Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 6
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 18 oktober 2023

Inhoudsopgave

I.

ALGEMEEN

1

1.

Inleiding

1

2.

Overige Fiscale Maatregelen

1

2.1

Versterking aanpak dividendstripping

1

2.2

Werkkostenregeling

7

2.3

Herstel reguliere navorderingstermijn douane

8

3.

Advies en consultatie

10

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

Het kabinet heeft met interesse kennisgenomen van de vragen en opmerkingen van de
leden van de fracties van de VVD, D66, het CDA, de SP, PvdA-GroenLinks, de ChristenUnie
en het lid Omtzigt.

Hierna wordt bij de beantwoording van de vragen zo veel mogelijk de volgorde van het
verslag aangehouden, met dien verstande dat gelijkluidende of in elkaars verlengde
liggende vragen tezamen zijn beantwoord.

2. Overige Fiscale Maatregelen

2.1 Versterking aanpak dividendstripping

De leden van de fracties van de VVD, GroenLinks en de PvdA vragen in hoeverre de voorgestelde
maatregelen effectief zijn om dividendstripping tegen te gaan. De leden van de fractie
van de VVD vragen daarbij in te gaan op de kritiek dat de maatregelen onvoldoende
zijn om een echte slag te brengen aan de praktijk van dividendstripping en vragen
welke voorstellen het kabinet nog nodig acht. Daarnaast vragen de leden van de fractie
van de SP waarom geen sterkere maatregelen zijn genomen. Voorts vragen de leden van
de fracties van GroenLinks en de PvdA of dividendstripping hiermee uitgebannen wordt
en of er meer maatregelen nodig zijn en, zo ja, waarom het kabinet niet daarvoor heeft
gekozen. Het is een speerpunt van dit kabinet om belastingontwijking en -ontduiking
hard aan te pakken. Wanneer de Belastingdienst gevallen van dividendstripping ontdekt,
treedt de Belastingdienst daar ferm tegen op. Hierbij werkt de Belastingdienst samen
met de AFM, FIOD, FIU-Nederland en het Openbaar Ministerie.1 In de praktijk is evenwel gebleken dat de huidige wetgeving ontoereikend is om dividendstripping
in alle situaties goed aan te pakken. Om tot evenredige en proportionele maatregelen
te komen, is samen met de Belastingdienst een aantal alternatieven om de aanpak van
dividendstripping te versterken in kaart gebracht. Uit dat onderzoek volgt dat de
mate van doeltreffendheid van een maatregel en de impact daarvan op de praktijk verschilt
per alternatief. Om die reden, maar ook om de betrokken partijen en overige belangstellenden
ruimte te bieden om – binnen de gestelde randvoorwaarden – de in kaart gebrachte alternatieven
tot versterking van de aanpak van dividendstripping te beoordelen en eventuele andere
varianten naar voren te brengen, heeft een openbare internetconsultatie plaatsgevonden.2 Op 15 juli 2022 is de Tweede Kamer geïnformeerd over de uitkomsten van de internetconsultatie,
de voor- en nadelen van elke geconsulteerde oplossingsrichting en de fiscale mogelijkheden
om de aanpak van dividendstripping verder te versterken.3 Met het wetsvoorstel Overige Fiscale Maatregelen 2024 (OFM 2024) wordt gevolg gegeven
aan het voornemen om de aanpak van dividendstripping te versterken en worden per 1 januari
2024 maatregelen ingevoerd. Bij de keuze van deze maatregelen heeft het kabinet rekening
gehouden met de goede uitvoerbaarheid van de maatregelen door de Belastingdienst,
de impact op de reguliere beurshandel, de gevolgen voor burgers en bedrijven en de
juridische bestendigheid van de maatregelen. Het kabinet verwacht dat deze maatregelen
zullen leiden tot een effectievere aanpak van dividendstripping en dat deze maatregelen
ook een evenwichtige oplossing bieden voor bonafide situaties waarin geen sprake is
van dividendstripping. De transacties die ten grondslag liggen aan dividendstripping
zijn complex en continu in beweging. Het kabinet zal daarom het onderzoek naar alternatieve
maatregelen om dividendstripping aan te pakken continueren. De Tweede Kamer zal in
het voorjaar van 2025 worden geïnformeerd over de uitkomsten van dit onderzoek.

