Brief regering : Ontwikkelingen beheer staatsdeelnemingen 2025

Nr. 446
BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 maart 2025

Conform de monitoringscyclus staatsdeelnemingen, zoals vastgesteld door de vaste commissie
voor Financiën, informeren de Staatssecretaris van Financiën – Fiscaliteit, Belastingdienst
en Douane en ik uw Kamer aan het begin van ieder jaar over belangrijke ontwikkelingen
rondom de staatsdeelnemingen.

In deze brief over het beheer van staatsdeelnemingen in 2025 sta ik eerst stil bij
de invulling van het beleid uit de Nota Deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2022 (hierna:
Nota 2022). Daarna informeer ik u over de afgeronde evaluaties van het aandeelhouderschap
in Thales en COVRA. Vervolgens ga ik in op ontwikkelingen bij KLM, Invest-NL en Invest
International, NLFI en UCN. Verder gaat de Staatssecretaris Fiscaliteit, Belastingdienst
en Douane in op de kansspeldeelnemingen Holland Casino en Nederlandse Loterij. Tot
slot meld ik u bij deze dat het dashboard1, waarmee de implementatie van de Nota 2022 inzichtelijk wordt gemaakt, wordt geactualiseerd.
De indicatoren in het dashboard worden tweemaal per jaar geüpdatet.

Deelnemingenbeleid

Zoals ik in mijn brief van 14 november 20242 met u heb gedeeld, vind ik het verstandig om zo veel mogelijk continuïteit in het
deelnemingenbeleid te bewaken en de Nota 2022 ongewijzigd te laten. Consistent beleid
vanuit de aandeelhouder stelt de deelnemingen in staat om op consistente wijze invulling
te geven aan hun bedrijfsvoering, wat naar verwachting bijdraagt aan een consistente
borging van de publiek belangen. Tegelijkertijd heb ik u laten weten dat er in de
tussenliggende periode natuurlijk altijd ruimte moet zijn om naar aanleiding van nieuwe
ontwikkelingen en/of voortschrijdend inzicht andere keuzes te maken. Uw Kamer heeft
hier tijdens het commissiedebat Staatsdeelnemingen op 28 november 2024 (Kamerstuk
28 165, nr. 445) en het tweeminutendebat op 18 december 2024 ook op gereflecteerd, specifiek ten
aanzien van het beloningsbeleid en de betrokkenheid van de staat bij de strategie
van deelnemingen.

Beloningsbeleid

Het doel van het geldende beloningsbeleid is dat het leidt tot beloningsmaxima die
deelnemingen in staat stellen geschikte bestuurders te vinden en die maatschappelijk
verantwoord zijn. Om te komen tot passende beloningsniveaus is de volgende systematiek
als hulpmiddel gebruikt. Allereerst is gekeken welk deel van de activiteiten overwegend
binnen publieke kaders en welk deel van de activiteiten overwegend binnen private
kaders plaatsvindt. Vervolgens is voor het publieke deel de Wet normering topinkomens
(WNT) als referentie gebruikt en voor het private deel (maximaal) de mediaan van een
private peergroup met vergelijkbare bedrijven. Daaruit volgt een maximale beloning. Het lid De Vree
heeft met een aangenomen motie verzocht om de WNT zo veel mogelijk van toepassing
laten zijn op staatsdeelnemingen en bij afwijkingen het comply or explain-principe hanteren.3 Ik zal naar aanleiding hiervan een onderzoek laten uitvoeren naar bestuurdersbeloningen.
Hierin zal onder andere gekeken worden in hoeverre de maximale WNT-norm deelnemingen
in staat zal stellen om geschikte bestuurders te vinden. Daarnaast zal in dit onderzoek
ook naar de commissarisvergoedingen worden gekeken. Ik zal uw Kamer informeren over
de uitkomsten van het onderzoek.

Strategie

De strategie van een deelneming bepaalt de langetermijnkoers van de onderneming en
dient in lijn te zijn met het publieke belang. Sinds de Nota 2022 speelt de staat
als aandeelhouder, via een actieve invulling van het consultatierecht, een grotere
rol bij strategieherijkingen. De motie van het lid Joseph4 verzoekt om bij staatsdeelnemingen waar de staat een meerderheidsaandeel heeft een
instemmingsrecht voor de strategie vast te leggen. Ik vind het van belang om de gevolgen
hiervan goed in beeld te hebben. Indien de staat een instemmingsrecht heeft, kan de
kans op staatsaansprakelijkheidsstelling toenemen. Daarnaast leidt een instemmingsrecht
op de strategie mogelijk tot andere financiële, operationele en juridische risico’s.
Om deze risico’s en mogelijke consequenties zorgvuldig in kaart te brengen, zal ik
juridisch advies inwinnen bij de Landsadvocaat. Ik zal uw Kamer informeren over de
uitkomst hiervan. Eventuele risico’s kunnen dan afgewogen worden tegen de toegevoegde
waarde van een nauwere betrokkenheid van de staat bij de strategie via een instemmingsrecht.

