Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 076 Wijziging van de Wet natuurbescherming en de Omgevingswet in verband met het opnemen van regels over het registreren, reserveren en toedelen van maatregelen ter compensatie van de gevolgen voor Natura 2000-gebieden van stikstofdepositie veroorzaakt door projecten van groot openbaar belang (natuurcompensatiebank)
Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING
Algemeen deel
1. Inleiding
Dit wetsvoorstel voorziet in de introductie in de Wet natuurbescherming (Wnb) en de
Omgevingswet van regels over een natuurcompensatiebank in de vorm van een register
dat wordt beheerd door de Minister voor Natuur en Stikstof. In deze bank worden natuurcompensatiemaatregelen
op «voorraad» opgenomen. De maatregelen strekken tot verbetering of uitbreiding van
typen natuurlijke habitats of van leefgebieden van soorten en zijn afgestemd op de
compensatie die overheden in de toekomst naar verwachting nodig hebben voor de mogelijke
schade aan voor stikstof gevoelige habitats en leefgebieden in Natura 2000-gebieden
als gevolg van door hen geïnitieerde projecten.
De maatregelen kunnen worden gebruikt voor projecten die voldoen aan de zogenoemde
adc-voorwaarden van artikel 6, vierde lid, van de Habitatrichtlijn (Hrl).1 Dat betekent dat er voor het project in deze vorm en op deze locatie geen reële alternatieven mogen zijn en dat er een dwingende reden van groot openbaar belang moet zijn om het project te realiseren, naast
de voorwaarde dat door het tijdig realiseren van natuurcompensatie de algehele samenhang van het Natura 2000-netwerk bewaard blijft. Als voor
de natuurcompensatie gebruik kan worden gemaakt van maatregelen in de natuurcompensatiebank,
zal dit de realisatie van het project kunnen versnellen ten opzichte van de situatie
dat pas na de besluitvorming over het project wordt begonnen met het treffen van de
compenserende maatregelen. Bovendien wordt een versnipperde aanpak voorkomen en wordt
ook voor de natuur zo een beter eindresultaat verzekerd.
De faciliteit van de natuurcompensatiebank zal primair openstaan voor projecten van
het Rijk of waterschappen waarbij de dwingende reden van groot openbaar belang bestaat
in het voorkomen of beperken van overstromingen, de veiligheid van infrastructuur
of de nationale veiligheid. Te denken valt aan projecten zoals het renoveren en vervangen
van bruggen bij wegen en vaarwegen in beheer bij het Rijk, het vervangen van stukken
(vaar)weg, de uitvoering van het hoogwaterbeschermingsprogramma en projecten inzake
militaire luchthavens, gebouwen met een militaire functie en militaire oefenterreinen.
Maar ook andere dwingende redenen van groot openbaar belang kunnen een beroep van
het Rijk of waterschappen op de natuurcompensatiebank rechtvaardigen. Ook kan de bank
desgewenst bij ministeriële regeling worden opengesteld voor andere overheden (zie
paragraaf 6.2, onder «Reikwijdte van het wetsvoorstel, artikel 5a.1»).
Het wetsvoorstel is aangekondigd in brieven aan de Tweede Kamer van 13 november 2019
en 19 februari 2020.2 Voor de bank en de daarin op te nemen maatregelen is € 125 miljoen beschikbaar.
2. Doelen van de natuurcompensatiebank
2.1 Versnelling van projecten
Omdat het toestaan van projecten complexer is geworden als gevolg van de stikstofbelasting
en de staat van de natuur in samenhang met de in de rechtspraak gestelde eisen, is
de verwachting dat meer dan voorheen voor grote overheidsprojecten een beroep moet
worden gedaan op de uitzondering van artikel 6, vierde lid, Hrl.
De ervaring met de adc-voorwaarden leert dat het identificeren en tijdig realiseren
van compenserende maatregelen vaak lastig is. Bij stikstof (in de vorm van NOx en NH3) kan vanwege het atmosferische karakter een kleine, maar voor de compensatieopgave
relevante aantasting van veel verschillende habitattypen of leefgebieden van soorten
in verschillende Natura 2000-gebieden niet worden uitgesloten. De compenserende maatregelen
hebben daarnaast tijd nodig om effect te sorteren voor de natuur. Het positieve effect
van de compensatiemaatregel moet zeker zijn en moet zich in principe voordoen op het
moment dat de mogelijke aantasting van de habitats plaatsvindt, zodat de algehele
samenhang van het Natura 2000-netwerk bewaard blijft. Dit moet zijn verzekerd door
de voorschriften verbonden aan de natuurvergunning.3 De normale volgorde bij het realiseren van een project waarvoor met een beroep op
de adc-voorwaarden toestemming wordt verleend, is: eerst realiseren van compensatie,
vervolgens wachten tot de compensatie effectief is en daarna het deel van het project
dat zorgt voor de aantasting uitvoeren. Bij wijze van uitzondering kan worden geaccepteerd
dat het positieve effect later optreedt, maar ook dan zal moeten worden aangetoond
dat de samenhang en de werking van het Natura 2000-netwerk daardoor niet in gevaar
komen. Over het algemeen zal de compensatieopgave dan groter zijn, deels omdat meer
schade kan zijn opgetreden door het tijdsverloop en deels gegeven de onzekerheid over
het functioneren van de compensatie voor het Natura 2000-netwerk.
Het per project op zoek gaan naar compenserende natuurmaatregelen is complex en kan
zorgen voor een aanzienlijke vertraging. Dat geldt zeker als – wat vaak het geval
is – pas in het stadium van het opstellen van de passende beoordeling voor de vergunningaanvraag
in beeld komt dat de aantasting van bepaalde habitattypen of leefgebieden van een
Natura 2000-gebied niet uit te sluiten is, ook niet nadat alle alternatieve wijzen
van uitvoering zijn overwogen en alle beschikbare beschermingsmaatregelen ter mitigatie
van de negatieve effecten worden toegepast. Op dat moment wordt pas de precieze compensatieopgave
duidelijk (soort natuur, omvang, kwaliteit). Waar in het geval van stikstofdepositie
de aantasting vaak betrekking heeft op verschillende habitattypen en leefgebieden
van soorten in verschillende Natura 2000-gebieden, zal voor elk van deze habitattypen
en leefgebieden samen met natuurbeherende organisaties moeten worden gezocht naar
de juiste compensatiemaatregelen en zullen over de ontwikkeling en inzet daarvan afspraken
moeten worden gemaakt en verbintenissen moeten worden aangegaan, voordat de compensatiemaatregelen
daadwerkelijk kunnen worden gerealiseerd. Dat is veelal een traject van jaren en gedurende
die periode kan het projectonderdeel dat aantasting veroorzaakt niet van start.
In verscheidene in het verleden gerealiseerde projecten is, om vertraging zo veel
mogelijk te voorkomen, de eerdergenoemde uitzondering toegepast, waarbij gebruik wordt
gemaakt van compensatiemaatregelen die nog niet effectief zijn op het moment van de
toestemming. Dat heeft het risico dat later blijkt dat de functionaliteit van de compensatie
toch onvoldoende is, in welk geval dan alsnog extra compensatie gerealiseerd moet
worden bovenop alles wat al is gerealiseerd.
Veel grote opgaven waar Nederland de komende jaren voor gesteld staat, mogen vanwege
de zwaarwegende maatschappelijke belangen geen serieuze vertraging hebben. Voor het
hoogwaterbeschermingsprogramma geldt bijvoorbeeld dat in 2050 alle primaire waterkeringen
op een sobere en doelmatige wijze versterkt moeten zijn, zodat deze voldoen aan de
wettelijke normen die zijn vastgelegd in de Waterwet en de waterveiligheid van Nederland
is gewaarborgd. De planning van dit voortrollende programma gaat ervan uit dat de
meest urgente en veelal meest complexe projecten eerst aan de beurt komen. Een vertraging
als gevolg van het niet tijdig beschikbaar zijn van natuurcompensatie zal doorwerken
in de totale planning en opgaven en kan ten koste gaan van de waterveiligheid.
Wil de natuurcompensatiebank effectief zijn, dan moet deze uiteraard zo goed mogelijk
inspelen op de toekomstige vraag naar compensatiemaatregelen, zowel kwantitatief als
kwalitatief. Wat precies de behoefte zal zijn aan natuurcompensatie van initiatiefnemers
van projecten wordt uiteraard pas definitief duidelijk op het moment dat een passende
beoordeling is opgesteld en de initiatiefnemer een vergunning aanvraagt. Zeker als
het gaat om habitattypen en leefgebieden die lastig zijn te realiseren of waarbij
het lang duurt voor de effecten van natuurmaatregel zich verwezenlijken, is het echter
zaak met de ontwikkeling daarvan op zo kort mogelijke termijn te starten. Met het
oog op de ontwikkeling en opname van natuurmaatregelen «op voorraad» in de natuurcompensatiebank
zijn de projecten die op de korte en middellange termijn mogelijk een vergunning moeten
krijgen via de adc-route, in samenspraak met experts van de waterschappen en de Ministeries
van Infrastructuur en Waterstaat en Defensie zo goed mogelijk in kaart gebracht. Door
een extern bureau is een inschatting gemaakt van de verwachte compensatiebehoefte.
De inschatting is vervolgens zoveel mogelijk aangescherpt op basis van nadere gesprekken
met de initiatiefnemers van de betrokken projecten.
Het is denkbaar dat de bank niet altijd volledig de compensatienatuur zal kunnen leveren
die in een concreet geval noodzakelijk is. De compensatiebehoefte is immers afhankelijk
van de wijze waarop de individuele projecten uiteindelijk worden vormgegeven, de staat
van de natuur op dat moment in de betrokken gebieden en de mogelijkheden voor beschermende
maatregelen die aan het project kunnen worden verbonden om nadelige effecten voor
de natuur al op voorhand te voorkomen of beperken. En uiteraard is er sprake van dynamiek
in natuurontwikkeling; er kunnen door de bundeling van de compensatiemaatregelen onvoorziene
positieve synergie-effecten optreden, maar de beoogde ontwikkeling van natuurwaarden
kan door externe factoren ook minder resultaat opleveren dan verwacht. Dan is bijsturing
nodig, wat ook nodig kan zijn als zich nieuwe projecten aandienen waarvoor behoefte
bestaat aan natuurcompensatie. De verwachting is dat kleine toenames in de verwachte
compensatiebehoefte opgevangen kunnen worden door de schaal waarop de compensatie
wordt gerealiseerd. Grotere toenames in de behoefte vereisen een bijstelling van de
voor de natuurbank te ontwikkelen natuurcompensatiemaatregelen. Om daar tijdig op
in te spelen wordt de behoefte voortdurend gemonitord, zodat de «natuur op voorraad»
zo goed mogelijk blijft aansluiten bij de toekomstige behoefte en daarmee de meerwaarde
behoudt ten opzichte van de situatie dat op het moment van besluitvorming over individuele
projecten nog aangevangen zou moeten worden met het ontwikkelen van compensatienatuur.
Het vullen van de bank heeft tijd nodig, waarbij in de beginfase de situatie kan ontstaan
dat een project een deel van de compensatieopgave nog zelf moet realiseren terwijl
voor een deel al gebruik kan worden gemaakt van de bank. Naarmate de tijd verstrijkt
zal de bank steeds beter in de behoefte kunnen voorzien en daarmee steeds meer voordeel
bieden ten opzichte van de situatie waarin elke initiatiefnemer zelf de volledige
compensatie moet realiseren.