De leden van de fracties van de VVD, de SP en het lid Omtzigt informeren naar de maatregelen
tegen dividendstripping die in Denemarken, Duitsland en Noorwegen zijn genomen. De
leden van de VVD vragen eveneens of het kabinet bereid is om andere succesvolle methoden
uit Europese landen op een rij te zetten en te verkennen in hoeverre Nederland hiervan
kan leren om op deze wijze de aanpak van dividendstripping nog verder aan te scherpen.
Het lid Omtzigt vraagt in dit kader naar hetgeen deze reparaties in Denemarken en
Noorwegen per jaar hebben opgeleverd en of het kabinet bekend is met het feit dat
de Deense maatregelen jaarlijks gemiddeld 1,12 miljard euro opleveren. De maatregelen
ter versterking van de aanpak van dividendstripping die onderdeel zijn van het wetsvoorstel
OFM 2024 zien specifiek op de vormen van dividendstripping die zich in Nederland voordoen,
en die thans met het wettelijk instrumentarium in Nederland niet goed kunnen worden
aangepakt. Een vergelijking van verschillende fiscale stelsels in Europa in de aanpak
van dividendstripping is niet goed mogelijk. Dit vergt namelijk niet alleen kennis
over alle relevante wet- en regelgeving die ter zake van dividendstripping in andere
landen worden toegepast, maar ook dient te worden onderzocht of de problematiek die
aldaar als dividendstripping wordt aangemerkt, ook speelt in een Nederlandse situatie.
In Duitsland werd bijvoorbeeld op basis van de nationale wetgeving tot 2012 door middel
van zogenoemde «cum/ex transacties» door de ene partij dividendbelasting ingehouden
zonder deze af te dragen, terwijl een andere partij met de aan haar uitgereikte dividendnota
de niet afgedragen dividendbelasting kon verrekenen. Inmiddels is de Duitse nationale
wet op dit punt aangepast. In Nederland bestond en bestaat een dergelijke mogelijkheid
niet. De Duitse situatie is daarom niet direct vergelijkbaar met de Nederlandse. In
Nederland kunnen zich wel andere situaties voordoen rondom teruggaaf en verrekening
van dividendbelasting. Het gaat dan met name om situaties waarbij de juridische eigendom
van de aandelen wordt overgedragen aan een andere partij, maar het economische belang
bij die aandelen behouden blijft. Doel hiervan is bijvoorbeeld te komen tot een gunstiger
recht op teruggaaf of verrekening van dividendbelasting dan dat de oorspronkelijke
aandeelhouder heeft. De Belastingdienst kan uit een verzoek om teruggaaf of verrekening
van dividendbelasting niet direct afleiden dat er sprake is van «dividendstripping».
Deze verzoeken verschillen niet van andere verzoeken om teruggaaf of verrekening.
Daarom is er voor de Belastingdienst meestal geen directe waarschuwing dat sprake
is van dividendstripping. Om «dividendstripping» vast te stellen is het noodzakelijk
dat aanvullend onderzoek door de Belastingdienst plaatsvindt. Daar komt bij dat de
bewijslast onder de huidige wetgeving bij de Belastingdienst ligt. Het gaat hierbij
vaak om complexe structuren waarvan de informatie zich in het buitenland bevindt.
Dit maakt het verzamelen van informatie door de Belastingdienst extra complex en zeer
tijdrovend.4 Een van de maatregelen uit het wetsvoorstel OFM 2024 ziet daarom ook op het aanpassen
van deze bewijslastverdeling. De verwachting is dat de inspecteur door de voorgestelde
wijziging in de bewijslastverdeling eerder kan beschikken over de bewijsrechtelijk
relevante informatie en documentatie van transacties met aandelen en eventuele daarmee
verband houdende derivaten.

