Brief regering : Convenant financiering bestrijding besmettelijke dierziekten 2025-2029

Nr. 287 BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN VOEDSELKWALITEIT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 april 2024

Eerder heb ik uw Kamer (Kamerstuk 36 410 XIV, nr. 13) geïnformeerd dat ik in gesprek was met de sector over een nieuw convenant financiering
bestrijding besmettelijke dierziekten voor de periode 2025 tot en met 2029. Hierbij
informeer ik de Kamer dat deze gesprekken er toe hebben geleid dat ik met de sectoren
een nieuw convenant heb kunnen sluiten. Het «Convenant financiering bestrijding besmettelijke
dierziekten 2025–2029» heb ik bij deze brief bijgevoegd. In het convenant worden afspraken
gemaakt over de verdeling van de kosten tussen de houders van dieren en overheid voor
de monitoring, crisisparaatheid en bestrijding van dierziekten, zoönosen en ziekteverwekkers.
Onderdeel hiervan zijn ook de zogenoemde plafondbedragen. Daarnaast zijn afspraken
gemaakt over de wijze van samenwerking en verantwoording.

Dat het weer gelukt is om met vertegenwoordigers van de sector tot afspraken te komen
is uitermate waardevol voor zowel overheid, maatschappij als sectoren. In deze brief
zal ik nader toelichten waarom dat het geval is. In paragraaf I ga ik eerst in op
de achtergrond van het Diergezondheidsfonds, in paragraaf II licht ik nut en noodzaak
van een convenant nader toe en in paragraaf III zet ik de belangrijkste verschillen
tussen het huidige en het nieuwe convenant uiteen.

I Achtergronden Diergezondheidsfonds (DGF)

Een uitbraak van een besmettelijke dierziekte kan grote gevolgen hebben voor de betrokken
houders, voor de desbetreffende sector en voor de maatschappij. De houders en de overheid
hebben daarom een gezamenlijk belang bij de monitoring, crisisparaatheid en bestrijding
van besmettelijke dierziekten, zoals mond-en-klauwzeer (MKZ), klassieke varkenspest
(KVP), Afrikaanse Varkenspest, Blauwtong en Aviaire Influenza (HPAI). Voor besmettelijke
dierziekten is in Europese regelgeving bepaald voor welke ziekten lidstaten moeten
monitoren en welke bestrijdingsmaatregelen zoals vervoersverboden, ruimen of vaccineren,
een lidstaat moet of kan nemen bij een uitbraak van een bepaalde dierziekte.

Het risico op dierziekten is onlosmakelijk verbonden met het houden van dieren. Dat
de overheid de monitoring, crisisparaatheid en bestrijding bij aangewezen besmettelijke
dierziekten coördineert, betekent niet dat daarmee de houder van dieren de kosten
daarvan niet meer hoeft te dragen. Na een grote uitbraak van klassieke varkenspest
(KVP) eind jaren negentig is daarom het Diergezondheidsfonds ingesteld. Het Diergezondheidsfonds
geeft mede vorm aan het uitgangspunt van de Nederlandse overheid dat de houder van
dieren in eerste instantie zelf de verantwoordelijkheid draagt voor de gezondheid
van zijn dieren en de daarmee samenhangende kosten. Via het diergezondheidsfonds dragen
houders van (productie)dieren via een jaarlijkse heffing bij aan de kosten. Het gaat
om houders van runderen, varkens, schapen, geiten en pluimvee. Houders met slechts
een beperkt aantal dieren zijn vrijgesteld van de diergezondheidsheffing. Het DGF
is een begrotingsfonds en kent haar eigen begrotingswet die jaarlijks door de Kamer
wordt goedgekeurd.

