Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport : Advies Afdeling advisering Raad van State en Nader rapport

Nr. 4 ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State
d.d. 2 november 2022 en het nader rapport d.d. 14 december 2022, aangeboden aan de
Koning door de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening. Het advies
van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.

Blijkens de mededeling van de directeur van Uw kabinet van 23 september 2022, nr. 2022002003
machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de Raad van State haar advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies,
gedateerd 2 november 2022, nr. W04.22.0184/I, bied ik U hierbij aan.

De tekst van het advies treft U hieronder aan, voorzien van mijn reactie.

Bij Kabinetsmissive van 23 september 2022, no. 2022002003, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, mede namens
de Staatssecretaris van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State
ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Woningwet
(huurverlaging 2023 voor huurders met lager inkomen), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel heeft ten doel huurders van sociale woningen van woningcorporaties
met een laag inkomen en een huur boven € 562,65 te helpen.2 De huur van deze doelgroep wordt verlaagd tot dat bedrag. Hiermee wordt beoogd het
deel van het inkomen dat wordt besteed aan de huur – de huurquote – te verlagen zodat
betaalbaarheidsproblemen van deze groep kunnen worden voorkomen. Aanleiding voor het
voorstel is onder meer een afspraak in het coalitieakkoord om de huur voor mensen
met een lager inkomen in een sociale huurwoning te verlagen, geplaatst in het licht
van de economische gevolgen van de coronacrisis en de hoge inflatie.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat het begrijpelijk is dat
de regering zich, vanwege de uitzonderlijke economische omstandigheden, extra inspant
om betaalbaarheid van woonlasten te waarborgen. Niettemin adviseert zij het wetsvoorstel
in de huidige vorm te heroverwegen.

In de eerste plaats vraagt de Afdeling hoe dit wetsvoorstel zich verhoudt tot andere
recente maatregelen die zich richten op het verbeteren van de financiële positie van
kwetsbare huishoudens. Niet duidelijk is of met dit voorstel de betaalbaarheid van
woonlasten wordt aangepakt voor de groep met de meest kwetsbare huurquote. De toelichting
geeft daarin onvoldoende inzicht.

Ook is onvoldoende gemotiveerd waarom de regeling beperkt is tot huurders van woningcorporaties.
Hierdoor worden vergelijkbare groepen met lage inkomens die huren bij een andere partij
dan een woningcorporatie uitgesloten. Voor deze ongelijke behandeling dient een objectieve
rechtvaardiging te worden gegeven, die in de toelichting nog ontbreekt.

In de tweede plaats is onduidelijk waarom voor het beoogde doel het instrument van
de huurtoeslag niet wordt ingezet. Huurtoeslag dient er toe om voor lage inkomens
de huren betaalbaar te houden en hiermee worden ook huurders geholpen waarvan hun
verhuurder geen woningcorporatie is. In de derde plaats adviseert de Afdeling om nader
in te gaan op de verenigbaarheid van het wetsvoorstel met de Europeesrechtelijke vrijheden
van diensten en kapitaal. Tot slot worden nog enkele opmerkingen gemaakt over de uitvoering
van het wetsvoorstel.

In verband met deze opmerkingen dient het voorstel nader te worden overwogen.

1. Inhoud en achtergrond wetsvoorstel

Het wetsvoorstel voorziet in een huurverlaging in 2023 voor huurders met een inkomen
dat niet hoger is dan 120% van het voor het huishouden toepasselijke minimuminkomensijkpunt
als bedoeld in artikel 17 van de Wet op de huurtoeslag.3 Voorwaarden voor de huurverlaging zijn dat een sociale woning wordt gehuurd van een
woningcorporatie en dat de huur meer dan € 562,65 (prijspeil 2022) bedraagt.

Woningcorporaties zijn verplicht om uiterlijk 1 juni 2023 de huurder een huurverlagingsvoorstel
te doen. De huurverlaging gaat dan uiterlijk op 1 juli 2023 in. De huurverlaging heeft
een permante doorwerking in de huurhoogte.4 Ter uitvoering van de huurverlaging vragen woningcorporaties bij de Belastingdienst
een inkomenscategorieverklaring aan waaruit blijkt of het inkomen van een huishouden
al dan niet hoger is dan 120% van het voor het betreffende huishouden toepasselijke
minimuminkomensijkpunt. Als de huurder niet op basis van het bij de Belastingdienst
bekende inkomen over 2021 een huurverlaging krijgt aangeboden door de woningcorporatie,
kan hij zelf een verzoek daartoe bij de woningcorporatie indienen.5

In de toelichting wordt als motivering voor het wetsvoorstel verwezen naar een afspraak
in het coalitieakkoord om de huur voor mensen met een lager inkomen in een sociale
huurwoning te verlagen. Ook wordt gerefereerd aan het – mede op het coalitieakkoord
gebaseerde – programma Betaalbaar wonen en de prestatieafspraken die tussen Aedes,
de Woonbond, de VNG en de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening zijn
afgesproken.6 Onder verwijzing naar het onderzoek WoON2021 wordt vervolgens aangegeven dat 230.000
huurders een kwetsbare huurquote hebben waardoor zij mogelijke betalingsproblemen
kunnen ondervinden. Tot slot wordt in algemene zin aangegeven dat deze huishoudens
zijn getroffen door de economische gevolgen van de coronacrisis en de gestegen kosten
voor levensonderhoud (inflatie), waaronder de gestegen energiekosten.