De leden van de fractie van de VVD vragen hoe wordt gemonitord en geëvalueerd of de
problematiek met voorliggend wetsvoorstel kan worden ondervangen. De leden van de
fractie van de SP vragen, met verwijzing naar het onderzoek van Follow The Money waarin
wordt gesproken over vele miljarden aan misgelopen belastingopbrengsten, waarom het
kabinet niet voor sterkere maatregelen heeft gekozen die belastingopbrengsten genereren.
Daarnaast vraagt het lid Omtzigt welk bedrag aan jaarlijkse inkomsten het kabinet
schat veilig te stellen met de maatregelen en hoeveel inkomsten Nederland tot op heden
in totaal is misgelopen, per jaar over de afgelopen tien jaar. De universiteit van
Mannheim heeft de ruwe inschatting gemaakt dat Nederland voor € 27 miljard belastinginkomsten
zou zijn misgelopen vanwege dividendstripping. De universiteit van Mannheim heeft
daarbij niet specifiek Nederlandse transacties beoordeeld. Het onderzoek gaat uit
van de resultaten in Duitsland en trekt deze resultaten door naar Nederland en andere
landen. Daarbij worden ruwe aannames gedaan, waaronder de aanname dat de helft van
de buitenlandse aandeelhouders in beursfondsen aan dividendstripping doet. Dit is
een heel hoog percentage en er zijn geen aanwijzingen dat dit percentage klopt. Daarnaast
merkt het kabinet nogmaals op dat de Duitse regelgeving verschilt van de Nederlandse
wetgeving. Het kabinet beschikt verder over te weinig informatie om te beoordelen
of de informatie uit dit onderzoek klopt. Het is heel moeilijk inzichtelijk te maken
hoeveel belastinggeld door fraude en ontwijking niet betaald wordt. Het is immers
vaak de bedoeling van kwaadwillende belastingplichtigen om dergelijke gegevens buiten
het zicht van de fiscus te houden. Ook voor de specifieke vorm «dividendstripping»
bestaan geen modellen om de mogelijke schade op dit vlak in beeld te brengen. Uit
een inventarisatie is opgemaakt dat in de periode waar het onderzoek van de universiteit
van Mannheim op ziet, namelijk de jaren 2000–2020, de Belastingdienst voor circa enkele
honderden miljoenen euro’s aan naheffingen en boetes heeft opgelegd vanwege dividendstripping.
Het totaal aan gemoeide bedragen ligt waarschijnlijk hoger, maar is vanwege bovengenoemde
reden niet goed te bepalen.

Op dit moment loopt er nog een procedure bij de Hoge Raad over dividendstripping.
De advocaat-generaal heeft geconcludeerd in deze zaak.5 Een uitspraak van de Hoge Raad wordt nog verwacht.

De leden van de fracties van D66 en de SP vragen waarom de voorgestelde maatregelen
geen budgettair effect hebben en wat het budgettair effect zou zijn indien de maatregelen
uit omringende landen worden overgenomen. De leden van de fractie van D66 vragen daarnaast
of het kabinet nog mogelijkheden ziet om dit in de toekomst wel aan te pakken met
een budgettaire opbrengst. De maatregelen die in het kader van de aanpak van dividendstripping
worden genomen leiden tot versterking van de positie van de inspecteur in het kunnen
aantonen van dividendstripping, tot een nadere invulling van het begrip «samenstel
van transacties» en het wettelijk verankeren van de zogenoemde registratiedatum. De
introductie van de registratiedatum betreft een wettelijke codificatie van bestaand
beleid. Dergelijke inkomsten worden echter niet geraamd voor het inkomstenkader omdat
het hier niet gaat om een aanpassing van de belastinggrondslag voor de dividendbelasting
en creëren daarom geen nieuwe bestedingsruimte. Hetzelfde geldt in beginsel voor de
invoering van andere maatregelen die zien op het bestrijden van dividendstripping
zonder de belastinggrondslag uit te breiden.

De leden van de fractie van het CDA vragen of de doelmatigheidsmarge van € 1.000 of
meer op een bepaalde wijze wordt geïndexeerd zodat voorkomen wordt dat in de loop
der jaren op steeds meer belastingplichtigen de versterkte bewijslast komt te liggen.
De leden van de fracties van Groenlinks en de PvdA vragen naar de achtergrond van
de voorgestelde doelmatigheidsmarge. Deze leden vragen hoe het kabinet tot een doelmatigheidsmarge
van € 1.000 is gekomen en of een hoger of lager bedrag ook zou kunnen. Daarnaast vragen
deze leden of het bestaan van een doelmatigheidsmarge mogelijkheden biedt tot nieuwe
constructies om dividendstripping mogelijk te maken en of een doelmatigheidsmarge
überhaupt wel noodzakelijk is in deze regeling. Voorts vraagt het lid Omtzigt of ook
beleid wordt voorbereid om relatief kleine beleggers te ontmoedigen om aan dividendstripping
te doen. Om met name beleggers met een kleine beleggingsportefeuille niet onnodig
zwaar te belasten is in dit wetsvoorstel op verschillende plaatsen een doelmatigheidsmarge
opgenomen. De doelmatigheidsmarge houdt in dat een belastingplichtige of opbrengstgerechtigde
pas vanaf een bedrag van meer dan € 1.000 aan geheven dividendbelasting per boekjaar
of kalenderjaar aannemelijk moet maken dat hij uiteindelijk gerechtigde is. Voor de
groep beleggers die binnen de doelmatigheidsmarge valt, is geen wijziging van de bestaande
bewijslastverdeling beoogd. Dit betekent dat de inspecteur voor de situaties die binnen
de doelmatigheidsmarge vallen, (nog steeds) aannemelijk dient te maken dat de ontvanger
van het dividend niet de uiteindelijk gerechtigde is. De bewijslastverdeling voor
beleggers met een kleine beleggingsportefeuille wordt niet aangepast omdat de verwachting
is dat in de praktijk vrijwel geen sprake zal zijn van dividendstripping in situaties
die vallen binnen de doelmatigheidsmarge. Het opzetten van de transacties die nodig
zijn bij dividendstripping brengen namelijk zelf ook kosten met zich. Bij deze transacties
zijn vaak (professionele) tussenpersonen betrokken. Het bedrag van de doelmatigheidsmarge
is gebaseerd op aangiftegegevens in de inkomstenbelasting.