2.2 Versnippering voorkomen
De voorgestelde regeling van de natuurcompensatiebank komt ook voort uit de behoefte
aan een gecoördineerde aanpak. Een belangrijk voordeel van een natuurcompensatiebank
is dat daaraan een samenhangende strategie ten grondslag wordt gelegd, waardoor kan
worden voorkomen dat overal in het land per project losse snippertjes compensatienatuur
worden aangelegd. Dit is efficiënter voor de initiatiefnemers van de projecten, voorkomt
versnippering van natuur, en draagt zo bovendien bij aan robuuste en toekomstbestendige
natuur en een zo goed mogelijke werking van het Natura 2000-netwerk.
Een gecoördineerde aanpak biedt de mogelijkheid om op netwerkniveau te kijken waar
de kansen liggen voor habitattypen en leefgebieden, onder meer wat betreft ecologische
verbinding en beheer en spreiding. Daarbij wordt gekeken naar de situatie in en rond
de verschillende betrokken Natura 2000-gebieden en wordt afgewogen waar ecologisch
gezien de meest effectieve inzet kan worden gepleegd. Tegelijk wordt rekening gehouden
met de gevolgen voor andere ruimtelijke opgaven zoals vastgelegd in de nationale omgevingsvisie
en de ter uitwerking daarvan vastgestelde programma’s, met de vereisten op economisch,
sociaal en cultureel gebied, en met de regionale en lokale bijzonderheden. Door in
beeld te brengen welke activiteiten thans al plaatsvinden in en rond een Natura 2000-gebied
en welke ontwikkelingen daar worden voorzien, kunnen door strategisch lokaliseren
van de compensatienatuur eventuele belemmeringen worden geminimaliseerd die een compensatiemaatregel
zou kunnen hebben als de compensatienatuur eenmaal is geïntegreerd in het Natura 2000-netwerk.4
Een gecoördineerde aanpak maakt het bovendien mogelijk om compensatieopgaven voor
verschillende projecten voor eenzelfde type habitat of leefgebied te combineren, waardoor
compensatienatuur kan worden gerealiseerd die bij losse projecten niet in beeld komt,
omdat deze te duur is of te lange afstemming vereist. Juist dergelijke compensatienatuur
kan bijdragen aan een robuuste natuur en een goede staat van instandhouding van het
desbetreffende habitat.
Ook voor een adequate invulling van de afstemming met andere overheden is een gecoördineerde
aanpak vanuit het Rijk te verkiezen boven een versnipperde, ad-hoc-benadering.
Bij de keuze en invulling van de compensatiemaatregelen is afstemming met de provincies
van groot belang. De provincies hebben overeenkomstig de afspraken in het «Bestuursakkoord
natuur»5 en het «Natuurpact ontwikkeling en beheer van natuur in Nederland»6 een belangrijke verantwoordelijkheid voor het realiseren van de biodiversiteitsdoelstellingen
en voor het verzekeren van de bescherming van een groot deel van de Natura 2000-gebieden,7 inclusief het treffen van instandhoudingsmaatregelen. Dat is anders voor de grote
wateren en defensieterreinen: die vallen onder verantwoordelijkheid van de Ministers
van Infrastructuur en Waterstaat en van Defensie. De provincies hebben in het landelijk
gebied ten algemene de rol van gebiedsregisseur bij de uitwerking van het gebiedsgerichte
natuurbeleid. Bovendien zijn gedeputeerde staten van de provincie in veel gevallen
het bevoegd gezag voor de verlening van de natuurvergunning, soms ook voor projecten
waarbij compensatienatuur aan de orde kan zijn. Zij zullen in die gevallen dus uiteindelijk
ook het oordeel moeten vellen of in een concreet geval is voldaan aan de eisen van
artikel 6, vierde lid, Hrl en of op goede wijze invulling is gegeven aan de compensatieopgave.
Afstemming met de provincies is ook van belang in geval van mogelijk concurrerende
claims op dezelfde voor natuurontwikkeling geschikte terreinen. Hiermee wordt voorkomen
dat er uitbreidingsdoelstellingen blijken te zijn waar compensatie wordt aangelegd.
Een gecoördineerde aanpak kan er gemakkelijker voor zorgen dat bij deze afstemming
op landelijk niveau een evenwichtige uitkomst wordt bereikt.
De gecoördineerde aanpak is aanvullend op het principe dat compensatie in de eerste
plaats in het getroffen Natura 2000-gebied wordt gezocht. Vanwege de ecologische benadering
zullen compensatiemaatregelen in eerste instantie binnen de Natura 2000-gebieden worden
gezocht. Op die plekken is de gezochte habitat namelijk al aanwezig, wat de meeste
meerwaarde voor robuuste natuur kan opleveren. De kansen die liggen binnen de bestaande
Natura 2000-gebieden zijn echter ook gedeeltelijk nodig voor de maatregelen die voortvloeien
uit het beheerplan en andere maatregelen die bedoeld zijn om de instandhoudingsdoelstellingen
te behalen. Wanneer een compensatiemaatregel al nodig was in het kader van dergelijke
passende of instandhoudingsmaatregelen, is de voorgestelde compensatiemaatregel niet
meer additioneel voor het Natura 2000-netwerk en kan zij niet worden ingezet voor
de natuurcompensatiebank.
De bestaande mogelijkheden voor compensatiemaatregelen in Natura 2000-gebieden worden
zodoende als eerste verkend. Pas wanneer deze niet aanwezig zijn, wordt naar andere
maatregelen gezocht.
Het zoeken naar compensatie vindt plaats aan de hand van een ecologisch rapport over
de uitgangspunten dat wordt opgesteld in samenspraak met de terreinbeherende organisaties.
Hierin worden uitgangspunten gegeven over bijvoorbeeld de geografische spreiding en
de additionaliteit van maatregelen.
Daarnaast is de initiatiefnemer van het project niet verplicht om van de natuurcompensatiebank
gebruik te maken. Als hij mogelijkheden tot compensatie in het getroffen Natura 2000-gebied
zelf ziet, kan hij deze dus realiseren.
3. Werking van de natuurcompensatiebank
3.1 Het «vullen» van de bank
De natuurmaatregelen worden door de Minister voor Natuur en Stikstof opgenomen (geregistreerd)
in de natuurcompensatiebank als zij zijn uitgevoerd of als de uitvoering naar het
oordeel van de Minister voldoende zeker is om te kunnen dienen als compenserende maatregel
bij toepassing van artikel 6, vierde lid, Hrl. Het register kan door eenieder online
worden geraadpleegd. Als de effecten van de compensatiemaatregelen zich nog niet voordoen,
zal in het register worden vermeld voor welke datum volledige realisatie beoogd is.
Het oordeel van de Minister betreft de rijpheid voor opname in het register en niet
de toedeling aan een concreet project zelf. Pas bij de beoordeling van een natuurvergunning
voor een individueel project (of tracébesluit) kan definitief worden getoetst of de
betrokken maatregel – ook ecologisch – voldoet aan de adc-voorwaarden. Dat oordeel
wordt geveld door het bevoegd gezag voor de vergunningverlening, op basis van de ecologische
onderbouwing bij de vergunningaanvraag en zo nodig na aanvullende advisering door
ecologische experts. Alleen als naar het oordeel van het bevoegd gezag buiten twijfel
verzekerd is dat de algehele samenhang van het Natura 2000-netwerk door de compensatie
bewaard blijft, zal de vergunning worden verleend. De eis dat het compenserende effect
vaststaat, geldt dus pas op het moment van toedeling aan een project. Die eis geldt
niet in het stadium van de ontwikkeling van compensatienatuur en de opname van natuurmaatregelen
in de natuurcompensatiebank.
Het moet gaan om additionele maatregelen. Dat zijn maatregelen in aanvulling op het
beleid dat in de Natura 2000-gebieden nodig is om behoud van de relevante habitattypen
en leefgebieden van soorten te verzekeren en – waar dat nodig is ingevolge de instandhoudingsdoelstellingen
in het aanwijzingsbesluit voor het betrokken Natura 2000-gebied – herstel en verbetering
mogelijk maken. Tot het bestaande beleid behoren de vigerende verplichtingen en afspraken
als voorzien in de Natura 2000-beheerplannen, de afspraken uit het Natuurpact en de
instandhoudingsmaatregelen die noodzakelijk zijn en worden uitgevoerd op grond van
de gebiedsanalyses van de voor stikstof gevoelige Natura 2000-gebieden die destijds
in het kader van het programma aanpak stikstof 2015–2021 (PAS) al zijn vastgesteld.
Ook behoren daartoe de specifieke maatregelen die worden getroffen naar aanleiding
van de PAS-uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State,8 waaronder de maatregelen die onderdeel zijn van het programma stikstofreductie en
natuurverbetering,9 met inbegrip van de maatregelen van het (deel)programma natuur als genoemd in de
eerder aangehaalde brief van het kabinet van 24 april 2020, en de daarop vooruitlopende
subsidieregeling voor versneld natuurherstel.10 Om de additionaliteit van de maatregelen in de bank te verzekeren, wordt hierop getoetst
voorafgaand aan de afspraken11 over de ontwikkeling van de betrokken maatregelen en bij de opname in de bank.
3.2 Reservering en toedeling van maatregelen uit de bank
Voor projecten die in aanmerking komen voor natuurcompensatiemaatregelen uit de natuurcompensatiebank,
werkt het systeem als volgt. Bij de voorbereiding van een project constateert het
initiatiefnemende bestuursorgaan dat het project, ondanks alle mitigerende maatregelen
om de stikstofemissie te beperken, leidt tot een toename van stikstofdepositie op
beschermde habitattypen of leefgebieden van soorten waarvan de kritische depositiewaarde
is overschreden of dreigt te worden overschreden en waarbij significant negatieve
effecten op voorhand niet kunnen worden uitgesloten.
Als significant negatieve gevolgen niet kunnen worden uitgesloten, wordt – voor zover
er geen vrijstelling van de vergunningplicht geldt – een natuurvergunning aangevraagd,
waarbij een passende beoordeling is gevoegd. In de passende beoordeling wordt geconstateerd
dat – anders dan vereist op grond van artikel 6, derde lid, Hrl – niet met zekerheid
kan worden uitgesloten dat het project voor een of meer Natura 2000-gebieden leidt
tot aantasting van de natuurlijke kenmerken door deze stikstofdepositie. Beschermingsmaatregelen
(mitigerende maatregelen), zoals salderen, die redelijkerwijs kunnen worden gevraagd,
zijn al toegepast, de eventueel resterende potentieel negatieve effecten zijn ecologisch
beschouwd en beoordeeld op hun mogelijke significantie, en alternatieven voor de locatie
en de wijze van uitvoeren van het project zijn door de initiatiefnemer onderzocht
en afgevallen.
In dit onderzoek – waarvan de passende beoordeling de weerslag bevat – wordt onder
verwijzing naar de adc-voorwaarden gemotiveerd dat het voor de infra- of waterveiligheid,
de nationale veiligheid of een andere dwingende reden van groot openbaar belang noodzakelijk
is om het project op deze locatie en deze wijze uit te voeren en dat alternatieven
ontbreken. In de passende beoordeling wordt vervolgens gemotiveerd beschreven wat
– na toepassing van beschermingsmaatregelen (mitigerende maatregelen) – de aard en
omvang is van de mogelijke aantasting die het project kan veroorzaken in de verschillende
gebieden en wordt de omvang van de compensatieopgave bepaald. Of deze motivering deugdelijk
is, wordt beoordeeld door het bevoegd gezag voor de natuurvergunning.
Tot zover verloopt het proces vergelijkbaar als in de situatie zonder natuurcompensatieregister.
