Verslag (initiatief)wetsvoorstel (nader) : Verslag
36 076 Wijziging van de Wet natuurbescherming en de Omgevingswet in verband met het opnemen van regels over het registreren, reserveren en toedelen van maatregelen ter compensatie van de gevolgen voor Natura 2000-gebieden van stikstofdepositie veroorzaakt door projecten van groot openbaar belang (natuurcompensatiebank)
Nr. 5 VERSLAG
Vastgesteld 20 mei 2022
De vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV), belast met het
voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit te
brengen van haar bevindingen.
Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde vragen en de gemaakte opmerkingen
afdoende zal hebben geantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van dit
wetsvoorstel voldoende voorbereid.
De voorzitter van de commissie, Geurts
De adjunct-griffier van de commissie, Goorden
Inhoudsopgave
Blz.
ALGEMEEN DEEL
2
1.
Inleiding
2
2.
Doelen van de natuurcompensatiebank
6
2.1
Versnelling van projecten
6
2.2
Versnippering voorkomen
8
3.
Werking van de natuurcompensatiebank
10
3.1
Het «vullen» van de bank
10
3.2
Reservering en toedeling van maatregelen uit de bank
13
4.
Bescherming en status van compensatienatuur
15
5.
Gevolgen
17
5.1
Regeldruk burgers, ondernemers en overheid
17
5.2
Milieueffecten
17
5.3
Uitvoering
18
5.4
Financiële gevolgen
18
6.
Consultatie
18
–
Reikwijdte van het wetsvoorstel, artikel 5a.1
18
–
Oppervlakte Natura 2000-gebied
19
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
19
Artikel 5a.1 Wnb (begripsomschrijvingen)
19
Artikel 5a.2 Wnb (natuurcompensatieregister)
19
Artikel 5a.3 Wnb (opnemen van maatregelen in het register)
20
Artikel 5a.4 Wnb
20
BIJLAGEN CONSULTATIEREACTIES
20
ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
De leden van de VVD-fractie hebben met kritische belangstelling kennisgenomen van
het wetsvoorstel. Deze leden constateren dat de regering met dit wetsvoorstel beoogt
dat maatregelen die voortvloeien uit dit wetsvoorstel dienen te strekken tot verbetering,
of uitbreiding van typen natuurlijke habitats, of van leefgebieden van soorten en
zijn afgestemd op de compensatie die overheden in de toekomst naar verwachting nodig
hebben voor de mogelijke schade aan voor stikstof gevoelige habitats en leefgebieden
in Natura 2000-gebieden als gevolg van door hen geïnitieerde projecten. In zijn algemeenheid
vragen deze leden hoe dit doel zicht verhoudt tot de instrumenten «interne saldering»
en «externe saldering». Is de systematiek om te komen tot een natuurcompensatiebank
niet een onevenredige verzwaring van initiatieven waarbij sprake is van externe saldering
– waarbij, uitgaande van de Wet stikstofreductie en natuurverbetering, tevens sprake
is van een afroming van 30% stikstofruimte die ten goede komt aan natuurherstel? Dit
brengt hen tevens tot de vraag waarom deze afgeroomde stikstofruimte niet wordt geregistreerd.
Is de regering het ermee eens dat deze kennis onmisbaar is om juridisch te kunnen
onderbouwen dat de totale stikstofuitstoot afneemt?
De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de Wijziging van
de Wet natuurbescherming en de Omgevingswet in verband met het opnemen van regels
over het registreren, reserveren en toedelen van maatregelen ter compensatie van de
gevolgen voor Natura 2000-gebieden van stikstofdepositie veroorzaakt door projecten
van groot openbaar belang (natuurcompensatiebank). Deze leden kijken overwegend positief
naar de realisatie van een natuurcompensatiebank, maar hebben wel enkele kritische
vragen en opmerkingen die zij willen voorleggen aan de regering.
De leden van de PVV-fractie vragen of de natuurcompensatiemaatregelen alleen bestaan
uit landbouw(grond) of ook uit vergunde stikstofemissies en andere zaken?
De leden van de CDA-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel omtrent de natuurcompensatiebank
en vragen de regering in hoeverre zij voorliggend wetsvoorstel juridisch houdbaar
acht, ook met het oog op de eerder geleverde kritiek van Afdeling advisering van de
Raad van State.
De leden van de CDA-fractie vragen met welke scheikundige elementen of stoffen de
natuurcompensatiebank wordt gevuld. Gaat het alleen om stikstof of zijn er ook andere
elementen die van invloed zijn op de staat van Natura 2000-gebieden?
De leden van de CDA-fractie lezen dat de faciliteit van de natuurcompensatiebank primair
zal openstaan voor projecten van het Rijk of waterschappen, waarbij de dwingende reden
van groot openbaar belang bestaat in het voorkomen of beperken van overstromingen,
de veiligheid van infrastructuur of de nationale veiligheid. Deze leden stellen voor
om aan dit rijtje twee dingen toe te voegen, namelijk: een bijdrage leveren aan de
voedselzekerheid en het voorkomen van ernstige droogte. Hierdoor worden eventuele
opvangfaciliteiten voor overtollig water in regenachtige periodes mogelijk gemaakt,
zodat deze in perioden van ernstige droogte gebruikt kunnen worden voor het beregenen
van akkers en eventueel bijdragen aan de drinkwatervoorziening. Zij ontvangen graag
een reactie van de regering op dit voorstel.
De leden van de CDA-fractie vragen in hoeverre de ADC-toets kan worden gebruikt voor
het legaliseren van melders onder het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Kan de regering
dit toelichten? Is dit in lijn met de eerdere toezeggingen hieromtrent door de vorige
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit? Vindt de regering dat het produceren
van voedsel van groot openbaar belang is? Zo ja, waarom? Zo nee, waarom niet?
De leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Deze leden hebben hierover nog vragen en opmerkingen en laten hun oordeel over het
voorstel afhangen van de beantwoording. Zij zijn van mening dat het behoud en herstel
van waardevolle Natura 2000-gebieden voorop moet staan in de aanpak van de stikstofproblematiek,
en dus ook bij de natuurcompensatiebank. Zij merken op dat de meest toekomstbestendige
aanpak is om de natuur de ruimte te geven om voldoende weerbaar te worden. Dan pas
kan de vergunningverlening weer echt op gang komen.
De leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks merken op dat de hoge stikstofdepositie
Nederland al enkele jaren in zijn greep houdt. Zowel natuur als economie en samenleving
staan voor een groot deel op slot, vanwege halfbakken beleid en opportunisme waarbij
problemen vooruit zijn geschoven, met grote gevolgen voor natuur, economie en samenleving.
Voor sommige natuurgebieden is het nu zelfs vijf voor twaalf! Ook de regering onderschrijft
dit inmiddels en heeft de ambitie uitgesproken om stikstofuitstoot vanaf 2030 te halveren.
Dat de regering deze ambitie heeft uitgesproken is een stap in de goede richting,
maar volgens deze leden vraagt dit om een onontkoombaar pad aan effectieve maatregelen.
Alleen zo een onontkoombaar pad kan namelijk garanderen dat de Nederlandse natuur
op peil blijft en tegelijkertijd het handelingsperspectief bieden waar zo veel behoefte
aan is. Recente rechterlijke uitspraken onderschrijven dit. Het is deze leden onduidelijk
hoe dit wetsvoorstel bijdraagt aan dit onontkoombare pad en hoe het te rijmen valt
met de noodzaak om de stikstofuitstoot te halveren. Is de regering het ermee eens
dat er een onontkoombaar pad nodig is richting de beoogde halvering van de stikstofuitstoot
vanaf 2030? Zo nee, waarom niet? Zo ja, wanneer verwacht de regering hiervoor een
plan in te dienen? Kan de regering reflecteren op hoe dit wetsvoorstel zich verhoudt
tot de noodzaak om de stikstofuitstoot drastisch te beperken, en de ambitie deze per
2030 te halveren? Is de regering het met deze leden eens dat de instandhoudingsverplichting
voor de natuur zonder halvering van de emissies ook met additionele niet-stikstofmaatregelen
gegarandeerd kan worden? Welke ruimte wordt dan met deze wet gecreëerd om nieuwe vergunningen
af te geven?
De leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks onderschrijven projecten die van
groot nationaal belang zijn. Zeker zaken die bijvoorbeeld de veiligheid van mensen
raken of die slechts tijdelijk negatieve effecten hebben, vragen op een alternatieve
oplossing. Tegelijkertijd hechten deze leden enorm belang aan onze natuur en zien
ze een extreme urgentie voor zowel mens als milieu om stikstofdepositie terug te dringen.