De leden van de fractie van de ChristenUnie en het lid Omtzigt vragen of het begrip
«uiteindelijk gerechtigde« voldoende soelaas biedt om de ruimte voor ontwijkende constructies
te beperken. Het begrip «uiteindelijke gerechtigde» zoals opgenomen in de verschillende
belastingwetten is niet nieuw. Reeds in 2001 heeft de wetgever antimisbruikbepalingen
in de wet opgenomen om dividendstripping tegen te gaan. Op grond van deze bepalingen
wordt vermindering, verrekening of teruggaaf van dividendbelasting uitgesloten voor
diegene die het dividend heeft ontvangen (of om vermindering, verrekening of teruggaaf
heeft verzocht), maar niet de uiteindelijk gerechtigde is tot dat dividend. Met de
voorgestelde wijzigingen in het wetsvoorstel OFM 2024 wordt slechts de bewijslastverdeling
tussen de belastingplichtige en de inspecteur inzake de voorwaarde van uiteindelijke
gerechtigdheid aangepast.

In de huidige wetgeving is een ondergrens opgenomen voor wat betreft de nadere invulling
van het begrip «uiteindelijk gerechtigde». De ondergrens bepaalt, kort gezegd, wanneer
in ieder geval geen sprake is van uiteindelijke gerechtigdheid. Voorts zijn bij de
uitleg van het begrip «uiteindelijk gerechtigde» het OESO-modelverdrag, het daarbij
horende OESO-commentaar en de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese
Unie van belang.

Het lid Omtzigt vraagt of het kabinet bekend is met een onderzoek van de Norwegian
School of Economics over het effectief bestrijden van dividendstripping en zo ja,
in hoeverre dat onderzoek is meegenomen bij het ontwerp van de maatregelen uit dit
wetsvoorstel. Het kabinet is bekend met het onderzoek. Dividendstripping doet zich
voor in verschillende vormen en afhankelijk van de situatie kunnen bij het tegengaan
van dividendstripping fiscale, civielrechtelijke en strafrechtelijke procedures/maatregelen
een rol spelen. De maatregelen van andere landen zijn dus niet zonder meer te gebruiken
in het Nederlandse fiscale stelsel.

Het lid Omtzigt wijst op de maatregelen in Duitsland, Frankrijk, België en Oostenrijk
die een houdsterperiode introduceren die als effect hebben dat handelingen die dividendvoordelen
opleveren worden ontmoedigd en vraagt hoe het kabinet hier tegenaan kijkt. Tevens
vraagt het lid Omtzigt of de maatregelen in deze landen, blijkens de internetconsultatie
grote weerstand oproepen bij marktpartijen en onder die druk terzijde zijn geschoven.
Het lid Omtzigt verzoekt het kabinet in dit kader ook te reflecteren op het feit dat
bij de invoering van de Deense maatregelen geen negatieve reactie in de markt meetbaar
was. Bij de uitwerking van de maatregelen die de aanpak van dividendstripping versterken,
zijn verschillende oplossingsrichtingen onderzocht en zijn deze oplossingsrichtingen
door middel van een openbare internetconsultatie geconsulteerd. Bij de keuze voor
de maatregelen die onderdeel zijn van dit wetsvoorstel heeft het kabinet rekening
gehouden met de goede uitvoerbaarheid van de maatregelen door de Belastingdienst,
de impact op de reguliere beurshandel, de gevolgen voor burgers en bedrijven en de
juridische bestendigheid van de maatregelen. De introductie van een houdsterperiode
is een van de opties die ter consultatie is voorgelegd. Het gaat dan om de invoering
van een houdsterperiode gedurende welke periode de juridische eigendom en het economisch
belang moet worden gehouden. Uit de reacties in de consultatie bleek dat grote bezwaren
bestaan tegen een dergelijke maatregel. Uit deze reacties bleek ook dat de eis dat
de juridische eigendom en het economische belang in één hand zou moeten zijn, ongewenste
gevolgen kan hebben. In de praktijk zijn situaties denkbaar waarin de juridische eigendom
en het economische belang bij aandelen is gesplitst vanwege andere dan fiscale redenen.
Deze situaties zijn niet gericht op dividendstripping. Hierbij kan gedacht worden
aan situaties dat de aandelen juridisch worden gehouden door een custodian, bewaarder
of beheerder voor rekening en risico van een ander. Dit speelt bijvoorbeeld bij fondsen
voor gemene rekening, stichtingen en certificaten van aandelen en vruchtgebruik. Voorts
wordt erop gewezen dat het invoeren van een houdsterperiode zou kunnen betekenen dat
Nederlandse pensioenfondsen die in aandelen beleggen via fiscaal transparante fondsen
voor gemene rekening hun teruggaafmogelijkheid van dividendbelasting zouden kunnen
verliezen. Gelet hierop, heeft het kabinet ervan afgezien om een houdsterperiode in
te voeren. 6