Evaluaties

Conform de Nota 2022 wordt het aandeelhouderschap in elke deelneming minimaal één
keer per zeven jaar geëvalueerd. De evaluaties worden volgens het evaluatiemodel uit
het «Handboek Evalueren» uitgevoerd. Hierbij staan drie vragen centraal:

1. Wat zijn de publieke belangen bij de activiteiten van de deelneming?

2. Is er een staatsdeelneming nodig voor het borgen van de belangen?

3. Geven bevindingen in punt 1 en 2 aanleiding voor een wijziging in de aandeelhoudersstructuur?

In 2024 is het aandeelhouderschap in NS, Thales Nederland en COVRA geëvalueerd. De
evaluatie naar NS is reeds met uw Kamer gedeeld.5 De evaluaties van het aandeelhouderschap in Thales en COVRA treft u in de bijlagen.
Hieronder informeer ik u over de belangrijkste uitkomsten.

Evaluatie Thales Nederland

De staat is 1% aandeelhouder in Thales Nederland samen met de Franse Thales Group
die de overige 99% bezit. Voor Nederland is het belangrijk om toegang te hebben tot
de hoogwaardige radartechnologie die Thales Nederland maakt en is het belangrijk dat
Nederland invloed heeft binnen onder andere de NAVO die gepaard gaat met militaire
productie van Thales Nederland. Het publieke aandeelhouderschap speelt een belangrijke
rol bij het ontwikkelen van radarsystemen in Nederland, omdat Thales Nederland afhankelijk
is van de bereidheid van buitenlandse overheden om specifieke informatie te delen
voor ontwikkeling van de radarsystemen. Het staatsaandeel is essentieel voor deze
bereidheid.

Uit de aandeelhoudersevaluatie blijkt dat het nodig blijft om het staatsaandeel in
Thales Nederland te handhaven voor het borgen van de publieke belangen zoals hierboven
beschreven. Nationale wetgeving alleen kan deze publieke belangen niet borgen, omdat
informatiedeling staat of valt bij het vertrouwen dat buitenlandse overheden als klant
hebben in Thales Nederland. Er is op dit moment geen aanleiding om de omvang van het
aandeelhouderschap te wijzigen, omdat het geïdentificeerde belang wordt geborgd door
het feit dat de staat een belang heeft in Thales Nederland. Extern adviseur EY heeft
beoordeeld dat het proces van de evaluatie heeft plaatsgevonden conform het handboek
en dat de argumentatielijn logisch is.

Evaluatie COVRA

COVRA is verantwoordelijk voor het verzamelen, verwerken, opslaan en beheren radioactief
afval in Nederland. De aandelen in COVRA worden volledig gehouden door het Ministerie
van Financiën. Partijen die in Nederland willen werken met radioactieve stoffen of
splijtstoffen, hebben daar volgens de Kernenergiewet een vergunning voor nodig. Onderdeel
van een vergunning zijn de strikte eisen voor het beheer van radioactief afval, waaronder
de eis om radioactief afval aan te bieden aan COVRA.

Er is op basis van de evaluatie geen directe aanleiding om de huidige uitvoeringsvorm
of het aandeelhouderschap van de staat in COVRA te wijzigen. Wel is het zo dat de
groeiende nucleaire ambities in Nederland kansen en uitdagingen met zich meebrengen
voor COVRA. Eventuele uitbreiding van kernenergie leidt tot grotere volumes radioactief
afval, wat vraagt om investeringen in de verwerkings- en opslagcapaciteit. Dat betekent
dat er bij iedere beleidsbeslissing over kernenergie integraal gekeken dient te worden
naar de consequenties voor COVRA, of er investeringen nodig zijn en of die passen
binnen de bestaande financierings- en tariefstructuur van COVRA. Want alleen met afdoende
opslag voor radioactief afval zijn de nucleaire ambities realiseerbaar.