Ze kijken daarom met belangstelling uit naar de beantwoording van de vragen.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie hebben kennisgenomen van de wetswijziging
en hebben hier nog enkele kritische vragen over. Deze leden willen hierbij ten eerste
opmerken dat het vernietigen van natuur onomkeerbaar is en dat natuurcompensatie alleen
maar kan geschieden wanneer er geen sprake is van bedreigde florasoorten. Het verstoren
van dieren en het vernietigen van hun leefgebied is voor hen altijd onacceptabel.
Mocht compensatie na natuurvernietiging plaatsvinden, dan worden kansen om die vernietiging
te compenseren daarmee ook verkleind. Hiermee benadrukken zij het belang van een goede
staat van de natuur. Ook merken zij op dat meerdere rapporten van verschillende Rekenkamers
laten zien dat natuurcompensatie tot op heden meestal niet volledig en goed wordt
uitgevoerd.1 Recent nog bleek dat de natuurcompensatie voor Maasvlakte II 14 jaar na dato niet
is uitgevoerd. Als gevolg hiervan zijn meerdere natuurorganisaties onlangs naar de
rechter gestapt. Dit toont aan dat natuurcompensatie in de eerste plaats vermeden
dient te worden om te voorkomen dat natuurvernietiging plaatsvindt.
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie hebben kennisgenomen van het huidige
wetsvoorstel met het doel een natuurcompensatiebank op te richten zodat zogenaamde
ADC-projecten versneld doorgang kunnen vinden. Deze leden merken op dat het oprichten
van een natuurcompensatiebank komt in een tijd dat Nederland vanwege de slechte staat
van instandhouding van de natuur op slot zit en als doel heeft projecten die de natuur
aantasten door te laten gaan. Dit rijmt niet met elkaar. Juist vanwege de slechte
staat van instandhouding moet er niet ingezet worden op compenseren van toekomstig
verlies. In tegendeel, de inzet zou juist moeten zijn om huidige vernietiging te voorkomen
en de bestaande natuur te beschermen en versterken. Hiervoor zou het gewenst zijn
om de drukfactoren, zoals de industriële landbouw en de intensieve veehouderij, van
de natuurvernietiging als eerste aan te pakken. Is de regering het ermee eens dat
drukfactoren significant moeten worden gereduceerd? Is de regering het ermee eens
dat er nog genoeg te compenseren natuur en achterstallig aan te leggen ecologische
verbindingen liggen te wachten? Wanneer wordt deze achterstand bijgewerkt?
Daarnaast vragen de leden van de Partij voor de Dieren-fractie waarom een natuurcompensatiebank
moet worden opgesteld voor ADC-projecten, aangezien deze projecten reeds moeten worden
gecompenseerd. Kan de regering aangeven waarom de huidige ADC-toets en wetgeving niet
afdoende is voor het beschermen en compenseren van natuur? Hoeveel projecten hebben
via de ACD-route een vergunning verkregen? Wat is de oorzaak dat een vergunningverlening
benodigd was? Was het stikstof of ging het om andere uiteenlopende redenen? Hoeveel
hectare natuur moest er gecompenseerd worden? Is er toezicht op en evaluatie van de
natuurcompensatie geweest? Wat zijn de resultaten? Wat is de staat en de functionaliteit
van de natuurcompensatie voor deze ADC-projecten en waar heeft deze compensatie plaatsgevonden?
Was er achteraf nog extra compensatie nodig? Klopt het dat een ADC-project momenteel
alleen gerealiseerd kan worden wanneer natuurcompensatie eerst wordt gerealiseerd
en als effectief wordt beschouwd? Klopt het dat projecten ook bij wijze van uitzondering
van start mochten gaan, wanneer de effectiviteit van natuurcompensatie later optreedt
en/of de maatregelen later worden genomen? Zo ja, hoeveel van de projecten die via
de ADC-toets zijn verlopen, hebben bij wijze van uitzondering gebruikgemaakt van het
realiseren van compensatiemaatregelen die wel later werden gerealiseerd, dan wel later
effectief werden? Hoeveel van deze compensatienatuur is effectief gebleken en hoeveel
niet?
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie lezen bovendien dat het niet vereist
is dat de effecten zich al in hun volle omvang voordoen, wil een maatregel voor compensatie
bruikbaar zijn. Klopt het dat dit volgens de ADC-toets niet zou kunnen? Hoe verschillen
de huidige vereisten van de ADC-toets van de natuurcompensatiebank? Kan de regering
toelichten hoe bij de natuurcompensatiebank voldaan zal worden aan de criteria2 die de Europese Commissie heeft opgesteld voor compensatiemaatregelen?
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie constateren dat vooropgesteld wordt
dat de natuurcompensatiebank primair openstaat voor projecten van het Rijk of waterschappen
van groot openbaar belang, zoals veiligheid van infrastructuur en beperken van overstromingen,
de zogenaamde ADC-projecten. Hierbij wordt vermeld dat ook bij andere dwingende reden
van groot openbaar belang een beroep kan worden gedaan op de bank en dat desgewenst
de bank opengesteld kan worden voor andere overheden. Wat verstaat de regering onder
projecten van groot openbaar belang? Kan de regering voorbeelden geven van projecten
die, om andere dwingende redenen van groot openbaar belang dan het voorkomen of beperken
van overstromingen, de veiligheid van infrastructuur of de nationale veiligheid, een
beroep op de natuurcompensatiebank rechtvaardigen? Wordt hierbij ook getoetst of er
geen alternatief is? Kan de regering bevestigen dat geen enkel ander project in aanmerking
komt voor de natuurcompensatiebank, dan projecten van groot openbaar belang waar geen
alternatief voor bestaat? Kan de regering bevestigen dat projecten zoals Lelystad
Airport nooit in aanmerking zullen kunnen komen voor de natuurcompensatiebank? Kan
de regering bevestigen dat projecten, zoals de wegverbreding bij Amelisweerd, nooit
in aanmerking zullen kunnen komen voor de natuurcompensatiebank? Kan een uitvoerder
van natuurcompensatiemaatregelen aangeven de maatregelen niet te willen uitvoeren
wanneer de uitvoerder de compensatie onwenselijk acht? Kan de regering voorbeelden
geven van andere bestuursorganen die bij ministeriële regeling of algemene maatregel
van bestuur de bevoegdheid zouden kunnen krijgen tot reservering van maatregelen in
de natuurcompensatiebank?
Tot slot wijzen de leden van de Partij voor de Dieren-fractie erop dat het mogelijk
nemen van compensatiemaatregelen in een Natura 2000-gebied nooit in strijd mag zijn
met de verplichtingen op de grond van artikel 6, lid 1 en 2 van de Habitatrichtlijn.
Deze laatste hebben immers voorrang. Dit betekent ook dat een compensatiemaatregel
alleen juridisch houdbaar is wanneer zeker is dat deze niet nodig is om invulling
te geven aan de verplichtingen op grond van artikel 6, lid 1 en 2 van de Habitatrichtlijn.
Hoe sluit de regering dit uit? Hoe gaat de regering voorkomen dat er mogelijke dubbeltelling
plaatsvindt voor de verplichte (herstel)maatregelen vanwege de staat van instandhouding
en de te realiseren natuur voor de natuurcompensatiebank? Is de regering het met deze
leden eens dat compensatiemaatregelen genomen dienen te worden buiten of direct rondom
Natura 2000-gebieden opdat additionaliteit van maatregelen beter wordt geborgd? Zo
nee, waarom niet? Kan de regering aangeven waar de beoogde compensatienatuur zal plaatsvinden?
Wat voor soort compensatie voorziet de regering die plaats kan vinden binnen het Natura
2000-netwerk? Zal het hierbij gaan om de omzetting van landbouwgrond naar natuur?
Welke andere compensatiemaatregelen zijn mogelijk (die dus niet al verplicht zijn
onder artikel 6, lid 1 en 2 van de Habitatrichtlijn) binnen het Natura 2000-netwerk?
Hoe gaat de regering voorkomen dat compensatiemaatregelen genomen worden binnen/in
een Natura 2000-gebied? Beaamt de regering dat er in wezen geen sprake is van overschotten
van natuurwaarden maar van een gebrek aan natuur, mede gezien de staat van de natuur?
De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggende
wetsvoorstel. Deze leden hebben nog wel enkele vragen.
De leden van de SGP-fractie constateren dat recente rechterlijke uitspraken uit dreigen
te lopen op een vergunningplicht voor beweiden en bemesten, ondanks de visie van de
regering dat voor beweiden en bemesten geen vergunning nodig zou moeten zijn. Deze
leden horen graag of de regering mogelijkheden ziet om in verband met de urgentie
onderhavig wetsvoorstel aan te grijpen om de wetgeving zo aan te passen dat beweiden
en bemesten zo veel mogelijk gevrijwaard kunnen blijven van vergunningen en passende
beoordelingen. Op welke wijze wil zij een vergunningplicht voor beweiden en bemesten
zo veel mogelijk voorkomen?