Het lid Omtzigt vraagt of ambtenaren van de Belastingdienst of het Ministerie van
Financiën met hun collega’s in Duitsland, Denemarken, België, Frankrijk en Oostenrijk
over hun ervaringen hebben gesproken en wat de uitkomst daarvan is.

In de huidige situatie is de wetgeving rond dividendstripping in ieder EU-land verschillend.
Deze verschillen hangen samen met de belastingwetgeving van ieder land en de mogelijkheden
in die landen om een beroep te doen op een tegemoetkoming in de dividendbelasting.
In de situatie dat er geen recht bestaat op een tegemoetkoming in de dividendbelasting
(bijvoorbeeld een verrekening of een teruggaaf), kunnen natuurlijke en rechtspersonen
op zoek gaan naar andere mogelijkheden om alsnog de dividendbelasting te ontgaan.
Dit is in het ene EU-land minder ingewikkeld dan in het andere. Het Ministerie van
Financiën heeft met een aantal (EU-)landen contact gehad over hun ervaringen in het
bestrijden van dividendstripping. Uit die contacten volgde tot nu toe geen eenduidig
beeld van de problematiek of mogelijke oplossingen die Nederland zou kunnen overnemen.
Dividendstripping doet zich voor in verschillende vormen en afhankelijk van de situatie
kunnen bij het tegengaan van dividendstripping fiscale, civielrechtelijke en strafrechtelijke
procedures/maatregelen een rol spelen. De maatregelen van andere landen zijn dus niet
zonder meer te gebruiken in het Nederlandse fiscale stelsel.

De Nederlandse Belastingdienst neemt deel aan het vanuit de OESO georganiseerde Forum
on Tax Administration Joint International Taskforce on Shared intelligence and collaboration7, waarbij kennisdeling en samenwerking centraal staat. Nederland heeft bij de Task
Force Tax and Crime van de OESO in april 2023 het onderwerp van dividendstripping
geagendeerd. Naar aanleiding van dit initiatief is een werkgroep geïnitieerd met België,
Duitsland, Zweden, Finland en Nederland. Met verschillende landen, onder meer Denemarken
en Duitsland wisselt de Belastingdienst (spontane) informatie uit en wordt er kennis
gedeeld. Ook neemt de Belastingdienst deel aan de zogeheten drielanden conferentie
met de Nederlandse, Belgische en Duitse Belastingdienst waarin kennis en ervaring
wordt gedeeld over het bestrijden van dividendstripping. In het opsporingswerk van
de FIOD wordt in overleg met andere landen, onder meer Duitsland en Finland in het
operationele contact kennis gedeeld over de wetgeving in de verschillende landen.

Verder wordt in Europees verband gesproken met de experts van de lidstaten over het
richtlijnvoorstel FASTER8. De Kamer is hierover geïnformeerd door middel van een BNC-fiche.9 Het kabinet zal, zoals hiervoor al opgemerkt, het onderzoek naar alternatieve maatregelen
om dividendstripping aan te pakken continueren. In dit onderzoek zal ook worden betrokken
de aanpak van dividendstripping door andere landen in de Europese Unie. Verder zal
Nederland zich er proactief voor inzetten om het onderwerp dividendstripping op politiek
niveau binnen de Europese Unie te bespreken.