Het wetsvoorstel heeft ten doel huurders van sociale woningen van woningcorporaties
met een laag inkomen en een huur boven € 562,65 te helpen.7 De huur van deze doelgroep wordt verlaagd tot dat bedrag. Hiermee wordt beoogd het
deel van het inkomen dat wordt besteed aan de huur – de huurquote – te verlagen zodat
betaalbaarheidsproblemen van deze groep kunnen worden voorkomen. Aanleiding voor het
voorstel is onder meer een afspraak in het coalitieakkoord om de huur voor mensen
met een lager inkomen in een sociale huurwoning te verlagen, geplaatst in het licht
van de economische gevolgen van de coronacrisis en de hoge inflatie.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat het begrijpelijk is dat
de regering zich, vanwege de uitzonderlijke economische omstandigheden, extra inspant
om betaalbaarheid van woonlasten te waarborgen. Niettemin adviseert zij het wetsvoorstel
in de huidige vorm te heroverwegen.

In de eerste plaats vraagt de Afdeling hoe dit wetsvoorstel zich verhoudt tot andere
recente maatregelen die zich richten op het verbeteren van de financiële positie van
kwetsbare huishoudens. Niet duidelijk is of met dit voorstel de betaalbaarheid van
woonlasten wordt aangepakt voor de groep met de meest kwetsbare huurquote. De toelichting
geeft daarin onvoldoende inzicht.

Ook is onvoldoende gemotiveerd waarom de regeling beperkt is tot huurders van woningcorporaties.
Hierdoor worden vergelijkbare groepen met lage inkomens die huren bij een andere partij
dan een woningcorporatie uitgesloten. Voor deze ongelijke behandeling dient een objectieve
rechtvaardiging te worden gegeven, die in de toelichting nog ontbreekt.

In de tweede plaats is onduidelijk waarom voor het beoogde doel het instrument van
de huurtoeslag niet wordt ingezet. Huurtoeslag dient er toe om voor lage inkomens
de huren betaalbaar te houden en hiermee worden ook huurders geholpen waarvan hun
verhuurder geen woningcorporatie is. In de derde plaats adviseert de Afdeling om nader
in te gaan op de verenigbaarheid van het wetsvoorstel met de Europeesrechtelijke vrijheden
van diensten en kapitaal. Tot slot worden nog enkele opmerkingen gemaakt over de uitvoering
van het wetsvoorstel.

In verband met deze opmerkingen dient het voorstel nader te worden overwogen.

1. Inhoud en achtergrond wetsvoorstel

Het wetsvoorstel voorziet in een huurverlaging in 2023 voor huurders met een inkomen
dat niet hoger is dan 120% van het voor het huishouden toepasselijke minimuminkomensijkpunt
als bedoeld in artikel 17 van de Wet op de huurtoeslag.8 Voorwaarden voor de huurverlaging zijn dat een sociale woning wordt gehuurd van een
woningcorporatie en dat de huur meer dan € 562,65 (prijspeil 2022) bedraagt.

Woningcorporaties zijn verplicht om uiterlijk 1 juni 2023 de huurder een huurverlagingsvoorstel
te doen. De huurverlaging gaat dan uiterlijk op 1 juli 2023 in. De huurverlaging heeft
een permante doorwerking in de huurhoogte.9 Ter uitvoering van de huurverlaging vragen woningcorporaties bij de Belastingdienst
een inkomenscategorieverklaring aan waaruit blijkt of het inkomen van een huishouden
al dan niet hoger is dan 120% van het voor het betreffende huishouden toepasselijke
minimuminkomensijkpunt. Als de huurder niet op basis van het bij de Belastingdienst
bekende inkomen over 2021 een huurverlaging krijgt aangeboden door de woningcorporatie,
kan hij zelf een verzoek daartoe bij de woningcorporatie indienen.10

In de toelichting wordt als motivering voor het wetsvoorstel verwezen naar een afspraak
in het coalitieakkoord om de huur voor mensen met een lager inkomen in een sociale
huurwoning te verlagen. Ook wordt gerefereerd aan het – mede op het coalitieakkoord
gebaseerde – programma Betaalbaar wonen en de prestatieafspraken die tussen Aedes,
de Woonbond, de VNG en de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening zijn
afgesproken.11 Onder verwijzing naar het onderzoek WoON2021 wordt vervolgens aangegeven dat 230.000
huurders een kwetsbare huurquote hebben waardoor zij mogelijke betalingsproblemen
kunnen ondervinden. Tot slot wordt in algemene zin aangegeven dat deze huishoudens
zijn getroffen door de economische gevolgen van de coronacrisis en de gestegen kosten
voor levensonderhoud (inflatie), waaronder de gestegen energiekosten.