2. Doelen van de natuurcompensatiebank
2.1 Versnelling van projecten
De regering stelt dat de faciliteit van de natuurcompensatiebank primair «zal openstaan
voor projecten van het Rijk, of waterschappen waarbij de dwingende reden van groot
openbaar belang bestaat in het voorkomen, of beperken van overstromingen, de veiligheid
van infrastructuur, of de nationale veiligheid». Kan de regering inhoudelijk onderbouwen
op grond waarvan dit uitgangspunt tot stand is gekomen? Is de Minister het met de
leden van de VVD-fractie eens dat het uitgangspunt «dwingende reden van groot openbaar
belang» openstaat voor verschillende invullingen? Deze leden zijn bijvoorbeeld van
mening dat ook legalisering van PAS-melders een dwingende reden van openbaar belang
is. Kan de regering hierop reflecteren en aangeven welke ruimte de Vogel- en Habitatrichtlijn
hiervoor geeft?
In het voorstel geeft de regering aan dat het positieve effect van de compensatiemaatregel
zeker dient te zijn en zich in principe moet voordoen op het moment dat de mogelijke
aantasting van de habitats plaatsvindt, zodat de algehele samenhang van het Natura
2000-netwerk bewaard blijft. De leden van de VVD-fractie vragen hoe dit zich voltrekt,
praktisch en ecologisch onderbouwd. Waar ligt de bewijslast van deze opgave en wie
concludeert dat de ecologische onderbouwing afdoende is? Ziet de regering hier, net
als deze leden, overeenkomsten met het PAS, waarin ook een voorschot werd genomen
op positieve effecten van compenserende maatregelen in de tijd. Is externe saldering
niet een gunstiger maatregel om te komen tot stikstofvermindering, aangezien hier
sprake is van 30% afroming?
Voorts geeft de regering aan dat hoe dan ook dient te worden aangetoond dat de samenhang
en de werking van het Natura 2000-netwerk als geheel niet in gevaar komt. De leden
van de VVD-fractie vragen op welke wijze dit ecologisch aangetoond zal (dienen te)
worden. Kan de regering garanderen dat hier te allen tijde sprake is van een onafhankelijke
toetsing? Zo ja, op welke wijze zal dit gebeuren? De regering stelt dat in verscheidene
in het verleden gerealiseerde projecten «de eerdergenoemde uitzondering» is toegepast.
Kan de regering toelichten op welke uitzondering hier wordt gedoeld en voorbeelden
geven welke projecten dit betrof?
De leden van de PVV-fractie vragen of het juridisch is toegestaan om NOx te compenseren door NH3.
De leden van de CDA-fractie komen in de memorie van toelichting regelmatig de term
«initiatiefnemers van projecten» tegen. Kan de regering uitleggen wie hier concreet
onder verstaan worden? Klopt het dat gemeenten ook gebruik kunnen maken van de natuurcompensatiebank
en klopt de veronderstelling dan dat het vullen van de natuurcompensatiebank op kosten
van de rijksoverheid gaat en dat de gemeenten hier gratis gebruik van kunnen maken,
terwijl zij in de huidige situatie zelf voor de natuurcompensatiekosten op moeten
draaien?
De leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks lezen in de memorie van toelichting
bij het wetsvoorstel dat de natuurcompensatiemaatregelen die in de bank komen additioneel
zijn aan het bestaande beleid gericht op herstel en verbetering van Natura 2000-gebieden
dat nodig is om de instandhoudingsdoelstellingen te halen. Dit bestaande beleid, zoals
het Programma stikstofreductie en natuurverbetering, is deels nog in ontwikkeling
en dus onzeker. Dit terwijl het slecht gaat met de natuur. Voor de periode 2013–2018
stelde het Compendium voor de Leefomgeving dat 54% van de habitattypen zich in een
ongunstige staat en 35% zich in een matig ongunstige staat bevond. Er is dus veel
nodig om de instandhoudingsdoelstellingen te halen. Hoe wordt beoordeeld of compensatiemaatregelen
in de natuurcompensatiebank niet eigenlijk nodig zijn om te voldoen aan de verplichtingen
die Nederland heeft op grond van artikel 6, lid 1 (instandhouding) en artikel 6, lid
2 (tegengaan verslechtering) van de Habitatrichtlijn? Is het niet zo dat, zolang we
niet aan de instandhoudingsverplichting voldoen, we eigenlijk al het mogelijke zouden
moeten doen om daar wel aan te voldoen, en dat het achterhouden van potentiële maatregelen
ten behoeve van andere ambities die om compensatie vragen dus in strijd is met die
instandhoudingsverplichting?
De leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks vragen of de regering het oordeel
van de Afdeling advisering van de Raad van State deelt dat de compensatiemaatregelen
in de natuurcompensatiebank vaak onvoldoende specifiek zijn afgestemd op de specifieke
schade van een ADC-project, waardoor het de vraag is of de natuurcompensatiebank zal
leiden tot snellere vergunningverlening. Deelt de regering met deze leden de conclusie
dat de Afdeling advisering van de Raad van State er hiermee op hint dat met de nu
voorliggende onderbouwing veel potentiële vergunningen met ADC-compensatie alsnog
door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State zullen worden vernietigd?
Als dit wetsvoorstel juist is bedoeld om die compensatieprojecten mogelijk te maken
om zo zaken bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te kunnen winnen
en we nu al weten dat dit niet gaat lukken, dan schiet dit wetsvoorstel toch tekort?
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie lezen dat de precieze behoefte aan natuurcompensatie
pas definitief wordt wanneer een passende beoordeling per project is opgesteld. Hiermee
kan het zijn dat de compensatiemaatregelen die in de bank zitten niet afdoende zijn.
De Raad van State waarschuwt ervoor dat deze onzekerheid mogelijk ook versnelling
in de weg kan zitten. Daarnaast wijst de Raad van State op een opmerking van de Europese
Commissie dat «habitat-banking» als compensatiemaatregel nauwelijks zinvol wordt geacht.
Kan de regering ingaan op de twijfels van de Europese Commissie aan het nut van «habitat-banking»?
Zijn er voorbeelden uit andere lidstaten waar gewerkt wordt met een voorraad aan natuurcompensatiemaatregelen?
Kan de regering bevestigen dat op basis van een passende beoordeling vastgesteld moet
worden welke maatregel uit de natuurcompensatiebank kan worden ingezet en dat de stap
van passende beoordeling niet kan worden overgeslagen? Zo nee, waarom niet? Kan de
regering de inventarisatie van projecten die in aanmerking komen voor een vergunning
via de ADC-route en de inschatting van de verwachte compensatiebehoefte met de Kamer
delen?
2.2 Versnippering voorkomen
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering een scenario kan beschrijven waarbij
daadwerkelijk sprake is van grotere toename in de verwachte compensatiebehoefte en
wie, zowel beleidsmatig als operationeel, verantwoordelijk is voor voortdurende monitoring
van de behoefte, waardoor de «natuur op voorraad» blijft aansluiten bij de toekomstige
behoefte. Kan de regering onderbouwen op welke wijze de bank steeds beter in de behoefte
zou kunnen voorzien en hierbij een tijdpad geven, zo vragen deze leden.
De leden van de VVD-fractie lezen dat de regering behoefte heeft aan een gecoördineerde
aanpak om versnippering van Natura 2000-gebieden te voorkomen en daarmee bij te dragen
aan robuuste en toekomstbestendige natuur. Deze leden zijn van mening dat het Natura
2000-netwerk reeds zeer versnipperd is. Zou een gecoördineerde aanpak van aanwijzing
van compensatienatuur die toeziet op vergroting van een bestaand Natura 2000-gebied
kunnen bijdragen aan het terugdringen van het versnipperde netwerk en daarmee aan
een meer robuust en toekomstbestendig Natura 2000-netwerk, bijvoorbeeld door logischer
indeling en/of bundeling mogelijk te maken? Zo nee, waarom niet?
De leden van de VVD-fractie zijn van mening dat verdere versnippering van het Natura
2000-netwerk moet worden voorkomen en vragen zich af of versnippering niet onontkoombaar
is met de gekozen systematiek van natuurcompensatie. Is de regering dit met deze leden
eens? Welke organisatie coördineert en maakt de afweging om bepaalde gebieden al dan
niet aan te wijzen als compensatienatuur? Voorts vragen zij of compensatienatuur per
definitie de status van Natura 2000-gebied verkrijgt. Bestaat daarbij de mogelijkheid
voor betrokkenen en belanghebbenden voor inspraak en beroep?