Het lid Omtzigt vraagt waarom de brief van de Staatssecretaris van 15 juli 2022 niet
ingaat op de succesvolle bestrijding van dividendstripping in onder andere Denemarken.
De Kamerbrief van 15 juli 202210 is opgesteld in vervolg op het consultatiedocument «Mogelijkheden versterking maatregelen
ter voorkoming van dividendstripping». In dit consultatiedocument zijn zes oplossingsrichtingen
voorgelegd aan het publiek. Deze oplossingsrichtingen zien specifiek op de vormen
van dividendstripping die zich in Nederland voordoen, en die thans met het wettelijk
instrumentarium in Nederland niet goed kunnen worden aangepakt. De Kamerbrief gaat
dus niet in op dividendarbitrage die zich in het buitenland voordoet en het aldaar
geldende wettelijke kader.

Het lid Omtzigt vraagt of er is gekozen voor «ex post» in plaats van «ex ante» maatregelen
en zo ja, waarom. Reeds in 2001 heeft de wetgever antimisbruikbepalingen in de wet
opgenomen om dividendstripping tegen te gaan. Op grond van deze bepalingen wordt vermindering,
verrekening of teruggaaf van dividendbelasting uitgesloten voor diegene die het dividend
heeft ontvangen (of om vermindering, verrekening of teruggaaf heeft verzocht), maar
niet de uiteindelijk gerechtigde is tot dat dividend. Er is destijds gekozen voor
een generieke maatregel die verschillende vormen van dividendstripping aanpakt. Het
doel was om een maatregel te introduceren die uitvoerbaar zou zijn in de praktijk
en geen «overkill» zou bevatten. Met de voorgestelde maatregelen wordt de bestaande
wetgeving inzake dividendstripping uit 2001 verder versterkt.

Het lid Omtzigt vraagt waarom de maatregelen ter versterking van de aanpak van dividendstripping
blijkens de uitvoeringstoets geen personele gevolgen heeft voor de Belastingdienst.
Het voorliggend wetsvoorstel wijzigt onder meer de bewijslastverdeling en legt vast
wie er op de bepaalde peildatum recht heeft op verrekening, vrijstelling of teruggaaf
van ingehouden dividendbelasting. Dit zijn handvatten voor het bestrijden van dividendstripping,
maar wijzigen de personele inzet op het gebied van de bestrijding van dividendstripping
niet.

2.2 Werkkostenregeling

De leden van de fractie van de VVD vragen naar het budgettaire belang van de verruimde
vrije ruimte in 2023. Het tijdelijk verruimen van de vrije ruimte in de werkkostenregeling
naar 3% over de eerste € 400.000 van de fiscale loonsom kost € 193 miljoen. De derving
is in verhouding lager dan bij een permanente verruiming het geval is, omdat werkgevers
bij een tijdelijke verruiming minder gelegenheid hebben om arbeidsvoorwaarden aan
te passen.11 Een permanente aanpassing van de vrije ruimte heeft de volgende budgettaire gevolgen:

(Bedragen in mln euro)

Structureel

WKR: sleutel vrije ruimte onder schijfgrens (€ mln per 0,1%-punt stijging)

– 19

WKR: sleutel vrije ruimte onder schijfgrens (€ mln per 0,1%-punt daling)

30

WKR: sleutel vrije ruimte boven schijfgrens (€ mln per 0,1%-punt stijging)

– 78

WKR: sleutel vrije ruimte boven schijfgrens (€ mln per 0,1%-punt daling)

103

De gehanteerde sleutel is niet symmetrisch: een verlaging van het percentage levert
meer op dan een verhoging kost. Werkgevers die binnen de vrije ruimte blijven, maar
niet actief sturen op precieze benutting van de vrije ruimte, ondervinden namelijk
geen voordeel van verruiming van de vrije ruimte, maar ondervinden in een deel van
de gevallen wel nadeel van een inperking als ze daardoor eindheffing moeten gaan afdragen.

Ook vragen de leden van de fractie van de VVD in hoeverre het beoogde doel van deze
verruiming is bereikt. De vrije ruimte is in 2023 incidenteel verhoogd om bedrijven
met weinig werknemers of met werknemers met lagere lonen tegemoet te komen voor gestegen
kosten van vergoedingen en verstrekkingen. De vrije ruimte is de afgelopen jaren meerdere
malen incidenteel verhoogd. Destijds was een ander doel beoogd. In 2020 en in 2021
is de vrije ruimte verhoogd zodat werkgevers die de financiële ruimte hadden, de mogelijkheid
hadden om hun werknemers in coronatijd extra tegemoet te komen, bijvoorbeeld door
het verstrekken van een (onbelaste) cadeaubon. De invoeringstoets12die recent heeft plaatsgevonden om te toetsen welke effecten de tijdelijke verruiming
in 2021 heeft gehad op burgers, bedrijven en de Belastingdienst, geeft ook inzicht
in het gebruik van de tijdelijke verruiming. In de achterliggende onderzoeken van
Motivaction en Blauw wordt geconstateerd dat het gebruik van de verruimde vrije ruimte
toeneemt naarmate het personeelsbestand groeit. Wel is gebleken dat ongeveer de helft
van de kleine werkgevers (met 1–9 werknemers) destijds niet op de hoogte bleek te
zijn van de tijdelijke verruiming. Het grootste deel van de werkgevers die wel van
de tijdelijke verruiming afwist, heeft hier ook daadwerkelijk gebruik van gemaakt.
Tijdens de invoeringstoets is alleen de tijdelijke verruiming van de vrije ruimte
in 2021 onderzocht. De effectiviteit van de verruiming van de vrije ruimte in 2020,
2021.