De financiële bijdrage aan het Diergezondheidsfonds vanuit de LNV begroting ziet,
onder het mom «voorkomen is beter dan genezen», met name op de (basis)monitoring en
crisisparaatheid. In veel gevallen draagt LNV hier financieel voor de helft aan bij.
De kosten die de overheid maakt voor de bestrijding worden in principe via de heffingen
volledig gefinancierd door de houders van dieren. Het feit dat dierhouders bijdragen
aan de kosten van bestrijding versterkt ook dat sectoren zich maximaal zullen inspannen
om dierziektenuitbraken te voorkomen. Wel geldt hiervoor een wettelijk maximum: het
plafondbedrag. Per sector wordt voor een periode van 5 jaar een plafondbedrag vastgelegd.
Kosten die boven het plafondbedrag uitkomen, worden door de overheid gedragen. Indien
alle uitgaven van het DGF voor een zeer grote uitbraak van een besmettelijke dierziekte
zouden worden omgeslagen op de desbetreffende houders van productiedieren, dan zou
dat ernstige schade aan de financiële soliditeit en stabiliteit, niet alleen van afzonderlijke
bedrijven, maar van de hele sector kunnen toebrengen. Met het plafondbedrag wordt
een redelijk evenwicht bereikt tussen de bijdrage aan de kosten van de bestrijding
en preventie van dierziekten die door de houders worden betaald en kosten die door
de overheid worden betaald.

II Waarom een convenant

Sinds 1999 worden er elke vijf jaren afspraken gemaakt tussen vertegenwoordigers van
de sectoren en de Minister van LNV over de verdeling van de kosten tussen de houders
van dieren en de overheid, over de plafondbedragen en over de betrokkenheid van de
sector bij de vormgeving en uitvoering van het Diergezondheidsfonds. Deze afspraken
worden vastgelegd in een convenant. Het convenant is juridisch niet noodzakelijk om
het DGF te laten functioneren, maar ik hecht er wel aan. In de eerste plaats omdat
dierziektepreventie en -bestrijding alleen effectief kan zijn wanneer de houders van
dieren, sectoren en overheid elk hun verantwoordelijkheid nemen, goed met elkaar samenwerken
en investeren in crisisparaatheid. Breed gedragen financiële afspraken vooraf zijn
een wezenlijk onderdeel van de crisisparaatheid: het voorkomt dat op het moment van
een uitbraak het debat over de financiering nog gevoerd moet worden en zorgt er daarmee
voor dat alle partijen zich op moment van een uitbraak kunnen focussen op de bestrijding.
In de tweede plaats vind ik het convenant van belang omdat de houders van dieren gezamenlijk
miljoenen bijdragen aan het Diergezondheidsfonds. Dit rechtvaardigt een goede dialoog
met vertegenwoordigers over de besteding van deze middelen en de kostenverdeling.
Het convenant is gesloten met vertegenwoordigers van de sectoren waarvoor een diergezondheidsheffing
geldt: de houders van runderen, varkens, pluimvee, schapen en geiten.

III Het convenant 2025–2029

De uitgangspunten in het convenant 2020–2024 zijn voor een groot deel in het nieuwe
convenant gehandhaafd. Hieronder zijn ook afspraken over de manier waarop de sectoren
worden betrokken bij het functioneren van het Diergezondheidsfonds en is afgesproken
op welke punten we samen streven naar kostenreductie. Waarbij het van belang is niet
af te doen aan de hoge kwalitatieve standaard die we met elkaar hebben gerealiseerd
op het gebied van de preventie, bewaking en bestrijding van dierziekten. Maar er zijn
ook een aantal substantiële wijzigingen die ik hieronder nader toelicht.

Verzoeken sectoren ter verbetering diergezondheid

Tot 2015 hadden de sectoren de mogelijkheid om zelf, via de productschappen, te investeren
in programma’s ten aanzien van ziekten als Aujeszky, niet-zoönotische salmonella,
IBR, BVD, blauwtong, PRRS en Chlamydia abortus. De instrumenten die voor de productschappen
in de plaats zijn gekomen, zoals de algemeen verbindend verklaring, bieden hiervoor
slechts beperkt mogelijkheden aan de sectoren. Het nieuwe convenant biedt de ruimte
om dergelijke wensen op het gebied van onderzoek, monitoring en bestrijding makkelijker
via het Diergezondheidsfonds te regelen. Indien er breed draagvlak is binnen de sector
en men ook bereid is dat volledig te financieren via de heffingen bij de houders van
dieren, dan ben ik het met de sectoren eens dat de overheid serieus moet overwegen
dergelijke initiatieven te faciliteren. Hiermee kan de brede diergezondheid en het
dierenwelzijn verbeterd worden en dit past ook bij de ambities voor een dierwaardige
veehouderij. In het convenant is afgesproken dat ik, wanneer de sectoren hiervoor
verzoeken indienen, deze welwillend zal beoordelen. In de afspraken in het convenant
over kostenverdeling is hiermee rekening gehouden.