Aankomende evaluaties

In 2025 wordt het aandeelhouderschap in de staatsdeelnemingen FMO, Schiphol, Air France-KLM
en KLM geëvalueerd. Zodra de evaluaties zijn afgerond zal ik uw Kamer over de uitkomsten
informeren.

Opvolging aanbevelingen evaluatie steunpakket KLM voor het opstellen van financiële
crisis indicatoren

In de door extern adviseur EY uitgevoerde evaluatie van het steunpakket aan KLM wordt
aangegeven dat de in de financiële sector toegepaste herstel- en resolutieplanning
waardevolle aanknopingspunten heeft voor de specifieke casus van KLM.6 EY wijst onder meer op aanknopingspunten zoals het hanteren van een gestructureerde
aanpak, inclusief een algemeen belangtest en de monitoring op crisisindicatoren, en
de opgenomen herstel- en resolutie instrumenten. Daarom beveelt EY in het rapport
aan om crisisindicatoren te bepalen en herstel- en resolutiestrategieën te formuleren
voor KLM.

In de kabinetsreactie is door de Minister van Infrastructuur en Waterstaat en mijzelf
aangegeven dat er voor KLM een aantal financiële indicatoren zullen worden bepaald,
die ook als crisisindicatoren dienen, om daarmee de financiële ontwikkelingen goed
te kunnen monitoren. Inmiddels is gestart met een financieel onderzoek naar geschikte
indicatoren om de financiële situatie bij KLM te monitoren en indicatoren die ook
aansluiten bij het beleid uit het handboek financiële positie van mijn ministerie.
Om de juiste indicatoren te identificeren wordt eerst de financiële situatie van KLM
en Air France-KLM in kaart gebracht. Bovendien wordt onderzocht welke herstel- en
resolutie instrumenten geschikt zouden zijn voor een onderneming als KLM en wordt
gekeken naar best practices uit het buitenland. Door het financiële onderzoek beoogt het kabinet voorbereid te
zijn en adequaat te kunnen handelen bij eventuele toekomstige liquiditeits- en solvabiliteitsvraagstukken
bij KLM. Adviseur EY ondersteunt bij dit financieel onderzoek.

De hierboven genoemde aanbeveling tot het uitvoeren van een algemeen belangtest wordt
dit jaar ook uitgevoerd doordat het aandeelhouderschap in KLM en Air France-KLM wordt
geëvalueerd. In deze evaluatie zal ook het publieke belang van het aandeelhouderschap
aan de orde komen.

Met het verzenden van de uitkomsten van de evaluatie van het steunpakket aan KLM zijn
de motie Ephraïm7 en de motie Romke de Jong8 afgedaan. Ook de toezegging dat alles waar de leden tijdens het commissiedebat Staatsdeelnemingen
van 27 maart 2024 (Kamerstuk 28 165, nr. 425) wat dit onderwerp betreft om hebben gevraagd in de evaluatie terugkomt, is afgedaan
met het versturen van de evaluatie.9 De gewijzigde motie-Slootweg/Grinwis10 is afgedaan in de brief «Kamerbrief over mogelijkheden vervolgstappen tegen KLM naar
aanleiding van gebrekkige naleving steunpakket».11

Verkenning integratie Invest International en Invest-NL

Het kabinet heeft aanvullende middelen ter beschikking gesteld aan Invest-NL en Invest
International12. Conform artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet stuur ik u bij deze brief het ingevulde
format «Beleidskeuzes Uitgelegd» voor deze additionele middelen.

Het kabinet verkent daarnaast of, en zo ja onder welke voorwaarden, een integratie
van Invest-NL en Invest International mogelijk is, op zodanige wijze dat de beleidsdoelen
van beide organisaties worden versterkt (binnen de geldende budgettaire afspraken).
Het onderzoek wordt momenteel in samenwerking met diverse betrokken partijen uitgevoerd.
Ik verwacht voor de zomer de uitkomsten van deze verkenning met uw Kamer te kunnen
delen. In het tweeminutendebat op 18 december 2024 hebben de leden Inge van Dijk en
Dassen een motie ingediend waarin wordt verzocht in dit onderzoek ook te kijken naar
wat nodig is om de andere in Nederland aanwezige investeringsinstrumenten in één slagkrachtige
organisatie te integreren.13 Conform het tweeminutendebat zullen we de verkenning van een eventueel samengaan
van Invest-NL en Invest International eerst afronden en uw Kamer hierover informeren.
Na afronding van de verkenning zal opvolging worden gegeven aan de motie Inge van
Dijk en Dassen, waarin het kabinet wordt opgeroepen om te onderzoeken wat er nodig
is om ook de andere in Nederland aanwezige investeringsinstrumenten in één organisatie
te integreren.