2.3 Herstel reguliere navorderingstermijn douane

De leden van de fractie van de VVD vragen hoe de regering tegenover de mogelijkheid
staat om de regeling in lijn te brengen met de bedoeling – te weten dat alle situaties
vanaf 1 juli 2024 onder de reguliere navorderingstermijn vallen – door de datum in
het overgangsrecht aan te passen naar 1 juli 2019. Ook vragen de leden wat de afwegingen
voor de regering daarbij zijn. De leden willen weten of deze aanpassing leidt tot
een budgettaire derving, en, zo ja, hoe groot deze is. Het lid Omtzigt vraagt of de
regering kan reflecteren op de volgende casus: op 1 juli 2024 doet de Douane een boekenonderzoek
en constateert omissies die zonder enige vorm van opzet zijn begaan. Deze omissies
zijn niet langer strafrechtelijk vervolgbaar en daarmee zou de verlengde navorderingstermijn
niet kunnen worden ingeroepen. Echter in de periode 1 juli 2019 – 1 juli 2021 waren
deze omissies wel strafrechtelijk vervolgbaar. Het Douane Wetboek van de Unie schrijft
lidstaten dwingend voor na te vorderen wanneer een onjuiste aangifte het gevolg is
van een strafrechtelijk vervolgbare handeling. De Douane kan niet anders dan buiten
de reguliere termijn van drie jaar navorderen. Daarom duurt het tot 1 juli 2026 voordat
ondernemers gevrijwaard zijn van deze onwenselijke verlengde navorderingstermijn.
Het lid Omtzigt vraagt of de regering wil overwegen om in dat kader de overgangsperiode
te verlengen zodat de effecten van de wetswijziging meteen effect hebben.

Het kabinet is geen voorstander van het aanpassen van de datum in het overgangsrecht
naar 1 juli 2019. Bij het opstellen van het overgangsrecht is ervoor gekozen om het
huidige recht te laten bestaan voor aangiften die gedaan zijn in de periode tussen
1 juli 2019 en 30 juni 2021. Zou dat aangepast worden, en terug gegaan worden naar
1 juli 2019, dan zouden reeds opgelegde navorderingen over aangiften in die periode,
waarbij de verlengde navorderingstermijn is toegepast, ambtshalve teruggedraaid moeten
worden. Immers, het kabinet vindt dat ondernemers die in een bepaalde periode onjuiste
of onvolledige aangiften hebben gedaan gelijk moeten worden behandeld. Om deze bedragen
terug te kunnen geven zal de Douane van enige honderden navorderingen handmatig moeten
bepalen of het aangiften betreffen over de periode 1 juli 2019 tot 1 juli 2021, waarna
vastgesteld moet worden of het gaat om een navordering in verband met een onjuiste
of onvolledige aangifte en er géén sprake is van opzet. Daarnaast kan voor sommige
dossiers gelden dat er een bezwaar- of beroepsprocedure loopt of de navordering na
bezwaar inmiddels is teruggebracht. Op basis van een eerste globale schatting leidt
dit tot een budgettaire derving van minimaal 10 miljoen.

De leden van de fractie van de CDA constateren dat de voorgestelde wijziging niet
alleen leidt tot een aangepaste navorderingstermijn, maar ook tot een verschuiving
van het strafrecht naar het bestuursrecht in het sanctiestelsel van de Douane. Hoewel
deze leden deze richting steunen, vragen zij zich wel af waarom deze maatregel, die
uiteindelijk een flinke systeemwijziging behelst, nu in dit wetsvoorstel is opgenomen
in plaats van in de aangekondigde brede herijking van het sanctiestelsel. Deze leden
vragen of de regering hierop wil reflecteren.