Echter, in plaats van dat de initiatiefnemer voor dit ene project een traject start
waarbij hij in of buiten Natura 2000-gebieden zoekt naar geschikte compenserende maatregelen
zoals het aanleggen van nieuwe natuurlijke habitats van hetzelfde type als wordt aangetast,
kijkt de initiatiefnemer in het register van de natuurcompensatiebank welke maatregelen
voor het project beschikbaar en geschikt zijn als compensatie voor de aangetaste natuurwaarden.
Bij beschikbaarheid van geschikte maatregelen vermeldt dat bestuursorgaan die compensatienatuur
in zijn aanvraag voor de natuurvergunning. Niet is vereist dat de effecten zich al
in hun volle omvang voordoen wil een maatregel voor compensatie bruikbaar zijn. De
beoogde resultaten hoeven nog niet te zijn bereikt, het is echter wel noodzakelijk
dat de resultaten de continuïteit borgen van de ecologische processen die van essentieel
belang zijn voor de structuur en functie van het Natura 2000-netwerk.12 Een maatregel zou dus kunnen worden toegedeeld als de beoogde resultaten nog niet
zijn bereikt, maar de gevolgen zich ook pas op een later moment voordoen. Dit kan
ook reden zijn om de compensatieopgave hoger vast te stellen, zodat met zekerheid
geen nettoverlies optreedt voor het Natura 2000-netwerk.
Het bevoegd gezag voor de vergunningverlening reserveert de betreffende maatregelen
in het register na ontvangst van de aanvraag, zodat de compensatienatuur gedurende
de beoordeling van de aanvraag niet kan worden gereserveerd voor of toegedeeld aan
andere initiatieven, en deelt deze toe in de vergunning, als aan alle voorwaarden
voor vergunningverlening is voldaan. Vanaf hier herneemt het proces van vergunningverlening
weer de loop die het zonder natuurcompensatiebank zou hebben. Het bevoegd gezag voert
bij de vergunningverlening een integrale toets uit, ten aanzien van de aanwezigheid
van een dwingende reden van groot openbaar belang, de afwezigheid van alternatieven
voor dit project, de omvang van de compensatieopgave en de adequaatheid van de compenserende
maatregelen die zijn voorzien (mede) met een beroep op de natuurcompensatiemaatregelen
die in de bank zijn opgenomen. In de vergunning worden door het bevoegd gezag voorschriften
opgenomen die verzekeren dat het moment waarop de negatieve effecten van het project
zich voordoen, is afgestemd op het moment waarop de positieve effecten van de compensatiemaatregelen
optreden. De rechter kan deze aspecten vervolgens ook toetsen.
Toedeling van de compenserende maatregelen voor rijksinfrastructuur kan ook plaatsvinden
in een tracébesluit van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, en – na inwerkingtreding
van de Omgevingswet – in een projectbesluit dat geldt als een omgevingsvergunning
voor een Natura 2000-activiteit. De maatregelen kunnen in die gevallen worden gereserveerd
in het ontwerpbesluit.
De Minister voor Natuur en Stikstof draagt er zorg voor dat de compensatienatuur die
is toegedeeld in een vergunning of tracébesluit door aanpassing van het desbetreffende
aanwijzingsbesluit onderdeel wordt van een Natura 2000-gebied, voor zover dat niet
al het geval is, of wordt aangewezen als een zelfstandig Natura 2000-gebied.
4. Bescherming en status van compensatienatuur
Een tijdige beschikbaarheid van compensatienatuur wil, zoals in het voorgaande is
aangegeven, feitelijk zeggen dat deze op het moment van toestemmingverlening voor
een project zodanig is ontwikkeld en een zodanige kwaliteit heeft, dat verzekerd is
dat de positieve effecten van de compenserende maatregelen zich tijdig voordoen; in
beginsel op het moment dat ook de nadelige effecten van het project zich voordoen.
Daarvoor is van belang dat de betrokken natuurwaarden zich goed ontwikkelen en in
stand worden gehouden tot daadwerkelijke «toedeling» aan een project plaatsvindt en
de betrokken natuur de beschermde status van Natura 2000-gebied verkrijgt. Dat vergt
dat ook vóór het verkrijgen van die status een goed beheer van de betrokken natuurwaarden
plaatsvindt – waarover afspraken met de natuurbeheerder worden gemaakt – en er voldoende
beschermingsmogelijkheden zijn tegen eventuele nadelige effecten van activiteiten
van derden en doorzettingsmacht is om noodzakelijke beschermingsmaatregelen te kunnen
opleggen. Daarom voorziet dit wetsvoorstel in een wettelijke bescherming van compensatienatuur
die in de natuurcompensatiebank is opgenomen voor de periode tot deze door de Minister
voor Natuur en Stikstof wordt aangewezen als (onderdeel van een) Natura 2000-gebied.
Na die aanwijzing verkrijgt de betrokken compensatienatuur de volle bescherming van
Natura 2000-gebieden.
Voor de wettelijke beschermingsmaatregelen is aangesloten bij de regeling die op grond
van artikel 2.11 Wnb geldt voor bijzondere nationale natuurgebieden. Dat betekent
dat er geen specifieke vergunningplicht komt te gelden zoals die geldt voor gebieden
die (al) de status hebben van Natura 2000-gebied, maar dat wel:13
a) individueel, bij beschikking, of algemeen, bij ministeriële regeling, beperkingen
aan activiteiten kunnen worden opgelegd als dat nodig is voor de instandhouding van
de compensatienatuur;
b) de toegang tot het betrokken terrein kan worden beperkt of verboden (met instandhouding
van reële gebruiksmogelijkheden voor de eigenaar of gebruiksgerechtigde); en
c) feitelijke maatregelen kunnen worden getroffen die de eigenaar of gebruiker moet gedogen.
Waar de onder b en c genoemde maatregelen ook raken aan het eigendomsrecht, is een
verankering op het niveau van de wet in formele zin aangewezen. Uiteraard geldt in
alle gevallen dat bij de daadwerkelijke inzet van deze instrumenten de noodzaak daartoe,
de geschiktheid en de proportionaliteit zullen moeten kunnen worden onderbouwd.
Overigens is op de compensatienatuur ook de zorgplicht van toepassing die op grond
van artikel 1.11 Wnb geldt voor alle «in het wild levende planten en dieren en hun
directe leefomgeving».14
Aansluitend bij de bescherming van bijzondere nationale natuurgebieden wordt voorgesteld
om in beginsel de Minister voor Natuur en Stikstof te belasten met de bescherming
van compensatienatuur, omdat deze verantwoordelijk is voor het realiseren en in stand
houden van die natuur. Mochten er desondanks – in het bijzonder in het licht van de
algemene verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en provincies ten aanzien van
gebiedsgericht beleid en de taken en bevoegdheden die de provincies op dit vlak al
hebben – redenen zijn om deze verplichtingen op te dragen aan gedeputeerde staten
of provinciale staten, dan biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid om dat bij algemene
maatregel van bestuur te doen.15 Uiteraard zal dit moeten gebeuren met inachtneming van artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet.
Het wetsvoorstel regelt verder de status van de gerealiseerde compensatiemaatregelen,
zodat deze niet ten onrechte buiten het systeem van de natuurcompensatiebank om kunnen
worden gebruikt voor compensatie of – als het gaat om maatregelen in een bestaand
Natura 2000-gebied – als maatregel of autonome ontwikkeling in het kader van de reguliere
bescherming van het Natura 2000-gebied of in het kader van de vergunningverlening
voor andere projecten. Dat zou immers leiden tot dubbel gebruik van het effect van
de maatregel en afbreuk doen aan de bruikbaarheid van de compensatiemaatregel voor
het adc-project.16 Uiteraard kan de door de maatregel gerealiseerde natuur of natuurverbetering ook
niet worden meegerekend bij het vaststellen van de staat van instandhouding van habitats
en soorten, nu het gaat om natuur die een toekomstige aantasting van habitats en soorten
moet ondervangen en die in zoverre dus niet «extra» is.
5. Gevolgen
5.1 Regeldruk burgers, ondernemers en overheid
Compensatie is een regulier onderdeel van de adc-procedure zoals deze is verwoord
in artikel 6, vierde lid, Hrl.
Het bundelen en van tevoren realiseren van de compenserende maatregelen leidt zodoende
niet tot een verzwaring, en voor de initiatiefnemers juist tot een verlichting van
de lasten. Waar het wetsvoorstel zich beperkt tot projecten van de overheid, is sowieso
geen sprake van administratieve lasten voor burgers of ondernemers. Wel kunnen burgers
en ondernemers die activiteiten rond compensatienatuur verrichten, te maken krijgen
met beperkingen vanuit het Natura 2000-beschermingsregime en daarop vooruitlopend
het voorlopige beschermingsregime als geregeld in het voorgestelde artikel 5a.5 Wnb.17 Maar dat is thans ook al het geval als de compensatiemogelijkheid van artikel 6,
vierde lid, Hrl wordt gebruikt; het wetsvoorstel wijzigt daarin niets, behalve dat
de voorlopige bescherming al ingaat op het moment dat de natuurmaatregelen worden
opgenomen in de natuurcompensatiebank. De gecoördineerde aanpak via de natuurcompensatiebank
maakt dat meer dan nu gestuurd kan worden op het – ook uit een oogpunt van mogelijke
sociaaleconomische consequenties – strategisch localiseren van de compensatienatuur.
Ook voor de rechterlijke macht wijzigt er niets wezenlijks, waar de adc-procedure
ook thans al onderdeel kan zijn van de vergunningprocedure.
Het wetsvoorstel is tevens voorgelegd aan het Adviescollege Toetsing Regeldruk (ATR).
Dit college heeft besloten om geen formeel advies uit te brengen. De gevolgen voor
de regeldruk zijn niet substantieel.
5.2 Milieueffecten
Met de natuurcompensatiebank wordt een positief milieueffect bereikt, doordat compensatienatuur
op een gecoördineerde manier worden gerealiseerd. Zonder natuurcompensatiebank zal
een initiatiefnemer voor elk individueel project alle benodigde natuurcompensatie
realiseren. Door de gecoördineerde aanpak via de natuurcompensatiebank kan op een
grotere schaal worden gewerkt. Hierdoor kan beter worden gestuurd op de bijdrage van
de natuurcompensatiemaatregelen aan het verbeteren van de robuustheid van bestaande
natuurgebieden, in samenwerking met provincies en natuurbeheerders. Daarnaast is het
aannemelijk dat de realisatie van natuurcompensatie op een grotere schaal en op samenhangende
wijze een lagere milieubelasting kent, dan wanneer elke initiatiefnemer voor elk adc-project
natuurcompensatie regelt.
5.3 Uitvoering
De werkzaamheden die samenhangen met de inrichting en het algemene beheer van het
natuurcompensatieregister worden belegd bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
(RVO), die hiertoe een afzonderlijke uitvoeringsorganisatie heeft ingericht en bemenst.
In de uitvoering zal RVO in afstemming met de natuurbeherende organisatie en provincies
namens de Minister voor Natuur en Stikstof afspraken maken met natuurbeherende organisaties
voor de realisatie van natuurmaatregelen. Het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
(LNV) zal de behoefte aan compensatienatuur op basis van een zo adequaat mogelijke
inschatting vaststellen en deze als opgave meegeven aan RVO. Ook zal het ministerie
beleidsmatige kaders meegeven aan RVO voor de afspraken met natuurbeherende organisaties
en provincies bij de invulling van deze opgave. De gerealiseerde natuurmaatregelen
zal RVO opnemen en actueel houden in het register.
5.4 Financiële gevolgen
Voor de natuurcompensatiebank is eenmalig € 125 miljoen beschikbaar gesteld uit de
in het najaar van 2019 ingestelde begrotingsreserve voor natuurherstel en -verbetering.18 De Minister voor Natuur en Stikstof zal dit budget in hoofdzaak besteden aan het
realiseren van natuurmaatregelen voor de natuurcompensatiebank. Hiertoe is reeds in
2020 door het Ministerie van LNV een opdracht verleend aan Staatsbosbeheer voor het
uitvoeren van een pilot van € 12,6 miljoen.