2. Doelgroep

De Afdeling merkt op dat het voorstel niet duidelijk maakt of de beoogde doelgroep,
huurders met een laag inkomen én een kwetsbare huurquote, ook daadwerkelijk bereikt
wordt, en hoe dit voorstel zich verhoudt tot de verschillende andere maatregelen om
de financiële situatie van kwetsbare huishoudens te verbeteren.

a. Identificeren doelgroep en verhouding met andere maatregelen

Het is begrijpelijk dat de regering zich, vanwege de uitzonderlijke economische omstandigheden,
extra inspant om de betaalbaarheid van woonlasten te waarborgen, vooral waar die betaalbaarheid
het meest onder druk staat. Om dat te bewerkstelligen is evenwel een actueel inzicht
nodig in de financiële situatie, waaronder de huurquote, van verschillende inkomensgroepen.

De Afdeling constateert dat de toelichting op dit punt tekort schiet. De in ogenschouw
genomen factoren en uitgangspunten die de financiële situatie van de gekozen doelgroep
bepalen zijn onvolledig en niet voldoende actueel en houden met name geen rekening
met recente maatregelen die van direct belang zijn voor het inkomen – en daarmee de
huurquote – van de doelgroep. Hierdoor is ook niet duidelijk of de huurverlaging terecht
komt bij de groep die thans de meest kwetsbare huurquote heeft. De Afdeling wijst
in dit verband op het volgende.

Het coalitieakkoord – dat mede de grondslag vormt voor het programma Betaalbaar wonen
en de ter zake gemaakte prestatieafspraken – dateert van december 2021. Sindsdien
is de financiële situatie van de meeste huishoudens veranderd, onder meer door de
hoge inflatie. Tegelijkertijd zijn diverse overheidsmaatregelen getroffen of aangekondigd
die van grote invloed zijn of zullen zijn op de financiële situatie van de in het
voorstel gedefinieerde doelgroep. De toelichting gaat hier niet op in. Voor de betrokken
groep zijn onder meer de volgende, op Prinsjesdag 2022 aangekondigde, maatregelen
van belang:

• een verhoging van het wettelijk minimumloon met 10%, en de daaraan gekoppelde stijging
van uitkeringen zoals AOW en bijstand;

• een verhoging van zorgtoeslag, huurtoeslag en kindgebonden budget;

• minder belasting op arbeid;

• een energietoeslag voor lage inkomens.12

Voorts blijkt uit het WoOn2021-onderzoek dat het aantal zogenoemde «dure scheefwoners»
sterk is afgenomen en de gemiddelde huurquote van huurders in het gereguleerde segment
de afgelopen jaren is gedaald (en beduidend lager is dan de huurquote van huishoudens
in het middenhuursegment).13 Ook is de netto huurquote van de 20% laagste inkomens de afgelopen jaren gedaald,
waar de huurquote van de andere inkomensgroepen is gestegen of gelijk gebleven.14

Daarnaast zijn de afgelopen jaren meerdere maatregelen genomen om de betaalbaarheid
voor huurders van woningcorporaties te verbeteren, waaronder een huurverlaging in
2021. Met het wetsvoorstel wordt wederom een huurverlaging ingevoerd en net als de
verlaging in 2021 heeft ook de thans voorgestelde verlaging een permanente doorwerking
op de huurhoogte.15 In de toelichting worden de maatregelen van afgelopen jaren opgesomd:

• het door woningcorporaties passend toewijzen van woningen gerelateerd aan het inkomen
van huishoudens (2016);

• aanpassing van de maximale huursomstijging voor woningcorporaties met als gevolg beperktere
gemiddelde huurverhogingen (2017);

• verdere beperking van de maximale huursomstijging voor woningcorporaties tot een inflatievolgende
huurverhoging (2020);

• vervallen van de harde inkomensgrenzen voor de huurtoeslag, waardoor een inkomensstijging
niet direct leidt tot het verval van recht op huurtoeslag (2020);

• een huurverlaging met permanente doorwerking voor huurders met een laag inkomen en
met een voor dat inkomen hoge huur van een woningcorporatie (2021).16

Tot slot is van belang dat in eerdergenoemde prestatieafspraken is vastgelegd dat
de huursom van woningcorporaties in 2023, 2024 en 2025 een maximale stijging zal hebben
die gelijk is aan de CAO-loonontwikkeling van het voorgaande jaar minus 0.5 procentpunt.
Hiermee is geborgd dat voor deze jaren het inkomen van huurders – uit werk of uitkering –
in principe elk jaar harder stijgt dan de huur, waardoor de huurquote tot en met 2025
zal verbeteren.17 Dit kost woningcorporaties circa € 975 miljoen per jaar.18

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling uiteen te zetten hoe dit wetsvoorstel
zich verhoudt tot genomen en aangekondigde maatregelen om betaalbaarheidsproblemen
te voorkomen en in hoeverre de huurverlaging terechtkomt bij de groep die op dit moment
de meest kwetsbare huurquote heeft. De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt
aan te vullen.