Monitoring en crisisparaatheid

De kostenverdeling op het gebied van monitoring en crisisparaatheid blijft grotendeels
zoals deze ook in de periode 2020–2024 was. Er zijn twee wezenlijke aanpassingen.
De monitoring van Brucellose bij runderen werd volledig gefinancierd vanuit de heffingen.
Brucellose is een dierziekte waarvoor op grond van de Europese regelgeving een eradicatieplicht
geldt (zogenoemde lijst-B ziekte) en bovendien een zoönose. Afgesproken is de financiering
van de Brucellose monitoring bij runderen in de komende jaren gelijk te gaan trekken
met de financiering van de monitoring van andere lijst-B ziekten. Namelijk 50% van
de kosten voor de sector en 50% voor de overheid.

De tweede aanpassing betreft de zogenoemde high containment unit (HCU) van Wageningen
University & Research, waarin onder andere onderzoek naar, en de diagnostiek van,
besmettelijke dierziekten plaatsvindt. De kosten van de HCU zijn in recente jaren
toegenomen, onder meer door hogere kosten van onderhoud en energie. Doordat de bijdrage
in het huidige convenant was gemaximeerd nam de relatieve bijdrage van de sector steeds
verder af. Afgesproken is om de kosten hiervan 50–50 te gaan verdelen, maar met een
lineair ingroeipad beginnend bij een 33% bijdrage door de sector. Wel is opnieuw een
maximum afgesproken. Tevens is afgesproken de sector sterker te betrekken bij de kostenverantwoording
van de HCU, de toekomst van de HCU en gezamenlijk te streven naar beperking van de
kosten.

Flexibiliteit

Niet alle scenario’s en ontwikkelingen zijn tot vijf jaar in de toekomst te voorzien.
Terwijl het convenant wel voor de periode 2025–2029 van kracht is. Dat maakt het van
belang om een goede balans te vinden tussen enerzijds duidelijke afspraken vooraf,
en anderzijds flexibiliteit om ook in te kunnen spelen op ontwikkelingen. Het convenant
2020–2024 vonden zowel de sectoren als ik op een aantal punten te rigide, bijvoorbeeld
als het gaat om het maken van afspraken voor onderzoek, het kunnen toevoegen van programma’s
op verzoek van de sector gefinancierd vanuit de heffingen en, in zeer uitzonderlijke
gevallen, het kunnen afwijken van afspraken. Hierin is in het nieuwe convenant meer
balans gebracht.

Plafondbedragen

De plafondbedragen zijn verhoogd. Sinds het eerste convenant in 2000 zijn de plafondbedragen
in daaropvolgende convenanten fors verlaagd. Dit heeft grotendeels een positieve achtergrond:
het is toe te schrijven aan lagere risico’s op grote uitbraken van onder meer mond-en-klauwzeer
en klassieke varkenspest in de modellen van de WUR. Die lagere risico’s zijn ook een
verdienste van de samenwerking tussen overheid en sector en van inspanningen van de
sector zelf. De plafondbedragen waren in mijn ogen echter te laag geworden. Dit acht
ik op termijn niet houdbaar en het ondermijnt het maatschappelijke draagvlak voor
het DGF. De overschrijding van het plafondbedrag voor de pluimveesector door de vogelgriepuitbraken
riepen zowel bij de Kamer als de Algemene Rekenkamer vragen op. Relatief lage plafondbedragen
zijn ook niet in lijn met de gedachte achter de plafondbedragen. Van mogelijke ernstige
schade aan de financiële soliditeit en stabiliteit, niet alleen van afzonderlijke
bedrijven, maar van de hele sector, is dan geen sprake meer. Daarom is ter onderbouwing
van de hoogte van de plafondbedragen deze keer niet alleen advies gevraagd aan WUR
over de risico’s van dierziekte-uitbraken, maar is daarnaast SEO Economisch Onderzoek
gevraagd naar de invloed van diverse plafondbedragen op de draagkracht van sectoren.
SEO Economisch Onderzoek heeft hiertoe een zogenoemde stress-test uitgevoerd. In mijn
brief aan de Kamer van 7 december jl. heb ik beide rapporten met de Kamer gedeeld.1