De kosten per natuurmaatregel hangen af van het type natuurmaatregel en de mate waarin
deze plaats kan vinden op eigen grondposities van de natuurbeherende organisaties.
Een klein deel van het budget gaat naar organisatie- en personeelskosten.
6. Consultatie
6.1 Inleiding
Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel zijn het Interprovinciaal Overleg, de Vereniging
van Nederlandse Gemeenten, de Unie van Waterschappen, Staatsbosbeheer, de Vereniging
Natuurmonumenten en de provinciale Landschappen betrokken. Al deze organisaties hebben
waardevolle inbreng geleverd voor het wetsvoorstel19.
Van 25 november tot en met 23 december 2020 heeft voorts internetconsultatie plaatsgevonden
(www.internetconsultatie.nl/natuurcompensatiebank) waarbij eenieder de gelegenheid heeft gekregen om zienswijzen in te brengen. In
totaal hebben 15 organisaties en particulieren gereageerd20. De reacties hebben aanleiding gegeven om de memorie van toelichting te verduidelijken
en te verbeteren. Een deel van de reacties ziet overigens niet op de inhoud en strekking
van het wetsvoorstel zelf, maar op andere onderwerpen die het natuur- en stikstofdossier
betreffen. In paragraaf 6.2 worden de hoofdlijnen van de uitkomsten van de consultatiereacties
beschreven.
6.2 Reacties per thema
In deze paragraaf worden de hoofdlijnen van de uitkomsten van de consultatiereacties
beschreven.
– Verhouding wetsvoorstel tot bestaande eisen aan compensatie –
Verschillende insprekers vragen naar de verhouding van de voorgestelde natuurcompensatiebank
tot de reguliere procedure en eisen voor de toestemming voor projecten met een dwingende
reden van groot openbaar belang waarvoor geen reële alternatieven zijn onder toepassing
van natuurcompensatie (de «adc-toets»).
De natuurcompensatiebank komt niet in de plaats van de adc-toets, maar vervult een
faciliterende rol voor de invulling van de compensatie die bij die toets aan de orde
is. Het is aan het bevoegd gezag voor de vergunningverlening om vast te stellen of
aan alle wettelijke eisen ter zake is voldaan. Initiatiefnemers van projecten die
voldoen aan de adc-toets en de criteria van het wetsvoorstel staat het vrij al dan
niet gebruik te maken van de faciliteit van de natuurcompensatiebank.
De wijze waarop het bevoegd gezag de adc-toets toepast bij de vergunningverlening
is geen onderdeel van dit wetsvoorstel, maar is al verankerd in de bestaande wetgeving.
Het wetsvoorstel brengt daar geen wijzigingen in en de materiële eisen blijven dezelfde,
bijvoorbeeld op het punt van omvang en kwaliteit van de compensatienatuur, de additionaliteit
van de maatregel, de tijdigheid van de effecten et cetera.
De memorie van toelichting is verduidelijkt om dit beter weer te geven. Daarbij is
ook nader ingegaan op de additionaliteitseis.
– Reikwijdte van het wetsvoorstel, artikel 5a.1 –
Verschillende insprekers hebben opmerkingen over de reikwijdte van de voorgestelde
voorziening, zowel insprekers die een reikwijdte voorstaan die zich beperkt tot adc-projecten
van Rijk en waterschappen, als insprekers die vinden dat alle initiatiefnemers van
dergelijke projecten gebruik zouden moeten kunnen maken van de natuurcompensatiebank,
waarbij sommigen ook vragen waarom de bank niet ook open wordt gesteld voor private
initiatiefnemers, voor het legaliseren van projecten die destijds gebruik hebben gemaakt
van de grenswaardevrijstelling onder het PAS («PAS-melders») of voor projecten die
vanwege andere aspecten dan stikstof kunnen leiden tot aantasting van Natura 2000-gebieden.
Tot slot zijn er insprekers die willen voorkomen dat zij, als zij ten behoeve van
de bank een natuurcompensatiemaatregel realiseren, bijdragen aan projecten waar zij
geen voorstander van zijn.
Met het wetsvoorstel geeft het kabinet uitvoering aan de eerder aangehaalde brief
aan de Tweede Kamer van 19 februari 2020, waarin op bladzijde 4 staat: «Projecten
van het Rijk en van waterschappen die een dwingende reden van groot openbaar belang
vertegenwoordigen kunnen een beroep doen op de natuurcompensatiebank. Het gaat hierbij
prioritair om projecten in het kader van rijksinfra- en waterveiligheid en defensieprojecten
die een veiligheidsbelang vertegenwoordigen.» Het wetsvoorstel blijft binnen die reikwijdte
– ook gezien het beschikbare budget – maar biedt de mogelijkheid om de bank bij ministeriële
regeling ook open te stellen voor andere bestuursorganen. Als dat aan de orde is,
horen daarbij ook afspraken over het budget dat daarvoor nodig is. Private partijen
kunnen, gegeven deze uitgangspunten, als zij een adc-project initiëren geen gebruikmaken
van de bank en zullen dus zelf in compenserende maatregelen moeten voorzien. Zou dit
anders worden geregeld, dan zou ook een voorziening moeten worden getroffen voor het
verhalen van de met de gebruikte natuurcompensatiemaatregel gemoeide kosten, waar
die kosten normaliter door private initiatiefnemers van projecten zelf moeten worden
gedragen. Een regeling voor het verhalen van dergelijke kosten zou de onderhavige
voorziening zeer compliceren en een belemmering kunnen zijn voor de benodigde spoedige
invoering ervan. Voor de PAS-melders is tot slot al een specifieke aanpak voorzien
in de Wnb en de Omgevingswet, zoals geamendeerd door de Tweede Kamer.21 De toespitsing van de voorziening op compensatie voor stikstofeffecten hangt – behalve
met het budget – onmiddellijk samen met de specifieke landelijke problematiek die
bij stikstof aan de orde is en die bijzondere voorzieningen op rijksniveau rechtvaardigt;
voor andere aspecten dan stikstof geldt dat niet.
Voor organisaties die in het kader van de bank natuurmaatregelen nemen is het niet
mogelijk te bepalen voor welke projecten deze gebruikt worden. Dat zou immers inbreuk
maken op de regeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden in de natuurwetgeving.
In de natuurwetgeving is de beoordeling van vergunningaanvragen aan de wettelijke
vereisten en de weging van maatschappelijke belangen ingeval een beroep wordt gedaan
op artikel 6, vierde lid, Hrl immers bij gedeputeerde staten en de Minister voor Natuur
en Stikstof belegd; in geval van tracébesluiten is het de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat die beoordeelt of aan alle wettelijke eisen is voldaan en die de maatschappelijke
belangen weegt. Deze beoordeling en weging kunnen in het kader van een beroep bij
de bestuursrechter aan de orde worden gesteld. Het labelen van natuurmaatregelen op
basis van de wensen van degene die de natuur voor de natuurcompensatiebank ontwikkelt
zou ook afbreuk doen aan de werkbaarheid en benodigde flexibiliteit. Wanneer een natuurcompensatiemaatregel
eenmaal is opgenomen in het register van de natuurcompensatiebank, dan kan deze in
het kader van de verlening van een natuurvergunning in beginsel toegedeeld worden
aan elk project van Rijk of waterschappen dat aan de adc-voorwaarden voldoet.22 Het gaat daarbij uitsluitend om het invullen van de behoefte in de vergunning van
stikstofgevoelige compensatienatuur.
Tot slot, natuurbeherende organisaties worden niet gedwongen om compensatienatuur
te realiseren; er is geen verplichting ten aanzien van deelname of medewerking. De
gecoördineerde aanpak via de natuurcompensatiebank geeft wel een betere uitgangssituatie
voor een bijdrage aan een robuuste natuur dan wanneer individuele initiatiefnemers
losse snippers compensatienatuur realiseren.
– Toename gebruik adc-toets –
Enkele insprekers hebben zorgen geuit over de in hun ogen gewekte verwachting over
de ruimte die bestaat voor vergunningverlening op basis van artikel 6, vierde lid,
Hrl.
Deze zorgen deelt het kabinet niet. Een beroep op artikel 6, vierde lid, Hrl is een
ultimum remedium en in de bestaande wetgeving conform de richtlijn strak ingekaderd.
Daarbij staat het criterium «dwingende reden van groot openbaar belang» in de weg
aan een lichtvaardige toepassing. De vergunningaanvraag zal op dit punt een goed uitgewerkte
motivering moeten bevatten van het gediende publieke belang en de zwaarwegendheid
daarvan en het bevoegd gezag zal daarop toetsen en dat geldt ook voor de eis dat er
geen reële alternatieven zijn voor dit project in deze vorm, met deze wijze van uitvoering
en op deze locatie; uiteraard zal dit ook bij een rechterlijke toetsing van het besluit
een belangrijk aspect zijn. Daarbij zal een extra waarborg uitgaan van de betrokkenheid
van de Europese Commissie. Deze moet in ieder geval altijd achteraf over de toepassing
van artikel 6, vierde lid, Hrl worden geïnformeerd. En als het gaat om redenen die
niet de openbare veiligheid, volksgezondheid of milieu betreffen en een project kan
leiden tot aantasting van prioritaire habitats of soorten, dan zal de Europese Commissie
voorafgaand om advies moeten worden gevraagd. Naar aanleiding van de uitgebrachte
zienswijzen is de memorie van toelichting op dit punt verhelderd.
– Ecologische vraagstukken –
Naast het aspect van de additionaliteit noemen verschillende insprekers ecologische
aspecten die een rol zouden moeten spelen in de uitvoering of voorwaarden waar aan
voldaan moet zijn om de natuurmaatregelen uit de natuurcompensatiebank met succes
te kunnen inzetten in het kader van de vergunningverlening. Genoemd wordt de tijdige
realisatie van de natuurmaatregel, het nabijheidsprincipe, algehele samenhang Natura
2000-gebieden, de zorg dat bundeling van compensatieopgaven niet automatisch leidt
tot een betere of robuuste natuur, de mogelijkheid dat een natuurmaatregel een effect
heeft op een bestaand Natura 2000-gebied of andere nabijgelegen gebieden, de uiterste
termijn waarop een natuurmaatregel nog los gezien kan worden van andere natuur, of
de bescherming van habitats of soorten buiten Natura 2000-gebieden.
Het kabinet onderschrijft de relevantie van deze aspecten en juist de gecoördineerde
aanpak via de natuurcompensatiebank geeft een betere uitgangssituatie voor een bijdrage
aan een robuuste natuur dan wanneer individuele inititiatiefnemers losse snippers
compensatienatuur realiseren. Bij de uitvoering van de wet zullen deze aspecten dan
ook nadrukkelijk worden meegenomen, in nauw overleg met bevoegde gezagen en natuur
beherende organisaties.
– Opname in het register –
Enkele insprekers hebben vragen op basis van welk oordeel wordt besloten tot opname
van een maatregel in het register.
De natuurmaatregelen worden opgenomen in het register als zij zijn uitgevoerd of als
de uitvoering naar het oordeel van de Minister voor Natuur en Stikstof voldoende zeker
is om te kunnen dienen als compenserende maatregel bij toepassing van artikel 6, vierde
lid, Hrl. Dit besluit vindt plaats op ecologische gronden. De ruimte om ter zake een
afweging te maken hoort bij de algemene verantwoordelijkheid van de Minister voor
het functioneren van de natuurcompensatiebank; uiteraard zal de Minister bij de beoordeling
ecologische deskundigheid betrekken. Het is evenwel goed om te beseffen dat het oordeel
van de Minister de rijpheid voor opname in het register betreft en niet de toedeling
aan een concreet project zelf. Pas bij de beoordeling van een natuurvergunning voor
een individueel project (of tracébesluit) kan definitief worden getoetst of de betrokken
maatregel – ook ecologisch – voldoet aan de adc-voorwaarden. Dat oordeel wordt geveld
door het bevoegd gezag voor de vergunningverlening, op basis van de ecologische onderbouwing
bij de vergunningaanvraag en zo nodig na aanvullende advisering door ecologische experts.
Alleen als naar het oordeel van het bevoegd gezag buiten twijfel verzekerd is dat
de algehele samenhang van het Natura 2000-netwerk door de compensatie bewaard blijft,
zal de vergunning worden verleend. De eis dat het compenserende effect vaststaat,
geldt dus pas op het moment van toedeling aan een project. Die eis geldt niet in het
stadium van de ontwikkeling van compensatienatuur en de opname van natuurmaatregelen
in de natuurcompensatiebank. Wel is het van belang dat de te ontwikkelen en op te
nemen natuurmaatregelen zo goed mogelijk aansluiten bij de behoefte en ecologische
eisen, zodanig dat de beschikbare middelen doelmatig worden ingezet.
– Fysiek beheer –
Een aantal insprekers constateert dat in de stukken uit de internetconsulatie onvoldoende
duidelijk is hoe het fysieke beheer van de natuurmaatregelen gefinancierd en georganiseerd
wordt.
De financiering en organisatie van het fysieke beheer zijn onderdeel van de afspraken
die worden gemaakt met de terreinbeheerders die compensatienatuur voor de natuurcompensatiebank
ontwikkelen.
– Gedoogplichtmaatregelen en toegangsbeperkingen –
Enkele insprekers vragen aandacht voor de ingrijpendheid van gedoogplichten en van
toegangsbeperkingen.
Van het ingrijpende karakter van dergelijke maatregelen is het kabinet zich bewust,
reden waarom de mogelijkheid daartoe wettelijk wordt verankerd. De inzet van deze
instrumenten is in de bestaande wetgeving al van de nodige waarborgen voorzien, waar
deze maatregelen ook thans al kunnen worden ingezet ter bescherming van Natura 2000-gebieden
en bijzondere nationale natuurgebieden; die waarborgen gelden ook voor de compensatienatuur
die is opgenomen in het natuurcompensatieregister. Uiteraard geldt in alle gevallen
dat bij de daadwerkelijke inzet van deze instrumenten de noodzaak daartoe, de geschiktheid
en de proportionaliteit zullen moeten worden onderbouwd.
– Schadeloosstelling –
Een aantal sprekers stellen vragen over schadeloosstelling vanwege de inperking van
het grondgebruik voor agrariërs.
Het onderhavige wetsvoorstel voorziet niet in beperkingen aan het grondgebruik van
agrariërs. Als natuurmaatregelen worden gerealiseerd op landbouwgrond, dan gebeurt
dat op basis van vrijwillige medewerking en een adequate vergoeding. Verder is het
uitgangspunt dat er sprake is van zorgvuldig beheer en dat schade aan naburige percelen
daarbij wordt voorkomen. Daarop is de eigenaar van het natuurperceel ook aanspreekbaar.
– Samenwerking –
Verschillende insprekers wijzen op het belang van samenwerking met andere bestuursorganen,
in het bijzonder de provincie, en belanghebbenden in de uitvoering van de natuurcompensatiebank.
Het kabinet onderschrijft dit belang en geeft daar ook invulling aan.
– Definitie natuurbeherende organisaties –
Voor een aantal insprekers is onduidelijk wat onder natuur beherende organisaties
wordt verstaan.
Onder een natuurbeherende organisatie wordt verstaan een organisatie die in staat
is om de voor de natuurcompensatiebank relevante natuurmaatregelen te kunnen realiseren
en beheren. Zij worden betrokken vanwege hun expertise, over zowel realisatie als
beheer.
– Oppervlakte Natura 2000-gebied –
Een aantal insprekers heeft zorgen dat ten gevolge van het wetsvoorstel de oppervlakte
van Natura 2000-gebieden toeneemt.
De natuurmaatregelen uit de natuurcompensatiebank creëren niet per se meer oppervlakte
natuur. Ten eerste gaat het om maatregelen die in de plaats komen van de maatregelen
die individuele initiatiefnemers die het adc-spoor volgen anders zelf zouden moeten
nemen. Ten tweede wordt er voor realisatie van de natuurmaatregelen nadrukkelijk naar
mogelijkheden binnen of direct rondom Natura 2000-gebieden gekeken. De in de bank
opgenomen natuurmaatregelen krijgen overigens pas de status van Natura 2000-gebied
nadat de natuur daadwerkelijk is toegedeeld aan een adc-project in het kader van de
vergunningverlening, voor zover de natuur zich niet nu al binnen een Natura 2000-gebied
bevindt.
Artikelsgewijze toelichting
Artikel I (wijziging Wet natuurbescherming)
Onderdeel A (wijziging artikel 1.1 Wnb: begripsomschrijving van Onze Minister)
In de begripsomschrijving van Onze Minister in het huidige artikel 1.1 Wnb komt tot uitdrukking dat het onderwerp natuurbescherming
tot voor kort behoorde tot de portefeuille van de Minister van LNV. Voorgesteld wordt
om de omschrijving aan te passen aan de portefeuilleverdeling van het kabinet-Rutte
IV.
Onderdeel B (nieuw hoofdstuk 5a Wnb)
Artikel 5a.1 Wnb (begripsomschrijvingen)
In het nieuwe hoofdstuk 5a Wnb fungeert het begrip adc-project mede ter afbakening van de projecten waarvoor een beroep kan worden gedaan op de
in de natuurcompensatiebank (het natuurcompensatieregister) geregistreerde maatregelen.
De bank staat alleen open voor projecten als bedoeld in artikel 6, vierde lid, Hrl
(artikel 2.8, vierde lid, Wnb). Dergelijke projecten – waarvan niet met zekerheid
kan worden uitgesloten dat zij de natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied
aantasten – kunnen alleen worden toegestaan als zij voldoen aan de adc-criteria: er
zijn geen reële alternatieven voor dit project op deze locatie en op deze wijze uitgevoerd, er zijn
dwingende redenen van groot openbaar belang die nopen tot daadwerkelijke realisatie
van het project en er wordt gezorgd voor adequate compensatie van de (mogelijk) aangetaste natuurwaarden zodanig dat de algehele samenhang
van Natura 2000 bewaard blijft.
Het gaat in ieder geval om projecten van een waterschap of van het Rijk (in het bijzonder
van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat of de Minister van Defensie) die
nodig zijn om een dwingende reden van groot openbaar belang die bestaat in het voorkomen
of beperken van overstromingen, de veiligheid van infrastructuur of de nationale veiligheid.
Dit soort projecten zijn elk te begrijpen onder het begrip «openbare veiligheid» als
gebruikt in artikel 6, vierde lid, Hrl en als dat belang aan de orde is behoeft – ook
ingeval prioritaire habitats of soorten mogelijkerwijze worden aangetast – geen advies
van de Europese Commissie te worden gevraagd om toepassing aan het adc-spoor te geven.
Maar het kan ook gaan om projecten met een andere dwingende reden van groot openbaar
belang. Hierbij geldt dat het wetsvoorstel instrumenten bevat om te verzekeren dat
– ingeval van schaarste – bij gebruikmaking van de natuurcompensatiebank veiligheidsprojecten
prioriteit hebben boven andere projecten met een dwingende reden van groot openbaar
belang.
Het begrip natuurcompensatiegebied wordt gebruikt in het voorgestelde artikel 5a.5. Dat artikel voorziet in de voorlopige
bescherming van compensatienatuur die in de natuurcompensatiebank is opgenomen voor
de periode tot die natuur door de Minister voor Natuur en Stikstof wordt aangewezen
als (onderdeel van een) Natura 2000-gebied. Na die aanwijzing verkrijgt de betrokken
compensatienatuur de volle bescherming van Natura 2000-gebieden. Het kan gaan om drie
soorten situaties:
1. De compensatie ziet op natuur binnen een bestaand Natura 2000-gebied waarvoor dat
gebied nog niet is aangewezen.
2. De compensatie ziet op vergroting van een bestaand Natura 2000-gebied.
3. De compensatienatuur is gelegen buiten de bestaande Natura 2000-gebieden en wordt
als afzonderlijk Natura 2000-gebied aangewezen.
Zie voor nadere toelichting paragraaf 4 van het algemeen deel en de toelichting bij
artikel 5a.5.
In de omschrijving van het begrip natuurcompensatiemaatregel wordt tot uitdrukking gebracht dat de maatregel tot doel heeft om de natuur te versterken,
door het vergroten van de oppervlakte of het verbeteren van de kwaliteit. Het gaat
dan dus om het feitelijk creëren van nieuw habitat of leefgebied, of het feitelijk
verbeteren van de condities en functioneren ervan. Uit de begripsomschrijving volgt
overigens nog niet op voorhand welke kwalificatie onder de Vogelrichtlijn of Habitatrichtlijn
aan de maatregel moet worden gegeven. Uiteindelijk zal het bevoegd gezag dat beslist
over het al dan niet verlenen van toestemming voor een adc-project, nogmaals moeten
vaststellen of een maatregel die wordt ingezet als compenserende maatregel als bedoeld
in artikel 6, vierde lid, Hrl, nog steeds additioneel is. De maatregel is immers alleen
bruikbaar als compenserende maatregel als zij niet noodzakelijk is om behoud (kwaliteit
en oppervlakte) van de relevante habitattypen en leefgebieden van soorten in een Natura
2000-gebied te verzekeren (conform artikel 6, tweede lid, Hrl) en ook niet de enig
denkbare maatregel is om herstel of verbetering van een habitattype of leefgebied
te realiseren, ingeval herstel of verbetering overeenkomstig de instandhoudingsdoelstellingen
van het aanwijzingsbesluit van het Natura 2000-gebied nodig is (conform artikel 6,
eerste lid, Hrl). Die toets is aan de orde op het moment van besluitvorming over de
toestemmingverlening en over toedeling van de maatregel als compenserende maatregel
aan een adc-project overeenkomstig het voorgestelde artikel 5a.4 Wnb. Uiteraard is
het additionaliteitsvereiste nadrukkelijk ook een toetspunt op het moment dat afspraken
worden gemaakt over de ontwikkeling van maatregelen en de opname van maatregelen in
de natuurcompensatiebank, om een zo effectief mogelijke inzet van de daarvoor bestemde
middelen te bereiken.
Artikel 5a.2 Wnb (natuurcompensatieregister)
In aansluiting op het begrippenkader van het stelsel van de Omgevingswet wordt de
natuurcompensatiebank aangeduid als natuurcompensatieregister, nu het feitelijk een registratie-instrument ten aanzien van de beschikbaarheid en
het gebruik van de «op voorraad» ontwikkelde compensatienatuur betreft. Onder die
naam wordt door de Minister voor Natuur en Stikstof een openbaar digitaal register
bijgehouden waarin de natuurcompensatiemaatregelen worden opgenomen die beschikbaar
zijn om op grond van het voorgestelde artikel 5a.4 Wnb te worden gereserveerd voor
en toegedeeld aan adc-projecten. De betrokken maatregelen kunnen – als zij naar het
oordeel van het bevoegd gezag voor de toestemmingverlening voor een specifiek project
voldoen – door toedeling bij het toestemmingsbesluit worden gebruikt als compenserende
maatregel als bedoeld in artikel 2.8, vierde lid, Wnb en artikel 6, vierde lid, Hrl.
De beschrijving van de beschikbare natuurcompensatiemaatregelen moet zodanig zijn
dat het bestuursorgaan dat een adc-project wil uitvoeren en op zoek is naar compenserende
maatregelen een beeld kan krijgen van de beschikbaarheid van voor dat project geschikte
maatregelen. Daartoe wordt in het register ook inzichtelijk gemaakt of een natuurcompensatiemaatregel
al gerealiseerd is en – zo niet – wanneer de realisatie naar verwachting een feit
zal zijn.
Mocht er sprake zijn van een verwachte schaarste aan natuurcompensatie waardoor niet
in de volledige behoefte aan natuurcompensatiemaatregelen voor alle adc-projecten
van het Rijk en de waterschappen zal kunnen worden voorzien, dan biedt het derde lid,
onder a, in samenhang met het voorgestelde artikel 5a.4, derde lid, Wnb de mogelijkheid
aan de Minister voor Natuur en Stikstof om via compartimentering bepaalde maatregelen
veilig te stellen voor adc-projecten ter voorkoming of beperking van overstromingen,
de veiligheid van infrastructuur of de nationale veiligheid. Deze adc-projecten komt
immers prioriteit toe. De compartimentering verzekert dat de in het betrokken compartiment
opgenomen maatregelen alleen gebruikt kunnen worden voor de adc-projecten die de veiligheid
betreffen en niet aan andere adc-projecten kunnen worden toegedeeld. Uiteraard kan
in het kader van de voortdurende actualisatie van het register (vijfde lid) ook de
compartimentering worden aangepast aan de behoefte en kunnen bijvoorbeeld maatregelen
uit het compartiment worden gehaald om deze beschikbaar te stellen voor andere adc-projecten
dan veiligheidsprojecten. Toepassing van deze mogelijkheden zal uiteraard pas plaatsvinden
na overleg van de Minister met alle bij de natuurcompensatiebank betrokken bestuursorganen.
Als een beschikbare maatregel overeenkomstig het voorgestelde artikel 5a.4 Wnb is
gereserveerd of toegedeeld, biedt het register daar inzicht in (derde lid, onderdelen
b en c). Op deze wijze is te allen tijde zichtbaar welke maatregelen voor projecten
nog beschikbaar zijn en op welke reeds beslag is gelegd.
Onder omstandigheden moet een reservering of toedeling kunnen vervallen of kunnen
worden gewijzigd of ingetrokken, bijvoorbeeld als het project wordt gewijzigd of niet
doorgaat. Dat kan ertoe leiden dat gereserveerde of toegedeelde maatregelen geheel
of gedeeltelijk weer beschikbaar komen (derde lid, onderdeel d).
In de Regeling natuurbescherming kunnen op grond van het voorgestelde artikel 5a.8
Wnb regels worden gesteld over vorm, inhoud en werking van het natuurcompensatieregister.
Artikel 5a.3 Wnb (opnemen van maatregelen in het register)
De Minister voor Natuur en Stikstof «vult» het register met beschikbare natuurcompensatiemaatregelen,
dat wil zeggen met maatregelen die al zijn uitgevoerd of waarvan de uitvoering naar
het oordeel van de Minister voldoende zeker is. Vervolgens is het aan het bestuursorgaan
dat bevoegd is om vergunning te verlenen of het tracébesluit vast te stellen voor
het adc-project om de in het register opgenomen maatregelen te reserveren voor en
vervolgens toe te delen aan het project (voorgesteld artikel 5a.4 Wnb). Reservering
en toedeling hebben rechtsgevolg. Daartegen kan worden opgekomen in het kader van
het eventuele beroep tegen de vergunning of het tracébesluit waarbij uiteindelijk
toedeling plaatsvindt. De in het register op te nemen maatregelen komen in ieder geval
zoveel mogelijk tegemoet aan de behoefte aan maatregelen voor adc-projecten die de
veiligheid betreffen, vanwege de prioriteit die aan deze projecten wordt toegekend.
Als een maatregel gedurende langere tijd in het register is opgenomen zonder te worden
gereserveerd, kan de Minister voor Natuur en Stikstof de maatregel «doorhalen», dus
uit het register halen, zie artikel 5a.7. Daarover zal de Minister uiteraard eerst
overleg voeren met alle bestuursorganen die initiatiefnemer kunnen zijn van een adc-project
waarvoor een beroep kan worden gedaan op de natuurcompensatiebank.
In het eerste lid is het opnemen van maatregelen in het register bewust als bevoegdheid
(«kan») en niet als verplichting geformuleerd. Als het een verplichting zou zijn,
dan zou voor de adc-projecten nooit buiten het register om compensatie kunnen worden
toegepast. Dat zou bestuursorganen onnodig beperken in de mogelijkheid zelf te handelen,
bijvoorbeeld in de situatie dat zij zelf beheerder zijn van een Natura 2000-gebied
en in dat gebied mogelijkheden voor compensatie kunnen realiseren.
Gelet op de prioritering bij de inzet van de middelen voor de natuurcompensatiebank
ten behoeve van veiligheidsprojecten, wordt in het derde lid aan de Minister de opdracht
gegeven om in ieder geval op de behoefte van de veiligheidsprojecten in te spelen
bij het «vullen» van de natuurcompensatiebank.
Artikel 5a.4 Wnb (reservering en toedeling van geregistreerde maatregelen)
Dit artikel regelt het reserveren en vervolgens toedelen van de natuurcompensatiemaatregelen
die in het register zijn opgenomen. Door reservering en toedeling wordt de maatregel
exclusief bestemd voor een specifiek adc-project. De maatregel is daarmee niet meer
bruikbaar voor andere projecten waarvoor een beroep wordt gedaan op het natuurcompensatieregister.
Om zeker te stellen dat maatregelen nog beschikbaar zijn op het moment dat een vergunning
of een tracébesluit voor een project definitief wordt vastgesteld, om zeker te stellen
dat uit het register steeds duidelijk is welke maatregelen waarschijnlijk zullen worden
gebruikt voor concrete projecten, en om grip te houden op het beroep dat op maatregelen
uit het natuurcompensatieregister wordt voldaan, geldt als eis dat voorafgaand aan
de toedeling van de maatregel eerst een reservering van de maatregel heeft plaatsgevonden.
Als op grond van het voorgestelde artikel 5a.2, derde lid, onder a, Wnb invulling
is gegeven aan de mogelijkheid van compartimentering binnen het register van de natuurcompensatiebank
om maatregelen zeker te stellen voor adc-projecten ter voorkoming of beperking van
overstromingen, de veiligheid van infrastructuur of de nationale veiligheid, geldt
voorts dat een maatregel die volgens het register is opgenomen in het compartiment
voor deze veiligheidsprojecten, niet gereserveerd kan worden voor andere adc-projecten.
De bevoegdheid tot reservering van een natuurcompensatiemaatregel voor een adc-project
ligt ingevolge het tweede lid bij het bestuursorgaan dat bevoegd is op voor het project
toestemming te verlenen. Bij een natuurvergunning (aanhef en onderdeel a) gaat het
dan, afhankelijk van de aard van het project, om gedeputeerde staten dan wel de Minister
voor Natuur en Stikstof. De Minister van Infrastructuur en Waterstaat kan een maatregel
reserveren voor een tracébesluit, dat ingevolge de Tracéwet in de plaats kan komen
van een natuurvergunning als voor de vaststelling van het tracébesluit toepassing
is gegeven aan artikel 6, derde en vierde lid, Hrl (tweede lid, aanhef en onderdeel
b).
Het bestuursorgaan dat bevoegd is voor het besluit waarbij reservering kan plaatsvinden,
deelt ingevolge het vierde lid de natuurcompensatiemaatregel uiteindelijk ook definitief
toe bij de betrokken vergunning aan dat project (vierde lid, aanhef en onderdelen
a en c). Dat laatste zal in formele zin vaak anders zijn, als in plaats van de vergunning,
bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, Wnb, een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit
wordt verleend, waarvoor burgemeester en wethouders bevoegd gezag zijn (vierde lid,
aanhef en onderdeel b). Maar materieel beslist ook dan – via de verklaring van geen
bedenkingen – het reguliere bevoegde gezag voor de natuurvergunning over de toedeling
van de natuurcompensatiemaatregel aan het project. Het is, gelet op de formulering
van het tweede lid, aanhef en onderdeel a, in dit geval ook het reguliere bevoegde
gezag voor de natuurvergunning dat de maatregel reserveert.
In het tweede lid wordt de mogelijkheid gelaten om bij ministeriële regeling aan andere
bestuursorganen de bevoegdheid tot reservering te geven, in samenhang met de mogelijkheid
die het vierde lid, aanhef en onderdeel d, biedt om bij ministeriële regeling andere
besluiten dan de reguliere natuurvergunning, de omgevingsvergunning of het tracébesluit
aan te wijzen als besluit waarbij natuurcompensatiemaatregelen uit het register kunnen
worden toegedeeld (aanhef en onderdeel c). Dat kan in de rede liggen, als de op grond
van artikel 6, derde lid, Hrl vereiste passende beoordeling op grond van specifieke
wetgeving in het kader van een besluit van dat andere bestuursorgaan plaatsvindt en
er geen vergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, Wnb behoeft te worden gevraagd,
hetzij op grond van die specifieke wetgeving, hetzij op grond van het vierde lid van
artikel 2.7 Wnb.
Áls op grond van het voorgestelde artikel 5a.2, derde lid, aanhef en onderdeel a,
is voorzien in een afzonderlijk compartiment met maatregelen voor veiligheidsprojecten,
dan geldt als sluitstuk van die voorziening uiteraard dat deze maatregelen niet kunnen
worden gereserveerd voor (en vervolgens toegedeeld aan) adc-projecten die niet primair
de infra- of waterveiligheid of nationale veiligheid dienen. Dat wordt geëxpliciteerd
in het derde lid van artikel 5a.4.
Het reserveren van een maatregel voor een project door het bevoegd gezag voor de toestemmingverlening
is mogelijk na ontvangst van de aanvraag voor de natuurvergunning of omgevingsvergunning.
Uiteraard moet die aanvraag de informatie bevatten die nodig is om een maatregel zinvol
te reserveren. Zo zit bij de aanvraag een passende beoordeling waaruit blijkt dat
ook met beschermingsmaatregelen niet kan worden uitgesloten dat het project schadelijk
is voor een of meer Natura 2000-gebieden. Verder wordt in de aanvraag en de bijbehorende
passende beoordeling onderbouwd:
a. dat voldaan wordt aan de adc-criteria van artikel 6, vierde lid, Hrl;
b. dat het project een adc-project is;
c. met welke in het natuurcompensatieregister beschikbare maatregelen wordt voldaan aan
het vereiste van voldoende compensatie om de algehele samenhang van Natura 2000 te
bewaren.
Zo nodig zullen over een en ander nadere regels worden gesteld in de Regeling natuurbescherming
op grond van het voorgestelde artikel 5a.8 Wnb.
Artikel 5a.5 Wnb (voorlopige bescherming van compensatienatuur)
Als de compenserende maatregel bestaat uit het realiseren van natuur buiten een bestaand
Natura 2000-gebied of van natuur waarvoor een bestaand Natura 2000-gebied nog niet
is aangewezen, dan is het Natura 2000-beschermingsregime niet van toepassing. Voor
die situatie voorziet dit artikel in de verplichting voor de Minister voor Natuur
en Stikstof om het betrokken gebied voorlopige bescherming te bieden als dat nodig
is voor de instandhouding van de natuur (oppervlakte en kwaliteit) waarop de natuurcompensatiemaatregelen
betrekking hebben. Die bescherming kan de Minister bieden door overeenkomstige toepassing
van enkele specifieke beschermingsmaatregelen die voor Natura 2000-gebieden kunnen
worden toegepast, namelijk het aan individuele activiteiten (bij beschikking) of categorieën
van activiteiten (bij algemeen verbindend voorschrift) opleggen van beperkingen of
informatieverplichtingen (artikel 2.4, eerste en derde lid, Wnb, ook wel «aanschrijvingsbevoegdheid»
genoemd), het instellen van toegangsbeperkingen, uiteraard rekening houdend met de
rechten van de eigenaar (artikel 2.5 Wnb) en het zo nodig verrichten van feitelijke
maatregelen die de eigenaar en gebruiker van het betrokken terrein moeten gedogen
(artikel 2.6 Wnb). Tegen de individuele aanschrijving, een toegangsbeperkingsbesluit
en de oplegging van de gedoogplicht kunnen belanghebbenden beroep instellen. Noodzaak,
geschiktheid en proportionaliteit van de maatregel moeten steeds goed kunnen worden
gemotiveerd. Dat geldt zeker ook bij ingrijpender maatregelen als toegangsbeperkingen
en gedoogplichten; dergelijke maatregelen zullen over het algemeen niet nodig zijn,
waar een adequate bescherming in principe door afspraken met de eigenaren en gebruikers
zal kunnen worden geboden.
Aansluitend bij de bescherming van bijzondere nationale natuurgebieden wordt voorgesteld
om in beginsel de Minister voor Natuur en Stikstof te belasten met de bescherming
van compensatienatuur. Mochten er redenen zijn om deze verplichtingen op te dragen
aan gedeputeerde staten of provinciale staten (zie daarover paragraaf 4 van het algemeen
deel van deze toelichting), dan biedt onderdeel b van artikel 5a.5 de grondslag om
dat bij algemene maatregel van bestuur te doen. Uiteraard zal dit moeten gebeuren
met inachtneming van artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet.
Dit artikel geldt niet als de compensatie ziet op natuur (een habitat of leefgebied)
binnen een bestaand Natura 2000-gebied waarvoor dat gebied al is aangewezen. De compensatienatuur
valt dan immers al onder het Natura 2000-beschermingsregime.
Als de compensatie ziet op natuur binnen een bestaand Natura 2000-gebied waarvoor
dat gebied nog niet is aangewezen, dan geldt dit artikel totdat het besluit tot wijziging
van de bestaande aanwijzing onherroepelijk is geworden. Hetzelfde geldt als de compensatie
ziet op vergroting van een bestaand Natura 2000-gebied. Als de compensatienatuur buiten
de bestaande Natura 2000-gebieden is gelegen en als afzonderlijk Natura 2000-gebied
wordt aangewezen, dan geldt de voorlopige bescherming van dit artikel tot het aanwijzingsbesluit
van het nieuwe Natura 2000-gebied onherroepelijk is geworden.
In onderdeel c is met het oog op de toepassing van de gedoogplicht voor de eigenaar
en gebruiker van het terrein van maatregelen die zijn gericht op de instandhouding
van de betrokken compensatienatuur, de verplichting opgenomen dat het betrokken terrein
daartoe eerst als natuurcompensatiegebied door de Minister voor Natuur en Stikstof
is aangewezen. Dit is gedaan om – in het licht van de verregaande bevoegdheid die
hier kan worden ingezet – zeker te stellen dat op voorhand de mogelijkheid van beroep
heeft bestaan. De aanschrijving van een specifieke gebruiker van het terrein (artikel 2.4,
eerste lid, Wnb) en de instelling van toegangsbeperkingen (artikel 2.5 Wnb) geschiedt
altijd in de vorm van een voorafgaand voor beroep vatbaar besluit.
Artikel 5a.6 Wnb (buiten beschouwing laten van geregistreerde maar nog niet toegedeelde
maatregelen)
Een in de bank geregistreerde maar nog niet toegedeelde natuurcompensatiemaatregel
heeft nog geen specifieke kwalificatie onder de Vogelrichtlijn of Hrl. Om over de
status van de natuurcompensatiemaatregelen geen twijfel te laten bestaan, wordt in
onderdeel a bepaald dat dergelijke maatregelen buiten beschouwing moeten worden gelaten
bij het nemen van instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen ter voldoening
aan artikel 6, eerste lid, onderscheidenlijk tweede lid, Hrl. Zij worden evenmin betrokken
bij onderzoek naar de staat van instandhouding van de natuur in Nederland, bijvoorbeeld
door het Planbureau voor de Leefomgeving.
Ook worden de maatregelen niet betrokken bij de passende beoordeling van andere projecten
dan adc-projecten, bijvoorbeeld in de vorm van een positieve autonome ontwikkeling
of mitigerende maatregel (onderdeel b). De initiatiefnemers van die andere projecten
en het bevoegd gezag voor de natuurvergunning ter zake zullen de gevolgen voor Natura
2000-gebieden van deze projecten dus moeten beoordelen zonder daarbij de in het natuurcompensatieregister
geregistreerde maatregelen te betrekken. Het is daarom van belang dat ook zij toegang
hebben tot de informatie in de bank, zoals volgt uit het voorgestelde artikel 5a.2,
vierde lid.
Artikel 5a.7 Wnb (doorhalen van geregistreerde maatregelen)
Periodiek besluit de Minister voor Natuur en Stikstof of en, zo ja, welke maatregelen
niet langer als compenserende maatregel kunnen worden ingezet. Zoals in paragraaf
2.1 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting is aangegeven, wordt op
voorhand met het oog op de vulling van de natuurcompensatiebank zo goed mogelijk de
behoefte aan compensatienatuur voor adc-projecten bepaald. De verwachte behoefte zal
door de Minister zo vaak als nodig worden geactualiseerd. In de loop van de tijd kan
evenwel blijken dat bepaalde projecten waarvoor een bepaalde behoefte aan compensatienatuur
was begroot, toch geen doorgang vinden, op een andere wijze worden uitgevoerd, een
minder groot effect hebben of een effect op andere natuurwaarden hebben dan voorzien,
en dat de voorziene compensatienatuur niet of niet geheel zal worden benut. Het is
niet wenselijk om maatregelen in het natuurcompensatieregister te houden die blijkbaar
toch niet nodig zijn om in te zetten voor adc-projecten. De gerealiseerde natuurwaarden
kunnen door de Minister dan uit het register worden geschrapt en daardoor ten goede
komen aan de Nederlandse natuurgebieden. Daarover zal de Minister uiteraard eerst
overleg voeren met alle bestuursorganen die initiatiefnemer kunnen zijn van een adc-project.
De voorlopige beschermingsbevoegdheden van het voorgestelde artikel 5a.5 vervallen
na het doorhalen van de maatregelen uit het natuurcompensatieregister.
Artikel 5a.8 Wnb (nadere regels)
Zo nodig zullen in de Regeling natuurbescherming nadere regels worden gesteld over
vorm, inhoud en werking van het natuurcompensatieregister. Het kan bijvoorbeeld gaan
om regels over het reserveren van een maatregel en over het wijzigen, intrekken en
vervallen van een reservering of toedeling, bijvoorbeeld als het project wordt gewijzigd
of niet doorgaat. Regels over reservering kunnen desgewenst ook voorzien in een eventuele
prioritering ingeval van concurrerende claims op dezelfde natuurwaarden, in het bijzonder
voor infra- en waterveiligheidsprojecten. Voor deze laatste projecten zullen regels
voor prioritering met name van belang zijn, ingeval niet al overeenkomstig de voorgestelde
artikelen 5a.2, derde lid, aanhef en onderdeel a, en 5a.4, derde lid, in compartimentering
van maatregelen voor veiligheidsprojecten is voorzien. Ook kan worden gedacht (onderdeel
b) aan een beperking ten aanzien van de aard van de projecten waarvoor een beroep
kan worden gedaan op het natuurcompensatieregister. Op basis daarvan kan het gebruik
van natuurcompensatiemaatregelen uit het register bijvoorbeeld uitsluitend worden
opengesteld voor bepaalde soorten projecten. Een dergelijke regeling kan aan de orde
zijn als de vraag naar compenserende maatregelen groter is dan het aanbod in het register.
Toepassing van deze mogelijkheden zal uiteraard pas plaatsvinden na overleg van de
Minister met alle bij de natuurcompensatiebank betrokken bestuursorganen.
Artikel II (wijziging Omgevingswet)
Omdat de Wnb opgaat in de Omgevingswet op het moment dat de Aanvullingswet natuur
Omgevingswet in werking treedt, moet het systeem van de natuurcompensatieregister
ook worden verankerd in de Omgevingswet. Daarin voorziet artikel II. Dit artikel regelt
de hoofdlijnen, zoals taken en bevoegdheden van betrokken bestuursorganen en een gedoogplicht
voor de rechthebbende op in het register geregistreerde natuurcompensatiegebieden.
De nadere inhoudelijke regels voor de uitoefening van deze taken en bevoegdheden worden,
conform de keuzes die de wetgever heeft gemaakt bij de bouw van het stelsel van de
Omgevingswet, bij algemene maatregel van bestuur gesteld. Een wijziging van het Besluit
activiteiten leefomgeving en het Besluit kwaliteit leefomgeving is in voorbereiding.
Voor die wijziging geldt een voorhangprocedure, waardoor betrokkenheid van het parlement
is verzekerd (zie artikel 23.5, eerste lid, van de Omgevingswet).
In het Besluit activiteiten leefomgeving wordt – zo is het voornemen – de mogelijkheid
van het stellen van maatwerkvoorschriften die is verbonden aan de zorgplicht voor
natuur uitgebreid tot de in het natuurcompensatieregister geregistreerde maatregelen.
Met het instrument van maatwerkvoorschriften kan invulling worden gegeven aan de thans
in artikel 2.4, eerste lid, Wnb in samenhang met artikel 2.11, vierde lid, Wnb geboden
mogelijkheid om bij beschikking beperkingen op te leggen aan schadelijke activiteiten
(«aanschrijvingsbevoegdheid»).
In het Besluit kwaliteit leefomgeving worden – zo is het voornemen – de regels gesteld
over het natuurcompensatieregister en de registratie van natuurcompensatiemaatregelen
en mutaties, en over het reserveren en toedelen van de maatregelen in het kader van
de verlening van de omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit voor de betrokken
projecten.
Anders dan in artikel I is ervoor gekozen om in artikel II nog geen rekening te houden
met het feit dat het onderwerp natuurbescherming inmiddels behoort tot de portefeuille
van de Minister voor Natuur en Stikstof en niet meer tot die van de Minister van LNV.
Op een later moment zal voor het hele stelsel van de Omgevingswet worden bezien hoe
daarin om te gaan met de portefeuilleverdeling van het kabinet-Rutte IV. In artikel II
worden dus nog taken en bevoegdheden toegekend aan de Minister van LNV, maar gezien
de huidige portefeuilleverdeling worden dat taken en bevoegdheden van de Minister
voor Natuur en Stikstof.
Artikel II, onderdeel A (wijziging artikel 2.18 Omgevingswet: provinciale taken voor
de fysieke leefomgeving)
Het toekomstige artikel 2.18, eerste lid, onder g, van de Omgevingswet, zoals zij
komt te luiden na inwerkingtreding van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet, somt
de natuurbeschermingstaken van de provincies op. Een van de taken is ervoor zorg te
dragen dat instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen worden getroffen voor
Natura 2000-gebieden en voor bijzondere nationale natuurgebieden als bedoeld in artikel 2.44,
tweede lid, van de Omgevingswet. De in onderdeel A voorziene wijziging voegt daar
een derde soort natuurgebied aan toe, namelijk een natuurcompensatiegebied. Van dit begrip wordt een omschrijving opgenomen in de bijlage bij de Omgevingswet:
«gebied waarop een natuurcompensatiemaatregel betrekking heeft die is geregistreerd
op grond van artikel 2.47, eerste lid, en dat nog niet bij een onherroepelijk besluit
als Natura 2000-gebied of onderdeel van een Natura 2000-gebied is aangewezen».