Het wetsvoorstel is niet ingegeven door de actuele economische omstandigheden maar
door de wens om de huurquote van huurders tot een acceptabel(er) niveau terug te brengen.
In de Nationale Prestatieafspraken is overeengekomen dat een deel van de extra financiële
ruimte die beschikbaar komt door de voorgenomen afschaffing van de verhuurderheffing
zal worden ingezet voor betaalbaarheid, meer concreet voor het verlagen van de huurquote
van huurders met een lager inkomen. Uit het WoON2021 blijkt dat overschrijding van
de indicatieve huurquote vooral voorkomt bij huurders met een inkomen onder het sociaal
minimum en huurders met een minimuminkomen.

Het kabinet heeft een maatregelenpakket aangekondigd om burgers in staat te stellen
de huidige economische omstandigheden het hoofd te bieden. De in het wetsvoorstel
opgenomen huurverlaging voor huurders met een lager inkomen draagt daar ook aan bij
maar is als gezegd niet ingegeven door de economische omstandigheden maar door het
beleid met betrekking tot de huurquote.

De memorie van toelichting is op dit punt uitgebreid.

b. Gelijke behandeling met huurders in de private sector

Het wetsvoorstel beperkt zich uitsluitend tot huurders van sociale woningen van woningcorporaties
met een laag inkomen. Dit kan ook een huurder in een woning

zijn die valt onder de commerciële activiteiten (de niet-DAEB tak) van een woningcorporatie.19 Andere huurders – ook die met een laag inkomen – in het gereguleerde segment, waarvan
hun verhuurder een particulier of commerciële partij is, vallen buiten de regeling.

De met het huidige wetsvoorstel beoogde ondersteuning is daarmee afhankelijk van het
grotendeels arbitraire gegeven of men huurt bij een woningcorporatie of van een andere
verhuurder, een factor waar de huurder zeker in de huidige krappe woningmarkt veelal
geen invloed op kan uitoefenen. Het is moeilijk verdedigbaar dat, als de noodzaak
wordt vastgesteld tot ingrijpen om betalingsproblemen bij minima te voorkomen, die
ingreep in de uitwerking wordt beperkt tot huurders van woningcorporaties.20 Dit klemt temeer omdat met bijvoorbeeld het alternatief van de huurtoeslag ook deze
andere huurders geholpen zouden kunnen worden (zie ook punt 4 van dit advies).

De toelichting gaat weliswaar op het genoemde verschil in behandeling in, maar beziet
dat hoofdzakelijk vanuit het perspectief van het onderscheid tussen de verschillende
verhuurders.21 Over de ongelijke behandeling tussen huurders wordt enkel het volgende opgemerkt:

«Dit wetsvoorstel geeft huurders die een woning of een woonwagen huren van een woningcorporatie
een recht dat huurders die van een andere verhuurder huren niet krijgen. Omdat de
laatste groep niet geraakt wordt door dit wetsvoorstel is van ongelijke behandeling
in directe zin geen sprake. De huurders van particuliere/commerciële verhuurders worden
indirect geraakt door het niet opleggen van de verplichting tot huurverlaging aan
particuliere/commerciële verhuurders, maar daarmee wordt geen direct onderscheid gemaakt
ten aanzien van de huurders.»22

De Afdeling acht deze motivering ontoereikend. De keuze om een groep wel of niet onder
de reikwijdte van een regeling te brengen, ook waar het een begunstigende regeling
zoals hier het geval betreft, is van belang voor de vraag of groepen gelijk worden
behandeld in de zin van artikel 1 van de Grondwet en artikel 1 van het Twaalfde Protocol
bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Hier wordt op basis van
het al dan niet huren van een woningcorporatie direct onderscheid gemaakt, dat niet
goed spoort met de beoogde doelstelling van de regeling: het bieden van soelaas aan
huurders met lage inkomens in het gereguleerde segment van de huursector. Niet valt
in te zien waarom de positie van huurders die huren van een particulier of commerciële
verhuurder in dit verband wezenlijk verschilt van die van huurders bij woningcorporaties.
Daarnaast wijst de Afdeling erop dat ook in het geval van een indirecte ongelijke
behandeling – waar de toelichting wel van uit lijkt te gaan – sprake is van een ongelijke
behandeling, waarvoor een objectieve rechtvaardiging dient te worden gegeven. Die
rechtvaardiging ontbreekt in de toelichting.