NLFI – de Volksbank

Met mijn appreciatie van het NLFI-advies over de toekomstopties voor de Volksbank
heb ik drie moties rond de Volksbank afgedaan.14 De motie Markies en Nijboer verzocht de regering om de mogelijkheid te onderzoeken
om de Volksbank in staatshanden te houden en de motie Heerma verzocht de regering
de optie van een coöperatieve bank te onderzoeken.15 NLFI heeft in haar advies o.a. een coöperatief organisatiemodel en de mogelijkheid
om de Volksbank in staatshanden te houden onderzocht. NLFI concludeert dat beide opties
niet realistisch zijn. In mijn appreciatie van het advies van NLFI onderschrijf ik
deze conclusie. Daarnaast geldt voor de optie staatsbank dat zowel ikzelf als mijn
voorganger geconcludeerd hebben dat er geen publieke belangen in de financiële sector
zijn waarbij specifiek de Volksbank een rol dient te spelen en dat daarom een staatsbank
niet voor de hand ligt.16

De motie Van Hijum en Nijboer verzocht de regering om te onderzoeken op welke wijze
het nutskarakter van de Volksbank het best kan worden gewaarborgd.17 In mijn appreciatie van het NLFI-advies concludeer ik dat in de identiteit van de
bank op voorhand geen onderdelen zijn die verdere (strikte) borging daarvan in de
governance van de bank noodzakelijk maken. Samen met de conclusie dat er geen publieke
belangen in de financiële sector zijn die met de Volksbank geborgd zouden moeten worden,
zie ik geen aanleiding om op dit moment te kiezen voor een bepaald governancemodel
om het karakter van de Volksbank te borgen.18 Tijdens eventuele onderhandelingen met (een) potentiële koper(s) kan op dat moment
beoordeeld worden of bepaalde governancemodellen wenselijk zijn.

Verder wil ik de toezegging om de Tweede Kamer te informeren over de Volksbank en
de toezegging om de Eerste Kamer te informeren over de voortgang van de Volksbank
om een besluit over haar toekomst te nemen afsluiten.19 Met mijn appreciatie van het NLFI-advies over de toekomstopties voor de Volksbank
heb ik een richtinggevend besluit genomen om de Volksbank en NLFI te vragen zich voor
te bereiden op een beursgang of onderhandse verkoop. NLFI brengt, conform mijn verzoek,
jaarlijks verslag uit over de stand van zaken bij de Volksbank en over de gereedheid
van de Volksbank om een besluit te nemen over zijn toekomst. NLFI blijft dit doen
en ik blijf dit doorgeleiden naar uw Kamer. Daarnaast blijf ik, zoals gebruikelijk,
uw Kamer over relevante (voorgenomen) besluiten omtrent de Volksbank informeren.

Daarnaast is toegezegd uw Kamer te zijner tijd te informeren over de voortgang van
de Volksbank in het op orde brengen van haar systematische integriteitsrisicoanalyse
(SIRA).20 Met behulp van de SIRA brengt de bank haar risico’s in kaart voor het adequaat uitvoeren
van de poortwachtersrol bij het voorkomen van witwassen en terrorismefinanciering.
De Volksbank heeft in augustus 2024 de SIRA bij DNB opgeleverd en DNB heeft vastgesteld
dat deze voldoet aan de minimale wettelijke vereisten.21 Hiermee beschouw ik deze toezegging als afgerond.

Ten slotte zijn tijdens het tweeminutendebat Staatsdeelnemingen op 18 december 2024
twee moties ingediend die door uw Kamer zijn aangenomen. Allereerst de motie van het
lid Van der Lee c.s. om de Volksbank niet te privatiseren. De vaste commissie voor
Financiën heeft mij tevens verzocht hierover spoedig een brief te zenden. Aan dat
verzoek kom ik met deze brief tegemoet.22 Privatisering van de Volksbank is op dit moment niet aan de orde. Uit de analyse
van NLFI blijkt dat de Volksbank nog een aantal jaar nodig heeft om helemaal verkoopgereed
te zijn. In lijn met het advies van NLFI heb ik de Volksbank wel gevraagd om zich
voor te bereiden op de toekomstopties onderhandse verkoop en beursgang, maar daarmee
is het definitieve verkoopbesluit nog niet genomen. De onderliggende zorgen over de
toegankelijkheid van bancaire dienstverlening deel ik, maar dit betreft een sectorbrede
opgave, die breder is dan enkel de Volksbank. Ik heb uw Kamer onder meer in december
2024 geïnformeerd dat als in 2026 blijkt dat de samenwerking in het Maatschappelijk
Overleg Betalingsverkeer (MOB) niet toereikend is, ik ga kijken naar andere mogelijkheden
om de toegankelijkheid te waarborgen, bijvoorbeeld via regulering.