De leden van de CDA-fractie lezen: «Vanwege de ecologische benadering zullen compensatiemaatregelen
in eerste instantie binnen de Natura 2000-gebieden worden gezocht.» Over welke compensatiemaatregelen
gaat het precies? Wanneer wordt besloten om buiten de Natura 2000-gebieden te zoeken
naar compensatiemaatregelen? Aan wat voor maatregelen buiten Natura 2000-gebieden
moet gedacht worden?
De leden van de CDA-fractie lezen dat het zoeken naar compensatie plaatsvindt aan
de hand van een ecologisch rapport over de uitgangspunten dat wordt opgesteld in samenspraak
met de terreinbeherende organisaties (TBO’s). Zijn dit ook TBO’s die opgericht zijn
door boeren, aangezien het waarschijnlijk is dat het aantal TBO’s zal toenemen als
gevolg van de motie die door het lid Boswijk is ingediend (Kamerstuk 35 925 XIV, nr. 147)?
De leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks constateren dat het voorliggende
wetsvoorstel beoogt om een versnipperde aanpak tegen te gaan met een natuurcompensatiebank,
specifiek voor stikstofmaatregelen. Dit terwijl er ook een stikstofbank bestaat, waar
ook de overheid gebruik van kan maken voor projecten van groot nationaal belang. Waarom
is het nodig om een aparte stikstofbank hiervoor op te zetten? Zal dat juist niet
een averechts effect hebben en zorgen voor minder draagvlak voor de gebiedsgerichte
aanpak, mede gelet op het feit dat de natuurcompensatiebank alleen door het Rijk en
eventueel medeoverheden gebruikt mag worden? Hoe draagt dit voorstel concreet eraan
bij om de compensatieprojecten, (bouw-)ambities en natuurdoelen van het Rijk en regionale
en lokale overheden met elkaar in lijn te brengen? Is er overeenstemming in de hiërarchie
tussen de doelen en middelen van de verschillende overheden?
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie lezen dat de behoefte aan een natuurcompensatiebank
ook voortkomt uit de behoefte van een gecoördineerde aanpak. Deze leden onderschrijven
deze behoefte en merken op dat er hoe dan ook een gecoördineerde aanpak moet zijn,
gezien de huidige achterstanden van natuurcompensatie, als ook de staat van de natuur.
Is de regering bereid om in elk geval een landelijk register voor alle natuurcompensatie-plichten,
inclusief die van de provincie, op te stellen, waarin aangegeven wordt welke delen
van welke natuurgebieden, gecompenseerd worden en om welke reden en hoe de compensatie
dient plaats te vinden, ook voor natuurcompensatie als onderdeel van het Natuurnetwerk
Nederland? Is de regering het ermee eens dat er visie en strategie op natuurcompensatie
moet zijn voor alle wettelijke verplichtingen en niet slechts voor ADC-projecten die
een negatief effect hebben vanwege stikstof, omdat dit een gecoördineerde aanpak versterkt?
Is de regering het ermee eens om dit register ook vanuit een landelijke visie en strategie
op natuurherstel en het behalen van landelijke doelen te bestieren, waarin ook wordt
gekeken naar kansen voor klimaatadaptatie en het versterken van verbindingen en spreiding
met het oog op klimaatverandering? Zo nee, waarom niet?
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie lezen verder dat de regering stelt dat
een gecoördineerde aanpak het mogelijk zou moeten maken om verschillende projecten
van eenzelfde type habitat of leefgebied te combineren, waardoor compensatienatuur
kan worden gerealiseerd die bij losse projecten niet in beeld komt omdat deze te duur
is of te lange afstemming vereist. Kan de regering aangeven hoeveel natuur als onderdeel
van een project die een vergunning verleend heeft gekregen via de ADC-toets niet is
gecompenseerd vanwege bovenstaande? Klopt het dat dit een inbreuk is op de ADC-toets,
vanwege het feit dat compensatie verplicht is en plaats dient te vinden voordat het
project is uitgevoerd? Daarbij willen deze leden erop wijzen dat het niet alleen gaat
om het type natuur dat gecompenseerd wordt, maar ook de staat van die natuur, zoals
leeftijd, functie en kwaliteit en de samenhang in het geheel. Het kan hiermee dus
goed zijn dat samenvoegen van compensatienatuur het geheel niet ten goede komt. Kan
de regering bevestigen dat compensatienatuur meer is dan alleen type natuur compenseren?
Hoe wil de regering hier rekening mee houden?
3. Werking van de natuurcompensatiebank
De leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks constateren dat er een beperkt
aantal maatregelen mogelijk zijn die het nodige effect op natuurherstel kunnen bewerkstelligen,
zeker als daar beperkte tijd voor is. Kan de regering de zorgen van deze leden wegnemen
door te garanderen dat de natuurcompensatiebank geen voorrang krijgt op maatregelen
die anders genomen zouden (moeten) worden?
De leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks constateren dat de Raad van State
erop wijst dat «de Europese Commissie in de richtsnoeren [heeft] opgemerkt dat habitat-banking
als compenserende maatregel in het kader van artikel 6, vierde lid, nauwelijks zinvol
is, aangezien compensatie ter bescherming van de samenhang van het netwerk aan strenge
criteria gebonden is.» Wil de regering reflecteren op die opmerking? Denkt de regering
dat het wel zinvol is? Zo ja, waarom? Wat gaat de regering doen als blijkt dat het
niet tot nauwelijks zinvol is?
Het lid van de BBB-fractie vraagt of de regering voornemens is om het hoger vaststellen
van de benodigde compensatie dan strikt noodzakelijk is volgens een passende beoordeling
vaak in te zetten. Onder welke voorwaarden wil de regering dit toepassen? Wordt het
effect van de negatieve afwenteling van het project en de opbrengst van de compensatie
ook gemonitord? Ziet de regering ook mogelijkheden om de te hoge compensatie die gedaan
is eventueel als ruimte voor andere projecten in te zetten?
3.1 Het «vullen» van de bank
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering een voorbeeld kan geven van een
compensatiemaatregel – in een bepaalde situatie – aanvullend op een maatregel die
al nodig was in het kader van dergelijke passende of instandhoudingsmaatregelen. Acht
de regering – gelet op de actuele staat van instandhoudingsverplichtingen – het bestaan
en voorhanden hebben van dergelijke maatregelen überhaupt realistisch? Is of wordt
het door de regering aangekondigde ecologisch rapport over uitgangspunten voor compensatiemogelijkheden
openbaar en spreken hier naast TBO’s ook agrarische belangenorganisaties mee? Kan
de regering toelichten hoe zij de onafhankelijkheid waarborgt van de genoemde ecologische
experts die maatregelen toetsen op de geschiktheid van de ADC-voorwaarden?
De leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks menen dat maatregelen alleen als
natuurcompensatie mogen dienen als en in zoverre ze daadwerkelijk tot resultaten hebben
geleid. Dit is ook in lijn met de relevante jurisprudentie. In de jurisprudentie van
het Hof van Justitie en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State worden
strenge eisen gesteld aan de compensatie onder de ADC-toets: de positieve resultaten
daarvan moeten in principe zijn behaald. In de memorie van toelichting wordt aangegeven
dat de natuurcompensatie in de bank al kan worden geregistreerd voordat de beoogde
resultaten zijn bereikt. Wel moet in vergunningen door het bevoegd gezag voorschriften
worden opgenomen die verzekeren dat het moment waarop de negatieve effecten van het
project zich voordoen, is afgestemd op het moment waarop de positieve effecten van
de compensatiemaatregelen optreden. Hoe wordt gegarandeerd dat deze voorwaarde consequent
wordt opgenomen bij de vergunningverlening? En wat als achteraf of halverwege blijkt
of dreigt dat de natuurdoelen niet gehaald worden? Wat is dan het effect op de reeds
verleende vergunning? Wat als het niet mogelijk is om met additionele maatregelen
of uitstel alsnog de compensatiedoelen te realiseren?
De leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks vragen wat er gaat gebeuren als
er geen wetenschappelijke consensus is over het effect van de maatregelen of als deze
naast voordelen ook nadelen hebben (zoals afplaggen). Is het dan aan het oordeel van
de Minister? Waarom is het de Minister die uiteindelijk het besluit neemt om een maatregel
wel of niet op te nemen in de natuurcompensatiebank? Waarom ligt de eindbeslissing
niet bij ecologische deskundigen, zoals de nog op te richten ecologische autoriteit?