Voor deze objectieve rechtvaardiging is van belang dat de maatregel een legitiem doel
dient en dat deze in een proportionele verhouding staat tot het te bereiken doel.
Voor dit laatste is van belang dat de maatregel, mede gelet op alternatieven, geschikt
en passend is om het beoogde doel te bereiken.

De Afdeling adviseert op grond van het voorgaande de ongelijke behandeling tussen
huurders objectief te rechtvaardigen en de toelichting op dit punt te wijzigen. Indien
deze rechtvaardiging niet gegeven kan worden, dan adviseert zij het voorstel te heroverwegen.

Een verplichting voor verhuurders om de huurprijs te verlagen indien de huurder een
inkomen onder de wettelijke grens heeft, is een vorm van regulering van het eigendomsrecht
van die verhuurder.

Deze regulering is noodzakelijk om de uitwisseling van inkomensgegevens tussen de
belastingdienst en woningcorporaties te voorzien van de noodzakelijke wettelijk basis,
en daarmee nodig om de in de prestatieafspraken overeengekomen huurverlaging bij woningcorporaties
uitvoerbaar te maken. Zonder deze regulering zou het initiatief voor een huurverlaging
en het daarvoor delen van inkomensgegevens, volledig bij de huurder liggen. Dat vindt
het kabinet onwenselijk omdat dat naar verwachting leidt tot niet-gebruik.

Zoals de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties in 2020 en 2021 bij
de behandeling van de huurverlaging 2021 heeft uitgelegd, is een dergelijke regulering
voor woningcorporaties verdedigbaar op grond van hun maatschappelijke taak en daarmee
samenhangende positie. Die Minister heeft daarbij ook opgemerkt dat voor particuliere
en commerciële verhuurders, die deze maatschappelijke taak niet hebben, een verplichte
huurverlaging een ongerechtvaardigde inbreuk oplevert op het eigendomsrecht van die
verhuurders.

Hier is sprake van een spanningsveld tussen de wens om alle huurders met een lager
inkomen te ondersteunen alsmede het niet ongelijk willen behandelen van in essentie
gelijke gevallen en de noodzaak om het eigendomsrecht van verhuurders te respecteren.
Het kabinet erkent dat er met deze maatregel sprake is van indirect onderscheid tussen
huurders met een lager inkomen die huren bij een particuliere verhuurder (circa 100.000)
en huurders met een lager inkomen die huren bij een woningcorporatie (circa 510.000).
Dit indirecte onderscheid is in de ogen van het kabinet verdedigbaar. De woningcorporaties
krijgen met de afschaffing van de verhuurderheffing meer middelen voor hun taken.
In de prestatieafspraken is overeengekomen een deel daarvan in te zetten voor deze
huurverlaging. Verplichte huurverlaging voor particuliere verhuurders betreft een
inbreuk op het eigendomsrecht die gecompenseerd moet worden. De meeste van de particuliere
verhuurders betaalden geen verhuurderheffing en worden niet langs die weg gecompenseerd.
Ook zijn deze verhuurders geen partij bij de prestatieafspraken. Er is geen bestaand
instrument om deze verhuurders te bereiken met een compensatie. Voorts geldt dat de
verplichte huurverlaging gebaseerd wordt van inkomensverklaringen van de Belastingdienst.
De Belastingdienst kan dat doen voor 280 woningcorporaties maar niet voor circa 13.000
particuliere verhuurders, waarvan ook niet bekend is hoeveel van de verhuurde woningen
onder binnen het gereguleerde segment vallen. De Belastingdienst acht dit dan ook
– zeker voor 2023 – onuitvoerbaar. Het is in de ogen van het kabinet niet aannemelijk
dat particuliere verhuurders uit eigen beweging de verplichting zouden naleven; dat
vraagt om het opzetten van monitoring en toezicht om de huurders daadwerkelijk aanspraak
te kunnen laten doen op zo’n verlaging.

Daarmee komt het kabinet tot de conclusie dat de enige manier om het indirecte onderscheid
weg te nemen, het niet doorvoeren van een verplichte huurverlaging voor huurders bij
woningcorporaties is. Waarmee circa 510.000 huurders een verlaging wordt onthouden.
Dat is in de ogen van het kabinet niet wenselijk.

Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat ook voor huurders van particuliere verhuurders
geldt dat de huurprijzen worden beheerst door het WWS en de maximale huurprijsverhoging.
Ook kan deze groep huurders een beroep doen op de huurtoeslag en de aangekondigde
verhoging daarvan. Tot slot zet het kabinet in op het reguleren van de middenhuur
en het dwingend maken van het WWS, waarmee ook huurders bij particuliere verhuurders
in de toekomst meer huurbescherming zullen krijgen.