Als een compenserende maatregel bestaat uit het realiseren van natuur buiten een bestaand
Natura 2000-gebied of van natuur waarvoor een bestaand Natura 2000-gebied nog niet
is aangewezen, dan is het Natura 2000-beschermingsregime niet van toepassing. De bescherming
van deze natuurcompensatiegebieden wordt als taak van de Minister voor Natuur en Stikstof toegevoegd aan artikel 2.19,
vijfde lid, van de Omgevingswet (zie artikel II, onder B), met de mogelijkheid om
die taak bij algemene maatregel van bestuur op te dragen aan het provinciebestuur.
De door onderdeel A toegevoegde provinciale taak ten aanzien van natuurcompensatiegebieden,
is dan ook – zoals in het gewijzigde artikel 2.18, eerste lid, onder g, van de Omgevingswet
tot uitdrukking komt – afhankelijk van nadere invulling bij algemene maatregel van
bestuur. Zie voor de noodzaak om deze gebieden te beschermen ook paragraaf 4 van het
algemeen deel en de toelichting bij het voorgestelde artikel 5a.5 Wnb.
Artikel II, onderdeel B (wijziging artikel 2.19 Omgevingswet: rijkstaken voor de fysieke
leefomgeving)
Zie de toelichting bij onderdeel A (wijziging artikel 2.18 van de Omgevingswet) en
bij het voorgestelde artikel 5a.5 Wnb.
Artikel II, onderdelen C en D (wijziging artikelen 2.25 en 2.31a Omgevingswet: instructieregels
Rijk)
De wijziging van artikel 2.25 voorziet in de mogelijkheid van het stellen van regels
bij algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 2.24 van de Omgevingswet over
het door de Minister voor Natuur en Stikstof registreren (opnemen) van een natuurcompensatiemaatregel
in het natuurcompensatieregister en het reserveren door de daarvoor aangewezen bevoegde
gezagen van die maatregel voor en toedelen aan het betrokken project. Het nieuwe derde
lid van artikel 2.31a instrueert daartoe en geeft aan dat de regels niet alleen met
het oog op natuurbelangen maar ook met het oog op andere maatschappelijke belangen
kunnen worden gesteld. In het Besluit kwaliteit leefomgeving zullen regels worden
opgenomen met dezelfde strekking als de regels ter zake in het voorgestelde hoofdstuk
5a Wnb. Als vooruitlopend op de inwerkingtreding van de Omgevingswet nadere regels
worden gesteld in de Regeling natuurbescherming, dan zal de wijziging van het Besluit
kwaliteit leefomgeving worden aangevuld met regels met dezelfde strekking.
Van de gelegenheid wordt gebruik gemaakt om een wetstechnische verbetering door te
voeren in het tweede lid van artikel 2.31a van de Omgevingswet. De huidige tekst wekt
de indruk dat dat artikellid een delegatiegrondslag bevat, terwijl die delegatiegrondslag
al wordt geboden door artikel 2.24 in samenhang met artikel 2.25 van de Omgevingswet.
Het tweede lid beoogt net als het nieuwe derde lid uitsluitend te regelen met welk
oogmerk regels kunnen worden gesteld en te regelen welke regels in ieder geval zullen
moeten worden gesteld. De redactie is daarop aangepast. De wijziging heeft geen inhoudelijke
consequenties.
Artikel II, onderdeel E (wijziging artikel 2.45 Omgevingswet: toegangsbeperking natuurgebieden)
Deze wijziging maakt de Minister voor Natuur en Stikstof bevoegd om de toegang tot
een «natuurcompensatiegebied» te beperken. Die bevoegdheid geldt nu alleen voor bijzondere
nationale natuurgebieden als bedoeld in artikel 2.44, tweede lid. Zie voor het begrip
natuurcompensatiegebied en de noodzaak om die gebieden te beschermen de toelichting
bij de wijziging van artikel 2.18 van de Omgevingswet. Zie ook de toelichting bij
het voorgestelde artikel 5a.5 Wnb. Zoals besproken in paragraaf 4 van het algemeen
deel kunnen er redenen zijn om het provinciebestuur te belasten met de bescherming
van compensatienatuur en dus ook om gedeputeerde staten de bevoegdheid te geven om
de toegang te beperken. Het huidige vierde lid van artikel 2.45 biedt de mogelijkheid
om dat te doen bij algemene maatregel van bestuur.
Artikel II, onderdeel F (nieuw artikel 2.47 Omgevingswet: natuurcompensatieregister)
Deze bepaling biedt de grondslag voor het natuurcompensatieregister. De formulering
is ontleend aan artikel 2.46 van de Omgevingswet, dat een grondslag biedt voor het
stikstofdepositieregister waarin stikstofdepositieruimte en de reserveringen en toedelingen
daarvan worden geregistreerd. Bekeken wordt of bevoegdheden voor het registreren,
reserveren en toedelen van compensatiemaatregelen of gebruiksruimte binnen het stelsel
van de Omgevingswet kunnen worden veralgemeniseerd voor een mogelijk bredere toepassing
voor andere beleidsterreinen.
Artikel II, onderdeel G (wijziging artikelen 4.3, 4.11, 4.12 en 4.30 Omgevingswet:
grondslag en oogmerk rijksregels en aanwijzing bevoegd gezag)
De wijziging van de artikelen 4.3, 4.12 en 4.30 biedt een grondslag om bij algemene
maatregel van bestuur (in het Besluit activiteiten leefomgeving) te bepalen dat de
Minister voor Natuur en Stikstof ter bescherming van een natuurcompensatiegebied (zie
de toelichting bij de wijziging van artikel 2.18 van de Omgevingswet) maatwerkvoorschriften
kan stellen en gelijkwaardige maatregelen kan erkennen voor een activiteit met mogelijke
verslechterende of significant verstorende gevolgen voor zo’n gebied. Die bevoegdheid
is de opvolger van de aanschrijvingsbevoegdheid van artikel 2.4, eerste lid, Wnb.
Zoals besproken in paragraaf 4 van het algemeen deel kunnen er redenen zijn om niet
de Minister voor Natuur en Stikstof maar gedeputeerde staten aan te wijzen als het
bevoegd gezag voor de voorlopige bescherming van compensatienatuur. Hiertoe dient
de wijziging van artikel 4.11 van de Omgevingswet. Die wijziging sluit aan bij het
voorgestelde artikel 2.18, eerste lid, onder g, onder 2°, derde streep, van de Omgevingswet.
Als aan die laatste bepaling toepassing is gegeven, dan zijn provinciale staten bevoegd
om in hun omgevingsverordening regels te stellen: rechtstreeks op grond van artikel 4.1
van de Omgevingswet of, aanhakend bij de specifieke zorgplicht van artikel 11.6 van
het Besluit activiteiten leefomgeving, op grond van artikel 11.7 van dat besluit (maatwerkregels).
Die bevoegdheden om bij verordening regels te stellen zijn de opvolger van het huidige
artikel 2.4, derde lid, Wnb.
In samenhang met het genoemde onderdeel van artikel 2.18 biedt de wijziging van artikel 2.45,
derde lid, in samenhang met het huidige vierde lid, de mogelijkheid om gedeputeerde
staten bij algemene maatregel van bestuur bevoegd te maken om de toegang tot een natuurcompensatiegebied
te beperken, en biedt het tweede lid van het voorgestelde artikel 10.21b zo’n zelfde
mogelijkheid voor het besluit om de rechthebbende op een onroerende zaak een gedoogplicht
op te leggen.
Artikel II, onderdeel H (nieuw artikel 10.21b Omgevingswet: gedoogplicht natuurgebieden)
De rechthebbende op een onroerende zaak is op grond van artikel 10.10b van de Omgevingswet
verplicht om de feitelijke handelingen te gedogen die nodig zijn gelet op de instandhoudingsdoelstellingen
voor een Natura 2000-gebied of een bijzonder nationaal natuurgebied. Het eerste lid
van het voorgestelde artikel 10.21b regelt een gedoogplicht voor de feitelijke handelingen
die nodig zijn met het oog op het bereiken en in stand houden van de natuurcompensatie
die wordt beoogd met de natuurcompensatiemaatregelen die zijn opgenomen in het register.
Omdat anders dan bij de aanwijzing van een Natura 2000-gebied of een bijzonder nationaal
natuurgebied geen sprake is van een voorafgaand besluit waartegen beroep kan worden
ingesteld en gezien de verregaande bevoegdheid die hier in het licht van het beschermde
eigendomsrecht aan de orde is, is niet aangesloten bij de in artikel 10.10b van de
Omgevingswet geregelde gedoogplichten voor natuur zonder beschikking, maar voorzien
in regeling in een nieuw artikel 10.21b van de Omgevingswet. Het eerste lid schrijft
voor dat de gedoogplicht bij beschikking wordt opgelegd.
Zoals besproken in paragraaf 4 van het algemeen deel kunnen er redenen zijn om het
provinciebestuur te belasten met de bescherming van compensatienatuur en dus ook om
gedeputeerde staten de bevoegdheid te geven om de gedoogplicht op te leggen. Het tweede
lid van artikel 10.21b biedt de mogelijkheid om dat te doen bij algemene maatregel
van bestuur.
Artikel II, onderdeel I (wijziging bijlage Omgevingswet)
Zie voor het begrip natuurcompensatiegebied de toelichting bij de wijziging van artikel 2.18 van de Omgevingswet. Zie voor de
noodzaak om deze gebieden te beschermen ook paragraaf 4 van het algemeen deel en de
toelichting bij het voorgestelde artikel 5a.5 Wnb.
Het begrip natuurcompensatiemaatregel wordt gebruikt in de voorgestelde artikelen 2.31a en 2.47 en het gewijzigde 10.21b
van de Omgevingswet. Het begrip heeft dezelfde betekenis als in het voorgestelde hoofdstuk
5a Wnb. Zie de toelichting bij artikel 5a.1 Wnb.
Artikel III (samenloop inwerkingtreding Omgevingswet) en artikel IV (inwerkingtreding)
Artikel IV biedt de mogelijkheid van gefaseerde inwerkingtreding. Als de Omgevingswet
nog niet in werking is getreden als de in dit wetsvoorstel opgenomen wijzigingen van
de Wnb in werking kunnen treden, dan wordt er naar verwachting voor gekozen om artikel I
eerder in werking te laten treden dan artikel II. Mocht de Omgevingswet eerder in
werking treden dan de in dit wetsvoorstel opgenomen wijzigingen van de Wnb, dan verliest
artikel I zijn betekenis. Voor die situatie regelt artikel III dat artikel I vervalt.
Met betrekking tot de inwerkingtreding en bekendmaking van deze regeling zal zo nodig
worden afgeweken van het kabinetsbeleid inzake de vaste verandermomenten, om hoge
publieke nadelen van vertragingen te voorkomen.23 In dit geval geldt overigens dat burgers en bedrijven niet het subject zijn van de
in dit wetsvoorstel opgenomen regels, zich daar dus ook niet op behoeven voor te bereiden
en daar ook overigens geen lasten van ondervinden.
De Minister voor Natuur en Stikstof, Ch. van der Wal-Zeggelink
Ondertekenaars
-
Eerste ondertekenaar
Ch. van der Wal-Zeggelink, minister voor Natuur en Stikstof
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.