Voor de leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks is de ecologische integriteit
van de natuurcompensatiebank van het allergrootste belang. De regering geeft aan dat
in de natuurcompensatiebank een maatregel uitsluitend wordt geregistreerd «als deze
is uitgevoerd of als de uitvoering daarvan naar zijn oordeel voldoende zeker is» (voorgestelde
artikel 5a.3 Wet natuurbescherming en artikel 2.47 Omgevingswet). Hoe wordt de ecologische
kwaliteit van dit oordeel geborgd?
Voorts wijzen de leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks erop dat er hoge
eisen gelden voor compensatie. Artikel 6, lid 4 van de Habitatrichtlijn vraagt om
compensatie van de specifieke schade die het ADC-project veroorzaakt voor een Natura
2000-gebied. De Raad van State benadrukt dat dit per ADC-project vraagt om een passende
beoordeling van de geschiktheid van de compensatiemaatregelen. Klopt het dat de regering
meent dat tijdens de vergunningverlening volledig gegarandeerd moet worden dat de
gebruikte compensatiemaatregelen uit de natuurcompensatiebank geschikt zijn voor compensatie
van de specifieke schade door het ADC-project?
De leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks onderschrijven het belang van een
gebiedsgerichte aanpak. Deze leden zijn van mening dat ook in het geval van een natuurcompensatiebank
het gebiedsoormerk essentieel is voor eventuele compensatie. Hoe kan de regering garanderen
dat de maatregelen aansluiten op het gebied van een beoogd project? Kan de regering
ook reflecteren op de kans dat compensatiemaatregelen te generiek of onvoldoende geografisch
gebalanceerd bevonden zullen worden door een rechter om als compensatie te gelden
voor ADC-projecten?
De leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks vragen of het uitsluitend om stikstofmaatregelen
gaat of wellicht ook om stikstof-gerelateerde maatregelen. Zo ja, kan de regering
hier voorbeelden van noemen? Is het aanplanten van een nieuwe stuk bos bijvoorbeeld
ook een maatregel voor de natuurcompensatiebank? Zo ja, welke eisen zullen worden
gesteld aan de natuurwaarde van dit stuk bos? Wanneer is een nieuw bos voldoende compensatie
voor een oud bos? Is een habitat type zoals H9190 (200 jaar oud eikenbos) te vervangen
of compenseren?
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie merken op dat een natuurcompensatiebank
voor die ADC-projecten alleen kan werken wanneer niet alleen de basiskwaliteit van
de natuur in goede staat van instandhouding is, maar wanneer ook compensatie ruim
van tevoren plaatsvindt en bewezen natuurwaarden toevoegt aan het Nederlandse natuurareaal.
Dit betekent dat de natuurcompensatiebank al gerealiseerd en bewezen effectief moet
zijn ruim voordat een ADC-project gestart wordt. Kan de regering aangeven wat er bedoeld
wordt met het doel om op een zo kort mogelijk termijn te starten met het realiseren
van natuurcompensatie? Hoe lang duurt het minimaal voordat natuur bewezen kwalitatief
en kwantitatief is gerealiseerd, graag uitgesplitst naar die habitats die het makkelijkst
en het moeilijkst te realiseren zijn? Hoe verhoudt het opzetten van de natuurcompensatiebank
zich tot de wens tot versnellen? Hoe worden verschillende leeftijden, functies en
kwaliteit van habitats gecompenseerd? Hoe lang na inwerkingtreding zullen naar verwachting
de eerste natuurcompensatiemaatregelen kunnen worden toegedeeld aan ADC-projecten?
In welk stadium van ontwikkeling moet de compensatienatuur volgens de regering minimaal
zijn om ingezet te kunnen worden als compensatiemaatregel? Beaamt de regering dat
het juridisch niet gaat om de compensatiemaatregel, maar om het resultaat en de effectiviteit,
dus om de uiteindelijke natuurwaarden? Hoe verschilt dit van de huidige werkwijze
via de adc-toets? Kan de regering toelichten op grond van welke overwegingen zij verwacht
dat de Europese Commissie uitzonderingen zal toestaan op het uitgangspunt dat het
resultaat van een natuurcompensatiemaatregel gerealiseerd moet zijn op het moment
waarop een Natura 2000-gebied schade ondervindt van een project? Verwacht de regering
vaak een beroep te moeten doen op deze uitzonderingsgrond? Is de regering het ermee
eens dat natuurcompensatie ruim van tevoren en bewezen dient plaats te vinden voordat
het überhaupt in een bank wordt meegerekend? Zo nee, waarom niet?
De leden van de SGP-fractie ontvangen graag meer inzicht in de wijze waarop de regering
ervoor wil gaan zorgen dat natuurcompensatiemaatregelen ten behoeve van de natuurcompensatiebank
genomen worden, mede gelet op het beschikbaar gestelde budget van 125 miljoen euro.
De leden van de SGP-fractie vragen hoe de regering gaat voorkomen dat natuurcompensatiemaatregelen
die gerealiseerd en opgenomen worden lang in de natuurcompensatiebank blijven zitten,
omdat een goede match met projecten van groot maatschappelijk belang heel lastig zal
zijn, en dat daarmee de ruimte beperkt wordt voor private partijen om natuurcompensatiemaatregelen
in dezelfde gebieden te nemen.
De leden van de SGP-fractie constateren dat in de afgelopen jaren bij ADC-projecten
sprake is geweest van overcompensatie. Is het mogelijk deze overcompensatie in kaart
te brengen, inclusief de daadwerkelijke realisatie ervan, en de natuurcompensatie
op te nemen in de voorgestelde natuurcompensatiebank, zo vragen deze leden.
De leden van de SGP-fractie horen graag of de regering, gelet op de beperkende maatregelen
die compensatie met zich mee kan brengen, primair kiest voor compensatie binnen de
begrenzing van bestaande Natura 2000-gebieden.
Kan de regering aangeven hoeveel projecten er sinds 2019 via de ADC-route een vergunning
verleend is, en daarbij een overzicht geven van de compensatie die daarmee gepaard
zou gaan? Graag zou het lid van de BBB-fractie een prognose ontvangen met onderbouwing
hoeveel compensatie er voor toekomstige projecten verwacht wordt.
3.2 Reservering en toedeling van maatregelen uit de bank
De leden van de D66-fractie lezen dat de natuurcompensatiebank gebruikt zal worden
voor ADC-projecten gerelateerd aan «infra- of waterveiligheid, de nationale veiligheid
of een andere dwingende reden van groot openbaar belang». Deze leden vinden het onduidelijk
welk type projecten precies in aanmerking zullen komen voor de natuurcompensatieregeling
en vragen hierover opheldering. Kan de regering dit nader toelichten? Kan zij bijvoorbeeld
toelichten wat zij bedoelt met «een andere dwingende reden van groot openbaar belang»?
Welk type projecten wordt hiermee precies bedoeld? Voor welk type projecten wil de
regering de natuurcompensatiebank gebruiken? Kan zij een aantal voorbeelden geven?
Bovendien vragen deze leden of de regering kan toelichten welke infraprojecten in
aanmerking komen voor de natuurcompensatiebank. Vallen wegprojecten hier bijvoorbeeld
ook onder, zoals de verbreding van snelwegen of het aanleggen van nieuwe snelwegen?
Kan de regering bevestigen dat wegprojecten onder projecten vallen met een dwingende
reden van groot openbaar belang? Waarom is er niet voor gekozen om het wetsvoorstel
te beperken tot veiligheidsprojecten van het Rijk, maar om het mogelijk te maken om
elk type ADC-project van een overheid onder de regeling te brengen? Is de regering
van mening dat dit de Kamer weinig controle biedt over welk type projecten in aanmerking
zal komen voor deze regeling?
De leden van de D66-fractie constateren daarbij dat projecten die in aanmerking komen
voor de natuurcompensatiebank ook andere gevolgen en consequenties kunnen hebben voor
hun omgeving dan enkel stikstofdepositie. Denk bijvoorbeeld aan geluidsoverlast of
habitatverlies. Hoe wordt dit precies geregeld in het vergunningverleningsproces?
Moeten voor andere negatieve effecten ook compensatie of mitigerende maatregelen worden
gezocht?
De leden van de D66-fractie signaleren dat gesteld wordt dat «compensatienatuur die
is toegedeeld in een vergunning of tracébesluit door aanpassing van het desbetreffende
aanwijzingsbesluit onderdeel wordt van een Natura 2000-gebied, voor zover dat niet
al het geval is, of wordt aangewezen als een zelfstandig Natura 2000-gebied». In hoeverre
verwacht de regering dat deze wetswijziging zorgt voor extra Natura-2000 gebieden?