3. Vrij verkeer van diensten en kapitaal

In de paragraaf inzake Europees recht wordt aangegeven dat de verhuur van woonruimte
een dienst is in de zin van de Dienstenrichtlijn, maar dat deze richtlijn niet van
toepassing is op sociale huisvesting. Voorts wordt aangegeven dat de huurverlaging
alleen geldt voor woningcorporaties en er derhalve geen sprake is van invloed op het
vrij verkeer van kapitaal.23

De Afdeling stelt vast dat de toelichting hiermee summier ingaat op de verhouding
van het wetsvoorstel met het Unierecht. Zij merkt op dat het feit dat de Dienstenrichtlijn
niet van toepassing is, onverlet laat dat in het geval van een grensoverschrijdende
situatie de algemene verdragsregels van het vrij diensten- en kapitaalverkeer van
toepassing kunnen zijn.24 Een wettelijk voorgeschreven huurprijsverlaging kan een belemmering van het grensoverschrijdende
diensten- en kapitaalverkeer opleveren.25 Deze kan zich met name voordoen ten aanzien van de niet-DAEB-tak van de woningcorporatie,
waar het wetsvoorstel zoals eerder aangegeven ook betrekking op heeft.

Indien sprake is van een belemmering, dan dient deze door een dwingende reden van
algemeen belang te zijn gerechtvaardigd en noodzakelijk en geschikt te zijn. Aan deze
voorwaarden wordt niet voldaan indien het doel ook zou kunnen worden bereikt met een
minder beperkende maatregel.26

De Afdeling adviseert om de verenigbaarheid van het wetsvoorstel met het vrij verkeer
van diensten en kapitaal dragend te motiveren. Indien dit niet mogelijk is adviseert
zij het wetsvoorstel aan te passen.

Anders dan de Afdeling advisering veronderstelt is de voorgestelde verplichte huurverlaging
niet van toepassing op de zogenoemde niet-DAEB-tak van woningcorporaties. De huurverlaging
is alleen van toepassing op door woningcorporaties verhuurde zelfstandige huurwoningen
met een huurprijs die – bij aanvang van de huurovereenkomst – niet hoger was dan de
geldende zogenoemde liberalisatiegrens. Verhuur van dergelijke huurwoningen, de zogenoemde
gereguleerde huurwoningen, maakt onderdeel uit van de aan woningcorporaties opgedragen
taak van algemeen economisch belang. De Dienstenrichtlijn is derhalve niet van toepassing.

Omdat de voorgestelde verplichte huurverlaging uitsluitend van toepassing is op toegelaten
instellingen als bedoeld in artikel 19 van de Woningwet is van een grensoverschrijdend
karakter van deze maatregel geen sprake. In die zin is er geen sprake van een beperking
van de vrijheid van kapitaal.

4. Huurtoeslag

Om de huurquote van de betrokken doelgroep te verbeteren legt het wetsvoorstel een
huurverlaging op ten gunste van huurders van sociale woningen van woningcorporaties
met een bepaalde huurprijs. Onduidelijk is of ook alternatieve maatregelen zijn overwogen
en zo ja, op basis van welke overwegingen gekozen is voor deze maatregel. In de toelichting
wordt niet ingegaan op de onderzochte alternatieven.27 In een kamerbrief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ter
uitvoering van de motie-Kox wordt wel ingegaan op enkele alternatieve instrumenten,
zoals de huurtoeslag.28

De huurtoeslag bestaat al lang als instrument van het volkshuisvestingsbeleid dat
er bij uitstek op gericht is om te waarborgen dat huishoudens met lage inkomens goede
en betaalbare woningen kunnen bewonen.29 Niet duidelijk is waarom niet van dit bestaande instrument gebruik wordt gemaakt.30 Bovendien worden hiermee ook huurders met lage inkomens geholpen die niet huren bij
een woningcorporatie. De uit de voorgestelde maatregel voortvloeiende ongelijkheid
speelt bij de huurtoeslag niet (punt 2b van dit advies) en dit alternatief is ook
van belang voor de weging van de verenigbaarheid met het vrij verkeer van diensten
en kapitaal (punt 3 van dit advies). Tot slot zal bij het inzetten van het huurtoeslaginstrument
geen verrekening plaatsvinden, terwijl de verrekening die bij de voorgestelde maatregel
optreedt met zich brengt dat van de gemiddelde huurverlaging van € 57 netto gemiddeld
minder dan de helft (€ 20 tot € 25 per maand) voor de huurder overblijft.31

De Afdeling adviseert om in de toelichting te motiveren waarom niet is gekozen voor
verhoging van de huurtoeslag als alternatief.

Een verhoging van de huurtoeslag heeft niet alleen een effect voor de doelgroep van
dit wetsvoorstel maar ook op huurtoeslagontvangers met een iets hoger inkomen. Als
gevolg daarvan is verhoging van de huurtoeslag een minder gericht en dus minder effectief
instrument om het doel – verlaging van de huurquote van huurders met een lager inkomen
(tot 120 procent van het toepasselijke minimuminkomensijkpunt van de huurtoeslag) –
te realiseren.