Daarnaast is de motie van het lid Vermeer aangenomen om de regiokantoren van de Volksbank
in stand te houden en de naam «de Volksbank» te behouden.23 In mijn brief van 9 december 2024 ben ik onder meer ingegaan op de zeggenschap van
de aandeelhouder bij staatsdeelnemingen in het algemeen en in het bijzonder in de
situatie van de Volksbank.24 De raad van bestuur van de Volksbank gaat over de dagelijkse bedrijfsvoering van
de onderneming, zoals de vormgeving van de fysieke dienstverlening en de merknamen.
Daarnaast gelden voor de deelnemingen in beheer van NLFI de ACM-maatregelen25. NLFI en de staat mogen zich niet bemoeien met de commerciële strategie van de Volksbank,
zoals de vormgeving van de fysieke dienstverlening en de merknamen. Aan deze motie
kan en mag ik dus geen opvolging geven.

UCN

Tijdens het algemeen overleg Deelnemingenbeleid Rijksoverheid op 11 juli 2013 heeft
mijn voorganger toegezegd uw Kamer te informeren zodra er overeenstemming is tussen
de verschillende betrokken partijen over het ontwerp en invulling van de borgingsinstrumenten
voor de borging van de publieke belangen omtrent Urenco.26 Deze toezegging is gedaan in de context van een voornemen uit 2013 om het belang
van de Nederlandse staat in Urenco te verkopen. Dit plan kwam voort uit eenzelfde
voornemen van het Verenigd Koninkrijk.

Van het Britse en Nederlandse voornemen hun aandelen in Urenco te verkopen is al geruime
tijd geen sprake meer. Er wordt dan ook niet langer gewerkt aan nadere borgingsinstrumenten
om dit specifieke scenario te ondervangen. Daarmee is de toezegging achterhaald geworden
en beschouw ik de toezegging als gesloten. Desalniettemin blijven de betrokken ministeries
de borging van de publieke belangen die met Urenco gemoeid zijn voortdurend monitoren.
Als dit aanleiding geeft tot het implementeren van extra borgingsinstrumenten dan
zal uw Kamer hier uiteraard over geïnformeerd worden.

Toekomst kansspeldeelnemingen

In mei 2023 is het aandeelhouderschap in Nederlandse Loterij en Holland Casino geëvalueerd
en is geconcludeerd dat wet- en regelgeving mogelijkheden biedt om de publieke belangen
te kunnen borgen.27 Op grond van het afwegingskader uit de Nota 2022 is de volgende stap onderzoeken
onder welke omstandigheden alternatieve varianten mogelijk zijn en wat proportioneel,
uitvoerbaar en juridisch houdbaar is. Na de evaluatie is in december 2023 een verkenning
naar toekomstvarianten van Nederlandse Loterij naar uw Kamer gestuurd.28

Ik, de Staatssecretaris Fiscaliteit, Belastingdienst en Douane, heb in het commissiedebat
Staatsdeelnemingen van 28 november 2024 toegezegd om uw Kamer voor de zomer te informeren
over de ontwikkelingen bij de twee kansspeldeelnemingen Holland Casino en Nederlandse
Loterij. Dit naar aanleiding van de uitkomsten van de evaluatie van het staatsaandeelhouderschap
in Holland Casino en Nederlandse Loterij en de uitkomsten van de verkenning naar toekomstvarianten
van Nederlandse Loterij in 2023.

Hierin zullen de beleidsvisie op kansspelen die de Staatssecretaris Rechtsbescherming
op 14 februari 2025 naar uw Kamer heeft verstuurd29 en de financiële gevolgen van de verhoging van de kansspelbelasting voor beide deelnemingen
worden meegenomen.

De Minister van Financiën,
E. Heinen

De Staatssecretaris van Financiën,
T. van Oostenbruggen