Kan zij toelichten hoe dit bijdraagt aan de algehele staat van onze natuur? Kan zij
bevestigen dat dit een positief effect heeft voor de algehele biodiversiteit in Nederland?
Zo nee, waarom niet?
De leden van de CDA-fractie lezen in de memorie van toelichting: «In de passende beoordeling
wordt vervolgens gemotiveerd beschreven wat – na toepassing van beschermingsmaatregelen
(mitigerende maatregelen) – de aard en omvang is van de mogelijke aantasting die het
project kan veroorzaken in de verschillende gebieden en wordt de omvang van de compensatieopgave
bepaald. Of deze motivering deugdelijk is, wordt beoordeeld door het bevoegd gezag
voor de natuurvergunning.» De vraag die bij deze leden opkomt is of deze beoordeling
wel onafhankelijk gebeurt, aangezien vaak provincies het bevoegd gezag zijn voor natuurvergunningen,
terwijl zij in dit geval ook regelmatig de initiatiefnemer zullen zijn.
De leden van de CDA-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de beoogde resultaten
nog niet bereikt hoeven te zijn, maar dat het wel noodzakelijk is dat de resultaten
de continuïteit borgen van de ecologische processen die van essentieel belang zijn
voor de structuur en functie van het Natura 2000-netwerk. Kan de regering aangeven
of dit in lijn is met de uitspraak van de Raad van State omtrent het PAS van 29 mei
2019? Vervolgens wordt in de memorie van toelichting gesteld dat de compensatieopgave
hoger vast gesteld kan worden, zodat met zekerheid geen nettoverlies optreedt voor
het Natura 2000-netwerk. Klopt het dat er in dat geval per saldo meer wordt gecompenseerd
dan eigenlijk nodig is? Kan de regering aangeven wat er gebeurt met de «overcompensatie»?
Komt deze ook terecht in de natuurcompensatiebank?
De leden van de CDA-fractie vragen hoe lang de betreffende maatregelen uit de natuurcompensatiebank
maximaal kunnen worden gereserveerd, aangezien vergunningaanvragen zeer lang kunnen
duren.
De leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks vinden het van groot belang dat
alleen in uitzonderlijke gevallen aanspraak mag worden gemaakt op natuurcompensatie.
Deze leden verzoeken de regering om uit te weiden over welke soorten projecten in
aanmerking zullen komen, graag met concrete of bekende voorbeelden. Is daar een toetsingskader
of iets dergelijks voor beschikbaar? Is het bijvoorbeeld denkbaar dat een uitbreiding
of aanleg van een snelweg hiervoor in aanmerking komt? Hoe wordt de onafhankelijkheid
van deze besluiten gewaarborgd? Wanneer is er sprake van «groot openbaar belang» en
hoe is dat afgebakend? Zijn alternatieven die in een eerder stadium van een MIRT-verkenning
om andere redenen zijn afgewezen, zoals kosten of onvoldoende oplossend vermogen,
weer een alternatief in het kader van een ADC-toets?
De leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks wijzen de regering erop dat Greenpeace
heeft onderzocht dat 14 strikt beschermde habitats onder onze ogen onherstelbaar beschadigd
worden. Om deze habitats te redden moet de stikstofuitstoot voor 2025 drastisch worden
teruggedrongen. Hoe gaat de natuurcompensatiebank om met dergelijke extreem kwetsbare
gebieden? Is de regering bijvoorbeeld van plan om een algehele stop op stikstofuitstotende
projecten in de omgeving van deze habitats in te voeren? Waarom wel of niet?
In antwoord op de kritiek van de Raad van State op het wetsvoorstel over het registreren
van compensatiemaatregelen waarvan de resultaten nog niet zijn behaald, geeft de regering
aan dat de ADC-projecten ook zelf vaak pas op een later moment negatieve gevolgen
zullen hebben. De leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks constateren dat
dit een algemene aanname is die niet bij ieder ADC-project opgaat. Gedacht kan worden
aan een uitbreiding van het aantal vliegbewegingen op een (militaire) luchtbasis die
zonder grote investeringen en tijdverloop van start kan gaan. Kan de regering toezeggen
dat het is uitgesloten dat dergelijke projecten van start gaan voordat de resultaten
van de natuurcompensatie zich hebben voorgedaan?
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen of de regering de opmerking van
de Raad van State onderschrijft dat compensatiemaatregelen steeds ter beoordeling
moeten worden voorgelegd aan de Europese Commissie, of kan naar haar oordeel volstaan
worden met het achteraf informeren van de Europese Commissie? Is de regering voornemens
om de compensatieopgave standaard hoger vast te stellen dan strikt noodzakelijk is
op grond van de passende beoordeling? Kan de regering aangeven aan welke termijn gedacht
wordt om mogelijke «overschotten» aan bepaalde natuurwaarden uit de natuurcompensatiebank
te halen en onderdeel te laten worden van het Natuurnetwerk Nederland wanneer deze
«overschotten» niet zijn gebruikt?
De leden van de SGP-fractie horen graag hoe op een objectieve wijze bepaald wordt
hoeveel natuurcompensatie nodig is voor een bepaalde mate van stikstofdepositie als
gevolg van een bepaald project.
De leden van de SGP-fractie constateren dat het nodig kan zijn om een deel van de
PAS-knelgevallen te legaliseren via een ADC-toets en compenserende maatregelen. Deze
compenserende maatregelen wordt wel meegenomen in het legalisatieprogramma (artikel
1.13a, vijfde lid, van de Wet natuurbescherming), maar worden niet genoemd in het
voorliggende wetsvoorstel. Waarom heeft de regering er niet voor gekozen om expliciet
in het voorliggende wetsvoorstel op te nemen dat de natuurcompensatiebank zo nodig
ook ingezet kan worden ten behoeve van het legalisatieprogramma (artikel 1.13a), zo
vragen deze leden. Zij onderkennen dat het voor de korte termijn geen oplossing zal
bieden, maar zouden gelet op de urgentie, dit ook niet uit willen sluiten.
4. Bescherming en status van compensatienatuur
De leden van de VVD-fractie constateren dat uitgangspunten gericht op «verslechtering»
en «instandhouding» tot veel verwarring en onduidelijkheid leiden. Immers, deze begrippen
omvatten inherent een ontwikkeling van het ene moment ten opzichte van een oorspronkelijke
situatie. De verwarring en onduidelijkheid ontstaat vooral bij de onafhankelijkheid
van de vaststelling hiervan. Dit is cruciaal omdat conform de systematiek van de Vogel-
en Habitatrichtlijn hier grote belangen, namelijk vergunningverlening, aan verbonden
zijn. Is de regering dit met deze leden eens? Ditzelfde risico zien zij in het door
de regering gehanteerde uitgangspunt dat het moment van toestemmingverlening voor
een project zodanig dient te zijn ontwikkeld en van een zodanige kwaliteit dient te
zijn, dat verzekerd is dat de positieve effecten van de compenserende maatregelen
zich tijdig voordoen; in beginsel op het moment dat ook de nadelige effecten van het
project zich voordoen. Net als bij de uitgangspunten van instandhouding en het verslechteringsverbod
zien zij de theoretische ratio achter dit uitgangspunt zeker. Zij vragen zich echter
kritisch af hoe dit in praktische zin is aan te tonen, te bewijzen en op onomstotelijke
juridische waarde te schatten.
De leden van de D66-fractie constateren dat de Raad van State meldt dat onvoldoende
verzekerd is dat de te treffen compenserende maatregelen ook daadwerkelijk passend
zullen zijn om de schadelijke gevolgen van ADC-projecten te kunnen compenseren. Hoe
beoordeelt de regering deze kritiek? Hoe waarborgt zij dat voor een project een goede
match wordt gevonden voor welke natuur verloren gaat en wat hierbij gecompenseerd
wordt?
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering kan toelichten of er genoeg capaciteit,
geld en mankracht is om de natuurcompensatie goed te monitoren en de bestaande en
nieuwe natuur te beheren en onderhouden.
Een van de compensatiemaatregelen is het aanleggen van nieuwe natuurlijke habitats
van hetzelfde type als dat wordt aangetast. In de memorie van toelichting staat dat
deze ook kunnen worden aangewezen als zelfstandig Natura 2000-gebied. Kan hieruit
geconcludeerd worden dat het areaal Natura-2000 in Nederland zal groeien? In dat geval
maken de leden van de CDA-fractie zich ernstige zorgen over de gevolgen die dit met
zich meebrengt voor de industriële en agrarische bedrijven in de buurt en de economische
activiteiten die hierdoor mogelijk nog verder stil komen te liggen. In hoeverre deelt
de regering deze zorgen? Wat doet de regering eraan om deze zorgen weg te nemen? Daarnaast
nemen deze leden aan dat de ontwikkeling van nieuwe Natura 2000-gebieden ten koste
gaat van (vruchtbare) landbouwgrond. Kan de regering aangeven of deze aanname klopt,
hoeveel landbouwgrond dit kost en wat zij hiervan vindt? Op welke manier en door welk
overheidsorgaan zullen de gronden hiervoor verworven worden? Zal onteigening worden
toegepast bij de verwerving van deze gronden? Kan de regering aangeven op welke locaties
nieuwe Natura 2000-gebieden zijn beoogd, voor zover bekend?
De leden van de CDA-fractie lezen dat de toegang tot het betrokken terrein kan worden
beperkt of verboden (met instandhouding van reële gebruiksmogelijkheden voor de eigenaar
of gebruiksgerechtigde). Heeft de regering in beeld hoeveel natuur hierdoor ontoegankelijk
wordt?
Voor de wettelijke beschermingsmaatregelen is aangesloten bij de regeling die op grond
van artikel 2.11 van de Wet natuurbescherming geldt voor bijzondere nationale natuurgebieden.
Een van de gevolgen hiervan is dat «feitelijke maatregelen kunnen worden getroffen
die de eigenaar of gebruiker moet gedogen». Deze leden zijn bezorgd over het woord
«moet» in de vorige zin. Over welke eigenaren gaat het hier? Kan het zo zijn dat grondeigenaren
straks opeens een stuk natuurcompensatie opgelegd krijgen en dat hierover geen inspraak
mogelijk is? Gaat de waarde van de grond hierdoor achteruit? Wat gebeurt er als de
betreffende grondeigenaar dit niet ziet zitten, bijvoorbeeld in verband met waardevermindering
van de grond of andere geplande activiteiten op de grond? Is hierbij onteigening mogelijk?
De leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks lezen dat artikel 6, lid 4 van
de Habitatrichtlijn vraagt om compensatie van de specifieke schade die het ADC-project
veroorzaakt voor een Natura 2000-gebied. De Raad van State benadrukt dat dit per ADC-project
vraagt om een passende beoordeling van de geschiktheid van de compensatiemaatregelen.
Klopt het dat de regering meent dat tijdens de vergunningverlening volledig gegarandeerd
moet worden dat de gebruikte compensatiemaatregelen uit de natuurcompensatiebank geschikt
zijn voor compensatie van de specifieke schade door het ADC-project? Als die schade
vooral extra stikstofdepositie is, volstaat dan een even effectieve stikstofemissiereductie?
Als er een even effectieve stikstofemissiereductiemaatregel mogelijk was om een gebied
te ondersteunen dat nu niet aan de instandhoudingsverplichting voldoet, waarom is
die maatregel dan niet eerder genomen? Hoe is de natuurcompensatiebank iets anders
dan het moedwillig achterhouden dan wel niet uitvoeren van effectieve maatregelen
die nu al nodig zijn?
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie lezen dat wanneer compensatienatuur
niet de aanwijzing krijgt als (onderdeel van een) Natura 2000-gebied, dezelfde bescherming
als bijzondere nationale natuurgebieden zou gaan gelden. Dit betekent dat er geen
specifieke vergunningplicht komt te gelden. Deze leden merken op dat hiermee de compensatienatuur
minder beschermd is dan de natuur waarvoor wordt gecompenseerd (Natura 2000-gebied).
Dit kan mogelijk leiden tot verdere verarming van de natuur in Nederland. Is de regering
het ermee eens dat deze verdere verarming van de natuur onwenselijk is? Kan de regering
inschatten hoe vaak het zal voorkomen dat compensatienatuur als zelfstandig Natura
2000-gebied zal worden aangewezen in het kader van dit wetsvoorstel? Is de regering
voornemens om het zelfstandig Natura 2000-gebied aan te wijzen bij de Europese Commissie
volgens de huidige Natura 2000-procedure? Zo nee, hoe moet de «volle bescherming»
van Natura 2000-gebied worden geïnterpreteerd? Is de regering het ermee eens dat alle
compensatienatuur op zijn minst voor een bepaalde periode in elk geval altijd dezelfde
beschermde status als een Natura 2000-gebied zou moeten krijgen, omdat we anders voor
niets aan het compenseren zijn? Zo nee, waarom niet?
De leden van de SGP-fractie horen graag of de regering onteigening van landbouwgronden
ten behoeve van het realiseren van compensatienatuur kan uitsluiten.
Het lid van de BBB-fractie vraagt of bij het aanwijzen van compensatienatuur rekening
wordt gehouden met de activiteiten die reeds in de regio aanwezig zijn.
5. Gevolgen
5.1 Regeldruk burgers, ondernemers en overheid
De leden van de VVD-fractie vragen of de regering een nadere toelichting kan geven
op de specifieke vergunningplicht die komt te gelden bij nieuwe Natura 2000-gebieden
die in het kader van natuurcompensatie als zodanig zijn aangewezen. Aan welke nadere
verplichtingen dient bijvoorbeeld een nabijgelegen bedrijf te voldoen in de nieuwe
situatie ten opzichte van de oude situatie, voordat sprake was van nabijgelegen natuurcompensatie
en wanneer een dergelijk bedrijf voornemens is tot uitbreiding van een economische
activiteit?
De leden van de PVV-fractie merken op dat het onderhavige wetsvoorstel niet voorziet
in beperkingen aan het grondgebruik van agrariërs. Dit lijkt in tegenspraak met: «Burgers
en ondernemers die activiteiten rond compensatienatuur verrichten, krijgen te maken
met beperkingen vanuit het Natura 2000-beschermingsregime en daarop vooruitlopend
het voorlopige beschermingsregime als geregeld in het voorgestelde artikel 5a.5 Wnb.17.»
Waarom is dit niet in tegenspraak?
De leden van de PVV-fractie vragen hoe de economische schade voor de door vergroting
van Natura 2000-gebied wordt gecompenseerd voor eigenaren en ondernemers. Geldt dat
hoe dichter de nabijheid van een Natura 2000-gebied, hoe minder activiteiten er toegestaan
zijn?
De leden van de SGP-fractie willen erop wijzen dat de aanleg van compensatienatuur
een externe werking met zich mee kan brengen. Deze compensatienatuur zal veelal stikstofgevoelige
habitattypen betreffen. Als deze compensatienatuur dichter bij bestaande activiteiten
komt te liggen dan bestaande stikstofgevoelige natuur, kan dat beperkingen met zich
meebrengen voor activiteiten in de omgeving. Wordt deze externe werking ingeschat
en gewogen alvorens compensatienatuur te realiseren en op te nemen in de natuurcompensatiebank,
zo vragen deze leden.
5.2 Milieueffecten
Voor de leden van de fracties van de PvdA en GroenLinks staat voorop dat de Nederlandse
natuur moet worden verbeterd en in stand gehouden. Uit de memorie van toelichting
is niet goed op te maken wat er gebeurt als de milieueffecten van een project tegenvallen.
Kan de regering hierover uitweiden?
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie menen dat niet zonder meer gesteld kan
worden dat het milieueffect van de natuurcompensatiebank positief is. In de eerste
plaats niet omdat er al compenserende maatregelen en vooral positieve natuureffecten
nodig zijn om de huidige staat van de natuur te herstellen, maar bovendien niet omdat
niet onomstotelijk kan worden gesteld dat compenseren werkt, additioneel is, nodig
had moeten zijn, de juiste bescherming en uitvoering krijgt, et cetera. Ziet de regering
deze beperkingen ook? Zo nee, waarom niet?
Het lid van de BBB-fractie merkt op dat het bij de ADC-toets gaat om vergunningverlening
van projecten die mogelijk een negatief effect kunnen hebben op nabijgelegen natuur,
maar dat de absolute zekerheid van dat negatieve effect ontbreekt. Hoe gaat de regering
voorkomen dat er onnodig compensatie ingezet gaat worden? Op welke manier gaat de
regering inzichtelijk maken of de verwachte negatieve effecten zijn opgetreden of
uitgebleven? Hoe gaat de regering voorkomen dat er te veel compensatienatuur wordt
gerealiseerd? Kan de regering in beeld brengen of via de ADC-route vooral sprake is
van vergunningverlening met een structurele depositietoename, of zijn er ook projecten
vergund waarvan de depositie slechts tijdelijk toeneemt? Komt de genomen maatregel
of compensatienatuur dan weer «vrij» voor nieuwe projecten?
5.3 Uitvoering
Hoeveel fte stelt de Rijkdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) beschikbaar voor
de werkzaamheden die samenhangen met de inrichting en het algemene beheer van het
natuurcompensatieregister? Kan de regering hiervan een uitgesplitste taakcategorisering
geven en heeft de regering op het wetsvoorstel een uitvoeringstoets gedaan, zo vragen
de leden van de VVD-fractie. Voorts vernemen deze leden graag wat de opdracht was
en wat de resultaten en de aanbevelingen zijn van de genoemde pilot die in 2020 door
het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit in opdracht is gegeven aan
Staatsbosbeheer en waarmee een bedrag van 12,6 miljoen euro was gemoeid.
Het lid van de BBB-fractie vraagt wanneer de regering verwacht de wijziging van het
Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit kwaliteit leefomgeving aan de Kamer
te kunnen sturen.
5.4 Financiële gevolgen
De leden van de Partij voor de Dieren-fractie vragen of de regering een nadere onderbouwing
kan geven van de 125 miljoen euro die beschikbaar is gesteld voor de natuurcompensatiebank.
Hoeveel van de compensatiebehoefte die op dit moment bekend is zou hiermee gerealiseerd
kunnen worden? Kunnen er al uitkomsten gedeeld worden van de pilot die Staatsbosbeheer
heeft uitgevoerd?
De leden van de SGP-fractie ontvangen graag meer inzicht in de mogelijkheden die inzet
van de genoemde 125 miljoen euro kan bieden. Inmiddels zijn al verschillende projecten
middels een ADC-toets en natuurcompensatie gerealiseerd. Kan de regering op basis
hiervan of aan de hand van een aantal voorbeelden nader inzicht geven in de compensatiemogelijkheden
op basis van het beschikbare budget van 125 miljoen euro, zo vragen deze leden.
6. Consultatie
– Reikwijdte van het wetsvoorstel, artikel 5a.1
De leden van de D66-fractie lezen dat het wetsvoorstel ook de mogelijkheid biedt om
de bank bij ministeriële regeling open te stellen voor andere bestuursorganen. In
welke gevallen zal deze optie worden toepast? Welke bestuursorganen zullen gebruik
kunnen maken van deze regeling? Wordt hier nog onderscheid in gemaakt en op welk type
projecten zal dit betrekking hebben?
De leden van de D66-fractie lezen dat de Raad van State kanttekeningen plaatst bij
de vereisten voor te registreren compenserende maatregelen. Zo stelt de afdeling:
«Uitgangspunt bij de toepassing van compenserende maatregelen is niet alleen dat de
maatregelen zijn uitgevoerd, maar in principe moet het daarmee beoogde resultaat ook
bereikt zijn op het moment waarop het betrokken gebied schade ondervindt van het te
vergunning ADC-project. Weliswaar kunnen in het natuurcompensatieregister gerealiseerde
of voldoende zekere maatregelen worden geregistreerd, maar zij kunnen pas worden toegepast
als het beoogde resultaat is bereikt. Het voorstel sluit niet uit dat maatregelen
als compenserende maatregelen worden ingezet voor ADC-projecten, waarvan het beoogde
resultaat nog niet is gerealiseerd. Daarmee voldoet het voorstel niet aan de eis dat
een compenserende maatregel uit het register pas kan worden toegepast, als het beoogde
resultaat is bereikt.» Deze leden constateren dat de regering ervoor kiest om het
wetsvoorstel niet aan te passen op dit vlak, omdat zij van mening is dat uit de richtsnoeren
blijkt dat bij wijze van uitzondering geaccepteerd kan worden dat positieve effecten
van compenserende maatregelen zich later voordoen dan de potentiele negatieve effecten
van het project. Er moet dan wel extra compensatie plaatsvinden, zo stelt de regering.
Hoe snel moet die extra compensatie in zo’n geval plaatsvinden? Hoeveel extra compensatie
moet dan plaatsvinden? Welke mate van negatieve potentiele effecten wordt hierbij
gedoogd? Kan de regering nogmaals ingaan op de kritiek van de Raad van State en waarom
zij het niet nodig acht het wetsvoorstel op dit punt aan te passen?
– Oppervlakte Natura 2000-gebied
In antwoord op de door een aantal insprekers uitgesproken zorg dat ten gevolge van
het wetsvoorstel de oppervlakte van Natura 2000-gebieden toeneemt reageert de regering
niet concreet, zo constateren de leden van de VVD-fractie. Zij antwoordt immers: «De
natuurmaatregelen uit de natuurcompensatiebank creëren niet per se meer oppervlakte
natuur.» Kan de regering aangeven in welke situatie deze maatregelen niet leiden tot
meer oppervlakte van Natura 2000-gebieden, in welke situatie de oppervlakte van Natura
2000-gebieden in omvang gelijk blijft en in welke situatie de oppervlakte van Natura
2000-gebieden toeneemt en welke van deze drie scenario’s de regering het meest aannemelijk
acht?
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel 5a.1 Wnb (begripsomschrijvingen)
De leden van de VVD-fractie lezen dat het bij de aanwijzing van compensatienatuur
als Natura 2000-gebied om drie situaties kan gaan: compensatie binnen een bestaand
Natura 2000-gebied, vergroting van een bestaand Natura 2000-gebied en aanwijzing van
een afzonderlijk – en dus nieuw – Natura 2000-gebied. Kan de regering voor deze drie
situaties een voorbeeld uit de praktijk geven? Welke referentiejaar gaat voor de uitgebreide
of nieuwe Natura 2000-gebieden gelden? Hoe wordt bepaald welke soorten en habitats
aangewezen worden als beschermd, inclusief bijbehorende kritische depositiewaarden?
Artikel 5a.2 Wnb (natuurcompensatieregister)
De leden van de D66-fractie lezen dat onderscheid kan worden gemaakt tussen natuurcompensatiemaatregelen
die beschikbaar zijn voor ADC-projecten voor het voorkomen of beperken van overstromingen,
de veiligheid van infrastructuur of de nationale veiligheid en maatregelen die beschikbaar
zijn voor andere ADC-projecten. Waarom wordt hier onderscheid in gemaakt? Kunnen deze
leden uit dit artikel afleiden dat er een bepaalde prioritering wordt aangebracht
in het type projecten?
Artikel 5a.3 Wnb (opnemen van maatregelen in het register)
Het lid van de BBB-fractie vraagt of de regering kan uitleggen of lid 3 en 4 van dit
artikel betekent dat als compensatieruimte van een maatregel «overblijft» deze kan
worden benut voor een ander project, en dat eenzelfde maatregel dus voor meerdere
projecten inzetbaar is.
Artikel 5a.4 Wnb
De leden van de D66-fractie lezen dat een gereserveerde maatregel geheel of gedeeltelijk
kan worden toegedeeld aan een ADC-project in verschillende situaties. Zo wordt gesteld:
«Een maatregel die volgens het register beschikbaar is voor ADC-projecten voor het
voorkomen of beperken van overstromingen, de veiligheid van infrastructuur of de nationale
veiligheid, kan niet worden gereserveerd voor andere ADC-projecten.» Kan de regering
bevestigen dat hier sprake is van een toedeling vooraf aan veiligheidsprojecten? Waarom
wordt dan niet gekozen om dit wetsontwerp toe te spitsen op enkel veiligheidsprojecten?
BIJLAGEN CONSULTATIEREACTIES
De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van de verschillende reacties op
de internetconsultatie. Deze leden zijn in het bijzonder benieuwd naar de reactie
van de regering op de consultatiereacties van Natuurmonumenten, Staatsbosbeheer en
LandschappenNL. Kan de regering toelichten hoe zij de kritiek van de genoemde organisaties
beoordeelt? Kan de regering bijvoorbeeld toelichten hoe zij kijkt naar de kritiek
van Natuurmonumenten, in het kader van het aantonen van de additionaliteit? Is de
regering het met de volgende stelling van Natuurmonumenten eens: «Om discussie omtrent
de legitimiteit van de additionaliteit te voorkomen moet dat oordeel worden bepaald
door een ecologische autoriteit met onafhankelijkheid»? Hoe ziet zij de beoordeling
dat de governance een blinde vlek is, omdat niet duidelijk is op basis van welk ecologisch
gevalideerd oordeel wordt besloten tot opname van een maatregel? Is sprake van een
bindend advies van onafhankelijke deskundigen aan de Minister? Hoe beoordeelt de regering
de kanttekening van Staatsbosbeheer dat het noodzakelijk is dat de compensatie voor
een concreet project de algehele samenhang van een Natura 2000- gebied bewaart en
dat dit op dit moment nog onvoldoende geborgd is in het voorstel? Graag ontvangen
deze leden hierop een uitgebreide toelichting.
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
J.L. Geurts, voorzitter van de vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit -
Mede ondertekenaar
F.C.G. Goorden, adjunct-griffier
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.