Daar komt bij dat verhoging van de huurtoeslag een aanzienlijk budgettair effect zou
hebben. De voorgestelde huurverlaging voor huurders met een lager inkomen die huren
bij een woningcorporatie wordt gedekt door een deel van het financiële effect van
de voorgenomen afschaffing van de verhuurderheffing en is ook om die reden te verkiezen.

5. Uitvoering

a. Financiële gevolgen individuele woningcorporaties

De voorgestelde huurverlaging resulteert naar verwachting in een daling van de totale
huursom van circa € 355 miljoen (prijspeil 2020) per jaar voor de gehele corporatiesector.32 In de toelichting wordt, onder verwijzing naar de met Aedes gemaakte prestatieafspraken,
aangegeven dat de sector als geheel deze daling van huurinkomsten zou kunnen opvangen
omdat de verhuurderheffing per 1 januari 2023 wordt afgeschaft.33

In dezelfde prestatieafspraken waarnaar wordt verwezen voor het benodigde draagvlak
in de sector is afgesproken dat «bij de totstandkoming van [dit wetsvoorstel] nadrukkelijk
de uitvoeringsaspecten en de verwachte verschillen in effecten op het investeringsvermogen
van corporaties [worden] betrokken.»34 In de toelichting wordt echter niet ingegaan op de financiële effecten op individuele
(categorieën van) woningcorporaties of mogelijke verschillen daartussen. Deze onderlinge
verschillen kunnen groot zijn. Dit kan bijvoorbeeld door verscheidenheid in investeringscapaciteit
en -doelen, waardoor afhankelijk van de toepasselijke heffingsverminderingen op de
verhuurderheffing veel of nauwelijks verhuurderheffing werd betaald. Verschillen kunnen
ook samenhangen met de doelgroepen waarop de woningcorporaties zich richten. Een voorbeeld
hiervan, tijdens de internetconsultatie naar voren gebracht, is de onevenredige financiële
belasting van het wetsvoorstel voor woningcorporaties met veel voor ouderen en zorgbehoevende
huishoudens geschikte woningen.35

De Afdeling adviseert om in de toelichting aandacht te besteden aan de verwachte financiële
gevolgen van het wetsvoorstel voor individuele woningcorporaties of categorieën van
woningcorporaties, met daarbij specifieke aandacht voor (categorieën) woningcorporaties
waarvoor deze gevolgen relatief groot kunnen zijn.

Bij het opstellen van de Nationale Prestatieafspraken is een langjarige analyse gemaakt
van de dekkingsgraad van woningcorporaties in relatie tot hun maatschappelijke opgave.
Uit die analyse blijkt dat weliswaar individuele woningcorporaties als gevolg van
de verplichte huurverlaging te maken kunnen krijgen met een discrepantie tussen middelen
en opgave, maar andere woningcorporaties moeten in staat geacht worden om in die gevallen
de opgave op te pakken. Op sectorniveau kunnen de middelen en de opgave in balans
worden geacht, ook na de voorgestelde verplichte huurverlaging.

b. Beoordeling verzoek om huurverlaging

Indien huurders op basis van de inkomensgegevens van 2021 niet voldoen aan de voorwaarden
voor een huurverlagingsvoorstel vanuit een woningcorporatie, kunnen zij zelf een verzoek
indienen voor een huurverlaging. Bij het verzoek dient de huurder bewijsstukken te
voegen waaruit zijn huishoudinkomen over de zes kalendermaanden voorafgaand aan het
verzoek blijkt (bijvoorbeeld aan de hand van salarisstroken of bankafschriften), alsmede
een door hem opgestelde en ondertekende verklaring over de samenstelling van zijn
huishouden. Aan de hand van deze bewijsstukken moet de woningcorporatie vervolgens
een voorstel doen tot huurverlaging.

Op grond van de toelichting kan een woningcorporatie een verzoek tot een huurverlaging
afwijzen indien zij «gerede twijfel» heeft over de vraag of een huurder in aanmerking
komt voor huurverlaging.36 De vraag is hoe woningcorporaties dat kunnen vaststellen. Dit kan niet gecontroleerd
worden bij de Belastingdienst, mede omdat deze voor de betreffende periode van een
half jaar maar beperkt beschikking heeft over actuele en relevante gegevens. Dit speelt
vooral bij winst uit onderneming of resultaat uit overige werkzaamheden. Pas na afloop
van een kalenderjaar en nadat het proces van aangifte en aanslag is afgerond beschikt
de Belastingdienst over betrouwbare gegevens over het inkomen.37 Ook heeft een woningcorporatie in beginsel geen mogelijkheden om het achterwege laten
van vermelding van inkomensstromen te controleren.