De voorgestelde wijziging, die leidt tot verschuiving van het strafrecht naar het
bestuursrecht, heeft inderdaad een gedeeltelijke systeemwijziging tot gevolg. Hiermee
wordt enigszins vooruitgelopen op de brede herijking van het sanctiestelsel. Hier
heeft het kabinet bewust voor gekozen omdat hiermee deze door het bedrijfsleven aangekaarte
problematiek sneller kan worden opgelost dan het mee te nemen in de brede herijking.

Verder lezen de leden van de fractie van de CDA dat met deze wijziging een bestuurlijke
boete kan worden opgelegd bij een niet opzettelijk gedane onjuiste of onvolledige
aangifte in plaats van een strafrechtelijke sanctie, zoals een geldboete. Deze leden
vragen in hoeverre de hoogte van een bestuurlijke boete in de nieuwe situatie overeen
komt met een strafrechtelijke geldboete in de oude situatie. Oftewel, in hoeverre
gaan de boetes voor belastingplichtigen hiermee omhoog of omlaag. De bedoeling van
de voorgestelde wijziging is louter in het geval van bepaalde niet-opzettelijke overtredingen
deze niet meer in het strafrecht af te handelen, maar in de bestuursrechtelijke sfeer.
Dat is ook de reden waarom in de (eerste) nota van wijziging op de Overige Fiscale
Maatregelen het wetsvoorstel zal worden aangescherpt op dit punt. Hiermee wordt bewerkstelligd
dat de voorgestelde maximale hoogte van de bestuurlijke boeten, voor wat betreft de
niet-opzetvariant, overeenkomen met de hoogte van de huidige, strafrechtelijke, geldboeten.
Door deze wijziging blijft de maximale boete stabiel. Het Besluit Bestuurlijke Boete
Belastingdienst/Douane zal worden aangevuld met nadere regels met betrekking tot de
uitvoering van deze bepalingen. Onder meer voor wat betreft het eventueel matigen
van de boeten.

Het lid Omtzigt vraagt of de Douane de noodzakelijke systeemaanpassingen voor de invoeringstermijn
van 1 januari 2024 gereed verwacht te hebben.

Ten behoeve van de voorgestelde maatregel moet de Douane systeemaanpassingen doen.
De strikt noodzakelijke aanpassingen kunnen voor de datum van inwerkingtreding, per
1 juli 2024, worden gerealiseerd. Meer structurele systeemaanpassingen om het proces
te ondersteunen zullen in een later stadium worden uitgevoerd. Tot die tijd zal een
aantal handelingen handmatig moeten worden uitgevoerd.

Tenslotte vraag het lid Omtzigt wanneer de gehele herijking van het sanctiestelsel
wordt verwacht. De brede herijking van het sanctiestelsel is een omvangrijk en complex
proces. Dit gezien de complexiteit van de douanewetgeving, de gewenste zorgvuldigheid
van een dergelijk vernieuwd stelsel, de verhouding tot andere sanctiestelsels, de
effecten op de uitvoering en handhaving door de Douane en de benodigde afstemming
met het binnen de EU in ontwikkeling zijnde nieuwe Douanewetboek van de Unie. Daarom
zal het wetsvoorstel naar verwachting nog enige jaren op zich laten wachten, een preciezere
indicatie is op dit moment niet te geven.

3. Advies en consultatie

De leden van de fractie van de VVD vragen of het kabinet integraal kan ingaan op de
nadere reactie van de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs (NOB). Bij de beantwoording
van dergelijke vragen voor de wetsvoorstellen binnen het pakket Belastingplan 2024
is ervoor gekozen om, waar een fractie heeft gevraagd om op een specifiek onderdeel
van deze commentaren te reageren, daarop in te gaan bij het betreffende onderwerp.
Dit betekent dat bij dit wetsvoorstel niet integraal zal worden ingegaan op het commentaar
van de NOB. In dit kader wil ik ook graag wijzen op de discussie die vorig jaar heeft
plaatsgevonden in de Eerste Kamer over het integraal beantwoorden van vragen van (fiscale)
beroepsorganisaties. Ik deel deze mening nog steeds. Bij het opstellen van fiscale
wetgeving gaat het kabinet veelvuldig in gesprek met beroeps- en belangenorganisaties,
die over veel expertise beschikken. Deze expertise kan bijdragen aan de totstandkoming
van beter beleid en wetgeving. Wanneer deze organisaties hun adviezen delen met het
parlement, kunnen ook Kamerleden deze technische expertise benutten. Het kabinet hecht
aan een evenwichtige dialoog en wil daarbij graag alle verschillende geluiden uit
de samenleving betrekken. Ik vind het echter niet vanzelfsprekend om integraal alle
vragen van bijvoorbeeld de NOB te beantwoorden.

De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij