke bezittingen, de concrete arbeids- en – indien daaraan gerelateerd
– huisvestingsomstandigheden, de mate van bewegingsvrijheid die aan de tewerkgestelde
toekomt waaronder de mate waarin deze vrij is om zijn werk- of woonplek te verlaten,
en de mate waarin sprake is van bedreiging, mishandeling of anderszins onheuse bejegening
van de tewerkgestelde door de tewerksteller. De derde afwegingsfactor heeft betrekking
op het door de tewerksteller behaalde economisch voordeel (hiervoor onder c), bijvoorbeeld
door substantiële onderbetaling van de tewerkgestelde of besparingen die worden genoten
omdat te weinig belasting wordt afgedragen of geen voorzieningen voor werknemers zijn
geregeld die van een goed werkgever verwacht mogen worden.

Het algemene beeld van de wijze waarop de afwegingsfactoren door de rechter worden
toegepast, is dat hoge eisen worden gesteld aan het bewijs van arbeidsuitbuiting.
Aan die hoge bewijsdrempel draagt bij dat in de rechtspraktijk veel gewicht lijkt
te worden toegekend aan vaststellingen over de mate van afhankelijkheid van de tewerkgestelde
en de mate van onvrijheid waarmee de tewerkstelling gepaard gaat, met andere woorden:
de beperkingen die de tewerkstelling voor de betrokkene meebrengt (hiervoor onder
b). Tegen de achtergrond van de belangen die het huidige artikel 273f Sr beoogt te
beschermen – te weten het behoud van de lichamelijke en geestelijke integriteit en
persoonlijke vrijheid – is het aangewezen dat bij de weging of sprake is van arbeidsuitbuiting
de bedoelde mate van afhankelijkheid onderscheidenlijk onvrijheid gewicht in de schaal
leggen. Tegelijkertijd heeft de Hoge Raad in het Chinese horeca-arrest een breder
beoordelingskader geformuleerd, op basis waarvan ook de mate waarin de tewerksteller
door de arbeidsmisstand economisch voordeel heeft behaald – zoals bij buitensporige
onderbetaling van tewerkgestelden – kan worden meegewogen. Dat biedt ruimte voor verdere
rechtsontwikkeling. Tegen die achtergrond wordt hier opgemerkt dat naar het oordeel
van de regering over het algemeen sprake zal zijn van uitbuiting, wanneer de onderbetaling
zodanig is dat – zonder bijkomend andersoortig nadeel – voor de duur van minimaal
twee maanden het uitbetaalde loon feitelijk minder is dan een derde van het verschuldigde
netto equivalent van het loon op grond van een toepasselijke, bindende collectieve
arbeidsoverkomst of, bij gebreke daaraan, het wettelijk minimumloon (zie nader paragraaf
2.3).

Criminele uitbuiting

Bij criminele uitbuiting is de dienst die voor een dader moet worden verricht strafbaar.
In theorie kan het daarbij gaan om alle strafbare feiten. De praktijk laat voorbeelden
zien waarin mensen zijn gedwongen tot het smokkelen van drugs, het telen van hennep
en het plegen van winkeldiefstallen. De criteria uit het Chinese horeca-arrest, met inbegrip van het uitgangspunt dat in het geval van minderjarige slachtoffers
bij de toepassing daarvan rekening moet worden gehouden met de hun jeugdige leeftijd,
vormen het richtinggevend kader voor de beoordeling of sprake is van criminele uitbuiting.28 Acht kan worden geslagen op de aard en duur van de te verrichten strafbare activiteit,
welke beperkingen deze voor de betrokkene meebreng en het daarmee behaalde economisch
voordeel door degene die de betrokkene tot die strafbare activiteit heeft aangezet.

In algemene zin wordt in dit kader nog geëxpliciteerd dat voor de beoordeling of sprake
is van criminele uitbuiting naar het oordeel van de regering van belang is in welke
mate de keuzevrijheid van die ander is beperkt; hoe indringender de beïnvloeding –
te denken valt aan het uitoefenen van druk op die ander door (het dreigen met) toepassing
van ernstig geweld tegen diegene – hoe eerder sprake is van criminele uitbuiting.
In zo’n dwangsituatie kan sprake zijn van criminele uitbuiting, ook als slechts eenmalig
een strafbaar feit is gepleegd. Tegelijk is het antwoord op de vraag of zich een situatie
van criminele uitbuiting voordoet sterk verweven met de omstandigheden van het geval.
Zo kan over het algemeen bezwaarlijk van criminele uitbuiting worden gesproken wanneer
een strafbare activiteit in verband staat met pressie die binnen een criminele organisatie
jegens groepsleden is uitgeoefend. In het algemeen wordt hier verder benadrukt dat
kinderen bijzondere strafrechtelijke bescherming wordt geboden tegen criminele uitbuiting.
Dit betekent allereerst dat voor situaties die onder het voorgestelde artikel 273f,
tweede lid, worden beoordeeld – anders dan bij meerderjarige slachtoffers – niet is
vereist dat afzonderlijk wordt bewezen dat een beïnvloedingsmiddel tegen de minderjarige
is aangewend. Daarnaast geldt dat in het bijzonder in gevallen waarin zeer jonge kinderen
zijn ingezet voor het verrichten van een strafbare activiteit, reeds het eenmalig
begaan van een strafbaar feit – zoals een winkeldiefstal – kan worden aangemerkt als
criminele uitbuiting.29

2.3 Introductie strafbaarstelling ernstige benadeling

Het misdrijf ernstige benadeling

Doel van de strafbaarstelling van ernstige benadeling is kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt
ruimere strafrechtelijke bescherming te bieden tegen ernstige benadeling door arbeidsgerelateerde
misstanden, zoals (een combinatie van) substantiële onderbetaling, onveilige arbeidsomstandigheden
of ondermaatse huisvesting. Bij die kwetsbare groepen moet in het bijzonder worden
gedacht aan arbeidsmigranten die laag- of ongeschoold werk verrichten.30 Met «arbeidsmigranten» wordt gedoeld op personen afkomstig uit een ander land, al
dan niet een lidstaat van de Europese Unie, die in Nederland verblijven om hier te
werken.31 Tot die kwetsbare groepen behoren bijvoorbeeld ook vluchtelingen die in het kader
van hun verblijfstatus werkzaamheden verrichten en wegens taalachterstand en oververtegenwoordiging
in tijdelijk werk aan de onderkant van de arbeidsmarkt een kwetsbare positie kunnen
innemen,32 alsook personen met een verstandelijke beperking dan wel ernstige psychosociale of
verslavingsproblemen.

Voor een adequate bescherming van kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt en een krachtige
bestrijding van excessieve verdienmodellen ten koste van die groepen, is nodig dat
de strafwet voorziet in strafbaarstellingen die voldoende mogelijkheden bieden om
arbeidsgerelateerde misstanden gericht en effectief aan te pakken. Met het oog daarop
vormt de introductie van het misdrijf ernstige benadeling een wenselijke extra sport
op de strafrechtelijke ladder. Dit allereerst omdat de feitenrechter over het algemeen
hoge eisen stelt aan het bewijs van arbeidsuitbuiting, waardoor enkel de zeer ernstige arbeidsmisstanden onder het bereik van het huidige artikel 273f Sr vallen.
In de praktijk bestaat de wens om ook strafrechtelijk te kunnen optreden tegen ernstige
misstanden in de arbeidssfeer, waarvan kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt het slachtoffer
zijn, die de huidige bewijsdrempel voor arbeidsuitbuiting (net) niet halen.33 Los van de huidige invulling van arbeidsuitbuiting is een tweede reden dat het strafrecht
nu niet voorziet in een aanverwante strafbepaling met een lagere bewijsdrempel. Dat
brengt mee dat in concrete gevallen waarin de rechter de verdachte moet vrijspreken
van arbeidsuitbuiting, niet een lichter equivalent voorhanden is waarop kan worden
teruggevallen. De nieuwe strafbaarstelling van ernstige benadeling voorziet in een
praktijkbehoefte en vult een leemte in het huidige geheel van strafbaarstellingen.
Het delict ernstige benadeling moet worden gepositioneerd tussen enerzijds het strafrechtelijk
te handhaven delict mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting (artikel 273f, eerste
en tweede lid) en anderzijds de bestuursrechtelijk te handhaven arbeidswetten. Het
nauwe verband met arbeidsuitbuiting brengt mee dat een initieel opsporingsonderzoek
naar arbeidsuitbuiting gaandeweg kan overgaan in een opsporingsonderzoek naar ernstige
benadeling dan wel dat gedurende het opsporingsonderzoek naar ernstige benadeling
toch blijkt dat de situatie dusdanig ernstig is geweest dat vervolging op grond van
arbeidsuitbuiting opportuun is. Desgewenst kunnen via een primair/subsidiair-tenlastelegging
beide feiten ter berechting aan de rechter worden voorgelegd. Ernstige benadeling
kan daarmee een zekere vangnetfunctie vervullen in die situaties waarin arbeidsuitbuiting
niet kan worden bewezen.

Deze strafbaarstelling richt zich tot degene die door misbruik van uit feitelijke
omstandigheden voortvloeiend overwicht of door misbruik van een kwetsbare positie
een persoon onder zodanige voorwaarden of zodanige omstandigheden arbeid doet verrichten
dat die persoon daardoor ernstig wordt benadeeld. Daarop wordt gevangenisstraf van
ten hoogste zes jaren of geldboete van de vijfde categorie gesteld (artikel 273fa).
Onder «arbeid doet verrichten» wordt mede begrepen het door uitleners, zoals een uitzendbureau,
ter beschikking stellen van een persoon aan een ander voor het verrichten van arbeid
(zie nader de toelichting op artikel 273fa). Het beschermingsbereik van deze strafbepaling
strekt zich specifiek uit tot kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt. Het strafrechtelijk
verwijt dat de dader wordt gemaakt, knoopt daarbij aan: het misbruik maken van de
kwetsbare positie waarin een ander zich bevindt, door die ander in het kader van een
arbeidsrelatie ernstig te benadelen. Het delictsbestanddelenpaar «door misbruik van
uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht of door misbruik van een kwetsbare
positie» beoogt dat specifieke beschermingsbereik en misbruikkarakter tot uitdrukking
te brengen. Dit bestanddelenpaar geeft uitdrukking aan een bestaand gebrek aan keuzevrijheid
aan de zijde van de tewerkgestelde, waarvan de dader misbruik maakt. Voor beide bestanddelen
geldt een relatief lage bewijsdrempel (zie nader de toelichting op artikel 273f, derde
en vierde lid). In de delictsomschrijving ligt verder besloten dat het opzet moet
zijn gericht op een persoon onder zodanige voorwaarden of zodanige omstandigheden
arbeid doen verrichten dat die persoon daardoor ernstig wordt benadeeld. Deze delictsomschrijving
biedt ruime mogelijkheden om in verschillende typen arbeidssituaties strafrechtelijk
op te treden tegen de ernstige benadeling van een persoon. Toegespitst op kwetsbare
arbeidsmigranten kan allereerst worden gedacht aan ernstige benadeling door de tewerksteller:
de persoon of het bedrijf voor wie de arbeidswerkzaamheden feitelijk worden verricht.
Dit gevalstype kan zich bijvoorbeeld voordoen in de situatie dat een arbeidsmigrant,
zonder tussenkomst van een uitzendbureau, direct in dienst is bij de tewerksteller
en de tot stand gekomen «packagedeal» van werk, huisvesting, zorgverzekering en vervoer
in zijn totaliteit zodanig is dat de betrokken arbeidsmigrant hiermee ernstig wordt
benadeeld.34 Een tweede gevalstype heeft betrekking op ernstige benadeling door uitleners, waaronder
uitzendbureaus, payrollbedrijven en buitenlandse werkgevers die buitenlandse werknemers
tijdelijk detacheren bij bijvoorbeeld een Nederlands bedrijf. Ook in die arbeidsverhoudingen
kan sprake zijn van ernstige benadeling, bijvoorbeeld op grond van de inhoud van het
afgesproken voorwaardenpakket en/of de feitelijke omstandigheden waaronder de betrokken
arbeidsmigrant(en) door de uitlener worden gehuisvest.

De strafbepaling van artikel 273fa strekt er dus toe aan kwetsbare groepen op de arbeidsmarkt
adequate en voldoende specifieke strafrechtelijke bescherming te bieden tegen ernstige
arbeid gerelateerde misstanden, waarbij misbruik is gemaakt van de kwetsbare positie
waarin zij verkeren. De regering is van oordeel dat het delict ernstige benadeling
bij seksuele dienstverlening geen toegevoegde waarde zal hebben. In de situatie dat
iemand met het oog op financieel gewin een ander door misbruik van uit feitelijke
omstandigheden voortvloeiend overwicht of door misbruik van een kwetsbare positie
beweegt tot seksuele dienstverlening, is immers al sprake van het oogmerk van seksuele
uitbuiting (zie paragraaf 2.2, onder «Seksuele uitbuiting»). Uit de delictsomschrijving
volgt dat de werkingssfeer van ernstige benadeling is beperkt tot benadeling die is
gerelateerd aan voorwaarden of omstandigheden waaronder arbeid wordt verricht. Die
term beoogt uit te drukken dat het delict niet van toepassing is op situaties waarin
een persoon wordt benadeeld in het kader van het (onder dwang) uitoefenen van bedelarij
of het verrichten van strafbare activiteiten.

De groepen op de arbeidsmarkt die in het bijzonder vatbaar zijn voor arbeidsuitbuiting
en komen te vallen onder het beschermingsbereik van ernstige benadeling, worden op
grond van de huidige strafbaarstellingen onvoldoende beschermd. In gevallen waarin
de rechter de verdachte vrijspreekt van arbeidsuitbuiting – nu als vorm van mensenhandel
strafbaar gesteld in artikel 273f, eerste lid, onder 1 en 4, Sr – omdat de daarvoor
geldende bewijsdrempel (net) niet is gehaald, voorziet het strafrecht niet in een
aanverwante strafbepaling met een lagere bewijsdrempel op grond waarvan de verdachte,
indien ten laste gelegd, wel kan worden veroordeeld. In dergelijke situaties moet
nu worden teruggevallen op andersoortige delicten en/of bestuursrechtelijke handhaving
van arbeidswetten.

Ernstige benadeling in verhouding tot arbeidsuitbuiting

De vraag wanneer de voorwaarden of omstandigheden waaronder iemand een ander arbeid
doet verrichten in hun totaliteit zodanig nadelig zijn dat diegene daardoor «ernstig
wordt benadeeld» in de zin van dat delictsbestanddeel laat zich niet in algemene zin
beantwoorden, maar vergt een beoordeling van de concrete omstandigheden van het geval.
Globaal geformuleerd wordt iemand ernstig benadeeld wanneer in het concrete geval
het samenstel van voorwaarden en omstandigheden waaronder iemand arbeid verricht in
disproportionele verhouding staat met het samenstel van geldende voorwaarden en omstandigheden
waaronder die arbeid naar Nederlandse maatstaven in de desbetreffende arbeidssector
wordt verricht. Het kernverschil met het begrip uitbuiting dat centraal staat bij
mensenhandel is gelegen in de mate van disproportionaliteit die zich voordoet. Dit
verschil is dus gradueel van aard.

Wat betreft de aard van het nadeel kan in de eerste plaats worden gedacht aan financieel
nadeel voor de tewerkgestelde, zoals vormen van substantiële onderbetaling. Ter nadere
afbakening van de mate van financieel nadeel die de regering hierbij voor ogen heeft,
wordt als vuistregel geformuleerd dat het bestanddeel «ernstig wordt benadeeld» in
ieder geval is vervuld wanneer voor de duur van minimaal twee maanden het uitbetaalde
loon feitelijk minder is dan twee derde van het verschuldigde netto equivalent van
het loon op grond van een toepasselijke, bindende collectieve arbeidsoverkomst of,
bij gebreke daaraan, het wettelijk minimumloon. Het netto equivalent is de uitkomst
van het bruto wettelijk minimumloon (artikel 6 van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag)
of het brutoloon op grond van een toepasselijke, bindende collectieve arbeidsovereenkomst,
minus de verplichte en toegestane inhoudingen (de artikelen 7:631 en 7:632 van het
Burgerlijk Wetboek). De sectorspecifieke standaard is maatgevend. Daarom kan bij de
beoordeling of sprake is van benadeling ook een toepasselijke, bindende collectieve
arbeidsovereenkomst in aanmerking worden genomen. De genoemde periode van twee maanden
beoogt onder meer tot uitdrukking te brengen dat substantiële onderbetaling in het
kader van seizoenswerk onder het bereik van het delict ernstige benadeling kan vallen.
Situaties van geringere onderbetaling – zonder bijkomend andersoortig nadeel – vallen
buiten het bereik van het delict ernstige benadeling. In voorkomende gevallen kan
bij overtreding van arbeidswetten bestuursrechtelijk worden gehandhaafd. In situaties
waarin juist sprake is van nog forsere onderbetaling komt het delict mensenhandel
in de vorm van arbeidsuitbuiting in beeld. Te denken valt aan gevallen waarin – zonder
bijkomend andersoortig nadeel – voor de duur van minimaal twee maanden het uitbetaalde
loon feitelijk minder is dan een derde van het verschuldigde netto equivalent van
het minimumloon op grond van een toepasselijke, bindende collectieve arbeidsoverkomst
of, bij gebreke daaraan, het wettelijk minimumloon. In de casus uit het advies van
het OM waarin Vietnamese arbeiders, nadat zij door een uitzendbureau vanuit Vietnam
naar Nederland zijn gehaald voor schoonmaakwerk, een jaar lang 25% van het minimuminkomen
voor een reguliere 40-urige werkweek krijgen uitbetaald, is de onderbetaling zodanig
dat sprake is van «uitbuiting» als bedoeld in de mensenhandelbepaling. Daaraan doet
niet af de eventuele omstandigheid dat die arbeiders blijven beschikken over hun paspoort,
zij een eigen bankrekening hebben en de huisvesting en overige werkomstandigheden
op orde zijn. Zou, variërend op de casus, het uitbetaalde loon feitelijk meer dan
een derde maar minder dan twee derde zijn van het verschuldigde minimumloon zoals
hiervoor nader toegelicht, dan is enkel het bestanddeel «ernstig wordt benadeeld»
vervuld. Bij geringere onderbetaling – zonder bijkomend andersoortig nadeel – komt
strafrechtelijke aansprakelijkheid wegens mensenhandel of ernstige benadeling niet
in beeld.

Voor het bewijs van het bestanddeel «ernstig wordt benadeeld» kan, zoals aangegeven,
behalve op financieel nadeel ook acht worden geslagen op andersoortig nadeel dat in
verband staat met de arbeidssituatie. Daarbij kan worden gedacht aan slechte arbeidsvoorwaarden,
bijvoorbeeld ten aanzien van de arbeidsduur- en tijden en vakantiedagen, of ondermaatse
huisvesting die door de tewerksteller of uitlener ter beschikking is gesteld. Ook
vrijheidsbeperkingen die aan de tewerkgestelde zijn opgelegd, kunnen hieronder vallen.
Te denken valt aan het innemen van diens reisdocumenten. Financieel en ander nadeel
kunnen zich ook in combinatie met elkaar voordoen.

De scheidslijn tussen het voor ernstige benadeling vereiste ernstig nadeel met het
begrip uitbuiting dat bij mensenhandel centraal staat, kan niet anders dan globaal
worden geduid. Dit vanwege de variëteit van concrete omstandigheden in afzonderlijke
gevallen van arbeidsmisstanden, waarbij inbreuk op uiteenlopende rechtsbelangen kan
zijn gemaakt (bijvoorbeeld het recht op lichamelijke integriteit, persoonlijke vrijheid
en eigendom) die bovendien in ernst en duur kunnen verschillen. Om de reikwijdte van
het delict ernstige benadeling en de afgrenzing daarvan enerzijds met arbeidsuitbuiting
en anderzijds met niet-strafbare benadeling nader te duiden, worden – in aanvulling
op de hiervoor genoemde vuistregels ten aanzien van financiële benadeling – enkele
voorbeelden gegeven die zijn ontleend aan het advies van het OM bij de consultatieversie
van dit wetsvoorstel. Telkens gaat het om situaties waarin sprake is van een combinatie
van financieel en andersoortig nadeel, en dus om gevallen waarin de beoordeling zich
bij uitstek richt op de concrete omstandigheden van het geval.

De volgende casus uit het genoemde advies – die een zeker algemeen karakter houdt,
omdat onder andere de gestelde gevaarlijke werkomstandigheden niet zijn geconcretiseerd
– wijst op ernstige benadeling. Een boer heeft meerderjarige vrouwen uit Kroatië geworven
om te helpen met het plukken van aardbeien. Ze werken drie maanden lang zes dagen
per week, tien uur per dag. De werkomstandigheden zijn gevaarlijk en niet conform
de Nederlandse wetgeving. De vrouwen krijgen het wettelijk minimumloon voor een 40-urige
werkweek, maar overuren worden niet uitbetaald. De kosten van de huur van een appartement
en eten wordt afgetrokken van het loon, de kosten die in rekening worden gebracht
bedragen 150% van een marktconforme prijs. De vrouwen houden hun paspoort en kunnen
vrijelijk beschikken over een eigen bankrekening.

Het in de casus omschreven financieel nadeel vloeit voort uit de arbeidsvoorwaarden
en bestaat eruit dat de betrokken personen substantieel worden onderbetaald: gedurende
drie maanden wordt feitelijk 60 uur per week gewerkt waarvan 40 uur wordt uitbetaald.
Niet blijkt dat op basis van een collectieve arbeidsovereenkomst sprake is van compensatie
in betaalde vrije tijd. Dan geldt op grond van artikel 13a Wet minimumloon en vakantiebijslag
dat bij zo’n langere feitelijke arbeidsduur het bedrag dat voor die personen als minimumloon
geldt (11,51 euro per uur, uitgaande van het wettelijk minimumloon bij een 40-urige
werkweek), naar evenredigheid moet worden vermeerderd. Dat is in de casus niet gebeurd.
Het uitbetaalde loon (40 x 11,51 euro) is gelijk aan twee derde van het verschuldigde
minimumloon (60 x 11,51 euro). Daarnaast wordt substantieel te veel in rekening gebracht
voor huur en maaltijden (150% van een marktconforme prijs). Gelet op de genoemde vuistregels
is de hoogte van het financieel nadeel niet zodanig dat reeds op die grond sprake
is van uitbuiting. De combinatie van deze mate van financieel nadeel in combinatie
met de gestelde gevaarlijke arbeidsomstandigheden wijst primair in de richting van
ernstige benadeling. Bij een combinatie met zeer gevaarlijke werkomstandigheden zou
uitbuiting in beeld kunnen komen. Abstraherend van de casus valt te denken aan arbeidsomstandigheden
die een onverantwoord risico van dodelijk of zwaar lichamelijk letsel opleveren, bijvoorbeeld
omdat de betrokken personen zonder instructie moeten werken met risicovolle apparatuur
of zij zonder afdoende bescherming worden blootgesteld aan gevaarlijke stoffen. Uitbuiting
kan eveneens in beeld komen wanneer de betrokkenen – variërend op de casus – gedurende
hun werkperiode niet vrijelijk zouden kunnen beschikken over het uitbetaalde geld
en hun paspoorten, gelet op de beperkingen die dit voor de desbetreffende personen
meebrengt. In de gegeven omstandigheden zijn de betrokken personen afkomstig uit een
EU-lidstaat met een significant lager welvaartspeil dan Nederland.35 Wanneer in lijn daarmee wordt vastgesteld dat die personen zich ten tijde van de
werving in een relatief zwakke financiële positie hebben bevonden, zal in de regel
sprake zijn van de voor het delict ernstige benadeling vereiste «uit feitelijke omstandigheden
voortvloeiend overwicht» en/of de voor dit delict vereiste «kwetsbare positie». De
wetsterm «misbruik» brengt tot uitdrukking dat steeds is vereist dat de dader zich
bewust moet zijn geweest van de relevante feitelijke omstandigheden van de betrokkene
waaruit het overwicht onderscheidenlijk de kwetsbaarheid voortvloeit (voorwaardelijk
opzet). Dit opzet zal in de regel gegeven zijn bij een bewuste keuze om in Kroatië
aardbeienplukkers te werven.

De volgende casus is een ander voorbeeld van een geval waarin ernstige benadeling
van een persoon in beeld komt.36 Een in Nederland gevestigd uitzendbureau werft in Bulgarije arbeidsmigranten om in
Nederland werkzaamheden te verrichten voor een rozenteler. De geworven uitzendkrachten
wonen in woonhuizen die eigendom zijn van het uitzendbureau. Er zijn onvoldoende sanitaire
voorzieningen voor het aantal uitzendkrachten dat per woning gehuisvest wordt. De
uitzendkrachten slapen op matrassen op de grond en er is weinig privacy. De vaste
medewerkers van de rozenteler werken vijf dagen per week, acht uur per dag. De uitzendkrachten
werken drie maanden lang vijf dagen per week, tien uur per dag. Hiervoor krijgen de
uitzendkrachten het toepasselijke wettelijk minimumloon voor 40 uur per week uitbetaald
door het uitzendbureau. Uitbetaling gaat via de bank en de uitzendkrachten beschikken
zelf over hun bankpasje. Bij klagen of ziekte volgt er ontslag en verliest de arbeidsmigrant
zijn of haar woonplek.

In de gegeven omstandigheden is het financieel nadeel geringer dan in het vorige voorbeeld:
gedurende drie maanden wordt feitelijk 50 uur per week gewerkt waarvan 40 uur wordt
uitbetaald. De hoogte van het financieel nadeel is niet zodanig dat reeds op die grond
sprake is van het voor het delict ernstige benadeling vereiste ernstig nadeel. Daarnaast
is er evenwel andersoortig nadeel dat in rechtstreeks verband staat met de te verrichten
arbeid, in de vorm van inadequate woonvoorzieningen en het ontbreken van de mogelijkheid
voor de uitzendkrachten om zich daarover te beklagen of zich ziek te melden. Dit samenstel
wijst op ernstig nadeel. Naarmate de misstanden langer voortduren kan uitbuiting in
beeld komen. In de gegeven omstandigheden zijn de betrokken personen afkomstig uit
een EU-lidstaat met een significant lager welvaartspeil dan Nederland. In het vorige
voorbeeld zijn de redenen genoemd waarom in die gevallen in de regel het bestanddeel
«door misbruik van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht of door misbruik
van een kwetsbare positie» zal zijn vervuld.

Ernstige benadeling in verhouding tot bestaande delicten waarop nu wordt teruggevallen

Wat betreft de genoemde andersoortige delicten waarop nu moet worden teruggevallen,
valt bijvoorbeeld te denken aan deelneming aan een criminele organisatie (artikel
140 Sr), valsheid in geschrifte (artikel 225 Sr) en oplichting (artikel 326 Sr). Deze
misdrijven hebben gemeen dat zij wezenlijk andere gedragingen strafbaar stellen en
daarmee niet alle gedragingen bestrijken waarin in de arbeidssfeer – kort gezegd –
door misbruik van de kwetsbare positie waarin een ander verkeert, die ander ernstig
wordt benadeeld. Voor deelneming aan een criminele organisatie geldt dat betrokkenheid
van meerdere personen binnen een organisatieverband is vereist. Daarbij knoopt het
strafrechtelijk verwijt niet aan bij het daadwerkelijk begaan van misdrijven, maar
bij het oogmerk dat de organisatie heeft tot het plegen van misdrijven. Dit misdrijf
beschermt primair de openbare orde. Het delict valsheid in geschrifte is alleen van
toepassing bij aanwezigheid van een of meer valselijk opgemaakte of vervalste geschriften.
Dit delict beschermt vooral het openbaar vertrouwen dat burgers in het maatschappelijk
verkeer moeten kunnen stellen in de juistheid van bepaalde geschriften. Oplichting
is een bedrogsdelict dat strekt tot bescherming van het vermogen en het vertrouwen
in het handelsverkeer. De reikwijdte van oplichting wordt beperkt door onder andere
het vereiste dat een van de in de wet omschreven oplichtingsmiddelen is aangewend.
Bij de gedragingen waarop het beoogde delict ernstige benadeling betrekking heeft,
is niet altijd sprake van bedrog in de hiervoor bedoelde zin. Kenmerkend is dat in
de arbeidssfeer op grove wijze misbruik wordt gemaakt van de kwetsbare of afhankelijke
positie waarin een ander zich bevindt. Dit specifieke verwijt wordt evenmin tot uitdrukking
gebracht in het generiek omschreven delict dwang (artikel 284 Sr). Bij slachtoffers
die arbeidsmigrant zijn, kunnen ook de misdrijven mensensmokkel (artikel 197a Sr)
en de tewerkstelling van een illegale vreemdeling in beeld komen (artikel 197b Sr).
Deze delicten strekken evenwel tot strafbaarstelling van gedragingen die verband houden
met illegaal verblijf in Nederland en het daarop betrokken overheidsbeleid.

Ernstige benadeling in verhouding tot het bestuursrechtelijk instrumentarium

Misstanden op de arbeidsmarkt kunnen ook bestuursrechtelijk worden aangepakt. De verschillende
arbeidswetten bieden hiervoor het instrumentarium voor de Nederlandse Arbeidsinspectie.
Zo bevat de Arbeidstijdenwet normen die zien op onder meer de arbeids- en rusttijden
en een verbod op kinderarbeid. In de Arbeidsomstandighedenwet zijn normen gesteld
die zien op de arbeidsomstandigheden. In de Wet arbeid vreemdelingen zijn bepalingen
opgenomen met betrekking tot het laten werken van – kort gezegd – mensen met een niet-Nederlandse
nationaliteit, waaronder het verbod op werken zonder tewerkstellingsvergunning. De
Wet minimumloon en vakantiebijslag geeft wettelijke aanspraken op onder andere een
vastgesteld minimumloon en vakantiebijslag. Ten slotte regelt de Wet allocatie arbeidskrachten
door intermediairs op dit moment onder meer dat een werkgever die arbeidskrachten
tegen vergoeding ter beschikking stelt, als uitlener geregistreerd moet staan in het
handelsregister van de Kamer van Koophandel. Tegen overtredingen van de hiervoor genoemde
arbeidswetten kan door de overheid hoofdzakelijk bestuursrechtelijk worden opgetreden.
Alleen in uitzonderlijke gevallen wordt een overtreding van arbeidsnormen aangemerkt
als een strafbaar feit, op basis waarvan een strafrechtelijke vervolging kan worden
ingesteld. Gedacht kan worden aan het overtreden van het verbod op kinderarbeid, indien
het desbetreffende kind bij het verrichten van arbeid een ongeval overkomt dat ernstig
lichamelijk of geestelijk letsel of de dood ten gevolge heeft en situaties waarin
bevelen, aanwijzingen of maatregelen van toezichthouders op arbeidswetten niet zijn
opgevolgd. Verder kan worden gedacht aan het negeren van een preventieve stillegging
die op grond van de hiervoor genoemde arbeidswetten is opgelegd.

Wat betreft de bestuursrechtelijke handhaving van de hierboven genoemde arbeidswetten
geldt dat de situatie waarin een werkgever die wetten één of meerdere malen in ernstige
mate overtreedt, door de Nederlandse Arbeidsinspectie beleidsmatig wordt aangeduid
als «ernstige benadeling». Die ernstige overtredingen zijn gedefinieerd in het Arbeidstijdenbesluit,
het Arbeidsomstandighedenbesluit, het Besluit minimumloon en minimumvakantiebijslag
en het Besluit wet arbeid vreemdelingen.37 De ernstige overtredingen die onder de beleidsterm «ernstige benadeling» kunnen vallen,
verschillen in aard en ernst van het strafrechtelijk verwijt dat besloten ligt in
het voorgestelde delict ernstige benadeling. Anders dan de normering in de arbeidswetten
richt dat strafrechtelijk verwijt zich op het maken van misbruik van de kwetsbare
of afhankelijke positie waarin een ander zich bevindt. Daarom gaat het om een misdrijf
tegen de persoonlijke vrijheid. Daarnaast moet voor het bewijs van ernstige benadeling
steeds per individueel slachtoffer worden bewezen dat die persoon door dat misbruik
ernstig is benadeeld. Bij de beleidsterm «ernstige benadeling» kan het evenwel ook
gaan om de «cumulatieve ernst van het handelen van de werkgever: niet alle werkenden
hoeven dan individueel «ernstig» benadeeld te zijn, maar de verschillende overtredingen
ten aanzien van verschillende werkenden zijn opgeteld dan wel ernstig».38 Bij elkaar genomen heeft ernstige benadeling ten opzichte van de normering in de
arbeidswetten dus een eigen, ernstiger karakter. Verder is van belang dat de Nederlandse
Arbeidsinspectie heeft aangegeven dat zij – indien dit wetsvoorstel tot wet wordt
verheven – vanaf de inwerkingtreding van de Wet modernisering en uitbreiding strafbaarstelling
mensenhandel de term «ernstige benadeling» uitsluitend zal gebruiken als verwijzing
naar het misdrijf ernstige benadeling (voorgesteld artikel 273fa).

Zoals hierboven aangegeven wordt de definiëring van en de afbakening tussen de ernstige
overtredingen geregeld in de verschillende arbeidswetten. Met de introductie van het
nieuwe delict ernstige benadeling wordt, samen met andere beleidsmaatregelen en wetsaanpassingen
(zie bijvoorbeeld verderop in de toelichting «de wet goed verhuurderschap»), een effectieve
aanpak van ernstige misstanden op de arbeidsmarkt beoogd. De te maken beleidskeuzes
over de uitvoering zullen in het kader van het implementatietraject nader worden bezien.
Dit betekent concreet dat aan de hand van de voorbeelden in de memorie van toelichting
zal worden gekeken in welke situatie van (mogelijke) arbeidsmisstanden bestuursrechtelijke
interventies het meest geëigend lijken en wanneer de weging uitvalt naar het strafrecht.
Dit zal de komende periode in de werkwijze van de Arbeidsinspectie worden ingevuld.
Vanzelfsprekend maken afspraken met het functioneel parket van het openbaar ministerie
hiervan deel uit.

Caribisch Nederland

Het Caribisch deel van Nederland (de zogenoemde «BES-eilanden») heeft een eigen Wetboek
van Strafrecht BES (hierna: Sr BES) en kent eigen arbeidswetten. De hiervoor opgesomde
strafrechtelijke instrumenten kennen in de meeste gevallen een equivalent in de BES-wetgeving.
Wat betreft de andersoortige strafrechtelijke delicten waarop teruggevallen kan worden
valt bijvoorbeeld te denken aan deelneming aan een criminele organisatie (artikel
146a Sr BES) valsheid in geschrifte (artikel 267 Sr BES). Daarnaast is er een aantal
arbeidswetten die voornamelijk strafrechtelijk gehandhaafd worden. Gedacht kan worden
aan artikel 20 van de Wet arbeid vreemdelingen BES, waarin het tewerkstellen van een
werknemer zonder geldige tewerkstellingsvergunning, als een overtreding wordt aangemerkt.
In de zin van de Wet minimumlonen BES wordt als misdrijf beschouwd het opzettelijk
minder uitbetalen van loon. Wat betreft andere BES-arbeidswetten die in dit kader
relevant zijn, kan worden gedacht aan de Arbeidsveiligheidswet BES, Vakantiewet 1949
BES en de Arbeidswet 2000 BES.

Toelatingsstelsel

Het wetsvoorstel dat ziet op toelating voor het ter beschikking stellen van arbeidskrachten
introduceert een toelatingsstelsel voor uitzendbureaus en beoogt daarmee te voorzien
in een ander bestuursrechtelijk instrument om misstanden op de arbeidsmarkt te voorkomen.
Uitleners, waaronder uitzendbureaus, dienen voor het verkrijgen en behouden van een
toelating aan zekere eisen te voldoen. Die eisen gaan onder andere over de juiste
beloning, de afdracht van premies en de kwaliteit van huisvesting.

De Nederlandse Arbeidsinspectie is aangewezen als publieke toezichthouder van de toelatingsplicht
bij zowel inleners als uitleners. De Nederlandse Arbeidsinspectie wordt onder meer
bevoegd om sancties op te leggen als uitleners onterecht geen toelating hebben en
als inleners werken met uitleners die geen toelating hebben. Overtredingen kunnen
leiden tot een boete, last onder dwangsom, waarschuwing of bevel preventieve stillegging,
of eventueel het opstellen van een proces-verbaal op grond van een economisch delict.

Met het wetsvoorstel toelating terbeschikkingstelling van arbeidskrachten, wordt de
Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur van toepassing
verklaard op het toelaten van uitleners. Toepassing van deze wet biedt de Minister
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de mogelijkheid om een toelating te weigeren
of een verleende toelating te schorsen of in te trekken als sprake is van een ernstig
gevaar dat deze wordt misbruikt voor criminele doeleinden.

Naast de hiervoor genoemde toelatingsplicht, die «aan de voorkant» malafide praktijken
poogt te verhinderen, zijn er ook voor de aanpak van recidive van misstanden bij het
ter beschikking stellen van arbeidskrachten verschillende instrumenten beschikbaar.
Een van de problemen waarom malafide ondernemingen blijven voortbestaan, is het gemak
waarmee uitleners hun onderneming kunnen liquideren om vervolgens een nieuwe onderneming
te starten. Naast toelating is het beboeten van feitelijk leidinggevenden van uitleenondernemingen
een van de maatregelen die bijdraagt aan de aanpak van misstanden bij het uitlenen
van arbeidskrachten. Naast het beboeten van een rechtspersoon kan ook de persoon die
feitelijk leiding heeft gegeven aan de verboden gedraging worden beboet.

Wet goed verhuurderschap

Het rapport van het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten heeft duidelijk gemaakt
dat de huisvesting van arbeidsmigranten in Nederland in veel gevallen goed geregeld
is, maar in veel gevallen ook niet. Een van de adviezen van de commissie is de introductie
van een verhuurvergunning voor de verhuur aan arbeidsmigranten. De Wet goed verhuurderschap
creëert de bevoegdheid voor de gemeenteraad om een verbod in te voeren voor de specifieke
verhuur van verblijfsruimte aan arbeidsmigranten zonder verhuurvergunning. Op het
moment dat de gemeenteraad de vergunningplicht heeft ingevoerd, krijgt het college
van burgemeester en wethouders de bevoegdheid om landelijk geüniformeerde voorwaarden
aan de vergunning te verbinden en deze te handhaven met het bestuursrechtelijke instrumentarium
dat de Wet goed verhuurderschap tot haar ter beschikking stelt. Ook kan het de vergunning
in bepaalde gevallen en onder bepaalde voorwaarden (al dan niet gedeeltelijk) weigeren
of intrekken en onder bepaalde voorwaarden de namen openbaar maken van verhuurders
tegen wie een bestuursrechtelijke maatregel is getroffen.

De hiervoor opgesomde bestuursrechtelijke instrumenten, die in samenhang ertoe strekken
misstanden op de arbeidsmarkt te voorkomen en op te heffen, hebben gemeen dat ook
bij constatering van zeer ernstige misstanden het opleggen van een vrijheidsstraf
niet mogelijk is. Bij zeer ernstige arbeidsgerelateerde misstanden met zwaarwegende
inbreuken op de burgerlijke vrijheden, zoals het recht op persoonlijke vrijheid, is
toepassing van het strafrecht aangewezen, mede vanwege de normerende en afschrikwekkende
werking die daarvan uitgaat en de mogelijkheid van het opleggen van straffen en maatregelen
uit het Wetboek van Strafrecht door de rechter. De aard en ernst van de overtreding
rechtvaardigen toepassing van het strafrecht. In dat licht voorziet de strafbaarstelling
van ernstige benadeling, waarmee specifiek bescherming wordt geboden tegen grof misbruik
van de kwetsbare positie van een ander om die ander ernstig te benadelen, een effectief
sluitstuk van de toezicht- en handhavingsketen.39

2.4 Aanpassingswetgeving en overige wetswijzigingen

De nieuwe wetgeving noodzaakt tot aanpassing van enkele andere wetten, zoals het Wetboek
van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering en de Wet arbeid vreemdelingen. Voor
alle strafbare gedragingen die het huidige artikel 273f Sr bevat, gelden dezelfde
regelingen, bijvoorbeeld als het gaat om de vervolgingsverjaring en de mogelijkheden
tot het opleggen van straffen en maatregelen. Dit wetsvoorstel strekt ertoe dat in
de wet nadrukkelijker onderscheid wordt gemaakt tussen strafbare gedragingen die kwalificeren
als mensenhandel enerzijds en strafbare gedragingen die voordeeltrekking opleveren
anderzijds. In verband daarmee krijgt voordeeltrekking een eigen juridische kwalificatie
en een bijpassend strafmaximum (artikel 273fb). Daarbij wordt met ernstige benadeling
een nieuwe strafbepaling geïntroduceerd (artikel 273fa).

Tegen de achtergrond van het voorgaande voorziet dit wetsvoorstel erin dat de herschikking
en introductie van een nieuwe strafbaarstelling worden geordend in de geldende regelingen.
Bij die ordening wordt ook het in artikel 273g Sr omschreven feit betrokken, dat bij
de Wet strafbaarstelling misbruik prostituees die slachtoffer zijn van mensenhandel
(Stb. 2021, 467) is ingevoerd, vanwege de inhoudelijke en systematische samenhang met mensenhandel.
Bij het onderbrengen van de delicten ernstige benadeling en voordeeltrekking alsmede
het delict van artikel 273g Sr in de bestaande wettelijke regelingen wordt de huidige
wetssystematiek zoveel mogelijk gevolgd. Dit betekent dat in beginsel de ernst van
het delict – die tot uitdrukking komt in het wettelijk strafmaximum – en de aard daarvan
bepalend zijn voor het in aanmerking komen voor een specifieke regeling. Dat brengt
mee dat verschillende bijzondere regelingen die op grond van het huidige artikel 273f
Sr gelden, onverkort van toepassing blijven in het geval mensen- en kinderhandel (artikel
273f, eerste en tweede lid), zoals het niet-verjaren van deze misdrijven (artikel
70, tweede lid, onder 1, Sr), de mogelijkheid voor de rechter bij veroordeling wegens
mensen- of kinderhandel een zelfstandige gedragsbeïnvloedende en vrijheidsbeperkende
maatregel op te leggen (artikel 38z Sr) en de aanspraak die slachtoffers van deze
misdrijven kunnen maken op het uitoefenen van spreekrecht (artikel 51e Sv). Waar de
voorgestelde wetgeving noodzaakt tot een (technische) aanpassing van andere wettelijke
bepalingen, voorziet dit wetsvoorstel daarin. Zo wordt voorzien in een aanpassing
van de artikelen 9 en 12b van de Wet arbeid vreemdelingen. In deze artikelen is bepaald
– kort gezegd – dat een tewerkstellingsvergunning of gecombineerde vergunning kan
worden geweigerd of ingetrokken als een werkgever is gestraft op grond van een van
de daar genoemde arbeidsgerelateerde delicten. In de huidige regeling is reeds bepaald
dat het dan kan gaan om mensenhandel. Hieraan worden de delicten ernstige benadeling
en voordeeltrekking toegevoegd.

Dit wetsvoorstel strekt niet alleen tot modernisering van de Nederlandse wetgeving
inzake strafbare gedragingen rondom mensenhandel, maar moderniseert ook de daarop
betrekking hebbende wetgeving in het Wetboek van Strafrecht BES. Daarmee wordt het
uitgangspunt van het kabinetsbeleid gevolgd dat alle Nederlanders gelijkwaardig worden
beschermd.40 Hieruit volgt onder meer dat de burgers in Caribisch Nederland hetzelfde niveau van
strafrechtelijke bescherming wordt geboden als de burgers in het Europese deel van
Nederland. Daarom wordt in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba zoveel
mogelijk aangesloten bij de materiële strafwetgeving van Nederland. Daarnaast vraagt
het Trafficking in Persons Report, dat jaarlijks wordt samengesteld door de Verenigde Staten van Amerika, specifiek
aandacht voor de mensenhandelsituatie op de BES.41 Tegen die achtergrond wijzigt dit wetsvoorstel ook de strafbepalingen ten aanzien
van strafbare gedragingen rondom mensenhandel die in artikel 286f van het Wetboek
van Strafrecht BES zijn opgenomen en wordt ook in dat wetboek een strafbaarstelling
van ernstige benadeling geïntroduceerd. De modernisering van de strafbaarstelling
van mensenhandel vergt geen wijziging van het Wetboek van Strafvordering BES.

3. Verhouding tot hoger recht

3.1 Verhouding tot het relevante grond- en mensenrechtenkader en daaruit voortvloeiende
positieve verplichtingen

Mensenhandel en uitbuiting vormen ernstige aantastingen van het recht op de onaantastbaarheid
van de lichamelijke en geestelijke integriteit en de persoonlijke vrijheid. De bescherming
van deze fundamentele rechten wordt zowel op nationaal niveau – in de Grondwet – als
op internationaal niveau – in het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie
(hierna: EU-Handvest) en het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en
de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) – geborgd. Dit wetsvoorstel strekt primair
tot wijziging van het huidige artikel 273f Sr en daarmee tot aanpassing van het materieel
strafrecht. Tegen die achtergrond zijn de volgende aspecten van het grond- en mensenrechtenkader
van belang.

De Grondwet waarborgt het recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, het
recht op onaantastbaarheid van het lichaam (respectievelijk de artikelen 10, eerste
lid, en 11). In artikel 15, eerste lid, van de Grondwet is opgenomen dat, buiten de
gevallen bij of krachtens de wet bepaald, niemand zijn vrijheid mag worden ontnomen.
Het EVRM bevat het verbod op slavernij, dienstbaarheid, dwangarbeid en verplichte
arbeid (artikel 4). Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) heeft
in het arrest Rantsev t. Cyprus en Rusland expliciet erkend dat mensenhandel onder
de werkingssfeer van artikel 4 van het EVRM valt.42 Daarbij heeft het EHRM het oog op de omschrijving van mensenhandel die is neergelegd
in artikel 3 van het VN-Protocol inzake de preventie, bestrijding en bestraffing van
mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel43 en in artikel 4 van het Verdrag van de Raad van Europa inzake bestrijding van mensenhandel44. Bij die begripsafbakening wordt rechtstreeks aangesloten in het huidige artikel
273f, eerste lid, onder 1 en 2, Sr, dat inhoudelijk ongewijzigd is overgenomen in
het voorgestelde artikel 273f, eerste lid, onder a en b (zie nader in paragraaf 3.2
van deze toelichting). De specifieke verboden die onder het bereik van artikel 4 van
het EVRM vallen zijn eveneens opgenomen in artikel 5 van het EU-Handvest, zij het
dat laatstgenoemde bepaling tevens een expliciet verbod op mensenhandel kent. De gelding
van het EU-Handvest is voor de EU-lidstaten beperkt tot gevallen waarin zij het recht
van de Unie tot uitvoering brengen (artikel 51 van het EU-Handvest).

Uit het genoemde arrest Rantsev t. Cyprus en Rusland van het EHRM volgt dat staten
een positieve verplichting hebben op grond van artikel 4 van het EVRM om – naast het
nemen van operationele maatregelen die zijn gericht op preventie en bescherming van
(potentiële) slachtoffers van mensenhandel – door middel van strafrechtelijke maatregelen
te voorzien in een wettelijk stelsel waarin mensenhandel strafbaar is gesteld en op
basis waarvan een effectieve opsporing, vervolging en bestraffing van mensenhandel
mogelijk is, en deze maatregelen toe te passen in de praktijk. De nieuwe strafbaarstelling
van artikel 273f Sr draagt daaraan nog beter bij. Het doen van aangifte of het indienen
van een klacht mag geen voorwaarde zijn voor opsporing en vervolging van mensenhandel.45 Dit geheel aan verplichtingen strekt ertoe dat de staten daadwerkelijk effectief
bescherming bieden tegen mensenhandel. De positieve verplichting om slachtoffers te
beschermen gaat niet zover dat het een algemeen verbod inhoudt op de strafrechtelijke
vervolging van slachtoffers van mensenhandel.46

Het in artikel 16 van de Grondwet, artikel 7 van het EVRM, en artikel 1 Sr verankerde
legaliteitsbeginsel brengt mee dat uitsluitend de wet bepaalt welke gedragingen strafbaar
zijn. Volgens de rechtspraak van het EHRM moet de wetgeving voldoende toegankelijk,
nauwkeurig en voorzienbaar zijn. Om tot succesvolle strafvervolging over te kunnen
gaan, dienen delictsomschrijvingen voldoende bepaald te zijn.

In lijn met het legaliteitsbeginsel beoogt het onderhavige wetsvoorstel het geheel
van gedragingen dat op grond van het huidige artikel 273f Sr strafbaar is gesteld,
op toegankelijke, nauwkeurige en voldoende bepaalde wijze strafbaar te stellen. Onderdeel
daarvan is dat – anders dan nu het geval is – alle voorwaarden voor strafbaarheid
in de desbetreffende wettelijke delictsomschrijvingen worden neergelegd. Dit draagt
verder bij aan de kenbaarheid van de verschillende strafbaarstellingen. Daarmee is
voor burgers beter voorzienbaar welk gedrag strafbaar is, welke juridische kwalificatie
daarop van toepassing is en welk strafmaximum geldt. Het wetsvoorstel voldoet daarmee
aan de eisen die voortvloeien uit het in verschillende hogere regelingen verwoorde
legaliteitsbeginsel. Dit voorstel raakt niet aan de op mensenhandel betrokken positieve
verplichtingen die voortvloeien uit artikel 4 van het EVRM, waaronder begrepen de
verplichting om te voorzien in strafbaarstelling van mensenhandel. Die positieve verplichtingen
hebben immers alleen betrekking op mensenhandel als bedoeld in het huidige artikel
273f, eerste lid, onder 1 en 2, Sr. Die strafbaarstelling is overgeheveld naar het
voorgestelde artikel 273f, eerste en tweede lid. Dit betekent onder andere dat de
uitgangspunten in de Aanwijzing mensenhandel van het openbaar ministerie (Stcrt. 2022, 5901) waarin de genoemde positieve verplichtingen mede uitdrukking vinden – zoals de vertrekpunten
dat signalen van mensenhandel in alle gevallen worden opgepakt en mensenhandel ambtshalve,
dus zonder aangifte, kan worden opgespoord en vervolgd – onverkort blijven gelden
voor de gevallen waarin daartoe een internationale verplichting bestaat.

3.2 Verhouding tot overige relevante internationale verplichtingen

Behalve aan verdragen en protocollen die in het kader van de Internationale Arbeidsconferentie
tot stand zijn gekomen47 – waaronder de specifieke verplichting tot strafbaarstelling van gedwongen arbeid
– is Nederland gebonden aan verschillende internationale rechtsinstrumenten die specifiek
in het leven zijn geroepen om bescherming te bieden tegen mensenhandel. Die instrumenten
zijn onder andere tot stand gekomen op het niveau van de Verenigde Naties, de Raad
van Europa en de Europese Unie. Gelet op het feit dat het wetsvoorstel primair strekt
tot aanpassing van het materieel strafrecht, richt de weergave hieronder zich in het
bijzonder op daarvoor relevante internationale verplichtingen.

Protocol inzake de preventie, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het
bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel

Een eerste internationaal rechtsinstrument betreft het eerdergenoemde Protocol inzake
de preventie, bestrijding en bestraffing van mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel
en kinderhandel (hierna: Palermo Protocol) dat in 2000 in het verband van de Verenigde
Naties tot stand is gekomen. Het Palermo Protocol is op 26 augustus 2005 voor Nederland
in werking getreden en heeft medegelding in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius
en Saba. Het behoort bij het Verdrag tegen transnationale georganiseerde criminaliteit48. Artikel 3, aanhef en onder a, van het Palermo Protocol definieert mensenhandel als
«het werven, vervoeren, overbrengen van en het bieden van onderdak aan of het opnemen
van personen, door dreiging met of gebruik van geweld of andere vormen van dwang,
ontvoering, bedrog, misleiding, machtsmisbruik of misbruik van een kwetsbare positie
of het verstrekken of in ontvangst nemen van betalingen of voordelen teneinde de instemming
van een persoon te verkrijgen die zeggenschap heeft over een andere persoon, ten behoeve
van uitbuiting». In de slotzin van diezelfde bepaling wordt ten aanzien van uitbuiting
bepaald: «Uitbuiting omvat mede: ten minste de uitbuiting van prostitutie van anderen
of andere vormen van seksuele uitbuiting, gedwongen arbeid of diensten, slavernij
of praktijken die vergelijkbaar zijn met slavernij, onderworpenheid of de verwijdering
van organen». Op grond van artikel 3, aanhef en onder a, is dus sprake van mensenhandel
bij het verrichten van een handeling (werven etc.), die gepaard gaat met een middel
(dwang etc.), met het oog op uitbuiting. Voor mensenhandel is niet vereist dat de
verhandelde persoon daadwerkelijk wordt uitgebuit. Irrelevant is of een slachtoffer
van mensenhandel feitelijk heeft ingestemd met de beoogde uitbuiting (artikel 3, aanhef
en onder b). Ingevolge artikel 3, aanhef en onder c, is sprake van kinderhandel wanneer
de hiervoor genoemde handelingen worden gepleegd ten aanzien van een kind, ook al
gaan deze handelingen niet gepaard met de inzet van een van de genoemde middelen (dwang
etc.). Iedere persoon jonger dan achttien jaren wordt beschouwd als een kind (artikel
3, aanhef en onder d, Palermo Protocol). De staten zijn verplicht om mensenhandel,
waaronder begrepen kinderhandel, in de hiervoor bedoelde zin strafbaar te stellen
(artikel 5, eerste lid). Diezelfde verplichting geldt ten aanzien van de poging tot
het plegen van die feiten, het als medeplichtige deelnemen aan die feiten of het organiseren
van of aan andere personen opdracht geven tot het plegen van mensenhandel (artikel
5, tweede lid).

In paragraaf 3.1 is al toegelicht dat de omschrijving van mensenhandel in dit wetsvoorstel
nauw blijft aansluiten bij de internationale definitie van mensenhandel als verwoord
in het Palermo Protocol. Daarmee blijft Nederland voldoen aan de bestaande verplichting
om mensenhandel strafbaar te stellen. Het onderhavige wetsvoorstel beoogt nauwer aan
te sluiten bij de omlijning van het uitbuitingsbegrip in artikel 3, aanhef en onder
a, van het Palermo Protocol – en in de inhoudelijke equivalenten daarvan in het Verdrag
van de Raad van Europa inzake bestrijding van mensenhandel en Richtlijn 2011/36/EU
inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming van slachtoffers
daarvan (zie hierna) – door in het voorgestelde artikel 273f, vijfde lid, onder a,
vast te leggen dat onder uitbuiting mede wordt verstaan uitbuiting van een persoon
bij het verwijderen van organen. Dit brengt mee dat in de verschillende strafbaarstellingen
waarin een uitbuitingsbestanddeel is opgenomen, dat bestanddeel zich mede uitstrekt
tot die orgaanverwijdering. Dit wetsvoorstel brengt geen verandering in de bestaande
strafbaarheid van de poging tot het plegen van misdrijven (artikel 45 Sr) en de deelneming
aan strafbare feiten, waaronder begrepen uitlokking daarvan en medeplichtigheid daaraan
(de artikelen 47 tot en met 49 Sr).

Verdrag van de Raad van Europa inzake bestrijding van mensenhandel

Daarnaast volgen verplichtingen uit het ook al genoemde Verdrag van de Raad van Europa
inzake bestrijding van mensenhandel (hierna: RvE-Verdrag tegen mensenhandel). Het
RvE-Verdrag mensenhandel is in 2005 tot stand gekomen en op 1 augustus 2010 voor Nederland
in werking getreden. Dit verdrag is veelomvattend en multidisciplinair van opzet.
Wat betreft de verplichtingen op het terrein van materieel strafrecht is het RvE-Verdrag
tegen mensenhandel ten aanzien van de definitie van mensen- en kinderhandel en de
verplichting tot strafbaarstelling daarvan, gelijkluidend aan artikel 3, aanhef en
onder a, van het Palermo Protocol (artikel 4 in verbinding met artikel 18). Ook de
verplichtingen tot strafbaarstelling van de poging tot en deelneming aan deze feiten
(artikel 21) kennen elk een equivalent in het Palermo Protocol. Daarbovenop verplicht
het RvE-Verdrag tegen mensenhandel staten ertoe te voorzien in doeltreffende, evenredige
en afschrikkende straffen voor natuurlijke personen en wat mensenhandel betreft in
vrijheidsstraffen die uitlevering mogelijk maken, in doeltreffende, evenredige en
afschrikkende strafrechtelijke en niet strafrechtelijke sancties en maatregelen, waaronder
geldboetes, voor rechtspersonen, in inbeslagneming van hulpmiddelen en opbrengsten,
en in sluiting van inrichtingen die gebruikt zijn voor mensenhandel (artikel 23).
Voor zover hier relevant bevat het RvE-Verdrag tegen mensenhandel tevens verplichtingen
om erin te voorzien dat bepaalde omstandigheden als strafverzwarende omstandigheid
kunnen worden betrokken bij de strafoplegging (artikel 24), dat bij het bepalen van
de straf rekening kan worden gehouden met onherroepelijke veroordelingen uitgesproken
in een andere verdragspartij (artikel 25) en dat de mogelijkheid bestaat om slachtoffers
geen straf op te leggen voor hun betrokkenheid bij onrechtmatige handelingen indien
zij hiertoe gedwongen werden (artikel 26).

Wat betreft de – ten opzichte van het Palermo Protocol – aanvullende verplichtingen
die voortvloeien uit het RvE-Verdrag tegen mensenhandel geldt dat de Nederlandse strafwetgeving
blijft voorzien in het vereiste niveau van straffen. Datzelfde geldt voor de mogelijkheden
om bedoelde strafverzwarende omstandigheden en eerdere onherroepelijke veroordelingen
in strafverzwarende zin mee te wegen in de strafoplegging. Dit wetsvoorstel brengt
in dit alles geen verandering.

Het beginsel van niet-bestraffing

De regering acht het beginsel van niet-bestraffing, dat ook het beginsel tot niet-vervolging
kan omvatten, een belangrijke pijler van haar beleid om slachtoffers op een adequate
wijze te beschermen. Toepassing van dit beginsel beschermt de mensenrechten van slachtoffers
en beoogt te voorkomen dat zij door het handelen van overheidsinstanties opnieuw tot
slachtoffer worden gemaakt («secundaire victimisatie»). Ook gaat van toepassing van
het beginsel een belangrijk signaal uit, namelijk dat de staat met het slachtofferschap
rekening houdt bij het beslissen over het instellen van vervolging of het opleggen
van een straf.

De regering vindt het van belang dat de officier van justitie en de rechter de ruimte
wordt gegeven om per zaak te bezien of toepassing aan de orde is. Het Nederlands strafrecht
biedt die ruimte ook. Zo heeft het openbaar ministerie het beginsel nader uitgewerkt
in juridisch bindende beleidsregels. De Aanwijzing mensenhandel vermeldt dat slachtoffers
van mensenhandel moeten worden beschermd tegen vervolging en bestraffing in gevallen
waarin het evident is dat die slachtoffers gedwongen zijn tot het plegen van misdrijven
als gevolg van de mensenhandelsituatie.

Het beginsel van niet-bestraffing kan van toepassing zijn bij verschillende uitbuitingsvormen,
delictstypen en groepen slachtoffers. In algemene zin zal de in de OM-aanwijzing bedoelde
situatie zich voordoen in gevallen waarin slachtoffers in de context van mensenhandel
worden gedwongen strafbare feiten te plegen (criminele uitbuiting). De keuzevrijheid
is in die gevallen dermate beperkt dat diegene geen strafrechtelijk verwijt kan en
mag worden gemaakt. Die situatie kan in het bijzonder aan de orde zijn bij jeugdige
slachtoffers of slachtoffers met een lichtverstandelijke beperking. Bij situaties
van criminele uitbuiting kan worden gedacht aan gevallen waarin slachtoffers worden
gedwongen om winkeldiefstallen te plegen, zich schuldig te maken aan zakkenrollerij
of de rol van katvanger te vervullen bij andere vormen van vermogenscriminaliteit.

Ook in gevallen waarin sprake is van andere vormen van uitbuiting of andere typen
delicten, kan toepassing van het beginsel in beeld komen. Daarbij valt te denken aan
arbeidsmigranten die in het kader van arbeidsuitbuiting worden gedwongen om te beschikken
over valse (identiteits)documenten. Ook bij andere vormen van uitbuiting of andere
typen delicten, kan de officier van justitie op basis van de omstandigheden van het
geval tot het oordeel komen dat het beginsel van niet-bestraffing van toepassing is.

Ten aanzien van het beginsel van niet-bestraffing heeft in het kader van deze modernisering
de vraag voorgelegen of het specifiek in wetgeving moet worden opgenomen. In het kader
van deze vraag is relevant dat uit internationaal en Europees recht blijkt dat dit
beginsel niet zo moet worden gelezen dat staten telkens verplicht zijn om van vervolging
of strafoplegging af te zien indien de desbetreffende persoon slachtoffer is van mensenhandel.49 Het beginsel, en de nadere uitwerking die daaraan is gegeven door het EHRM, gaat
wel ervan uit dat op staten de verplichting rust om, kort gezegd, bij de eventuele
vervolging of bestraffing van verdachten die ook slachtoffer zijn van mensenhandel,
in het bijzonder met dit slachtofferschap rekening te houden.50 Op de officier van justitie die ondanks het slachtofferschap tot vervolging overgaat,
rust de plicht om zijn vervolgingsbeslissing ten aanzien van het slachtoffer van mensenhandel
in het bijzonder te motiveren.51 De officier van justitie kan die motivering opnemen in het requisitoir en het langs
die weg op het onderzoek op de terechtzitting ter sprake brengen. Gelet op het Nederlandse
strafrechtsstelsel – in het bijzonder de vrijheid die de officier van justitie op
grond van het opportuniteitsbeginsel heeft bij het nemen van een vervolgingsbeslissing
en de vrijheid die de rechter toekomt bij het bepalen van de op te leggen straf –
is het niet nodig het beginsel van niet-bestraffing specifiek in de wet vast te leggen.
Daarbij speelt ook een rol dat voor dit beginsel reeds aandacht is in de Aanwijzing
mensenhandel en de Aanwijzing sepot en gebruik sepotgronden. Dergelijke aanwijzingen
hebben rechtskracht en binden het OM op grond van beginselen van een behoorlijke procesorde.
Burgers kunnen daaraan dus rechten ontlenen en zich voor de rechter op deze aanwijzingen
beroepen. Daarnaast kan de rechter, bijvoorbeeld wanneer pas op de zitting aan het
licht komt dat het beginsel van toepassing is, beslissen dat om die reden het slachtoffer
van mensenhandel dat terechtstaat niet wordt bestraft. De rechter beschikt via zijn
algemene straftoemetingsvrijheid en de mogelijkheid tot het toepassen van het rechterlijk
pardon (artikel 9a Sr) en de strafuitsluitingsgronden, over instrumenten om in voorkomende
gevallen bij een bewezenverklaring geen straf op te leggen.

In de praktijk blijft het van groot belang dat oog is voor mogelijk slachtofferschap
aan de kant van personen die in het strafrechtelijk systeem in eerste instantie als
verdachte verschijnen. Het is daarbij vooral van belang dat de desbetreffende organisaties
in staat zijn om het slachtofferschap tijdig en adequaat te identificeren. Mede in
het licht van recente bevindingen uit een onderzoek van het Centrum voor Kinderhandel
en Mensenhandel (CKM) en het recente arrest van het EHRM wordt in het kader van dit
wetgevingstraject met het openbaar ministerie bezien of het beginsel van niet-bestraffing
voldoende in het beleid en de uitvoeringspraktijk is verankerd. Daarnaast wordt in
het kader van het Actieplan van het programma Samen tegen mensenhandel geïnvesteerd
in het realiseren van brede bewustwording bij de politie over het beginsel en de afwegingen
die in dit kader moeten worden gemaakt. Binnen het openbaar ministerie hebben de in
mensenhandel gespecialiseerde officieren van justitie een belangrijke rol bij het
bewust maken van andere officieren van justitie. Daarbij gaat het vooral om het creëren
van het bewustzijn dat verdachten, in het bijzonder bij sommige delictstypen, mogelijk
ook slachtoffer van mensenhandel zijn. Verder wordt eraan gewerkt om aandacht voor
het beginsel van niet-bestraffing te borgen in de cursussen die voor de rechterlijke
macht worden verzorgd in het kader van het Studiecentrum voor Rechtspleging (SSR).

Richtlijn 2011/36/EU inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming
van slachtoffers daarvan

De Richtlijn 2011/36/EU inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de
bescherming van slachtoffers daarvan, en ter vervanging van Kaderbesluit 2002/629/JBZ
van de Raad (hierna ook: Richtlijn 2011/36/EU) is bij Wet van 6 november 2013 in Nederland
geïmplementeerd en met ingang van 15 november 2013 in werking getreden.52 De richtlijn is inhoudelijk sterk geïnspireerd op het RvE-Verdrag tegen mensenhandel,
waarbij onder andere wordt aangesloten bij de daarin opgenomen definitie van mensenhandel,
met als doel het beschermingsniveau binnen de Europese Unie in overeenstemming te
brengen met de kernresultaten die in het kader van dat verdrag zijn bereikt. De kern
van de richtlijn wordt gevormd door bepalingen van materieel strafrechtelijke aard:
de definitie van mensenhandel (artikel 2), strafbare deelnemingsvormen (artikel 3),
sancties en strafverzwarende omstandigheden (artikel 4), aansprakelijkheid van rechtspersonen
(artikelen 5 en 6), niet-vervolging of niet-bestraffing van slachtoffers van mensenhandel
(artikel 8), verjaring (artikel 9, tweede lid) en rechtsmacht (artikel 10). Wat de
materiële inhoud betreft is vooral van belang dat de richtlijn de omschrijving van
uitbuiting uitbreidt tot uitbuiting van gedwongen bedelarij en van criminele activiteiten
(artikel 2, derde lid). Voorts is in de richtlijn een strafverzwaringsgrond opgenomen
voor mensenhandel gepleegd tegen een bijzonder kwetsbaar slachtoffer, waaronder volgens
de richtlijn ten minste kinderen (iedere persoon beneden de leeftijd van achttien
jaar) moeten worden verstaan. Voor bepaalde vormen van mensenhandel bepaalt de richtlijn
een minimale maximumgevangenisstraf van tien jaar (artikel 4, tweede lid). Ten slotte
gaat de richtlijn een stap verder wat betreft de verplichting tot vestiging van extraterritoriale
rechtsmacht. Waar in andere internationale rechtsinstrumenten de vestiging van rechtsmacht
voor mensenhandel gepleegd buiten het eigen land door een onderdaan nog aan bepaalde
voorwaarden kon worden verbonden, verplicht de richtlijn tot vestiging van ongeclausuleerde
rechtsmacht over mensenhandel gepleegd door onderdanen (artikel 10).

De verplichtingen die voortvloeien uit Richtlijn 2011/36/EU zijn met de genoemde Wet
van 6 november 2013 geïmplementeerd in de Nederlands rechtsorde. Daarin brengt het
onderhavige wetsvoorstel geen verandering.

Op 23 januari 2024 is een politiek akkoord bereikt tussen het Europees Parlement en
de Raad over het voorstel van de Europese Commissie tot herziening van Richtlijn 2011/36/EU.
Het bereikte politieke akkoord bevat onder andere een uitbreiding van de opsomming
van uitbuitingsvormen, in die zin dat wordt geëxpliciteerd dat uitbuiting ook kan
bestaan in bepaalde situaties van draagmoederschap, gedwongen huwelijk en illegale
adoptie (aanpassing van artikel 2, derde lid, van die richtlijn), de introductie van
een verplichting tot strafbaarstelling van het opzettelijk gebruikmaken van diensten
van slachtoffers van mensenhandel (voorgesteld artikel 18a) en de introductie van
een richtlijnbepaling die lidstaten ertoe verplicht de noodzakelijke maatregelen te
nemen om te verzekeren dat de nationale justitiële autoriteiten discretionaire ruimte
toekomt om slachtoffers van mensenhandel die als rechtstreeks gevolg daarvan tot het
begaan van strafbare feiten zijn gedwongen niet te vervolgen of te bestraffen ter
zake van hun betrokkenheid bij die begane feiten (voorgesteld artikel 8). Indien het
herzieningsvoorstel formeel wordt aangenomen door het Europees Parlement en de Raad,
dan zal de herziene richtlijn twintig dagen na publicatie in het Publicatieblad in
werking treden. De lidstaten hebben twee jaar de tijd om de bepalingen van de richtlijn
om te zetten in hun nationale beleid of wetgeving. De noodzakelijke wetgevende maatregelen
die in het kader van die implementatie moeten worden genomen, zullen worden neergelegd
in een separaat implementatiewetsvoorstel dat afzonderlijk in procedure zal worden
gebracht. Het onderhavige wetsvoorstel bevat geen onderdelen die na inwerkingtreding
van de herziene richtlijn ongedaan zouden moeten worden gemaakt.

Internationaal Verdrag nopens de bestrijding van de handel in meerderjarige vrouwen

In het VN Verdrag van 1949 tot bestrijding van de handel in mensen en de exploitatie
van prostitutie zijn een drietal oude verdragen verwerkt, waaronder het Internationaal
Verdrag van Genève van 1933 nopens de bestrijding van de handel in meerderjarige vrouwen.
Nederland is geen partij bij het VN Verdrag van 1949, omdat dit verdrag ook verplicht
tot strafbaarstelling van uitbating van meerderjarige personen die zich vrijwillig
prostitueren. Nederland is wel partij bij het Internationaal Verdrag van Genève van
1933 en dit verdrag is nog steeds van kracht. Artikel 1 van dit Verdrag luidt, voor
zover hier van belang: «Gestraft wordt ieder, die ter voldoening van eens anders lusten,
eene meerderjarige vrouw of meisje, zelfs met haar goed vinden, met het oog op het
plegen van ontucht in een ander land heeft aangeworven, medegenomen, of ontvoerd,
zelfs dan wanneer de verschillende handelingen, die de bestanddeelen van het strafbare
feit uitmaken, in verschillende landen gepleegd zijn.» Ingevolge artikel 2 van dit
verdrag verbinden de verdragsluitende partijen zich tot strafbaarstelling van deze
feiten.

Ter uitvoering van de genoemde verplichting tot strafbaarstelling is het inmiddels
vervallen artikel 250a, eerste lid, onderdeel 2, Sr tot stand gekomen. Het huidige
artikel 273f, eerste lid, onder 3, Sr is daarvan de rechtsopvolger. Daarin is strafbaar
gesteld het aanwerven, medenemen of ontvoeren van een ander met het oogmerk die ander
in een ander land ertoe te brengen zich beschikbaar te stellen tot het verrichten
van seksuele handelingen met of voor een derde tegen betaling. Niet vereist is dat
daartoe een beïnvloedingsmiddel, zoals dwang, is aangewend. Naar de letter van de
wet is het aanwerven van een persoon voor prostitutie uit het buitenland (ook binnen
de Europese Unie) dus strafbaar, ook al stemt de aangeworven persoon daarmee in. In
het kader van het wetsvoorstel dat mede strekte tot uitvoering van het Palermo Protocol
is deze strafbaarstelling gekarakteriseerd als «op seksuele uitbuiting gerichte grensoverschrijdende
mensenhandel» en gehandhaafd, vanwege de aanvullende waarde in de bestrijding van
op seksuele uitbuiting gerichte mensenhandel; niet hoeft te worden bewezen dat een
beïnvloedingsmiddel is aangewend.53 Dat die strafbaarstelling naar de opvatting van de toenmalige wetgever ertoe strekt
bij te dragen aan het voorkomen van seksuele misstanden, is in de geest van de op
het plegen van ontucht betrokken verdragsverplichting. In het geldende recht heeft
het huidige artikel 273f, eerste lid, onder 3, Sr evenwel niet of nauwelijks aanvullende
waarde in de bestrijding van op seksuele uitbuiting gerichte mensenhandel, omdat op
grond van jurisprudentie van de Hoge Raad steeds uit de bewijsvoering moet blijken
dat de gedragingen zijn begaan onder omstandigheden waarbij uitbuiting kan worden
verondersteld. Deze aanvullende uitbuitingseis maakt dat de strafbaarstelling naar
de huidige uitleg daarvan vrijwel volledig overlapt met de strafbaarstelling van mensenhandel,
zodat deze zonder af te doen aan de reikwijdte van de strafrechtelijke aansprakelijkheid
kan komen te vervallen. Het enkele «medenemen» of «aanwerven» van een ander met het
oogmerk die ander in een ander land ertoe te brengen zich beschikbaar te stellen tot
seksuele dienstverlening – zonder dat de keuzevrijheid op enige wijze is beperkt –
is bezwaarlijk als een strafwaardige gedraging aan te merken (zie nader paragraaf
2.1 van deze toelichting).

Facultatief Protocol inzake de verkoop van kinderen, kinderprostitutie en kinderpornografie
bij het Verdrag inzake de rechten van het kind

Op 25 mei 2000 is tot stand gekomen het Facultatief Protocol inzake de verkoop van
kinderen, prostitutie en pornografie bij het Verdrag inzake de rechten van het kind.54 Nederland heeft dit Protocol op 7 september 2000 ondertekend. Dit Protocol verplicht
tot strafbaarstelling van onder meer – kort gezegd – het aanbieden of afleveren van
een kind met als doel de seksuele uitbuiting van het kind dan wel de overdracht met
winstoogmerk van organen van het kind (artikel 3, eerste lid, onder a, sub i) en het
aanbieden, verkrijgen of beschikbaar stellen van een kind voor prostitutie (artikel
3, eerste lid, onder b).

De wetgeving inzake seksueel misbruik, prostitutie, mensenhandel, kinderpornografie
en adoptie stelt strafbaar de handelingen die ingevolge dit protocol strafbaar moeten
worden gesteld.55 In het bestek van het onderhavige wetsvoorstel is in relatie tot dat protocol in
het bijzonder van belang dat in het huidige artikel 273f, eerste lid, onder 5, Sr
strafbaar is gesteld het ertoe brengen van een minderjarige om zich beschikbaar te
stellen tot het verrichten van seksuele handelingen met een derde tegen betaling en
het beschikbaar stellen van zijn organen tegen betaling. Die strafbaarstelling wordt
omvat door de verruimde strafbaarstelling van kinderhandel (zie hiervoor in paragraaf
2.1).

4. Uitvoerings- en handhavingsconsequenties en financiële gevolgen

Uitvoerings- en handhavingsconsequenties

Dit wetsvoorstel beoogt de regeling waarin mensenhandel is strafbaar gesteld toegankelijker
te maken. Daarnaast voorziet het, zoals hierboven toegelicht, in een verruiming van
de strafrechtelijke aansprakelijkheid.

De uitvoerings- en handhavingsconsequenties van deze regeling treden naar verwachting
voornamelijk op als gevolg van deze verruiming, in het bijzonder door de introductie
van het nieuwe delict «ernstige benadeling», opgenomen in artikel 273fa van dit voorstel.
Dit nieuwe delict breidt de kring van (potentiële) verdachten en daders uit. Dit heeft
gevolgen voor de gehele strafrechtelijke kolom, vanaf het opsporingswerk door, voornamelijk,
de Nederlandse Arbeidsinspectie tot het werk van het openbaar ministerie, de rechtspraak
en, uiteindelijk, ook de diensten die betrokken zijn bij de tenuitvoerlegging, zoals
in het geval het begaan van dit nieuwe strafbaar feit leidt tot de oplegging van een
(onvoorwaardelijke) gevangenisstraf (Dienst Justitiële Inrichtingen).

In de consultatieadviezen hebben verschillende organisaties inzicht gegeven in de
effecten die van dit voorstel worden verwacht. De Nederlandse Arbeidsinspectie geeft
aan dat het voorliggende wetsvoorstel in principe uitvoerbaar en handhaafbaar is.
Wel geeft de Nederlandse Arbeidsinspectie aan dat daartoe onder meer is vereist dat
meer duidelijkheid wordt verschaft over de afbakening en toelichting van een aantal,
in dit voorstel opgenomen kernbegrippen, zoals «ernstige benadeling». Het onderhavige
wetsvoorstel voorziet hierin. Bovendien wijst de Nederlandse Arbeidsinspectie erop
dat het geen toezichthoudende taak heeft bij huisvesting. Daarbij dient benoemd te
worden dat de Nederlandse Arbeidsinspectie wel een belangrijke rol heeft bij het herkennen
van signalen van ernstige benadeling en arbeidsuitbuiting, waaronder ondermaatse huisvesting.
Dit is namelijk een van de indicatoren die worden meegewogen bij de beoordeling van
mogelijke strafrechtelijk onderzoek naar arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling
door de opsporingsdienst van de Nederlandse Arbeidsinspectie.

De uitvoeringsconsequenties voor de Nederlandse Arbeidsinspectie betreffen in eerste
instantie de noodzakelijke personele uitbreiding aan de kant van de bijzondere opsporingsdienst:
de Nederlandse Arbeidsinspectie schat in dat ongeveer 28 fte extra nodig zijn om de
extra zaken te kunnen behandelen die zich als gevolg van de verruiming van de strafrechtelijke
aansprakelijkheid zullen aandienen. Ook zijn 4 fte extra nodig om de gevolgen van
het voorstel aan de kant van de inspectiedienst (geen opsporing) op te kunnen vangen.
Aanvullend hierop is 5,8 fte nodig om te voorzien in de nodige aanvullende expertise
op juridisch en analytisch gebied en bestuurlijke samenwerking.

Het openbaar ministerie geeft in haar advies aan dat dit voorstel verschillende werklastgevolgen
heeft en maakt daarbij onderscheid tussen initiële gevolgen en structurele gevolgen.
De initiële gevolgen betreffen het doorvoeren van noodzakelijke aanpassingen in het
IT-systeem GPS, het opstellen van nieuwe standaardtenlasteleggingen en op het aanpassen
van bestaande beleidsregels, bijbehorende strafvorderingsrichtlijnen en maatschappelijke
classificaties. Ook moeten bestaande opleidingen, bijvoorbeeld voor officieren van
justitie en ondersteunende medewerkers, worden aangepast. Ook wordt verwacht dat in
het eerste jaar van inwerkingtreding van de wet meer tijd nodig is voor de afstemming
tussen ketenpartners. De structurele gevolgen aan de zijde van het openbaar ministerie
zijn vooral merkbaar bij het functioneel parket. Aldaar verwacht het openbaar ministerie
als gevolg van de modernisering van de strafbaarstelling en de aparte strafbaarstelling
van voordeeltrekking de extra inzet van 1,5 fte voor een officier van justitie en
1,5 fte voor de inzet van parketsecretarissen.

De Raad voor de rechtspraak merkt over de werklastgevolgen op dat de «IT-impact» van
het voorstel «niet noemenswaardig» is. De Raad merkt ten aanzien van de uitbreiding
van de strafrechtelijke aansprakelijkheid die in deze regeling wordt voorgesteld op
dat de consequenties daarvan in financiële zin structureel zeer aanzienlijk kunnen
zijn. De gevolgen van het wetsvoorstel aan de zijde van de rechtspraak zijn er vooral
in gelegen dat de strafrechter in meer zaken geadieerd zal worden als gevolg van de
extra opsporingsonderzoeken en vervolgingen die op de voet van de artikelen uit dit
voorstel zullen plaatsvinden. Verder verwacht hij dat de introductie van artikel 273fa
vaker zal leiden tot de inzet van de rechter-commissaris bij het horen van getuigen.
De Raad wijst er daarbij op dat dit kan leiden tot zwaardere zaken en een langere
doorlooptijd van zaken.

Naast de uitbreiding in termen van personeel, hebben de wijzigingen in het wetsvoorstel
ook gevolgen voor het (strafvorderlijk) beleid binnen de betrokken organisaties. Vooral
ten aanzien van de voorgestelde strafbaarstelling van ernstige benadeling geldt, zoals
reeds toegelicht, dat in de praktijk dikwijls de vraag kan rijzen of sprake is van
een situatie van arbeidsuitbuiting of ernstige benadeling. Het ligt voor de hand dat
voornamelijk de Nederlandse Arbeidsinspectie en het functioneel parket bij het openbaar
ministerie, zeker in de periode kort na de inwerkingtreding van deze wet, hun beleid
en werkprocessen op de nieuwe situatie moeten aanpassen. Ten aanzien van het openbaar
ministerie geldt dit bijvoorbeeld voor de aanwijzing en strafvorderingsrichtlijnen
die op mensenhandel zien. Ook geldt, evenzeer voor de andere wijzigingen in dit wetsvoorstel,
dat het personeel binnen de betrokken organisaties opgeleid zal moeten worden om met
het nieuwe wetsartikel te kunnen werken.

Financiële consequenties en dekking

Voor dit wetsvoorstel is € 10,1 miljoen structureel beschikbaar vanuit de gelden die
in het coalitieakkoord van het kabinet-Rutte IV zijn toegekend voor het opvolgen van
de aanbevelingen uit het rapport van het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten
(commissie-Roemer).

De financiële consequenties van dit wetgevingstraject zijn primair gelegen in de beoogde
verruiming van de strafrechtelijke aansprakelijkheid en de extra aantallen opsporingsonderzoeken,
vervolgingen en behandelingen van zaken die dat met zich brengt. De Nederlandse Arbeidsinspectie
heeft eerder ingeschat dat voor de uitvoering van het wetsvoorstel zo’n € 5 miljoen
structureel benodigd is, waarvan € 4,1 miljoen gedekt is uit de gelden die zijn bestemd
voor het opvolgen van de aanbevelingen van de commissie-Roemer. Daarnaast is voor
de overige € 0,9 miljoen structureel dekking gevonden bij de Voorjaarsnota 2024 (onder
voorbehoud van instemming van het parlement). Verder zijn middelen gereserveerd voor
het openbaar ministerie (€ 2 miljoen), de rechtspraak (€ 1 miljoen) en de Dienst Justitiële
Inrichtingen (€ 3 miljoen). Zowel het openbaar ministerie als de Raad voor de rechtspraak
heeft nadere berekeningen gemaakt van de financiële effecten van dit voorstel, maar
benadrukken tegelijkertijd dat het moeilijk is een inschatting te maken van de effecten
van geheel nieuwe delicten, waaronder dat van ernstige benadeling. Vandaar dat met
het openbaar ministerie en de Raad voor de rechtspraak de afspraak is gemaakt om een
jaar na inwerkingtreding van de wet de werkelijke effecten van de introductie van
dit delict te bezien.

Naast de hierboven genoemde organisaties heeft ook Slachtofferhulp Nederland een berekening
gemaakt van kosten die optreden als gevolg van dit wetsvoorstel. Het gaat om een eenmalig
bedrag van € 230.000 voor het adequaat implementeren van dit voorstel in de eigen
processen. Dit bedrag wordt in 2024 aan Slachtofferhulp Nederland uitgekeerd.

5. Ontvangen adviezen56

Algemeen

Van eind februari tot en met eind april 2023 heeft (internet)consultatie plaatsgevonden
over dit wetsvoorstel. In de formele consultatieronde zijn elf adviezen ontvangen.
Over het wetsvoorstel is advies uitgebracht door: het College van procureurs-generaal
van het openbaar ministerie (OM), de Raad voor de rechtspraak (Rvdr), de Nederlandse
orde van advocaten (NOvA), politie, Koninklijke Marechaussee, de Nationaal Rapporteur
Mensenhandel, Seksueel Geweld tegen Kinderen (NRM), de Nederlandse Arbeidsinspectie,
Slachtofferhulp Nederland (SHN), CoMensha en het Bestuurscollege van het Openbaar
Lichaam Bonaire. Van de overige geconsulteerde adviesorganen in de openbare lichamen
Bonaire, Sint Eustatius en Saba is geen advies ontvangen. De Nederlandse Vereniging
voor Rechtspraak heeft evenmin consultatieadvies uitgebracht. Aangezien dit wetsvoorstel
het materieel strafrecht wijzigt is, conform de bestaande werkafspraak, geen adviesaanvraag
bij Adviescollege toetsing regeldruk gedaan. Evenmin is advies gevraagd aan de Autoriteit
Persoonsgegevens. De gegevensverwerking ter uitvoering van dit wetsvoorstel vindt
plaats binnen de bestaande wettelijke kaders.

Via www.internetconsultatie.nl zijn dertig reacties ontvangen, waarvan het merendeel openbaar is. Een deel van het
totaal aan reacties is afkomstig van (belangen)organisaties, waaronder van het CKM,
CNV Vakcentrale, Fairwork, FNV, LTO Nederland, Stichting Hulp en Opvang Prostitutie
en Mensenhandel (SHOP), het Strategisch Overleg Mensenhandel (SOM), de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten (VNG) en VNO-NCW en MKB-Nederland. De overige reacties via
internetconsultatie zijn afkomstig van individuele burgers.

Naast deze formele consultatieronde is in april 2023 vanuit de Ministeries van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid en Justitie en Veiligheid gesproken met ervaringsdeskundigen
van arbeidsuitbuiting. Hierbij is stil gestaan bij de schrijnende misstanden die zij
hebben ervaren op de werkvloer. Op basis van die inbreng is de memorie van toelichting
aangevuld.

Uit de ontvangen adviezen en reacties blijkt dat de inhoudelijke en juridische noodzaak
voor modernisering van de wetgeving inzake mensenhandel breed wordt erkend. Er wordt
over het algemeen ook positief gereageerd op de voorgestelde nieuwe wettelijke structuur
die ertoe strekt de bestaande regeling te vereenvoudigen en toegankelijker te maken.
Daarnaast bestaat brede steun voor de wens om de reikwijdte van de strafrechtelijke
aansprakelijkheid te verruimen. Tegelijkertijd blijkt dat uiteenlopende opvattingen
bestaan over de precieze wijze waarop die verruiming vorm moet krijgen, in het bijzonder
waar het gaat om de afbakening van het gedrag dat onder het voorgestelde delict ernstige
benadeling strafbaar wordt gesteld. Ten aanzien van die strafbaarstelling is er behoefte
aan verduidelijking van de onder- en bovengrens van dit strafbare gedrag en de verhouding
met bestaande delicten. Veel adviezen en reacties bevatten op dit punt vragen, opmerkingen
en suggesties die daaraan kunnen bijdragen. Ook gaan veel adviezen in op de gevolgen
van de nieuwe wetgeving voor uitvoeringsorganisaties en de randvoorwaarden voor een
goede uitvoering van de nieuwe wetgeving (Nederlandse Arbeidsinspectie, politie, SHN).
Verschillende adviezen bevatten impactanalyses waarin de gevolgen van de nieuwe wetgeving
op het gebied van handhaving en uitvoering in kaart zijn gebracht (Nederlandse Arbeidsinspectie,
OM, SHN). De uitkomsten hiervan zijn opgenomen in paragraaf 4 van de memorie van toelichting.
Hieronder worden de hoofdlijnen uit de ontvangen adviezen en reacties besproken en
wordt de wijze van verwerking hiervan in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting
nader toegelicht.

Mensenhandel en kinderhandel (voorgesteld artikel 273f)

Wat betreft de voorgestelde nieuwe wettelijke structuur wordt gevraagd om een nadere
toelichting op de keuze om de verschillende verschijningsvormen van mensenhandel in
één wetsbepaling te integreren en niet in afzonderlijke wetsbepalingen neer te leggen
(Rvdr).

Daarnaast worden in verschillende adviezen en reacties opmerkingen gemaakt over de
verschillende bestanddelen van de strafbaarstelling van mensenhandel. Deze hebben
onder andere betrekking op de keuze om de opsomming van handelingen uit te breiden
met de restcategorie «enige andere handeling» (NOvA, NRM, Rvdr) en de keuze om, mede
in het licht van internationale rechtsinstrumenten, het huidige bestanddeel «oogmerk
van uitbuiting» te handhaven in plaats van te kiezen voor een ruimere formulering
(OM). Anders dan het OM acht de NRM de strafbaarstelling van mensenhandel juist «een
mooie vertaling» van die internationale regelgeving. Ook wordt verzocht om in de memorie
van toelichting nader in te gaan op het beoordelingskader voor uitbuiting, waaronder
situaties van criminele uitbuiting (CKM, Fairwork, NRM, OM, politie, Rvdr, SOM). Daarnaast
worden vragen gesteld over de uitleg van het in het voorgestelde derde lid opgenomen
middel «misbruik van een kwetsbare positie» en de omschrijving daarvan in het voorgestelde
vierde lid (OM en Rvdr), alsmede over het middel «het geven of ontvangen van betalingen
of voordelen om de instemming van een persoon te verkrijgen die zeggenschap over die
persoon heeft» (Rvdr). In de consultatieversie van dit wetsvoorstel werden dergelijke
middelen als «ruim omschreven dwangmiddelen» geduid. In reactie daarop stelt de Rvdr
dat het gebruik van de term «dwangmiddel» minder passend is en kan leiden tot verwarring,
omdat de bewijsdrempel bij onder andere het middel «misbruik van een kwetsbare positie»
niet zodanig hoog ligt dat sprake moet zijn van dwang. Met betrekking tot de bestrijding
van mensenhandel met het oog op seksuele uitbuiting vraagt het OM een nadere toelichting
op de keuze om de zelfstandige strafbaarstelling van buitenlandse werving voor prostitutie
(huidig artikel 273f, eerste lid, onder 3, Sr) te schrappen.

Ten aanzien van de strafbaarstelling van kinderhandel wordt gevraagd hoe het begrip
«kind» moet worden uitgelegd (OM). Daarnaast wordt gevraagd of de leeftijd van het
kind een geobjectiveerd delictsbestanddeel is (Rvdr), of – buiten de gevallen van
het voorgestelde artikel 273f, zesde lid – voor het bewijs van het oogmerk van uitbuiting
van kinderen een andere maatstaf geldt dan bij volwassenen slachtoffers (CKM, Rvdr),
welk strafmaximum voor kinderhandel is beoogd en of de strafbare vormen van kinderverwaarlozing
als bedoeld in het huidige artikel 253 Sr zich als een specialis verhouden tot de
delicten kinderhandel en voordeeltrekking uit kinderhandel in de zin van respectievelijk
de voorgestelde artikelen 273f, tweede lid en 273fb (Rvdr).

Verder wordt gevraagd in de memorie van toelichting in te gaan op online verschijningsvormen
van mensenhandel (NRM) en daarin – vanwege het belang dat mensenhandelzaken worden
opgepakt, ook zonder dat sprake is van een aangifte – een cijfermatig overzicht op
te nemen van het aantal zaken dat jaarlijks succesvol wordt vervolgd zonder dat aangifte
is gedaan (CKM). Tot slot wordt in overweging gegeven om het beginsel van niet-bestraffing
(het zogeheten non punishment-beginsel) specifiek in de wet neer te leggen (CKM, Comensha,
NRM, VNG).

De ontvangen adviezen en reacties hebben geleid tot verschillende wijzigingen in het
wetsvoorstel en in de memorie van toelichting.

De keuze om de verschillende verschijningsvormen van mensenhandel in één wetsbepaling
te behouden, strekt ertoe de eenheid van het strafrechtelijk verwijt dat de dader
in die verschillende situaties wordt gemaakt tot uitdrukking te brengen. Telkens vormt
het oogmerk van uitbuiting de kern van het strafrechtelijk verwijt en geldt hetzelfde
strafmaximum, ongeacht of de (beoogde) uitbuiting plaatsvindt in het kader van bijvoorbeeld
seksuele dienstverlening, andere arbeid of diensten of een andere vorm van uitbuiting
als bedoeld in het voorgestelde artikel 273f, vijfde lid. De keuze voor één wetsbepaling
draagt bovendien bij aan de toegankelijkheid van de wettelijke regeling, omdat de
strafbaarstelling van de verschillende vormen van mensenhandel dezelfde structuur
heeft (handeling, middel en oogmerk van uitbuiting). Diezelfde benadering wordt gevolgd
in de internationale rechtsinstrumenten over mensenhandel waaraan Nederland is gebonden.
De bedoelde samenhang wordt minder zichtbaar wanneer de verschillende verschijningsvormen
van mensenhandel in afzonderlijke wetsbepalingen zouden worden neergelegd.

Wat betreft de vormgeving van de strafbaarstelling van mensenhandel wordt op het punt
van de restcategorie «enige andere handeling ten aanzien van een persoon» een bevestigend
antwoord gegeven op de vraag van de Rvdr of die categorie ruimte laat voor het bestaan
van een poging tot mensenhandel. De achtergrond van die vraag is dat het enkele verrichten
van «enige andere handeling ten aanzien van een persoon» in combinatie met het oogmerk
van uitbuiting al kan kwalificeren als voltooide mensenhandel. Allereerst zij erop
gewezen dat bij mensenhandel ten aanzien van een meerderjarig slachtoffer, het verrichten
van zo’n handeling óók gepaard moet gaan met het aanwenden van een middel (zoals misleiding).
Daarom zou de casus waarnaar de Rvdr verwijst met toepassing van het voorgestelde
artikel 273f, eerste lid, tot dezelfde uitkomst leiden. Het gaat om een uitspraak
waarin de verdachte was veroordeeld ter zake van poging tot mensenhandel, kort gezegd
omdat hij een aanvang had gemaakt met het «misleiden» van vrouwen teneinde hen onder
valse voorwendselen naar Nederland te halen om die vrouwen aldaar tot prostitutie
te brengen (ECLI:NL:HR:2001:AB2806). Daarnaast zij erop gewezen dat bij kinderhandel
weliswaar niet is vereist dat een beïnvloedingsmiddel is gebruikt, maar dat ook dan
geldt dat de restcategorie zich alleen uitstrekt tot handelingen die ten aanzien van
het slachtoffer zijn verricht. Dit laat ruimte, zij het beperkt, voor de poging tot
kinderhandel.

Verder is nadere uitleg gegeven over de middelen «misbruik van een kwetsbare positie»
en «het geven of ontvangen van betalingen of voordelen om de instemming van een persoon
te verkrijgen die zeggenschap over die persoon heeft» (artikelsgewijs deel, toelichting
op artikel 273f, derde lid). Naar aanleiding van het advies van de Rvdr is de term
«dwangmiddel» in het wetsvoorstel vervangen door de term «middel». Die term doet recht
aan het feit dat een deel van die middelen geen dwangkarakter heeft. Dit blijkt ook
uit de huidige delictsomschrijving van mensenhandel waarin «dwingen» en «bewegen»
als alternatieve bestanddelen zijn opgenomen. In de memorie van toelichting is de
term «beïnvloedingsmiddel» gebruikt waar dat voor een goed begrip nodig is. De wettelijke
omschrijving van «kwetsbare positie» en «uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend
overwicht» in het voorgestelde vierde lid is hiermee in lijn gebracht.

Ook is nader toegelicht waarom bij mensenhandel de oogmerkeis is gehandhaafd (algemeen
deel, paragraaf 2.1, onder «Mensenhandel»). Daarnaast is opvolging gegeven aan het
advies om (voor zover mogelijk) nadere duiding te geven aan het beoordelingskader
voor uitbuiting. Vooropgesteld wordt dat, zoals ook nadrukkelijk uit de jurisprudentie
blijkt, de vraag wanneer sprake is van uitbuiting niet in algemene termen is te beantwoorden
maar sterk verweven is met de omstandigheden van het geval. Tegen die achtergrond
zijn ten aanzien van mensenhandel met het oog op arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling
enkele vuistregels en nadere voorbeelden opgenomen, met als doel meer licht te werpen
op de scheidslijn tussen beide strafbaarstellingen (algemeen deel, paragraaf 2.2,
onder «Arbeidsuitbuiting: de toepassing van het beoordelingskader» en paragraaf 2.3).
Ten aanzien van criminele uitbuiting zijn in algemene zin enkele richtinggevende uitgangspunten
geformuleerd (algemeen deel, paragraaf 2.2, onder «Criminele uitbuiting»). De keuze
om de buitenlandse werving voor prostitutie niet langer zelfstandig strafbaar te stellen,
is nader toegelicht (algemeen deel, paragraaf 2.1, onder «Overbodige strafbaarstellingen»).

Wat betreft kinderhandel geldt dat de term «kind», zoals ook blijkt uit de voorgestelde
wettekst, betrekking heeft op iedere persoon beneden de leeftijd van achttien jaren.
In de memorie van toelichting is verduidelijkt dat die leeftijd bij kinderhandel is
geobjectiveerd (artikelsgewijs deel, artikel 273f, eerste en tweede lid en artikel
273fb) en dat – buiten de gevallen van het voorgestelde artikel 273f, zesde lid –
voor het bewijs van het oogmerk van uitbuiting van kinderen rekening moet worden gehouden
met de jeugdige leeftijd van die leeftijdsgroep (algemeen deel, paragraaf 2.2, onder
«Arbeidsuitbuiting: het beoordelingskader»). Daarnaast is verhelderd dat het beoogde
strafmaximum van kinderhandel – net als nu het geval is – vijftien jaren gevangenisstraf
is. In het wetsvoorstel is de redactionele misslag op dit punt hersteld. Verder wordt
opgemerkt dat – ook vanwege de verschillende rechtsbelangen die worden beschermd –
geen bijzondere rechtsverhouding bestaat tussen enerzijds het misdrijf dat in het
huidige artikel 253 Sr is opgenomen (een misdrijf tegen de zeden) en anderzijds de
delicten kinderhandel en voordeeltrekking uit kinderhandel (misdrijven tegen de persoonlijke
vrijheid), die zou meebrengen dat de laatstgenoemde delicten niet van toepassing zijn
indien een gedraging onder het bereik van artikel 253 Sr valt of omgekeerd.

Ten aanzien van online verschijningsvormen van mensenhandel wordt opgemerkt dat verschillende
maatregelen zijn getroffen om die praktijken aan te pakken. Op grond van de digitaledienstenverordening
zijn zeer grote onlineplatforms en zoekmachines verplicht om maatregelen te nemen
tegen de verspreiding van illegale inhoud via hun diensten, waaronder het uitvoeren
van de ten minste jaarlijkse risicobeoordeling en het nemen van risicobeperkende maatregelen.
Verder bevordert deze verordening dat aan mensenhandel gerelateerde inhoud van het
internet kan worden verwijderd. De politie werkt aan een digitale opsporingsstrategie
die is gericht op het signaleren, voorkomen en opsporen van verschillende vormen van
online uitbuiting. Daarnaast heeft het Ministerie van Justitie en Veiligheid subsidie
verleend aan een project van het CKM om meer zicht te krijgen op slachtofferschap
online. Met de ontwikkelde tool is het mogelijk om mogelijke slachtoffers in contact
te komen en hen, indien gewenst, te geleiden naar de juiste hulp. Wat betreft de praktijk
van opsporing en vervolging van mensenhandel in het algemeen wordt naar voren gebracht
dat het OM conform de Aanwijzing mensenhandel elk signaal van mensenhandel oppakt,
ook als dit signaal niet afkomstig is van een aangifte. De door het CKM gestelde vraag
over het aantal mensenhandelzaken dat jaarlijks succesvol wordt vervolgd zonder dat
aangifte is gedaan kan niet worden beantwoord; door het openbaar ministerie wordt
niet geregistreerd of een onderzoek ambtshalve of op grond van een aangifte is gestart.
Tot slot is in de memorie van toelichting nader uiteengezet waarom het advies om het
beginsel van niet-bestraffing in een specifieke bepaling op te nemen, niet is overgenomen
(algemeen deel, paragraaf 3.2, onder «Verdrag van de Raad van Europa inzake bestrijding
van mensenhandel»).

Naar aanleiding van daartoe strekkende opmerkingen van de Rvdr zijn enkele redactionele
wijzigingen doorgevoerd in de voorgestelde artikelen 273, eerste en tweede lid, en
273g en de equivalenten daarvan die zijn voorzien voor het Wetboek van Strafrecht
BES.

Ernstige benadeling (voorgesteld artikel 273fa)

Een groot deel van de ontvangen adviezen en reacties heeft mede betrekking op de introductie
van het delict ernstige benadeling. In het bijzonder wordt gevraagd om nadere verduidelijking,
zowel van de noodzaak om dit delict te introduceren als van de afbakening van dit
delict ten opzichte van enerzijds mensenhandel in de vorm van arbeidsuitbuiting en
anderzijds vormen van arbeidgerelateerde benadeling die in aanmerking komt voor bestuursrechtelijke
handhaving (Nederlandse Arbeidsinspectie, MKB Nederland, NOvA, NRM, OM, politie, Rvdr,
VNG, VNO NCW). Ook wordt geadviseerd in de memorie van toelichting aandacht te besteden
aan de te maken beleidskeuzes over strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving
(MKB Nederland, Rvdr, VNO NCW). Verder wordt gevraagd of ernstige benadeling zich
ook kan uitstrekken tot misstanden bij seksuele dienstverlening, de uitoefening van
bedelarij of afgedwongen criminele activiteiten (CKM, OM). Verschillende adviezen
en reacties bevatten opmerkingen over de keuze om de misbruikmiddelen «door misbruik
van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht of door misbruik van een
kwetsbare positie» – die al onderdeel zijn van een opsomming van middelen in de delictsomschrijving
van mensenhandel – ook in de delictsomschrijving van ernstige benadeling op te nemen.
Gevraagd wordt waarom voor deze twee middelen is gekozen (Rvdr) en welke gevolgen
die keuze heeft voor gevallen waarin de dader andere beïnvloedingsmiddelen aanwendt
(OM). De Nederlandse Arbeidsinspectie benadrukt de ruime reikwijdte van het voorgestelde
delict ernstige benadeling. Daarentegen menen enkele andere organisaties dat de misbruikmiddelen
juist een te hoge drempel voor strafbaarheid opwerpen. Die laatste organisaties stellen
voor in plaats van ernstige benadeling een aparte strafbaarstelling van uitbuiting
in te voeren, waarmee het enkele uitbuiten van een ander – zonder vereiste dat daartoe
een van de in artikel 273f omschreven middelen is aangewend (zoals misleiding, misbruik
van een kwetsbare positie of geweld) – strafbaar zou worden (Comensha, CNV, Fairwork,
FNV, NRM, SOM).

Naar aanleiding van de ontvangen adviezen en reacties zijn het wetsvoorstel en de
memorie van toelichting aangepast.

Allereerst is nader toegelicht waarom de introductie van het delict ernstige benadeling
voorziet in een praktijkbehoefte en een leemte vult in het huidige geheel van strafbaarstellingen
(zie het algemeen deel, paragraaf 2.3). Deze nieuwe strafbaarstelling – die een eigen
inhoud heeft die losstaat van het gelijknamige beleidsbegrip «ernstige benadeling»
dat de Nederlandse Arbeidsinspectie op dit moment hanteert – accentueert dat wanneer
de kwetsbare positie van bepaalde groepen op de arbeidsmarkt wordt misbruikt om arbeidskrachten
die tot die groep behoren ernstig te benadelen, een daarop toegespitste strafrechtelijke
reactie nodig en wenselijk is. Dit in het bijzonder vanwege dat misbruikkarakter,
dat geen onderdeel uitmaakt van de bestuursrechtelijk te handhaven normen die in de
arbeidswetten zijn opgenomen. Gelet daarop doet de introductie van dit nieuwe delict
dus niet af aan het ultimum remedium-karakter van het strafrecht. Mede aan de hand
van vuistregels en nadere voorbeelden is de strafbaarstelling van ernstige benadeling
nader afgebakend en gepositioneerd ten opzichte van bestaande strafbaarstellingen.
Nader is toegelicht waarom het misdrijf ernstige benadeling zodanig verschilt van
de feiten die aanleiding kunnen geven tot bestuursrechtelijk optreden dat het ne bis
in idem-beginsel in voorkomende gevallen niet in de weg zal staan aan een strafvervolging
ter zake van dat misdrijf die is voorafgegaan door een bestuursrechtelijke interventie
(artikelsgewijs deel, toelichting op artikel 273fa). De te maken beleidskeuzes over
strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving van aan arbeid gerelateerde misstanden
zullen in het kader van het implementatietraject nader worden bezien.

In paragraaf 2.3 van het algemeen deel van de memorie van toelichting is verder verduidelijkt
dat de werkingssfeer van ernstige benadeling is beperkt tot benadeling in het kader
van het verrichten van «arbeid» en waarom deze strafbaarstelling naar verwachting
bij misstanden in het kader van seksuele dienstverlening geen toegevoegde waarde heeft.

In diezelfde paragraaf is nader toegelicht dat de keuze om de misbruikmiddelen «door
misbruik van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht of door misbruik
van een kwetsbare positie» in de delictsomschrijving op te nemen, voortvloeit uit
de wens om aanvullende strafrechtelijke bescherming te bieden aan en te beperken tot
bepaalde kwetsbare groepen personen op de arbeidsmarkt. In het bijzonder gaat het
om arbeidsmigranten en vluchtelingen aan de onderkant van de arbeidsmarkt, alsook
personen met een verstandelijke beperking dan wel ernstige psychosociale of verslavingsproblemen.
Daarom is in de delictsomschrijving bijvoorbeeld niet ook het middel «geweld» opgenomen.
Indien iemand een ander met geweld dwingt om zich beschikbaar te stellen tot het verrichten
van arbeid kan sprake zijn van mensenhandel. Of dit het geval is moet worden beoordeeld
aan de hand van het daarvoor geldende beoordelingskader. Voor de uitleg van de twee
misbruikmiddelen die in de delictsomschrijving van ernstige benadeling zijn opgenomen,
wordt aangesloten bij de uitleg die daaraan in de context van mensenhandel wordt gegeven.
In het artikelsgewijs deel van deze memorie van toelichting is – in lijn met de bestaande
wetsgeschiedenis van de strafbaarstelling van mensenhandel en de daarbij aansluitende
jurisprudentie van de Hoge Raad – aan de hand van voorbeelden uiteengezet dat voor
beide misbruikmiddelen relatief lage bewijseisen zullen gelden (artikelsgewijs deel,
toelichting op artikel 273f, derde en vierde lid). Anders dan onder andere de NRM
veronderstelt, is voor het bewijs van deze middelen niet vereist dat sprake is van
«dwang». Dit laatste wordt ook nadrukkelijk naar voren gebracht in het advies van
de Rvdr. Tegen die achtergrond wordt in reactie op het voorstel van de NRM om in plaats
van ernstige benadeling een aparte strafbaarstelling van uitbuiting te introduceren,
opgemerkt dat naar het oordeel van de regering het zwaartepunt van het strafrechtelijk
verwijt van mensenhandel ligt in het vereiste oogmerk van uitbuiting. De voorgestelde
strafbaarstelling van ernstige benadeling strekt ertoe te voorzien in strafrechtelijke
bescherming tegen arbeidsmisstanden die de tewerkgestelde «ernstig benadelen», maar
niet zodanig ernstig zijn dat sprake is van «uitbuiting». Niet gedeeld wordt de inschatting
dat het zelfstandig strafbaar stellen van het uitbuiten van een ander diezelfde bredere
strafrechtelijke bescherming kan bieden. In dat geval zou het immers in de rede liggen
dat het beoordelingskader dat in het kader van mensenhandel geldt voor het bewijs
van uitbuiting ook zal gelden in het kader van de zelfstandige strafbaarstelling van
uitbuiting.

Voordeeltrekking (voorgesteld artikel 273fb)

Verschillende reacties en adviezen gaan in op de zelfstandige strafbaarstelling van
voordeeltrekking (CKM, Nederlandse Arbeidsinspectie, NOvA, NRM, OM, Politie en Rvdr).
Daarbij is aandacht gevraagd voor het bestanddeel schuld (CKM, LTO, MKB Nederland,
NOvA, NRM, Rvdr, VNG en VNO NCW), meer specifiek wat moet worden verstaan onder duidelijke
signalen (Nederlandse Arbeidsinspectie) en in samenhang daarmee hoe ver de verificatieplicht
reikt (Nederlandse Arbeidsinspectie en NOvA). Tevens wordt gevraagd om voorbeelden
van culpoos handelen in het kader van voordeeltrekking (LTO, MKB Nederland, Rvdr en
VNO NCW) en wordt gevraagd naar voordeeltrekking uit criminele uitbuiting (CKM). Ook
wordt gevraagd om verduidelijking van de reikwijdte van het begrip voordeel (FNV,
OM en Politie). Tot slot bestaat behoefte aan een nadere onderbouwing van de strafbedreiging
van voordeeltrekking (NOvA en OM).

Naar aanleiding van deze adviezen is de toelichting op het voorgestelde artikel 273fb
(onder Artikel I, onderdeel D, van het artikelsgewijze gedeelte van de memorie van
toelichting) aangevuld.

Artikel 273fb kent niet alleen een opzetvariant van voordeeltrekking, maar ook een
schuldvariant; het voordeeltrekken is strafbaar indien iemand ernstige reden heeft
om te vermoeden dat – kort gezegd – de desbetreffende persoon wordt verhandeld, uitgebuit
of ernstig benadeeld. Toegelicht is dat daarvan sprake is als er voor ieder weldenkend
mens duidelijk waarneembare signalen zijn dat de desbetreffende persoon wordt verhandeld,
uitgebuit of ernstig benadeeld. Op dat moment bestaat de plicht om te verifiëren of
hiervan inderdaad sprake is (verificatieplicht). Dit betekent niet dat iemand de plicht
heeft om steeds – zonder concrete aanleiding – actief te onderzoeken of sprake zou
kunnen zijn van een van deze misdrijven, maar dat hij dat wel moet doen op het moment
dat er duidelijke signalen zijn. In de desbetreffende passage van de toelichting zijn
enkele voorbeelden toegevoegd.

Wanneer is voldaan aan de verificatieplicht en de betrokkene heeft mogen concluderen
dat de eerdere zorgen onterecht waren (hij mocht ervanuit gaan «dat het wel goed zal
zitten»), maakt deze zich niet schuldig aan voordeeltrekking in de zin van artikel
273fb wanneer achteraf tóch sprake blijkt te zijn van mensenhandel, kinderhandel of
ernstige benadeling. In dat geval is het schuldbestanddeel niet vervuld. Hierdoor
zullen alleen die personen de bestanddelen van de delictsomschrijving van voordeeltrekking
vervullen, waarvoor de strafbaarstelling is bedoeld, zo wil ik de zorgen die de NOvA
hierover uitte in zijn consultatie-advies wegnemen.

Voorts is nader toegelicht wat wordt verstaan onder «voordeel» in de zin van artikel
273fb. De voordeeltrekking bestaat uit het verkrijgen van financieel voordeel; het
gaat erom dat het voordeel op geld waardeerbaar is. Daarvan zijn voorbeelden toegevoegd
aan de memorie van toelichting.

Tot slot is de strafbedreiging van voordeeltrekking in de memorie van toelichting
nader onderbouwd. Vooropgesteld wordt dat het financieel profiteren van de misdrijven
mensenhandel, kinderhandel en ernstige benadeling op zichzelf verwerpelijk en onacceptabel
gedrag vormt, ook los van de ernst van het begane gronddelict. Om die reden is de
op het delict voordeeltrekking gestelde maximumstraf van zes jaren gevangenisstraf
niet afhankelijk van en staat deze niet in een vaste verhouding tot de op het gronddelict
gestelde maximumstraf. De maximumstraf van zes jaren gevangenisstraf biedt de rechter
voldoende armslag om in het concrete geval met een afweging van alle relevante feiten
en omstandigheden een passende straf op te leggen, waarbij de rechter de mogelijkheid
heeft om rekening te houden met de ernst en de gevolgen van het begane gronddelict.

Strafverzwaringsgronden (voorgesteld artikel 273h)

De NOvA en de Rvdr stellen in hun consultatie-adviezen bij het wetsvoorstel vragen
over de strafverzwaringsgronden in het voorgestelde artikel 273h. De NOvA is kritisch
over de strafverhoging in het geval van ernstige benadeling, kinder- of mensenhandel
met zwaar lichamelijk letsel als gevolg of te duchten levensgevaar of met de dood
tot gevolg. In de consultatieversie werd in deze gevallen voor alle drie de delicten
dezelfde maximumstraf voorgesteld; achttien jaren gevangenisstraf in geval van zwaar
lichamelijk letsel of te duchten levensgevaar en dertig jaren gevangenisstraf of levenslang
indien het feit de dood tot gevolg heeft. Naar aanleiding van het advies van de NOvA
is deze strafverzwaring heroverwogen en is artikel 273h aangepast. In het tweede en
derde lid is de strafverzwaringsgrond die betrekking heeft op zwaar lichamelijk letsel
als gevolg of te duchten levensgevaar opgenomen. Het huidige strafmaximum van achttien
jaren gevangenisstraf of geldboete van de vijfde categorie biedt voldoende strafruimte
voor passende bestraffing van mensen- en kinderhandel en is gehandhaafd (derde lid).
In het tweede lid is bepaald dat voor het nieuwe delict ernstige benadeling in het
geval van deze strafverzwaringsgrond een strafmaximum geldt van negen jaren. Verhoudingsgewijs
vindt hiermee voor ernstige benadeling eenzelfde strafverzwaring plaats als voor kinder-
en mensenhandel.

Het vierde lid handhaaft het voorstel om in geval van de strafverzwaringsgrond de
dood als gevolg zowel voor kinder- en mensenhandel als ernstige benadeling een gefixeerd
strafmaximum van levenslange gevangenisstraf of tijdelijke gevangenisstraf van ten
hoogste dertig jaren dan wel geldboete van de vijfde categorie te laten gelden. Naar
het oordeel van het kabinet vormt deze strafbedreiging een passende uitdrukking van
de buitengewone ernst van zowel mensen- en kinderhandel, als ernstige benadeling met
een dodelijke afloop. Dit strafverzwarende gevolg heeft bij enkele andere delicten
in het Wetboek van Strafrecht hetzelfde strafverzwarende effect, ongeacht het op het
gronddelict gestelde strafmaximum. Daarbij wordt aangesloten.

De Rvdr verzoekt in zijn consultatie-advies nader in te gaan op de strafverzwaringsgronden
ernstige geweldpleging en bijzonder kwetsbare positie in het eerste lid, onderdelen
3 en 4, van het voorgestelde artikel 273h. Het klopt, zoals de Rvdr veronderstelt,
dat het hier gaat om meer dan een kwetsbare positie en geweldpleging, die op zichzelf
al onderdeel kunnen vormen van bijvoorbeeld het voorgestelde artikel 273f, eerste
en tweede lid. Of sprake is van ernstige geweldpleging kan worden beoordeeld aan de
hand van verschillende factoren of een samenstel daarvan, waarbij kan worden gedacht
aan de duur en frequentie van het geweld, of is gebruikgemaakt van een wapen en de
ernst van het letsel dat is toegebracht. Van een bijzonder kwetsbare positie is bijvoorbeeld
sprake indien de betrokkene lijdt aan een psychische stoornis dan wel een verstandelijke
of lichamelijke handicap heeft, of indien sprake is van een situatie van afhankelijkheid
of een staat van lichamelijke of geestelijke onmacht.

Bijzondere regelingen

Verblijfsrechtelijke bescherming

Enkele organisaties hebben gewezen op het belang van passende bescherming voor slachtoffers
van ernstige benadeling. Slachtofferhulp Nederland heeft in dit kader opgemerkt dat
het van belang is dat ook slachtoffers van ernstige benadeling onder de reikwijdte
komen te vallen van de verblijfsrechtelijke bescherming die slachtoffers van mensenhandel
kunnen ontlenen aan vreemdelingenrechtelijke wet- en regelgeving, in het bijzonder
Hoofdstuk B8/3 van de Vreemdelingencirculaire 2000. Het gaat daarin ten aanzien van
slachtoffers van mensenhandel om de zogeheten «bedenktijd» en het recht op een (tijdelijke)
verblijfsvergunning indien aangifte wordt gedaan of anderszins aan het strafrechtelijk
onderzoek medewerking wordt verleend.

In dit kader kan worden opgemerkt dat het opportuun wordt geacht dat ook aan slachtoffers
van ernstige benadeling een tijdelijke verblijfsvergunning wordt verstrekt als zij
van dit feit aangifte doen of anderszins aan het strafrechtelijk onderzoek medewerking
verlenen. In dit kader geldt dat slachtoffers van ernstige benadeling op grond van
artikel 3.48, eerste lid, onder g, Vreemdelingenbesluit 2000 recht hebben op een tijdelijke
verblijfsvergunning, omdat de term «arbeidsgerelateerde uitbuiting» zonder meer situaties
van ernstige benadeling omvat. Flankerend aan dit wetgevingstraject worden stappen
gezet om dit in beleidsregels te verduidelijken. Het beleid omtrent de bedenktijd
behoeft geen aanpassing. Het huidige criterium voor het verlenen van de bedenktijd
– al bij de geringste aanwijzing dat sprake is van mensenhandel moet aan het slachtoffer
een bedenktijd worden aangeboden – is al ruim genoeg om de meeste situaties van ernstige
benadeling te incorporeren, zeker ten aanzien van het meest kwetsbare deel van deze
groep.

Spreekrecht en schadevergoeding

Slachtofferhulp Nederland wijst erop dat slachtoffers van het nieuwe delict ernstige
benadeling en van het delict voordeeltrekking straks geen spreekrecht hebben, terwijl
het dit wel wenselijk acht. Bovendien acht Slachtofferhulp Nederland dit wetsvoorstel
een goede gelegenheid om spreekrecht ook mogelijk te maken ten aanzien van het misdrijf
van artikel 273g Sr.

Ten aanzien van het spreekrecht geldt dat de wet in artikel 51e, eerste lid, Sv, bepaalt
dat dit kan worden uitgeoefend indien het tenlastegelegde feit een misdrijf betreft
waarop naar de wettelijke omschrijving een gevangenisstraf van acht jaar of meer is
gesteld. In hetzelfde artikel staan ook feiten waarop een lagere gevangenisstraf is
gesteld, maar die vanwege hun aard of de gevolgen ervan «spreekrechtwaardig» worden
geacht. In het kader van dit wetsvoorstel heeft de vraag voorgelegen of het bieden
van spreekrecht aan slachtoffers van de in de artikelen 273fa, 273fb en 273g Sr voorgestelde
strafbaarstellingen, die immers met een gevangenisstraf van maximaal zes respectievelijk
vier jaar worden bedreigd, opportuun is. In dit kader is relevant dat het uitgangspunt
is dat de in artikel 51e, eerste lid, Sv expliciet genoemde delicten misdrijven betreffen
waardoor de lichamelijke dan wel seksuele integriteit is geschaad dan wel misdrijven
die onomkeerbare gevolgen hebben gehad, bijvoorbeeld de dood die als gevolg van een
mishandeling is ingetreden. De delicten in de artikelen 273fa, 273fb en 273g Sr kunnen,
hoe ernstig en verwerpelijk ook, niet zonder meer met deze misdrijven op een lijn
worden gesteld. Om die reden wordt daarom geen aanleiding gezien de wettelijke regeling
van het spreekrecht voor deze delicten uit te breiden. Dit laat onverlet dat slachtoffers
van deze feiten wel een schriftelijke slachtofferverklaring kunnen indienen.

Daarnaast geldt ook voor slachtoffers van de misdrijven in de artikelen 273fa, 273fb
en 273g Sr dat zij zich in het strafproces kunnen voegen als benadeelde partij, waardoor
een laagdrempelige voorziening wordt geboden om de geleden schade vergoed te krijgen.
Door de rechter kan in deze zaken ook ambtshalve een schadevergoedingsmaatregel worden
opgelegd. Is een schadevergoedingsmaatregel opgelegd en voldoet een veroordeelde binnen
acht maanden niet aan zijn betalingsverplichtingen, dan hebben slachtoffers van het
misdrijf in artikel 273f het recht op een voorschot op het volledige bedrag van de
toegekende schadevergoeding. De voorschotregeling geldt ook voor de feiten van de
artikelen 273fa en 273fb, zij het tot een maximumbedrag van 5.000 euro.

Verjaring

De NOvA vraagt waarom de misdrijven ernstige benadeling (artikel 273fa Sr) en voordeeltrekking
(artikel 273fb Sr) worden toegevoegd aan artikel 71, onder 3, Sr, zodat de verjaringstermijn
van die misdrijven aanvangt op de dag na die waarop de persoon ten aanzien van wie
de feiten zijn gepleegd achttien jaar is geworden. Naar aanleiding van dit adviespunt
is het artikelsgewijs gedeelte van de memorie van toelichting onder artikel I, onderdeel
A, aangevuld. Daarin is tot uitdrukking gebracht dat artikel 71, onder 3, Sr, in een
passend verjaringsregime voorziet – wat ook nodig wordt geacht ten aanzien van de
misdrijven ernstige benadeling en voordeeltrekking – in gevallen waarin delicten tegen
minderjarigen zijn gepleegd, waarvan het doen van aangifte, bijvoorbeeld vanwege een
bestaande afhankelijkheidsrelatie met ouders of andere familieleden, in veel gevallen
niet vanzelfsprekend is. Soms zal het besef dat een persoon als kind iets is aangedaan
wat onacceptabel is en bestraft dient te worden, pas jaren later doordringen.

Overgangsrecht

De Rvdr beveelt in zijn consultatie-advies aan om omwille van de rechtszekerheid in
de memorie van toelichting nader aandacht te besteden aan de gevolgen van het wetsvoorstel
voor – ten tijde van de invoering daarvan – reeds begane feiten en daarbij in het
bijzonder in te gaan op de vraag in hoeverre artikel 273fb Sr (gelet op het lagere
strafmaximum) van toepassing zal zijn op ten tijde van de inwerkingtreding van het
wetsvoorstel reeds begane (voordeeltrekkings)feiten. Naar aanleiding van dit adviespunt
is aan de toelichting op artikel VI van het wetsvoorstel (inwerkingtredingsbepaling)
een passage toegevoegd waarin nader wordt ingegaan op de betekenis en reikwijdte van
artikel 1, tweede lid, Sr en wat dit betekent voor de toepasselijkheid van de voorgestelde
strafbaarstellingen.

De zelfstandige strafbaarstelling van voordeeltrekking (artikel 273fb Sr) komt in
de plaats van het huidige artikel 273f, eerste lid, onderdelen 6 tot en met 8, Sr.
Er is een maximumstraf op gesteld van zes jaren gevangenisstraf, waar onder het huidige
recht nog een maximale gevangenisstraf van twaalf jaren geldt. Gelet op de uitleg
die de Hoge Raad geeft aan artikel 1, tweede lid, Sr, betekent dit dat vanaf het tijdstip
waarop dit wetsvoorstel tot wet is verheven en in werking treedt, de rechter het voor
de verdachte gunstiger strafmaximum van zes jaren dient toe te passen. Voor het overige
wordt verwezen naar de toelichting op artikel VI in het artikelsgewijze gedeelte van
deze memorie van toelichting.

Verhouding tot andere relevante wetsvoorstellen

Het OM en de Rvdr vragen hoe dit wetsvoorstel zich verhoudt tot het wetsvoorstel regulering
sekswerk (hierna: Wrs) in het algemeen en de daarin voorgestelde strafbaarstelling
van faciliterende gedragingen in de context van niet-vergunde prostitutie in het bijzonder.

In reactie hierop wordt opgemerkt dat de Wrs zoals toegelicht in de memorie van toelichting
bij dat wetsvoorstel57 in de kern ziet op een uniforme vergunningplicht voor seksbedrijven en de verplichting
voor iedere prostituee om over een vergunning te beschikken die in een landelijk register
wordt opgenomen, waarbij tevens een zogenoemd «pooierverbod» in het Wetboek van Strafrecht
wordt geïntroduceerd, in aanvulling op de mogelijkheden die het Wetboek van Strafrecht
biedt voor de strafrechtelijke aanpak van mensenhandel in de prostitutie. Doel van
de Wrs is misstanden in de seksbranche voorkomen en aanpakken. Met het wetsvoorstel
wordt het zicht op die branche vergroot en worden toezicht en handhaving vergemakkelijkt.
Het pooierverbod behelst de introductie van de strafbaarstelling van – kort gezegd
– het uit winstbejag behulpzaam zijn bij niet-vergunde prostitutie. Hierbij gaat het
om behulpzaamheden, zoals het vervoeren, begeleiden en ondersteunen in het bewustzijn
dat deze activiteiten dienstig zullen zijn aan niet-vergunde prostitutie. Er is sprake
van strafbaarheid als het behulpzaam zijn bestaat uit activiteiten die de kern van
de illegale prostitutie raken, zoals kamerverhuur, het verrichten van vervoersdiensten
of bodyguardwerkzaamheden. Dergelijke activiteiten dragen bij aan de instandhouding
van de illegale prostitutiebranche. Deze strafbaarstelling richt zich dus tot de groep
faciliteerders die profijt trekt uit niet-vergunde prostitutie. Op dit misdrijf wordt een gevangenisstraf van ten hoogste twee jaren
gesteld of geldboete van de vierde categorie. Het betreft een misdrijf tegen het openbaar
gezag. Met de strafbaarstelling in de Wrs worden de mogelijkheden voor strafrechtelijk
optreden tegen illegale prostitutie verruimd ten opzichte van de mogelijkheden om
op te treden tegen mensenhandel. Voor strafbaarheid van een faciliteerder is voldoende
dat de faciliteerder wist of behoorde te weten dat er sprake was van prostitutie zonder
de vereiste vergunning. Hierdoor wordt de drempel voor strafrechtelijke aansprakelijkheid
van de faciliteerder verlaagd.

Het onderhavige wetsvoorstel stelt dus gedragingen strafbaar die daarvan naar hun
aard en ernst verschillen. Bij het misdrijf mensenhandel gaat het om ernstige gedragingen
die een grove aantasting vormen van de lichamelijke integriteit en persoonlijke vrijheid
het slachtoffer, omdat sprake is van (het oogmerk van) uitbuiting van een ander. Bij het misdrijf ernstige benadeling gaat het om – kort gezegd – het
met misbruik van een kwetsbare positie ernstig benadelen van een persoon. De afzonderlijke strafbaarstelling van voordeeldeeltrekking ziet
– anders dan de genoemde strafbaarstelling uit de Wrs – op uit die ernstige misdrijven
verkregen voordeel. Het aanmerkelijk zwaardere verwijt van respectievelijk mensenhandel
(twaalf jaren gevangenisstraf), ernstige benadeling en voordeeltrekking (telkens zes
jaren gevangenisstraf) wordt uitgedrukt in de substantieel hogere strafmaxima die
voor deze misdrijven worden voorgesteld. Een ander verschil met de strafbaarstelling
uit de Wrs is dat het in alle gevallen gaat het om misdrijven tegen de persoonlijke
vrijheid en daarmee om de bescherming van een wezenlijk ander rechtsbelang. Dit verschil
in strekking is dusdanig dat in geval van samenloop geen sprake zal zijn van eendaadse
samenloop, zo wordt naar aanleiding van een daartoe strekkende vraag van het OM opgemerkt.

II ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

ARTIKEL I (Wetboek van Strafrecht)

A (Wijziging artikel 71)

Dit artikel regelt de aanvang van de verjaringstermijnen voor het recht tot strafvordering.
Hoofdregel is dat die verjaringstermijn aanvangt op de dag na die waarop het feit
is gepleegd. Artikel 71, aanhef en onder 3, Sr bevat uitzonderingen op die hoofdregel.
In dit onderdeel gaat het om delicten die tegen minderjarigen zijn gepleegd en waarvan
het doen van aangifte, bijvoorbeeld vanwege een bestaande afhankelijkheidsrelatie
met ouders of andere familieleden, in veel gevallen niet vanzelfsprekend is. Voor
die gevallen voorziet artikel 71, eerste lid, onderdeel 3 Sr in een aangepast verjaringsregime.
In dit artikelonderdeel is nu bepaald dat bij de misdrijven omschreven in het huidige
artikel 273f Sr, voor zover gepleegd tegen een persoon die de leeftijd van achttien
jaren nog niet heeft bereikt, de verjaringstermijn aanvangt op de dag na die waarop
die persoon achttien jaren is geworden. De verwijzing naar het huidige artikel 273f
Sr kan komen te vervallen. Op de misdrijven mensen- en kinderhandel (artikel 273f,
eerste en tweede lid) staat een wettelijke strafbedreiging van ten hoogste twaalf
jaren gevangenisstraf, zodat die misdrijven ingevolge artikel 70, tweede lid, onderdeel
1, Sr nimmer verjaren. Daarom behoeven die misdrijven niet in artikel 71, aanhef en
onder 3, Sr te worden opgenomen. Het misdrijf ernstige benadeling (artikel 273fa)
en het misdrijf van artikel 273g, telkens voor zover gepleegd tegen een persoon die
de leeftijd van achttien jaren nog niet heeft bereikt, worden toegevoegd aan artikel
71, aanhef en onder 3, Sr. Dit brengt mee dat in die gevallen de verjaringstermijn
aanvangt op de dag na die waarop die persoon achttien jaren is geworden. Dit wordt
ook ten aanzien van deze misdrijven wenselijk geacht, om de hierboven aangevoerde
redenen.

B (Wijziging artikel 77d)

Artikel 77d Sr bevat, ten opzichte van de artikelen 70 en 71 Sr, een bijzondere verjaringsregeling
voor feiten die worden gepleegd door minderjarige plegers. In dat geval worden de
verjaringstermijnen genoemd in artikel 70 Sr in de regel tot de helft ingekort (artikel
77d, eerste lid, Sr). Inkorting van de verjaringsregeling is niet aan de orde in de
gevallen die zijn omschreven in artikel 77d, eerste lid, Sr. Het gaat om specifieke
misdrijven gepleegd door een persoon die ten tijde van het begaan daarvan de leeftijd
van zestien jaren heeft bereikt, ten aanzien van een persoon die de leeftijd van achttien
jaren nog niet heeft bereikt. Om de redenen genoemd in de toelichting op Artikel I,
onder A, kan de verwijzing in artikel 77d, eerste lid, Sr naar artikel 273f Sr eveneens
komen te vervallen en behoeven de misdrijven mensen- en kinderhandel (artikel 273f,
eerste en tweede lid) hier niet te worden opgenomen. Voor de strafbare feiten die
volgens het huidige artikel 70, tweede lid, Sr niet verjaren – waaronder mensen- en
kinderhandel – bepaalt het huidige derde lid van artikel 77d dat zij in twintig jaren
verjaren, indien zij zijn gepleegd ten aanzien van een persoon die de leeftijd van
zestien jaren, maar nog niet die van achttien jaren heeft bereikt.

C (Wijziging artikel 273f)

Artikel 273f

In dit artikel zijn allereerst de strafbaarstelling van mensenhandel en kinderhandel
opgenomen (respectievelijk eerste en tweede lid). Daarnaast bevatten de artikelleden
drie tot en met zeven nadere omschrijvingen van wetstermen die beide vormen van mensenhandel
en ernstige benadeling (artikel 273fa) inkaderen.

Eerste en tweede lid

De generieke strafbaarstelling van mensenhandel tegen een persoon (eerste lid) en
de specifieke strafbaarstelling van kinderhandel tegen jeugdigen beneden de leeftijd
van achttien jaren (tweede lid) vormen de rechtsopvolgers van het huidige artikel
273f, eerste lid, onder 1 en 2, Sr. De delictsomschrijvingen zijn inhoudelijk in lijn
met hun voorlopers. Daarmee wordt uitvoering gegeven aan bestaande internationale
verplichtingen tot strafbaarstelling van mensenhandel tegen meerder- en minderjarigen.
Die verplichtingen zijn opgenomen in het Palermo Protocol (artikel 3, aanhef en onder
a, c en d in verbinding met artikel 5, eerste lid), het RvE-Verdrag tegen mensenhandel
(artikel 4 in verbinding met artikel 18) en Richtlijn 2011/36/EU (artikel 2, eerste,
vijfde en zesde lid). Er bestaat overlap tussen de nader omschreven handelingen in
het huidige artikel 273f, eerste lid, onder 1 en 2, Sr die uit die internationale
rechtsinstrumenten zijn overgenomen. Om zeker te stellen dat elke handeling die ten
aanzien van een persoon wordt verricht en instrumenteel is aan de beoogde uitbuiting
kan kwalificeren als een vorm van mensenhandel, zijn deze nader omschreven handelingen
in de hier voorgestelde artikelleden aangevuld met de restcategorie «enige andere
handeling». Daarmee staat buiten twijfel dat het delict mensenhandel (voorgesteld
artikel 273f, eerste lid) zich ook uitstrekt tot het met een middel bewegen van een
persoon om zich beschikbaar te stellen tot het verrichten van arbeid of diensten,
met het oogmerk om die persoon in dat kader uit te buiten (zie nader paragraaf 2.1
van deze toelichting).

Voor het generiek omschreven delict blijft de juridische kwalificatie «mensenhandel»
en het huidige strafmaximum van twaalf jaren gevangenisstraf of geldboete van de vijfde
categorie gelden. Kinderhandel wordt voorzien van een eigen juridische kwalificatie
en een strafmaximum van zestien jaren gevangenisstraf of geldboete van de vijfde categorie,
zoals al is toegelicht in paragraaf 2.1 van het algemeen deel. Anders dan op grond
van het huidige artikel 273f, derde lid, onder 2, Sr het geval is, wordt de strafmaatverhoging
ten opzichte van het generieke delict mensenhandel al verdisconteerd in het hogere
strafmaximum dat op het kinderdelict zelf is gesteld. Met die strafbedreigingen wordt
voldaan aan de in artikel 4 van de genoemde richtlijn neergelegde verplichting om
bepaalde mensenhandelgedragingen te voorzien van een maximumgevangenisstraf van ten
minste tien jaar.

Voor mensenhandel is vereist dat een van de wettelijk omschreven handelingen wordt
verricht (zoals werven, vervoeren of huisvesten) met het oogmerk om zelf de desbetreffende
persoon uit te buiten of die persoon door een derde te laten uitbuiten. Het begrip
uitbuiting komt ook de orgaanverwijdering te omvatten (zie hierna in de toelichting
op het voorgestelde vijfde lid). Bij het generieke delict mensenhandel is daarnaast
vereist dat de verrichte handeling gepaard gaat met het aanwenden van een van de ruim
omschreven middelen. Deze zijn in een definitiebepaling opgenomen (artikel 273f, derde
lid). Het middelvereiste geldt niet bij mensenhandel tegen kinderen beneden de leeftijd
van achttien jaren (kinderhandel). De leeftijd van het kind is bedoeld als een geobjectiveerd
bestanddeel (vgl. Kamerstukken II 1996/97, 25 437, nr. 3, p. 9 ten aanzien van een voorloper van het huidige artikel 273f Sr). Dit versterkt
de beschermende functie van de strafbaarstelling. Voor strafbaarheid is niet relevant
of de dader wist dat deze met een persoon beneden de leeftijd achttien jaren te maken
had. Uitsluitend de leeftijd hoeft te worden bewezen. Voor de verdachte staat een
beroep doen op de afwezigheid van alle schuld (avas) open. Honorering van een avas-verweer
kan uitsluitend plaatsvinden wanneer aan een zware onderzoeksplicht is voldaan. Op
zichzelf is niet voldoende dat een jeugdige een ouder voorkomen heeft en tegenover
de verdachte, die naar de leeftijd informeert, een hogere leeftijd opgeeft dan de
werkelijke.

Bij mensenhandel gaat het kort gezegd om het verrichten van handelingen die iemand
in zodanige positie brengen of houden dat deze bewogen kan worden om zich beschikbaar
te (blijven) stellen tot – toegespitst op arbeidsuitbuiting – het verrichten van arbeid
of diensten, met het oogmerk van uitbuiting van die ander. Vaak zal het oogmerk van
uitbuiting dan bestaan in de bedoeling van de dader om een persoon uit te buiten.
De juridische ondergrens van die oogmerkeis houdt in dat het handelen van de dader,
naar deze moet hebben beseft, als noodzakelijk en dus door hem gewild gevolg meebracht
dat de ander werd of zou kunnen worden uitgebuit.58 Daarmee omvat dit vereiste allereerst gevallen waarin het einddoel is verwezenlijkt,
doordat die ander daadwerkelijk wordt uitgebuit. De strafbaarheid is evenwel niet
afhankelijk van het intreden van dat gevolg. Het oogmerkvereiste is ook vervuld indien
de beoogde uitbuiting (nog) niet is verwezenlijkt.59 In die gevallen heeft mensenhandel kenmerken van een voorbereidingsdelict: het oogmerk
van uitbuiting van een ander volstaat, niet is vereist dat die ander daadwerkelijk
wordt of zal worden uitgebuit. Dat delictskarakter is van belang voor het bewijs van
het bestanddeel «oogmerk van uitbuiting van die ander». Het bewijs daarvan kan – behalve
op vaststellingen over daadwerkelijk plaatsvinden van uitbuiting – ook worden gebaseerd
op voortekenen van de beoogde uitbuiting van een ander. Daarbij kan bijvoorbeeld worden
gedacht aan de omstandigheden waaronder de gedragingen hebben plaatsgevonden – waaronder
begrepen vaststellingen over de mate waarin die ander van diegene afhankelijk is –
en de aard van en wijze waarop een of meer middelen zijn toegepast. Concreet kan daarvoor
onder andere van belang zijn of die ander, bijvoorbeeld ten tijde van de in artikel
273f, eerste en tweede lid, genoemde werving, al dan niet kan beschikken over zijn
of haar reisdocumenten en andere persoonlijke bezittingen en de mate waarin sprake
is van bedreiging, mishandeling of anderszins onheuse bejegening. Dergelijke vaststellingen
kunnen in combinatie met bijvoorbeeld vaststellingen over de voorbereidingen die iemand
heeft getroffen voor de fase daarna, zoals relevante contacten die zijn gelegd met
derden en de kwaliteit van de geregelde huisvesting, bijdragen aan het bewijs van
oogmerk van uitbuiting. De precieze wijze waarop de beoogde uitbuiting vorm zal krijgen
– denk aan het tijdstip, de plaats en de wijze van uitvoering – kan tot op zekere
hoogte in het midden blijven.

Derde lid

Voor strafbaarheid op grond van het generieke delict mensenhandel is het gebruik van
een beïnvloedingsmiddel vereist. Met het oog op de leesbaarheid van die delictsomschrijving
is de opsomming van middelen in de definitiebepaling van dit derde artikellid opgenomen.
Die opsomming sluit rechtstreeks aan bij de omschrijving daarvan in het samenstel
van internationale verplichtingen dat in de toelichting op het eerste lid van artikel
273f is genoemd. Bij elkaar genomen hebben de middelen een zeer breed bereik.

In de praktijk spelen de middelen «misbruik van uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend
overwicht» en «misbruik van een kwetsbare positie» in het kader van artikel 273f Sr
een belangrijke rol. Beide middelen zijn eveneens bestanddeel van het nieuwe delict
ernstige benadeling (artikel 273fa). Deze middelen hebben bij beide delicten dezelfde
inhoud. Beide middelen overlappen elkaar grotendeels en worden in de praktijk vaak
naast elkaar gebruikt. Destijds heeft de wetgever beoogd aan deze middelen een ruime
betekenis te geven, met als doel ruime bescherming te bieden aan slachtoffers.60 Daarbij past een relatief lage bewijsdrempel. Gedeeld kenmerk van beide middelen
is dat het gaat om een situatie waarin een persoon in verminderde mate in staat moet
worden geacht tot een vrije wilsbepaling omtrent het verrichten van de arbeid of dienst.
Bij «uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht» ligt het accent op een
relationeel aspect: het bestaan van een ongelijkwaardige positie tussen de betrokkenen.
Daarvoor volstaat het brengen of houden van een ander in een afhankelijke situatie
waarin deze in diens keuzevrijheid wordt beperkt. Zo’n situatie waarin een onafhankelijke
zelfstandige opstelling niet mogelijk is, schept de gelegenheid tot uitbuiting of
ernstige benadeling. Bij «een kwetsbare positie» ligt het accent op de persoonlijke
omstandigheden en speelt dat relationele karakter geen of in minderde mate een rol.
Zo’n kwetsbare positie mag in ieder geval bij de volgende omstandigheden in het algemeen
worden verondersteld: illegale binnenkomst of illegaal verblijf, een ongedocumenteerde
status, een zwakke financiële positie waarbij in het bijzonder valt te denken aan
afkomst uit een land met een significant lager welvaartspeil, schuldbinding, verslaving
aan verdovende middelen, de aanwezigheid van een relevante psychische stoornis of
verstandelijke dan wel lichamelijke beperking.61 Indien zo’n omstandigheid zich voordoet kan daaruit in het algemeen worden afgeleid
dat sprake is van een kwetsbare positie en aldus van een situatie die de gelegenheid
tot uitbuiting of ernstige benadeling schept. Dat slachtoffers zichzelf vrijwillig
hebben gemeld of zichzelf blijven melden voor het verrichten van arbeid of diensten,
vormt geen grond om misbruik van een kwetsbare positie afwezig te achten.62 Het vereiste «misbruik» van hetzij uit feitelijke omstandigheden voortvloeiend overwicht
hetzij een kwetsbare positie, brengt tot uitdrukking dat steeds is vereist dat de
dader zich bewust moet zijn geweest van de relevante feitelijke omstandigheden van
de betrokkene waaruit het overwicht onderscheidenlijk de kwetsbaarheid voortvloeit
(voorwaardelijk opzet).63 In het geval iemand daadwerkelijk is uitgebuit of ernstig is benadeeld in de zin
van die strafbepalingen, hoeft niet te worden bewezen dat het juist die concrete omstandigheden
zijn geweest die het handelen van de dader succesvol heeft doen zijn.64

Aantekening verdient nog dat het beïnvloedingsmiddel «het geven of ontvangen van betalingen
of voordelen om de instemming van een persoon te verkrijgen die zeggenschap over die
persoon heeft», dat zijn oorsprong kent in artikel 3 van het Palermo-Protocol, ziet
op juridische gezagsrelaties die voortkomen uit wet of uit overeenkomst, maar ook
op gezagsrelaties die op feitelijke omstandigheden zijn gebaseerd.65 De internationale rechtsinstrumenten strekken ertoe een brede aanpak van mensenhandel
mogelijk te maken. Tegen die achtergrond moet de term «zeggenschap» – net als de gelijksoortige
term «controle» in verband met de in het eerste en tweede lid opgenomen handeling
«de wisseling of overdracht van de controle over een persoon» – niet te beperkt worden
uitgelegd. Van de vereiste instemming is sprake bij een positieve wilsuiting van de
persoon die zeggenschap heeft over een ander. Die positieve wilsuiting heeft betrekking
op het verhandelen van die ander met het oog op uitbuiting.

Vierde lid

Dit artikellid brengt tot uitdrukking dat «kwetsbare positie» en «uit feitelijke omstandigheden
voortvloeiend overwicht» als bedoeld in het derde lid van het voorgestelde artikel
273f de situatie betreft waarin een persoon door de feitelijke omstandigheden waarin
diegene verkeert niet of in verminderde mate in staat wordt geacht tot een vrije wilsbepaling
omtrent het verrichten van de arbeid of de dienst. Deze wetstermen zijn in de toelichting
op het derde lid nader toegelicht. Dit vierde artikellid is de rechtsopvolger van
het huidige artikel 273f, zesde lid, Sr, waarin de begripsomschrijving van artikel
2, tweede lid, van Richtlijn 2011/36/EU is overgenomen. Daarin wordt «kwetsbare positie»
omschreven als een situatie «waarin de betrokkene geen andere werkelijke of aanvaardbare
keuze heeft dan het misbruik te ondergaan». Het staat de lidstaten vrij om slachtoffers
van mensenhandel een ruimere strafrechtelijke bescherming te bieden. In het onderhavige
artikellid wordt die mogelijkheid benut.

Vijfde lid

Dit artikellid bevat een niet-limitatieve opsomming van vormen van uitbuiting en volgt
daarmee het huidige artikel 273f, tweede lid, Sr op. Deze opsomming sluit aan bij
de verschijningsvormen die ten minste tot uitbuiting moeten worden gerekend op grond
van artikel 3, aanhef en onder a, van het Palermo Protocol, artikel 4, aanhef en onder
a, van het RvE-Verdrag tegen mensenhandel en artikel 2, derde lid, van Richtlijn 2011/36/EU.

Het voorgestelde artikellid verschilt op drie punten van de huidige bepaling. In de
eerste plaats wordt – in lijn met de genoemde internationale bepalingen – de verwijdering
van organen nu ook in de wet als een vorm van uitbuiting aangemerkt (onderdeel a).
Daarmee is het niet langer nodig om in de verschillende strafbaarstellingen die uitbuiting
als bestanddeel kennen, telkens ook de orgaanverwijdering als alternatief bestanddeel
op te nemen. In de tweede plaats is de wetsterm «andere vormen van seksuele uitbuiting»
die in het huidige artikel 273f, tweede lid, is opgenomen, naast uitbuiting van een
ander in de prostitutie, vervangen door uitbuiting van een persoon «bij het verrichten
van andere seksuele handelingen met of voor een ander» (onderdeel b). Het verrichten
van seksuele handelingen met een ander heeft primair betrekking op situaties van seksueel contact tussen het slachtoffer
en een derde. In uitzonderlijke gevallen kan het gaan om seksuele handelingen van
het slachtoffer met de mensenhandelaar, bijvoorbeeld wanneer dit seksueel contact
plaatsvindt in een situatie van zodanige vrijheidsbeperkingen dat dit slachtoffer
als een «seksslaaf» wordt behandeld door de mensenhandelaar. Het verrichten van seksuele
handelingen voor een ander – dat al in verschillende strafbaarstellingen van het huidige artikel 273f,
eerste lid, Sr is opgenomen – verduidelijkt dat seksuele uitbuiting zich ook uitstrekt
tot vormen van seksuele dienstverlening zoals de deelname aan een erotisch-pornografische
show, waarbij de desbetreffende persoon onvrijwillig of als minderjarige is betrokken.66 Bij elkaar genomen beoogt het voorgestelde onderdeel b uit te drukken dat ruime bescherming
wordt geboden tegen seksuele uitbuiting van volwassenen en minderjarigen. In paragraaf
2.2 van deze toelichting is al gesignaleerd dat ook sprake kan zijn van arbeidsuitbuiting,
zonder dat artikel 4 EVRM – waarin slavernij, dienstbaarheid, dwangarbeid en verplichte
arbeid zijn verboden – is geschonden. Dit is, tot slot, in onderdeel c van het vierde
lid van artikel 273f, beter in de wettekst zichtbaar gemaakt.

Zesde lid

Dit onderdeel legt wettelijk vast dat van oogmerk van uitbuiting van een kind beneden
de leeftijd van achttien jaren in ieder geval sprake is bij het oogmerk dat een kind
zich beschikbaar stelt tot het verrichten van seksuele handelingen met of voor een
derde tegen betaling of zich beschikbaar stelt tot het verwijderen van diens organen
tegen betaling. In de huidige rechtspraak lijkt – toegespitst op seksuele uitbuiting
– voor de vaststelling van dit oogmerk relevant of de verdachte het oogmerk had om
van die seksuele handelingen te profiteren en/of daaruit daadwerkelijk voordeel heeft
getrokken.67 Naar het oordeel van het kabinet zou in deze gevallen voor het antwoord op de vraag
of sprake is van oogmerk tot uitbuiting van een kind irrelevant moeten zijn of de
verdachte al dan niet heeft willen profiteren of daadwerkelijk heeft geprofiteerd.
Gelet op de grove inbreuk op de lichamelijke en seksuele integriteit die inherent
is aan betaalde seksuele dienstverlening door kinderen en betaalde orgaanverwijdering
bij kinderen, dient het enkele ertoe brengen van een kind om zich daartoe beschikbaar
te stellen te volstaan voor strafbaarheid wegens kinderhandel. Dit standpunt wordt
uitgedrukt in het voorgestelde zesde lid in verbinding met het tweede lid van artikel
273f. Voor strafbaarheid is niet vereist dat dergelijke seksuele handelingen daadwerkelijk
hebben plaatsgevonden. Datzelfde geldt voor de orgaanverwijdering. Daarmee strekt
kinderhandel zich bijvoorbeeld uit tot de situatie dat een slachtoffer op verzoek
van de dader seksueel getint beeldmateriaal van zichzelf heeft vervaardigd met behulp
waarvan die dader seksadvertenties heeft gemaakt en deze op internet heeft geplaatst,
waarbij vervolgens geen seksuele handelingen tussen het slachtoffer en een derde hebben
plaatsgevonden.68 Vanuit de gedachte dat kinderen in het algemeen te weinig inzicht en ervaring hebben
om de gevolgen van de keuze voor seksuele dienstverlening of orgaanverwijdering te
kunnen overzien, blijft hiermee de specifieke strafrechtelijke bescherming van het
huidige artikel 273f, eerste lid, onder 5, eerste subonderdeel, Sr onverkort gehandhaafd.

Met artikel 273f, tweede lid in verbinding met het vijfde en zesde lid, is zeker gesteld
dat uitvoering wordt gegeven aan het Facultatief Protocol inzake de verkoop van kinderen.
Daarin wordt de staten die partij zijn bij dit protocol opgedragen strafbaar te stellen
– kort gezegd – het aanbieden of afleveren van een kind met als doel de seksuele uitbuiting
van het kind dan wel de overdracht met winstoogmerk van organen van het kind (artikel
3, eerste lid, onder a, sub i) en het aanbieden, verkrijgen of beschikbaar stellen
van een kind voor prostitutie (artikel 3, eerste lid, onder b).

Zevende lid

Deze bepaling drukt uit dat in de situatie dat sprake is van een beïnvloedingsmiddel,
de instemming van het slachtoffer met de beoogde of daadwerkelijke uitbuiting niet
relevant is. Hiermee wordt aangesloten bij bepalingen uit het Palermo Protocol, het
RvE-Verdrag tegen mensenhandel en Richtlijn 2011/36/EU (zie respectievelijk de artikelen
3, aanhef en onder b, 4 aanhef en onder b en 2, vierde lid). Het onderhavige lid strekt
vooral tot uitleg van de beschermingsomvang van de strafbaarstellingen waarin het
uitbuitingsbestanddeel voorkomt. Strikt genomen is dit overbodig: het begrip uitbuiting
impliceert onvrijwilligheid. Mede daarom heeft de wetgever het in het verleden niet
nodig geacht om de betekenisloosheid van de bedoelde feitelijke instemming met uitbuiting
– die ook spreekt uit bestendige jurisprudentie van de Hoge Raad69 – in de strafwetgeving te expliciteren.70 In de literatuur wordt evenwel gesignaleerd dat de feitelijke instemming met uitbuiting
soms toch als een contra-indicatie voor uitbuiting lijkt te worden meegewogen.71 Tegen die achtergrond strekt artikel 273f, zevende lid, ertoe buiten twijfel te stellen
dat de instemming van het slachtoffer met de beoogde of daadwerkelijke uitbuiting
niet relevant is, wanneer die instemming onder invloed van een van de in het derde
lid genoemde middelen tot stand is gekomen. Datzelfde geldt voor situaties waarin
een slachtoffer zich uit eigen beweging kan onttrekken aan de arbeidssituatie; indien
middelen zijn aangewend, vormt zo’n (mogelijkheid van) onttrekking geen aanwijzing
dat de desbetreffende werkzaamheden in juridische zin vrijwillig worden verricht.

Diezelfde uitlegregels gelden ten aanzien van de beschermingsomvang van de nieuwe
strafbaarstelling van ernstige benadeling (artikel 273fa): ook dan is de feitelijke
instemming van het slachtoffer met diens ernstige benadeling zonder betekenis, wanneer
die instemming onder invloed van een van de in die bepaling genoemde middelen tot
stand is gekomen.

D (Nieuwe artikelen 273fa tot en met 273fb)

Artikel 273fa

Nieuwe strafbaarstelling

Dit artikel introduceert de strafbaarstelling van ernstige benadeling. Deze strafbaarstelling
richt zich tot degene die door misbruik van een van twee middelen een persoon onder
zodanige voorwaarden of zodanige omstandigheden arbeid doet verrichten dat die persoon
daardoor ernstig wordt benadeeld. Dit artikel is in paragraaf 2.3 van het algemeen
deel van deze memorie van toelichting toegelicht.

Financieel en andersoortig nadeel

In het kader van financieel nadeel wordt hier aanvullend opgemerkt dat de volgende
indicatoren kunnen wijzen op onderbetaling: ingehouden boetes door de werkgever, ingehouden
schulden na rekrutering, loonsverhoging niet tijdig doorvoeren bij verjaring werknemer,
contante uitbetalingen (hetgeen kan passen bij het onderbetalen van feitelijk gewerkte
uren), geen uitbetaling van vakantietoeslag, het niet uitbetalen van overuren, een
foutieve loonstrook en – in het geval van een uitleenconstructie – het langer dan
de toegestane periode houden van uitzendkrachten in de onzekere eerste fase van hun
uitzendcontract (fase A), waarin onder andere geen loondoorbetaling plaatsvindt als
er (toch) geen werk is of in geval van ziekte. Voor de werkgever is betaling conform
de volgende fasen duurder.

Bij andersoortig nadeel dat in verband staat met de arbeidssituatie kan worden gedacht
aan opgelegde vrijheidsbeperkingen, zoals het innemen van reisdocumenten. Ook valt
te denken aan slechte arbeidsvoorwaarden, bijvoorbeeld ten aanzien van de arbeidsduur-
en tijden en vakantiedagen. Daarbij kan het gaan om (een samenstel van) ernstige overtredingen
van normen uit de andere arbeidswetten. Als een ernstige overtreding in de zin van
de Arbeidstijdenwet kan worden aangemerkt een handelen of nalaten van de werkgever
waardoor een werknemer ten minste het dubbele van het in de wet en de daarop berustende
bepalingen toegestane aantal uren dat hij per dienst arbeid mag verrichten, arbeid
verricht dan wel de onafgebroken rusttijd in elke aaneengesloten periode van 24 uren
de helft of minder is van de in de Arbeidstijdenwet en de daarop berustende bepalingen
gegeven onafgebroken rusttijd. Als een ernstige overtreding als bedoeld in de Arbeidsomstandighedenwet,
kan worden aangemerkt een overtreding van normen met betrekking tot het werken met
gevaarlijke stoffen en biologische agentia. Het gaat hier bijvoorbeeld om situaties
waarin een persoon dient te werken met voor de gezondheid schadelijke chemische stoffen
zonder bescherming; het werken in arbeidsomstandigheden die direct gevaar voor de
gezondheid opleveren en voor langere tijd werken met gevaarlijke machines zonder bescherming.
Ook het voorzien in dan wel uitbesteden van huisvesting van werkenden die ondermaats
is, kan het delictsbestanddeel «ernstig wordt benadeeld» vervullen. De normering in
relatie tot huisvesting van arbeidsmigranten in Nederland is neergelegd in een aantal
regelingen waaronder het Besluit Omgevingsrecht, het Bouwbesluit 2012, het bestemmingsplan
en gemeentelijke verordeningen en diverse beleidsregels. Daarnaast zijn er voor de
huisvesting een keurmerk van de Stichting Normering Flexwonen (SNF) en een speciaal
keurmerk voor huisvesting in de agrarische sector (het Agrarisch Keurmerk Flexwonen).
Normen strekken zich onder andere uit tot privacy, sanitair, veiligheid en hygiëne,
en zijn een inkleuring van de bepalingen van het Bouwbesluit 2012. Van ondermaatse
huisvesting is in ieder geval sprake wanneer het niet voldoen aan de relevante normering
in voormelde regelingen resulteert in een slecht woon- en leefklimaat. Te denken valt
aan (een samengaan van) slechte hygiëne, weinig tot geen sanitaire voorzieningen,
beperkte elektriciteitsvoorziening, mannen en vrouwen in één ruimte, weinig tot geen
privacy en overbewoning. Ook valt te denken aan tekortkomingen wat betreft brandveiligheid.
Het gewicht dat ondermaatse huisvesting in de schaal legt bij de beoordeling of het
genoemde delictsbestanddeel is vervuld, hangt af van de mate waarin de geldende huisvestingsnormen
zijn overschreden en de aard en ernst van de negatieve effecten daarvan op het woon-
en leefklimaat.

Normadressaat

Met het bestanddeel «arbeid doet verrichten» is beoogd een ruime kring van tewerkstellers
en uitleners te adresseren tot wie de strafbepaling zich richt. Voor de vraag of sprake
is van het doen verrichten van arbeid in de zin van artikel 273fa is de feitelijke
situatie doorslaggevend. Daarmee omvat dit delictsbestanddeel de situaties die ressorteren
onder het werkgeversbegrip van artikel 1, onderdeel b, van de Wet arbeid vreemdelingen
onderscheidenlijk de Wet arbeid vreemdelingen BES.72 Op grond daarvan is werkgever degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of
bedrijf een ander arbeid laat verrichten (onderdeel b, sub 1) en de natuurlijke persoon
die een ander huishoudelijke of persoonlijke diensten laat verrichten (onderdeel b,
sub 2). Gelet op de breedte van het bestanddeel «arbeid doet verrichten» zullen (rechts)personen
door middel van schijnconstructies niet snel buiten het toepassingsbereik van artikel
273fa vallen.

Ter verduidelijking wordt opgemerkt dat onder de reikwijdte van «arbeid doet verrichten»
ook valt het ter beschikking stellen van een persoon aan een ander voor het verrichten
van arbeid als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder c en d, van de Wet allocatie
arbeidskrachten door intermediairs of artikel 1, eerste lid, van de Wet arbeidsvoorwaarden
gedetacheerde werknemers in de Europese Unie. Er kunnen verschillende vormen van het
ter beschikking stellen van arbeidskrachten worden onderscheiden. Een eerste vorm
– uitzending – ziet op situaties waarin een werknemer door een werkgever (uitlener)
ter beschikking wordt gesteld aan een andere onderneming (inlener). De inlener verstrekt
voor het verrichten van de arbeid een opdracht aan de uitlener, terwijl de leiding
en het toezicht over de werknemer berust bij de inlener. Payrolling kan als tweede
vorm worden onderscheiden (artikel 1, aanhef en onder d, van de Wet allocatie arbeidskrachten
door intermediairs). Het gaat hier om de situatie waarin de werkgever geen allocatieve
functie vervult. De werknemer wordt exclusief ter beschikking gesteld aan een inlener.
Naast deze vormen van terbeschikkingstelling kan ook worden gedacht aan situaties
waarin een overeenkomst van opdracht/dienstverlening is gesloten (contracting). Het
gaat hier om situaties waarin de opdrachtgever werkzaamheden, werkprocessen of bepaalde
activiteiten uitbesteed aan een ander bedrijf – de opdrachtnemer. De opdrachtnemer
voert de activiteiten uit met zijn eigen personeel. Voor de vraag of er sprake is
van contracting of het ter beschikking stellen van arbeidskrachten – die beide vallen
onder het bereik van «arbeid doet verrichten» in de zin van artikel 273fa – is de
feitelijke situatie doorslaggevend.

Strafmaximum en ne bis in idem

Het strafmaximum wordt gesteld op zes jaren of geldboete van de vijfde categorie.
De strafbaarstelling van ernstige benadeling vormt een aanvullend strafrechtelijk
instrument bij de aanpak van ernstige misstanden op de arbeidsmarkt. Bij strafrechtelijke
vervolging dan wel bestuursrechtelijk handhavend optreden geldt onverkort het ne bis
in idem-beginsel en in het verlengde daarvan het una via-beginsel, welke zijn neergelegd
in de artikelen 68 Sr, 243 Sv en 5:43 Awb. Artikel 5:44 van de Algemene wet bestuursrecht
(hierna: Awb) bepaalt dat geen bestuurlijke boete wordt opgelegd indien tegen de overtreder
wegens dezelfde gedraging een strafvervolging is ingesteld en het onderzoek ter terechtzitting
is begonnen. Artikel 243, tweede lid, Sv in verbinding met artikel 255 lid 1 Sv staat
er in beginsel aan in de weg dat na de oplegging van een bestuurlijke boete dezelfde
persoon voor hetzelfde feit opnieuw in rechte wordt betrokken. Voor de vraag of sprake
is van «hetzelfde feit» zijn de juridische aard van de feiten en de gedragingen van
de verdachte van belang.73 De arbeidswetten die ten grondslag liggen aan bestuursrechtelijke handhaving zijn
erop gericht evenwicht te creëren tussen werkgever en werknemer. Het doel van de Wet
minimumloon en vakantiebijslag is bijvoorbeeld werknemers een sociaal aanvaardbare
tegenprestatie te geven voor de verrichte arbeid en oneerlijke concurrentie op arbeidsvoorwaarden
en verdringing te voorkomen. Gelet op het aanzienlijk verschil tussen de aard en ernst
van enerzijds de feiten die aanleiding kunnen geven tot bestuursrechtelijk optreden
en anderzijds het delict ernstige benadeling – waarin opzettelijk begane gedragingen
zijn omschreven die als misdrijf tegen de persoonlijke vrijheid strafbaar zijn gesteld
en waarop maximaal zes jaren gevangenisstraf is gesteld – zal bij een strafvervolging
ter zake van dit delict geen sprake zijn van «hetzelfde feit» in de hiervoor bedoelde
zin.

Artikel 273fb

Dit onderdeel stelt verschillende vormen van opzettelijke voordeeltrekking uit mensenhandel,
kinderhandel en ernstige benadeling strafbaar. Telkens is vereist dat de voordeeltrekker
weet of ernstige reden heeft om te vermoeden dat de arbeid of diensten van het slachtoffer
(bijvoorbeeld seksuele dienstverlening) dan wel de handelingen ten aanzien van het
slachtoffer (bijvoorbeeld het huisvesten of vervoeren van het slachtoffer) waaruit
voordeel wordt getrokken, het voorwerp zijn van mensenhandel, kinderhandel of ernstige
benadeling. Daarbij wordt opgemerkt dat bij voordeeltrekking uit kinderhandel het
schuldverband – het weten of ernstige reden hebben om te vermoeden – niet hoeft te
zijn gericht op de minderjarigheid van het slachtoffer.

In het eerste voorbeeld zou aan dit vereiste zijn voldaan wanneer de voordeeltrekker
weet of ernstige reden heeft om te vermoeden dat die seksuele dienstverlening door
het slachtoffer voorwerp is van mensenhandel in de vorm van seksuele uitbuiting. In
het tweede voorbeeld wanneer de voordeeltrekker weet of vermoedt in de hiervoor bedoelde
zin dat het huisvesten of vervoeren van het slachtoffer, waarvoor de voordeeltrekker
betalingen heeft ontvangen, plaatsvindt onder de in artikel 273f, eerste lid, omschreven
omstandigheden. Artikel 273fb vormt de rechtsopvolger van het huidige artikel 273f,
eerste lid, onder 6 tot en met 8, Sr.

De beoogde strafbaarstelling houdt een verbreding in ten opzichte van de huidige strafbaarstelling
van opzettelijk voordeel trekken uit de uitbuiting van een ander (artikel 273f, eerste
lid, onder 6). In de eerste plaats wat betreft de gronddelicten waaruit voordeel kan
worden getrokken: ook het trekken van voordeel uit het nieuwe delict ernstige benadeling
van een persoon wordt onder het bereik van de strafbaarstelling gebracht. In de tweede
plaats is het vereiste schuldverband verruimd. Dit schuldverband is drieledig. Toegespitst
op voordeeltrekken uit ernstige benadeling brengen de delictsbestanddelen «opzettelijk
voordeel trekt uit arbeid of diensten van een persoon» tot uitdrukking dat de voordeeltrekker
(i) opzet heeft op het verrichten van arbeid of diensten door een persoon en (ii)
opzet heeft op het voordeel trekken uit die arbeid of diensten. De delictsbestanddelen
«terwijl diegene weet of ernstige reden heeft om te vermoeden dat die arbeid, diensten
(...) het voorwerp zijn van (...) ernstige benadeling» drukken uit dat de voordeeltrekker
(iii) weet (opzetvariant) of ernstige reden heeft om te vermoeden (schuldvariant)
dat die arbeid of diensten het voorwerp zijn van ernstige benadeling. De voordeeltrekker
moet dus weten of ernstige reden hebben om te vermoeden dat de bron waaruit het voordeel
wordt getrokken het voorwerp is van ernstige benadeling. Met andere woorden: de persoon
die deze arbeid verricht, wordt in het kader daarvan ernstig benadeeld. De schuldvariant
vereist dat de voordeeltrekker ondanks duidelijke signalen dat de arbeid of dienstverlening
waaruit voordeel wordt getrokken mogelijk onder ernstige benadeling van de desbetreffende
persoon wordt verricht er ten onrechte vanuit gaat «dat het wel goed zal zitten»,
in plaats van op toereikende wijze te verifiëren of dit het geval is.

Daarvan is sprake als er voor ieder weldenkend mens duidelijk waarneembare signalen
zijn dat de desbetreffende persoon wordt verhandeld, uitgebuit of ernstig benadeeld.
Op dat moment bestaat de plicht om te verifiëren of hiervan inderdaad sprake is (verificatieplicht).
Dit betekent niet dat iemand de plicht heeft om steeds – zonder concrete aanleiding
– actief te onderzoeken of sprake zou kunnen zijn van een van deze misdrijven, maar
dat hij dat wel moet doen op het moment dat er duidelijke signalen zijn.

Toegespitst op voordeeltrekking uit ernstige benadeling wordt dus ook in strafbaarheid
voorzien in gevallen waarin een inlener op de hoogte is van duidelijke signalen (er
wordt bijvoorbeeld geklaagd door de betrokken arbeidsmigranten over het uitzendbureau
of de inlener is bekend met het slechte imago van het uitzendbureau) dat feitelijk
bij diens bedrijf werkzame arbeidsmigranten mogelijk ernstig worden benadeeld door
de uitlener (bijvoorbeeld een malafide uitzendbureau) en die inlener – in plaats van
op toereikende wijze te verifiëren of dit het geval is (bijvoorbeeld door navraag
te doen bij het uitzendbureau en relevante documenten op te vragen) – er ten onrechte
vanuit gaat «dat het wel goed zal zitten». Dit betekent vanzelfsprekend dat wanneer
is voldaan aan de verificatieplicht en de inlener heeft mogen concluderen dat de eerdere
zorgen onterecht waren (hij mocht ervanuit gaan «dat het wel goed zal zitten»), die
inlener zich niet schuldig heeft gemaakt aan voordeeltrekking in de zin van artikel
273fb Sr wanneer achteraf tóch sprake blijkt te zijn van ernstige benadeling. In dat
geval ontbreekt het bestanddeel schuld.

De verificatieplicht ontstaat wanneer de voordeeltrekker bekend is met duidelijke
signalen van ernstige benadeling. Te denken valt aan de situatie dat tewerkgestelde
arbeidsmigranten bij de inlener melding maken van ernstige benadeling door de uitlener
(bijvoorbeeld in de vorm van substantiële onderbetaling, ondermaatse huisvesting of
het ontbreken van toegang tot zorg) of de situatie dat een inlener in zee gaat met
een uitzendbureau waarvan algemeen bekend is dat deze het niet zo nauw neemt met arbeidsrechten
en huisvesting van arbeidsmigranten (zie nader de toelichting op artikel 273fb). Op
soortgelijke wijze kan de uitlener die in zee gaat met inleners en huisvesters onder
het bereik van de strafbepaling vallen.

Daarnaast voorziet de voordeeltrekkersbepaling bijvoorbeeld ook in strafbaarheid wanneer
iemand tegen betaling een woning beschikbaar stelt voor prostitutie, terwijl diegene
weet of ernstige reden heeft om te vermoeden dat de prostitutiewerkzaamheden het voorwerp
zijn van mensenhandel in de vorm van seksuele uitbuiting. Duidelijke signalen van
seksuele uitbuiting kunnen bijvoorbeeld zijn dat de prostituees de Nederlandse taal
niet machtig zijn, waarbij zij gehaald en gebracht worden door personen die de huurpenningen
contant voldoen. Onder omstandigheden kan de verhuurder tevens medeplichtig zijn aan
mensenhandel.

Het ingevoegde schuldbestanddeel sluit aan bij de huidige strafbaarstelling van het
voordeeltrekken uit onder dwang verwijderde organen van een persoon, in welk geval
een vorm van wetenschap of schuld ten aanzien van de herkomst van het orgaan al voldoende
is (artikel 273f, eerste lid, onder 7, Sr). Aangezien het begrip uitbuiting ook vormen
van orgaanverwijdering komt te omvatten, is ook laatstgenoemde strafbaarstelling geïntegreerd
in artikel 273fb.

Het bestanddeel «voordeel trekt» drukt de centrale gedraging uit die de dader wordt
verweten. De wetsgeschiedenis van het huidige artikel 273f Sr en zijn voorlopers,
waarin deze wetsterm ook voorkomt, geeft geen eenduidig antwoord op de vraag hoe dit
bestanddeel moet worden uitgelegd en – in meer algemene zin – tot welke kring van
daders de strafbaarstelling zich richt (normadressaatschap).74

Tegen die achtergrond wordt hier opgemerkt dat voor voordeeltrekken als bedoeld in
artikel 273fb niet is vereist dat het verkrijgen van daadwerkelijk concreet voordeel
uit het gronddelict wordt aangetoond. Niet bewezen hoeft te worden dat «winst» of
een concreet concurrentievoordeel is behaald, wat – al naar gelang de situatie – bijvoorbeeld
zou moeten blijken uit de hoogte van ontvangen betalingen of de besparing van kosten.
Het behalen van economisch voordeel ten opzichte van rechtmatige activiteiten vormt
immers niet de kern van het strafrechtelijk verwijt. Bovendien zouden dergelijke bewijseisen
aan een effectieve toepassing van deze strafbepaling in de weg kunnen staan. Voldoende
is dat wordt bewezen dat de voordeeltrekker enig economisch profijt trekt uit de arbeid
of diensten van het slachtoffer van mensenhandel, kinderhandel of ernstige benadeling
dan wel uit de handelingen die de voordeeltrekker ten aanzien dat slachtoffer verricht
(zoals het huisvesten of vervoeren van dat slachtoffer als bedoeld in artikel 273f,
eerste en tweede lid). De precieze hoogte van de betalingen is irrelevant voor de
strafbaarheid wegens voordeeltrekken in de zin van artikel 273f.75

De voordeeltrekking bestaat uit het verkrijgen van financieel voordeel. Het gaat erom
dat het voordeel op geld waardeerbaar is. Het kan daarbij gaan om direct financieel
voordeel, waarbij het in het algemeen bijvoorbeeld zal gaan om het innen van de inkomsten
van een prostituee die het slachtoffer is van mensenhandel of het ontvangen van huurpenningen
voor een woning die wordt gebruikt voor gedwongen prostitutie. De voordeeltrekking
kan er ook uit bestaan dat men een huis laat schilderen door een ernstig benadeelde
arbeider, terwijl daarvoor geen of een te lage vergoeding wordt betaald, of dat een
inlener arbeidsmigranten voor zich laat werken die ernstig worden benadeeld door de
uitlener. Daarbij zal de betrokkene steeds wel moeten weten dat gebruik wordt gemaakt
van de diensten of werkzaamheden van een persoon die het slachtoffer is van mensenhandel,
kinderhandel of ernstige benadeling of zal hij duidelijke signalen daarvan moeten
hebben ontvangen. Het gaat bij voordeeltrekking nadrukkelijk alleen om economisch
profijt; bijvoorbeeld het verhogen van status of aanzien kunnen niet worden aangemerkt
als dergelijk profijt, omdat het niet goed mogelijk is om deze op geld te waarderen.

Wat betreft het normadressaatschap wordt opgemerkt dat de strafbaarstelling zich allereerst
richt tot de mensenhandelaren en de plegers van ernstige benadeling die profiteren
van de door henzelf begane gronddelicten. Daarbij vormt de algemene samenloopregeling
een waarborg tegen onevenredige aansprakelijkstelling. Het voorgaande geldt ook voor
profiteurs die anderszins werkzaamheden verrichten die direct dienstig zijn aan het
begaan van het gronddelict en die behoren tot de schil van personen die dergelijke
plegers omringt.76 Te denken valt aan een meewerkende bodyguard, portier of chauffeur. Bij dergelijke
vormen van betrokkenheid kan onder omstandigheden ook sprake zijn van medeplichtigheid
aan het begane gronddelict.77 Buiten de beoogde werkingssfeer van artikel 273fb valt de consument in het algemeen
en – bij prostitutie – de prostituant in het bijzonder. In laatstgenoemde context
voorziet artikel 273g onder specifieke omstandigheden in strafbaarheid. Mensenhandel
en ernstige benadeling zijn in de regel gericht op financieel gewin. Mede in het licht
daarvan strekt het toepassingsbereik van artikel 273fb zich naar de huidige opvatting
ook uit tot (rechts)personen die direct profiteren van mensenhandel en ernstige benadeling
en daarmee rechtstreeks bijdragen aan de markt die het plaatsvinden van deze misdrijven
in stand houdt. In het kader van ernstige arbeidsgerelateerde misstanden valt te denken
aan constellaties waarbij een (rechts)persoon in de hoedanigheid van inlener gebruik
maakt van kwetsbare werkenden zoals groepen arbeidsmigranten die door een uitlener
– bijvoorbeeld een uitzendbureau – aan hem ter beschikking zijn gesteld, terwijl de
desbetreffende werkenden ernstig worden benadeeld door de uitlener.

Steeds zal aan het voor voordeeltrekking vereiste schuldverband moeten zijn voldaan.
Toegespitst op het voorbeeld is daarvoor allereerst nodig dat de inlener opzet heeft
op het verrichten van arbeid of diensten door die arbeidsmigranten en dat de inlener
opzet heeft op het voordeel trekken uit die arbeid of diensten (hiervoor onder i en
ii). In het genoemde voorbeeld zullen beide opzeteisen in de regel zijn vervuld: de
inlener zal weten dat de arbeidsmigranten feitelijk arbeid voor deze verrichten, terwijl
het benutten van die arbeidskracht door de inlener gewild economisch profijt impliceert.
In het voorbeeld zal het aankomen op de derde poot van het schuldverband (hiervoor
onder iii), die vereist dat de inlener weet (opzetvariant) of ernstige reden heeft
om te vermoeden (schuldvariant) dat – kort gezegd – de desbetreffende arbeidsmigranten
ernstig worden benadeeld door de uitlener. De schuldvariant eist dat de inlener op
de hoogte is van duidelijke signalen dat die arbeidsmigranten mogelijk ernstig worden
benadeeld door de uitlener en die inlener – in plaats van op toereikende wijze te
verifiëren of dit het geval – er ten onrechte vanuit gaat «dat het wel goed zal zitten».
Wat betreft die duidelijke signalen valt bijvoorbeeld te denken aan de situatie dat
de genoemde arbeidsmigranten bij de inlener melding maken van ernstige benadeling
door de uitlener of het geval dat een inlener in zee gaat met een uitzendbureau waarvan
algemeen bekend is dat deze het niet zo nauw neemt met arbeidsrechten en huisvesting
van arbeidsmigranten. Dan getuigt de verkeerde inschatting van dergelijke duidelijke
signalen van een zodanige verwijtbare aanmerkelijke onvoorzichtigheid dat strafrechtelijke
aansprakelijkheid wegens voordeeltrekking uit ernstige benadeling aangewezen is. Daarin
voorziet artikel 273fb. De strafbaarstelling beperkt zich tot directe profijttrekking;
niet is beoogd te voorzien in een vorm van ketenaansprakelijkheid, waarbij bijvoorbeeld
ook afnemers van diensten van een inlener onder het toepassingsbereik van strafbare
voordeeltrekking zouden kunnen vallen. In dat geval is er een te ver verwijderd verband
tussen de mensenhandel en het verkregen voordeel. Er dient een rechtstreekse relatie
te bestaan tussen de mensenhandel, kinderhandel of ernstige benadeling en het financieel
voordeel dat daaruit wordt verkregen. Die relatie kan erin bestaan dat profijt wordt
getrokken uit de arbeid, diensten of handelingen van het slachtoffer van mensenhandel,
kinderhandel of ernstige benadeling. Te denken valt aan de inkomsten van de prostituee
die het slachtoffer is van uitbuiting die (gedeeltelijk) worden geïnd door de voordeeltrekker
of de situatie dat de door een slachtoffer van criminele uitbuiting gestolen goederen
worden geïnd door de voordeeltrekker. Ook kan worden gedacht aan het profijt van een
uitlener die minder dan het minimumloon betaalt aan de arbeidsmigranten en hen meer
uren tewerkstelt dan hij hen uitbetaalt. De genoemde rechtstreekse relatie kan er
ook in bestaan dat de voordeeltrekker werkzaamheden verricht die direct dienstig zijn
aan het begaan van het gronddelict (bijvoorbeeld het verrichten van chauffeursdiensten
naar klanten van de prostituee die het slachtoffer is van mensenhandel of het verhuren
van een pand waarin deze prostituee haar werkzaamheden verricht). Het begrip «voordeel»
heeft in feite een kwalificatieve betekenis; het gaat er steeds om dat is gebruikgemaakt
van de diensten of werkzaamheden van personen die het slachtoffer zijn van mensenhandel,
kinderhandel of ernstige benadeling.

Zoals in het algemene deel van deze memorie van toelichting al is uiteengezet wordt
voordeeltrekking voorzien van een eigen juridische kwalificatie en strafbedreiging
(zes jaren gevangenisstraf of geldboete van de vijfde categorie), die recht doen aan
het karakter en de strafwaardigheid van het opzettelijk profiteren van de hiervoor
genoemde gronddelicten. Voordeeltrekken uit kinderhandel of uit ernstige benadeling
van een kind beneden de leeftijd van achttien jaren wordt bedreigd met een gevangenisstraf
van acht jaren (artikel 273fb in verbinding met artikel 273h, eerste lid, onder 4).
In lijn met het geldende recht ligt dit maximum hoger dan de maximale gevangenisstraf
die op het basisdelict is gesteld.

Het financieel profiteren van de misdrijven mensenhandel, kinderhandel en ernstige
benadeling vormt op zichzelf verwerpelijk en onacceptabel gedrag, ook los van de ernst
van het begane gronddelict. Om die reden is de op het delict voordeeltrekking gestelde
maximumstraf van zes jaren gevangenisstraf niet afhankelijk van en staat deze niet
in een vaste verhouding tot de op het gronddelict gestelde maximumstraf. In zekere
zin valt er een parallel te trekken met het delict witwassen (artikel 420bis e.v.
Sr). Ook daar is de maximumstraf niet afhankelijk van de maximumstraf die is gesteld
op het gronddelict (het misdrijf waaruit het voorwerp is verkregen). De op voordeeltrekking
gestelde maximumstraf van zes jaren gevangenisstraf biedt de rechter voldoende armslag
om in het concrete geval met een afweging van alle relevante feiten en omstandigheden
een passende straf op te leggen, waarbij de rechter de mogelijkheid heeft om rekening
te houden met de ernst en de gevolgen van het begane gronddelict.

E (Wijziging artikel 273g)

De voorgestelde wettelijke regeling geeft aanleiding om dit artikel, dat bij Wet strafbaarstelling
misbruik prostituees die slachtoffer zijn van mensenhandel (Stb. 2021, 467) is ingevoerd, aan te passen. De wijzigingen zijn vooral redactioneel van aard, waaronder
vervanging van de verwijzing naar «de in artikel 273f, eerste lid, onder 1°, bedoelde
omstandigheden» door «de in artikel 273f, eerste lid, bedoelde omstandigheden». Daarbij
wordt aangesloten bij de terminologie en het bereik van het voorgestelde artikel 273f,
vijfde lid, voor zover daar tot uitdrukking wordt gebracht dat de uitbuiting van een
persoon ook kan plaatsvinden bij het verrichten van seksuele handelingen «voor» een
ander (zie de toelichting op deze bepaling). De bij minderjarige slachtoffers toepasselijke
strafverzwaringsgrond die in het tweede lid van het huidige artikel 273g Sr is opgenomen,
wordt overgeheveld naar het voorgestelde artikel 273h. In laatstgenoemde bepaling
zijn alle strafverzwaringsgronden samengebracht die in het kader van de voorgestelde
regeling relevant zijn.

F (Nieuwe artikelen 273h en 273i)

Artikel 273h

Dit artikel is de rechtsopvolger van artikel 273f, derde tot en met vijfde lid, Sr.
Het bevat de strafverzwaringsgronden die gelden voor de delicten die in de artikelen
273f tot en met 273g zijn omschreven. Bij bewezenverklaring van een of meer van de
in het eerste lid opgenomen strafverzwaringsgronden kan de wettelijk bepaalde gevangenisstraf
met een derde worden verhoogd. De keuze voor een relatieve verhoging is ingegeven
door het feit dat voor de verschillende gronddelicten uiteenlopende strafmaxima gelden.
Hiermee ontstaat een evenrediger relatie tussen de aard en ernst van het gronddelict,
tot uiting komend in het strafmaximum, en de toepasselijke strafverzwaringsgrond.
In het geval dat ernstige benadeling of mensenhandel zwaar lichamelijk letsel tot
gevolg heeft of daarvan levensgevaar voor een ander te duchten is – gelet op de ernst
van dat gevolg en dat gevaar – voorzien in een wettelijk strafmaximum van respectievelijk
negen jaren (tweede lid; bij ernstige benadeling) en achttien jaren gevangenisstraf
(derde lid; bij mensenhandel). Wanneer mensenhandel of ernstige benadeling de dood
tot gevolg heeft, kan levenslange gevangenisstraf of tijdelijke van ten hoogste dertig
jaren of geldboete van de vijfde categorie worden opgelegd (vierde lid).

Eerste lid, onder a

De strafverzwaringsgronden dat het in de artikelen 273f tot en met 273g omschreven
feit wordt begaan door twee of meer verenigde personen, wordt voorafgegaan door, vergezeld
van of gevolgd door ernstige geweldpleging dan wel wordt begaan tegen een persoon
bij wie misbruik van een bijzonder kwetsbare positie wordt gemaakt, zijn overgenomen
uit het huidige artikel 273f, derde lid, onder 1 tot en met 3, Sr. Bij die laatste
strafverzwaringsgrond valt bijvoorbeeld te denken aan een bijzonder kwetsbare positie
als gevolg van een psychische stoornis dan wel verstandelijke of lichamelijke handicap.
Vereist is dat de dader wetenschap heeft van de bijzonder kwetsbare positie waarin
het slachtoffer verkeert. Het toepassingsbereik van deze strafverzwaringsgronden wordt
verbreed tot ernstige benadeling als bedoeld in artikel 273fa. Met opname van beide
strafverzwaringsgronden wordt mede uitvoering gegeven aan artikel 4, tweede lid, onder
a, b en d, van de Richtlijn 2011/36/EU, op grond waarvan een maximumgevangenisstraf
van ten minste tien jaar moet worden gesteld op – kort gezegd – in georganiseerd verband
begane, met ernstige geweldpleging gepaard gaande vormen van mensenhandel alsmede
vormen van mensenhandel gericht tegen een bijzonder kwetsbaar slachtoffer. In de preambule
van de richtlijn komt naar voren dat bij de beoordeling van de bijzondere kwetsbaarheid
van het slachtoffer ook rekening kan worden gehouden met bijvoorbeeld geslacht, zwangerschap
en gezondheidsproblemen (overweging 12). Aan voormelde strafverwaringsgronden wordt
toegevoegd het begaan van een in de artikelen 273f tot en met 273g omschreven feit
door een persoon die daarvan een beroep of gewoonte maakt. Dergelijk handelen heeft
een strafverzwarend karakter. Of een meervoud aan gedragingen kan worden gekwalificeerd
als het maken van een «gewoonte», hangt af van de concrete omstandigheden van het
geval. Daarbij kan onder meer betekenis toekomen aan de aard van de gedragingen en
de omstandigheden waaronder deze zijn verricht, alsmede aan het aantal gedragingen
en het tijdsbestek waarbinnen deze zich hebben afgespeeld.78

Eerste lid, onder b

Dit onderdeel voorziet in strafverzwaring indien een in de artikelen 273fa, 273fb
en 273g omschreven feit wordt begaan tegen een kind beneden de leeftijd van achttien
jaren. Het toepassingsbereik van deze strafverzwaringsgrond is beperkt tot de algemeen
omschreven misdrijven ernstige benadeling, voordeeltrekking en – kort gezegd – het
onder nader bepaalde omstandigheden verrichten van seksuele handelingen met een slachtoffer
van mensenhandel. Verhoging van de wettelijk bepaalde gevangenisstraf met een derde
is dan aangewezen, indien zo’n misdrijf wordt begaan tegen een kind beneden de leeftijd
van achttien jaren. Met opname van deze strafverzwaringsgrond wordt mede uitvoering
gegeven aan artikel 4, tweede lid, onder a, van de Richtlijn 2011/36/EU, op grond
waarvan een maximumgevangenisstraf van ten minste tien jaar moet worden gesteld op
vormen van mensenhandel tegen kinderen beneden de leeftijd van achttien jaren. Voor
de toepasselijkheid van de strafverzwaringsgrond is niet relevant of de dader wist
dat deze met een kind in een bepaalde leeftijd te maken had. Uitsluitend de leeftijd
hoeft te worden bewezen. Het belang van kinderen bij een ongestoorde (seksuele) ontwikkeling
en de bescherming van kinderen tegen exploitatie door anderen prevaleert hier.

De strafverzwaringsgrond is niet toepasselijk op het specifiek omschreven kinderdelict
kinderhandel (de artikelen 273f, tweede lid). De minderjarigheid van het slachtoffer
is dan immers een constitutief bestanddeel van de delictsomschrijving. Bij dit misdrijf
is de strafverhoging al verdisconteerd in het daarop gestelde hogere strafmaximum.

Tweede en derde lid

In deze artikelleden is de huidige strafverzwaringsgrond die betrekking heeft op zwaar
lichamelijk letsel als gevolg of te duchten levensgevaar opgenomen. Het huidige strafmaximum
van achttien jaren gevangenisstraf of geldboete van de vijfde categorie (artikel 273f,
vierde lid, Sr) biedt voldoende strafruimte voor passende bestraffing van mensen-
en kinderhandel (voorgesteld artikel 273f, eerste en tweede lid, Sr) en is gehandhaafd
(derde lid). In het tweede lid is bepaald dat voor het nieuwe delict ernstige benadeling
(artikel 273fa Sr) in het geval van deze strafverzwaringsgrond een strafmaximum geldt
van negen jaren. Verhoudingsgewijs vindt hiermee voor ernstige benadeling eenzelfde
strafverzwaring plaats als voor kinder- en mensenhandel, te weten verhoging van het
strafmaximum met de helft.

Vierde lid

In dit artikellid is het huidige artikel 273f, vijfde lid, Sr inhoudelijk ongewijzigd
overgenomen, met dien verstande dat deze strafverzwaringsgrond – kort gezegd: de dood
als gevolg – ook van toepassing is op het nieuwe delict ernstige benadeling. In alle
gevallen geldt een gefixeerd strafmaximum van levenslange gevangenisstraf of tijdelijke
gevangenisstraf van ten hoogste dertig jaren dan wel geldboete van de vijfde categorie.
Naar het oordeel van het kabinet vormt de strafbedreiging van levenslange gevangenisstraf
of tijdelijke gevangenisstraf van ten hoogste dertig jaren een passende uitdrukking
van de buitengewone ernst van zowel mensen- en kinderhandel, als ernstige benadeling
met een dodelijke afloop. Dit strafverzwarende gevolg heeft bij enkele andere delicten
in het Wetboek van Strafrecht hetzelfde strafverzwarende effect, ongeacht het op het
gronddelict gestelde strafmaximum. Daarbij wordt aangesloten.

Artikel 273i

Eerste en tweede lid

Artikel 273i is de rechtsopvolger van het huidige artikel 273f, zevende lid, in verbinding
met artikel 251 Sr. Het eerste lid van artikel 273i bepaalt dat bij veroordeling wegens
de in de artikelen 273f tot en met 273fb omschreven misdrijven de rechter een veroordeelde
kan ontzetten van de rechten, bedoeld in artikel 28, eerste lid, onder 1, 2 en 4,
Sr. Het betreft ontzetting van het recht op het bekleden van (bepaalde) ambten, het
dienen bij de gewapende macht en het zijn van raadsman of gerechtelijk bewindvoerder.
Diezelfde mogelijkheden bestaan bij de meeste andere misdrijven die in dezelfde titel
«Misdrijven tegen de persoonlijke vrijheid» van het Wetboek van Strafrecht zijn opgenomen
(artikel 286 Sr). Op grond van het tweede lid kan de veroordeelde van de uitoefening
van zijn beroep worden ontzet. Deze bijkomende straf ziet in de regel op de uitoefening
van het beroep waarin de schuldige het misdrijf begaan heeft. De beroepsontzetting
dient betrekking te hebben op het recht op uitoefening van een beroep dat in voldoende
verband staat met het beroep waarin het strafbaar feit is begaan. Er is niet slechts
sprake van een beroep als het een hoofdwerkzaamheid of betaald beroep betreft.79

ARTIKEL II (Wetboek van Strafrecht BES)

In paragraaf 2.4 van het Algemeen Deel van deze toelichting is aangegeven dat en waarom
in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba zoveel mogelijk wordt aangesloten
bij de materiële strafwetgeving van Nederland. Op grond van dit uitgangspunt wordt
voorgesteld de modernisering van de strafbaarstelling van mensenhandel die voor Europees
Nederland wordt voorzien (Artikel I), ook door te voeren in het Wetboek van Strafrecht
BES. Daartoe strekt de in Artikel II opgenomen regeling.

A (Wijziging artikel 286f)

Dit artikel vormt het equivalent van het gewijzigde artikel 273f, dat in Artikel I,
onderdeel C van een toelichting is voorzien. Deze bepaling bevat de strafbaarstellingen
van mensenhandel en kinderhandel (eerste en tweede lid). Daarnaast geeft artikel 286f
nadere omschrijvingen van wetstermen en uitgangspunten (het derde tot en met het zevende
lid).

B (Nieuwe artikelen 286fa en 286fb)

De artikelen 286fa en 286fb zijn de pendanten van de voorgestelde artikelen 273fa
en 273fb, die in Artikel I, onderdeel D zijn toegelicht. Dit zijn de strafbepalingen
van respectievelijk ernstige benadeling en voordeeltrekking.

C (Wijziging artikel 286g)

Dit artikel vormt het equivalent van artikel 273g dat in het Wetboek van Strafrecht
is opgenomen. Beide bepalingen zijn bij Wet strafbaarstelling misbruik prostituees
die slachtoffer zijn van mensenhandel (Stb. 2021, 467) ingevoerd. Dit wetsvoorstel strekt ertoe artikel 286g op dezelfde wijze aan te passen
als het genoemde artikel 273g, dat in Artikel I, onderdeel E is toegelicht.

D (Nieuwe artikelen 286h en 286i)

De artikelen 286h (strafverzwaringsgronden) en 286i (bijkomende straffen) zijn de
pendanten van de voorgestelde artikelen 273h en 273i. Laatstgenoemde bepalingen zijn
in Artikel I, onderdeel F toegelicht. Ten opzichte van het huidige artikel 286, derde
tot en met zesde lid, Sr BES – dat thans de toepasselijke strafverzwaringsgronden
bevat – bevat het beoogde artikel 286h een ruimere regeling van strafverzwaringsgronden.
Daarbij is aangesloten bij de systematiek van het voorgestelde artikel 273h. Daarom
is bij de strafverzwaringsgronden die zijn opgenomen in het eerste lid van artikel
286h gekozen voor een relatieve verhoging van de wettelijk bepaalde gevangenisstraf
met een derde. In het geval van zwaar lichamelijk letsel of levensgevaar is voorzien
in een gefixeerd wettelijk strafmaximum van negen jaren gevangenisstraf (tweede lid;
bij ernstige benadeling) onderscheidenlijk achttien jaren gevangenisstraf (derde lid:
bij mensenhandel). In het geval van dodelijk letsel is op beide misdrijven levenslange
gevangenisstraf of tijdelijke gevangenisstraf gesteld (vierde lid). Ten opzichte van
het huidige artikel 286f, zevende lid in verbinding met artikel 261 Sr BES is de mogelijkheid
tot het opleggen van de daar genoemde bijkomende straffen verbreed tot gevallen van
veroordeling wegens het nieuwe misdrijf ernstige benadeling.

ARTIKEL III (Wetboek van Strafvordering)

Het tweede lid van artikel 481 Sv bepaalt in welke gevallen het openbaar ministerie
mededeling moet doen aan slachtoffers of nabestaanden van de beslissing van de Hoge
Raad over een herzieningsaanvraag en van de einduitspraak in de herzieningszaak tegen
de (gewezen) verdachte. Het informatierecht van artikel 481 Sv is voorbehouden aan
ernstiger misdrijven, in het bijzonder de misdrijven waarop naar de wettelijke omschrijving
een gevangenisstraf van acht jaar of meer is gesteld. Op de misdrijven mensen- en
kinderhandel (artikel 273f, eerste en tweede lid) wordt een wettelijke strafbedreiging
van respectievelijk twaalf en vijftien jaren gevangenisstraf gesteld, zodat genoemd
informatierecht geldt. De huidige verwijzing naar artikel 273f Sr kan dus komen te
vervallen.

ARTIKEL IV (Wet arbeid vreemdelingen)

Dit artikel betreft een wijziging van de Wet arbeid vreemdelingen. De voorgestelde
artikelen 273fa (ernstige benadeling) en 273fb (voordeeltrekking) worden toegevoegd
aan de artikelen 9 en 12b van die regeling. Deze toevoeging maakt het allereerst mogelijk
voor de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid om een tewerkstellingsvergunning
te weigeren of voor de Minister van Justitie en Veiligheid om een gecombineerde vergunning
te weigeren, indien de werkgever binnen een periode van vijf jaar direct voorafgaande
aan de aanvraag voor de vergunning gestraft is op grond van ernstige benadeling of
voordeeltrekking. Daarnaast wordt het mogelijk voor de Minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid om een tewerkstellingsvergunning in te trekken of voor de Minister
van Justitie en Veiligheid om een gecombineerde vergunning in te trekken, indien de
werkgever binnen een periode van vijf jaar voorafgaand aan het moment waarop de vergunning
wordt ingetrokken gestraft is op grond van ernstige benadeling of voordeeltrekking.

ARTIKEL V (Evaluatiebepaling)

De effecten van de nieuwe wetgeving en de werking hiervan in de praktijk worden binnen
vijf jaar na inwerkingtreding geëvalueerd.

ARTIKEL VI (Inwerkingtredingsbepaling)

Dit artikel regelt de inwerkingtreding van het wetsvoorstel. Gezien het grotere beschermingsbereik
waarin de nieuwe wetgeving voorziet en de ingrijpende aard van mensenhandel en daarmee
verband houdende misdrijven, is het van belang dat de inwerkingtreding plaatsvindt
op het moment dat uitvoeringsorganisaties daarvoor klaar zijn. Effectieve uitvoering
van de nieuwe wetgeving is ook in het belang van burgers die door de nieuwe wetgeving
worden geraakt, zowel slachtoffers als (potentiële) verdachten. In het licht daarvan
wordt ervan uitgegaan dat de inwerkingtreding van het wetsvoorstel plaatsvindt begin
2025.

De bepalingen in dit wetsvoorstel zijn van toepassing op strafbare feiten die na de
inwerkingtreding hiervan worden begaan. Ingevolge artikel 1, tweede lid, Sr worden
bij verandering in de wetgeving na het tijdstip waarop het feit begaan is, de voor
de verdachte gunstigste bepalingen toegepast.

De Hoge Raad (vgl. onder meer HR 12 juli 2011, ECLI:NL:HR:2011:BP6878) legt deze bepaling
– beknopt weergegeven – zo uit dat ingeval de delictsomschrijving na het begaan van
het feit is gewijzigd in voor de verdachte gunstige zin, die gunstiger delictsomschrijving
van toepassing is indien die wetswijziging voortvloeit uit een verandering van inzicht
van de wetgever omtrent de strafwaardigheid van het vóór de wetswijziging begane strafbare
feit. Indien het wettelijk strafmaximum na het tijdstip waarop het feit is begaan
is gewijzigd, dient dit strafmaximum door de rechter met onmiddellijke ingang – en
dus zonder toetsing aan de maatstaf van het gewijzigd inzicht van de strafwetgever
omtrent de strafwaardigheid van de vóór de wetswijziging begane strafbare feiten –
te worden toegepast, indien en voor zover die verandering in de voorliggende zaak
ten gunste van de verdachte werkt. Toegepast op dit wetsvoorstel, betekent dat het
volgende. De kern van de strafbaarstellingen van mensenhandel en kinderhandel is inhoudelijk
ongewijzigd overgeheveld van het huidige artikel 273f, eerste lid, onder 1 en 2, Sr
naar het voorgestelde artikel 273f, eerste en tweede lid, Sr. De reikwijdte van de
strafrechtelijke aansprakelijkheid is niet veranderd en de wettelijke maximumstraffen
zijn gelijk gebleven, zodat ten aanzien van vóór de wetswijziging begane strafbare
feiten de oude delictsomschrijvingen van toepassing blijven.

Bij de modernisering van het huidige artikel 273f Sr wordt voorgesteld een aantal
– om verschillende redenen – overbodige strafbaarstellingen te schrappen, zonder wezenlijk
af te doen aan de reikwijdte van de strafrechtelijke aansprakelijkheid op grond van
die bepaling. Voor een overzicht hiervan wordt verwezen naar de toelichting onder
het kopje «Overbodige strafbaarstellingen» hierboven (p. 9–11). Nu geen van deze strafbaarstellingen
wordt geschrapt ten gevolge van een verandering van inzicht omtrent de strafwaardigheid
van deze strafbare feiten (veeleer overlappen deze strafbaarstellingen met het delict
mensenhandel als bedoeld in het voorgestelde artikel 273f, eerste en tweede lid, Sr,
en kunnen zij daardoor worden gemist), blijven ten aanzien van vóór de wetswijziging
begane strafbare feiten de oude delictsomschrijvingen van toepassing.

Met betrekking tot de zelfstandige strafbaarstelling van ernstige benadeling (artikel
273fa Sr) die in dit wetsvoorstel wordt geïntroduceerd, spelen geen overgangsrechtelijke
problemen, omdat dit feit voor inwerkingtreding van dit wetsvoorstel nog niet strafbaar
was. Dit geldt vanzelfsprekend gelijkelijk voor het voordeeltrekken uit ernstige benadeling
(het voorgestelde artikel 273fb Sr).

De zelfstandige strafbaarstelling van voordeeltrekking (artikel 273fb Sr) komt in
de plaats van het huidige artikel 273f, eerste lid, onderdelen 6 tot en met 8, Sr.
Er is een maximumstraf op gesteld van zes jaren gevangenisstraf, waar onder het huidige
recht nog een maximale gevangenisstraf van twaalf jaren geldt. Gelet op de uitleg
die de Hoge Raad geeft aan artikel 1, tweede lid, Sr, betekent dit dat vanaf het tijdstip
waarop dit wetsvoorstel tot wet is verheven en in werking treedt, de rechter het voor
de verdachte gunstiger strafmaximum van zes jaren dient toe te passen.

De in artikel 273g Sr opgenomen strafbaarstelling wordt inhoudelijk ongewijzigd gehandhaafd
(voorgesteld artikel 273g Sr), zodat zich hier geen overgangsrechtelijke problemen
voordoen.

ARTIKEL VII

De citeertitel luidt: Wet modernisering en uitbreiding strafbaarstelling mensenhandel.

Deze toelichting wordt ondertekend mede namens de Minister van Justitie en Veiligheid
en de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, E. van der Burg

BIJLAGE: Transponeringstabel

Huidig artikel

Huidig(e) kwalificatie en maximale gevangenisstraf

Nieuw artikel

Nieuw(e) kwalificatie en maximale gevangenisstraf

Wetboek van Strafrecht

Artikel 273f, eerste lid, onderdeel 1

Mensenhandel (12)

Artikel 273f, eerste lid

Mensenhandel (12)

Artikel 273f, eerste lid, onderdeel 2

Mensenhandel (15, in combinatie met artikel 273f, derde lid, onderdeel 2)

Artikel 273f, tweede lid

Kinderhandel (15)

Artikel 273f, eerste lid, onderdeel 3

Mensenhandel (12)

Geen (deze variant vervalt)

N.v.t.

Artikel 273f, eerste lid, onderdeel 4 eerste zinsdeel te stellen»)

Mensenhandel (12)

Artikel 273f, eerste lid

Mensenhandel (12)

Artikel 273f, eerste lid, onderdeel 4 tweede zinsdeel

Mensenhandel (12)

Geen (deze variant vervalt)

N.v.t.

Artikel 273f, eerste lid, onderdeel 5, eerste zinsdeel

Mensenhandel (15, in combinatie met artikel 273f, derde lid, onderdeel 2)

Artikel 273f, tweede lid

Kinderhandel (15)

Artikel 273f, eerste lid, onderdeel 5, tweede zinsdeel

Mensenhandel (15, in combinatie met artikel 273f, derde lid, onderdeel 2)

Geen (deze variant vervalt)

N.v.t.

Artikel 273f, eerste lid, onderdeel 6

Mensenhandel (12)

Artikel 273fb

Voordeeltrekking (6)

Artikel 273f, eerste lid, onderdeel 7

Mensenhandel (12)

Artikel 273fb

Voordeeltrekking (6)

Artikel 273f, eerste lid, onderdeel 8

Mensenhandel (12)

Artikel 273fb

Voordeeltrekking (6)

Artikel 273f, eerste lid, onderdeel 9

Mensenhandel (12)

Artikel 273fb (voor zover sprake is van uitbuiting van een persoon)

Voordeeltrekking (6)

Artikel 273f, tweede lid

Begripsomschrijving «uitbuiting»

Artikel 273f, vijfde lid

Begripsomschrijving «uitbuiting»

Artikel 273f, derde lid, onderdeel 1

Strafverzwaring medeplegen (15)

Artikel 273h, eerste lid, onderdeel a, onder 2

Strafverzwaring: medeplegen (strafmaximum grondfeit + 1/3)

Artikel 273f, derde lid, onderdeel 2

Strafverzwaring: minderjarige of bijzonder kwetsbare meerderjarige (15)

Artikel 273h, eerste lid, onderdeel a, onder 4 (bijzonder kwetsbare meerderjarige);
aparte strafverzwaring minderjarige vervalt (ligt reeds besloten in artikel 273f,
tweede lid)

Strafverzwaring: bijzonder kwetsbare meerderjarige (strafmaximum grondfeit + 1/3)

Artikel 273f, derde lid, onderdeel 3

Strafverzwaring: geweld (15)

Artikel 273h, eerste lid, onderdeel a, onder 3

Strafverzwaring: ernstige geweldpleging (strafmaximum grondfeit + 1/3)

Artikel 273f, vierde lid

Strafverzwaring: zwaar lichamelijk letsel / levensgevaar (18)

Artikel 273h, derde lid

Strafverzwaring: zwaar lichamelijk letsel / levensgevaar (18)

Artikel 273f, vijfde lid

Strafverzwaring: dood ten gevolge hebbend (30 / levenslang)

Artikel 273h, vierde lid

Strafverzwaring: dood ten gevolge hebbend (30 / levenslang)

Artikel 273f, zesde lid

Begripsomschrijving «kwetsbare positie»

Artikel 273f, vierde lid

Begripsomschrijving «kwetsbare positie»

Artikel 273f, zevende lid

Ontzetting van bepaalde rechten

Artikel 273i

Ontzetting van bepaalde rechten

-

-

Artikel 273fa

Ernstige benadeling (6)

Artikel 273g, eerste lid

Strafbaarstelling prostituant (4)

Artikel 273g

Strafbaarstelling prostituant (4)

Artikel 273g, tweede lid

Strafverzwaring: feit gepleegd ten aanzien van minderjarige (6)

Artikel 273h, eerste lid, onderdeel b

Strafverzwaring: feit gepleegd ten aanzien van minderjarige (4 + 1/3)

Wetboek van Strafrecht BES

Artikel 286f, eerste lid, onderdeel 1

Mensenhandel (12)

Artikel 286f, eerste lid

Mensenhandel (12)

Artikel 286f, eerste lid, onderdeel 2

Mensenhandel (12)

Artikel 286f, tweede lid

Kinderhandel (15)

Artikel 286f, eerste lid, onderdeel 3

Mensenhandel (12)

Geen (deze variant vervalt)

N.v.t.

Artikel 286f, eerste lid, onderdeel 4, eerste zinsdeel

Mensenhandel (12)

Artikel 286f, eerste lid

Mensenhandel (12)

Artikel 286f, eerste lid, onderdeel 4, tweede zinsdeel

Mensenhandel (12)

Geen (deze variant vervalt)

N.v.t.

Artikel 286f, eerste lid, onderdeel 5, eerste zinsdeel

Mensenhandel (12)

Artikel 286f, tweede lid

Kinderhandel (15)

Artikel 286f, eerste lid, onderdeel 5, tweede zinsdeel

Mensenhandel (12)

Geen (deze variant vervalt)

N.v.t.

Artikel 286f, eerste lid, onderdeel 6

Mensenhandel (12)

Artikel 286fb

Voordeeltrekking (6)

Artikel 286f, eerste lid, onderdeel 7

Mensenhandel (12)

Artikel 286fb

Voordeeltrekking (6)

Artikel 286f, eerste lid, onderdeel 8

Mensenhandel (12)

Artikel 286fb

Voordeeltrekking (6)

Artikel 286f, eerste lid, onderdeel 9

Mensenhandel (12)

Artikel 286fb (voor zover sprake is van uitbuiting van een persoon)

Voordeeltrekking (6)

Artikel 286f, tweede lid

Begripsomschrijving «uitbuiting»

Artikel 286f, vijfde lid

Begripsomschrijving «uitbuiting»

Artikel 286f, derde lid, onderdeel 1

Strafverzwaring: medeplegen (15)

Artikel 286h, eerste lid, onderdeel a, onder 2

Strafverzwaring: medeplegen (strafmaximum grondfeit + 1/3)

Artikel 286f, derde lid, onderdeel 2

Strafverzwaring: 16-minner (15)

Geen (deze variant vervalt)

N.v.t.

Artikel 286f, vierde lid

Strafverzwaring: medeplegen ten aanzien van 16-minner (18)

Geen (deze variant vervalt)

N.v.t.

Artikel 286f, vijfde lid

Strafverzwaring: zwaar lichamelijk letsel / levensgevaar (30 / levenslang)

Artikel 286h, derde lid

Strafverzwaring: zwaar lichamelijk letsel / levensgevaar (18)

Artikel 286f, zesde lid

Strafverzwaring: dood ten gevolge hebbend (15)

Artikel 286h, vierde lid

Strafverzwaring: dood ten gevolge hebbend (30 / levenslang)

Artikel 286f, zevende lid

Ontzetting van bepaalde rechten

Artikel 286i

Ontzetting van bepaalde rechten

-

-

Artikel 286fa

Ernstige benadeling (6)

Artikel 286g, eerste lid

Strafbaarstelling prostituant (4)

Artikel 286g

Strafbaarstelling prostituant (4)

Artikel 286g, tweede lid

Strafverzwaring: feit gepleegd ten aanzien van minderjarige (6)

Artikel 286h, eerste lid, onderdeel b

Strafverzwaring: feit gepleegd ten aanzien van minderjarige (4 + 1/3)