Het gevolg hiervan is dat een woningcorporatie in veel gevallen nauwelijks mogelijkheden
heeft om te verifiëren of de door de huurder aangeleverde gegevens juist en volledig
zijn en of een verzoek tot huurverlaging moet worden gehonoreerd. Dit speelt overigens
mutatis mutandis als geschillen op dit punt worden voorgelegd aan de Huurcommissie.
Daar komt bij dat achteraf geconstateerde onjuistheden niet kunnen worden gecorrigeerd
vanwege de keus om in dit wetsvoorstel geen correctiemechanisme op te nemen.38 Daardoor blijft een huurverlaging van kracht, ook als die verlaging ten onrechte
heeft plaatsgevonden omdat van onjuiste inkomensgegevens is uitgegaan.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader te verduidelijken wanneer een woningcorporatie
«gerede twijfel» kan hebben over de vraag of een huurder in aanmerking komt voor huurverlaging
en wat van een woningcorporatie wordt verlangd om te verifiëren of de bij het verzoek
aangeleverde gegevens juist en volledig zijn.

De woningcorporaties toetsen het inkomen op de wijze waarop ze het inkomen van potentiële
huurders toetsen bij toewijzing van huurwoningen. Daar hebben woningcorporaties ruime
ervaring mee. In de memorie van toelichting is uiteengezet op welke wijze woningcorporaties
die toetsing (kunnen) doen. Daaruit volgt dat «gerede twijfel» aan de orde is als
niet de in de toelichting genoemde gegevens worden overgelegd door de huurder die
verzoekt om huurverlaging.

c. Uitvoeringstoets Belastingdienst

Het is blijkens de toelichting de Belastingdienst niet gelukt om een uitvoeringstoets
te verrichten voorafgaand aan de adviesaanvraag bij de Afdeling. Wel heeft een zogenoemde
«eerste weging op de hand» plaatsgevonden waaruit blijkt dat de bij de Belastingdienst
belegde werkzaamheden op grond van dit wetsvoorstel uitvoerbaar zijn, maar problematisch.
Zo kleven er risico’s aan de uitvoering als gevolg van capaciteitsproblemen en zijn
er enkele restrisico’s, waaronder het risico van verdringing van andere werkzaamheden,
onjuiste of onvolledige registraties en fouten wegens handmatige acties. Hierdoor
kunnen burgers worden benadeeld.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen met de uitvoeringstoets van de
Belastingdienst en deze bij de nadere afweging van de voorgestelde maatregel te verdisconteren.

De uitvoeringstoets van de Belastingdienst is ontvangen en waar nodig verwerkt in
het wetsvoorstel en de memorie van toelichting.

Uit de uitvoeringstoets is gebleken dat de wetswijziging op 1 maart 2023 in werking
moet treden om deze voor de Belastingdienst uitvoerbaar te maken gelet op de voorgenomen
huurverlagingen per 1 juli 2023.

d. Minimuminkomensijkpunt

Om recht te hebben op de huurverlaging in 2023 geldt dat de huurder een inkomen mag
hebben van ten hoogste 120% van het voor het huishouden toepasselijke minimuminkomensijkpunt.39 Of voldaan wordt aan deze grens wordt in beginsel vastgesteld aan de hand van een
inkomenscategorieverklaring over het gezamenlijk inkomen van 2021, verstrekt door
de Belastingdienst. Indien een huurder voor dat jaar niet voldoet aan deze grens,
dan kan hij zelf een huurverlaging aanvragen waarbij het minimuminkomensijkpunt ook
leidend is.40 Die aanvraag kan tot uiterlijk 31 december 2024 worden ingediend.

Uit de toelichting wordt niet duidelijk wat het referentiepunt is voor de «toepasselijke»
grens van 120% van het voor het huishouden toepasselijke minimuminkomensijkpunt. Worden
de inkomens uit 2021 afgezet tegen het toepasselijke minimuminkomensijkpunt van 2023?
In dat geval geldt de regeling voor een relatief grote groep. Indien het toepasselijke
minimuminkomensijkpunt uit 2021 wordt gebruikt als maatstaf, geldt dat dan ook voor
aanvragen van huurders die tot uiterlijk 31 december 2024 worden ingediend? Het is
van belang dat hierover voor huurders en betrokkenen in de uitvoering geen misverstand
kan ontstaan, temeer omdat met de huidige hoge inflatie en bijbehorende aanpassing
van het minimuminkomensijkpunt dit ijkpunt per jaar sterk kan verschillen.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

De inkomens uit 2021 – het laatste jaar waarvoor de Belastingdienst vastgestelde inkomensgegevens
kan verstrekken – wordt afgezet tegen het minimuminkomensijkpunt zoals dat in 2023
geldt. Indien de huurverlaging op grond van een daartoe strekkend verzoek van de huurder
wordt voorgesteld, geldt het minimuminkomensijkpunt in het jaar waarin het verzoek
is gedaan. Dat kan dus ook 2024 zijn. In die gevallen wordt het actuele inkomen afgezet
tegen het actuele minimuminkomensijkpunt.

De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel
en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen,
tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State,

Th.C. de Graaf

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, H.M. de Jonge