Op basis hiervan heb ik met de sectoren afgesproken de plafondbedragen voor specifiek
kosten die samenhangen met bestrijding te verhogen naar € 45 miljoen voor runderen,
€ 62 miljoen voor varkens, € 97,8 miljoen voor pluimvee, € 1,9 miljoen voor schapen
en € 2,5 miljoen voor geiten. Deze plafondbedragen voor bestrijding zijn gebaseerd
op de modellering van WUR, waarbij er voor de bestrijdingskosten voor MKZ, KVP en
HPAI volgens WUR een kans van 1% is dat deze plafondbedragen in de periode 2025–2029
worden overschreden. Deze 1% kans op overschrijding betekent overigens niet dat bijna
al het risico bij de sector ligt en er geen serieus financieel risico meer zou bestaan
voor de overheid. In die 1% kans zitten namelijk de extreme scenario’s waarbij de
kosten voor bestrijding aanzienlijk hoger kunnen zijn.

Bij het bedrag voor pluimvee zijn ten opzichte van het bedrag uit het WUR rapport
twee correcties toegepast. Allereerst vanwege een beleidsaanpassing ten aanzien van
preventief ruimen bij een uitbraak van HPAI H5N1.2 Indien er in plaats van preventieve ruiming wordt ingezet op extra screening en kadaverbemonstering
leidt dat tot een reductie van de bestrijdingsuitgaven. Dit was niet door WUR meegenomen
in de berekeningen. Kijkend naar de kosten van preventief ruimen en aangezien tevens
gewerkt wordt aan de inzet van preventieve vaccinatie tegen HPAI H5N1 heb ik afgesproken
om het bedrag uit het WUR rapport met 35% te verlagen om deze aspecten mee te wegen
in het plafond. De tweede correctie is dat de, min of meer reguliere, kosten voor
de bestrijding van Salmonella en mycoplasma bij pluimvee zijn meegenomen.

Naast het deel voor de kosten die samenhangen met bestrijding zijn er ook reguliere
jaarlijkse kosten voor onder andere bewaking en crisisparaatheid. Ook deze reguliere
kosten maken onderdeel uit het totale plafond. De totale plafonds voor reguliere kosten
en bestrijding komen hiermee uit tussen de € 8.9 miljoen voor schapen tot € 130 miljoen
voor pluimvee. Het rapport van SEO laat zien dat deze plafondbedragen door de sectoren
gedragen kunnen worden. Ik vind dat met deze plafondbedragen voor 2025–2029 er een
goed evenwicht is bereikt in de risico’s en verantwoordelijkheden voor de houders
van dieren en de overheid.

De kosten voor bestrijding worden alleen geheven bij de houders van dieren wanneer
er in Nederland daadwerkelijk een verdenking of uitbraak is van een besmettelijke
dierziekte.

Wilde dieren

Besmettelijke dierziekten kunnen ook voorkomen bij wilde dieren en dan kan het nodig
zijn om bestrijdingsmaatregelen te nemen. Zo zijn er in diverse landen uitbraken van
Afrikaanse Varkenspest (AVP) in wilde zwijnen waarbij er maatregelen genomen worden
om de ziekte te bestrijden. Dit kan met aanzienlijke kosten gepaard gaan. In het huidige
convenant (2020–2024) is opgenomen dat kosten voor bestrijding van ziekten in wilde
dieren voor rekening van de overheid komen.

In het nieuwe convenant is een uitzondering hierop opgenomen. Als tot de bestrijding
van een ziekte bij wilde dieren met name wordt besloten met het oog op de belangen
van een sector, zoals de insleeprisico’s voor de commerciële houderij en de handelsbelangen,
wordt de verdeling van de kosten 1/3 sector en 2/3 overheid. Ik acht het namelijk
wenselijk dat de sector in die gevallen deelgenoot is van de kosten-baten afwegingen
die in de voorbereiding op, en uitvoering van, een uitroeiings-programma voor een
ziekte in wilde dieren gemaakt moeten worden. Met de 2/3 bijdrage van de overheid
wordt uitdrukking gegeven aan de rol van de overheid bij het beperken van de risico’s
dat wilde dieren besmet raken, onder meer via wildstandsbeheer, en het bredere maatschappelijke
effect van uitbraken in wilde dieren. Daarbij is ook afgesproken om de inzet op gebied
van preventie en crisisparaatheid voor met name Afrikaanse Varkenspest, verder uit
te bouwen, onder meer door in te zetten op een vervolg op de Taskforce AVP. Ook zal
ik een crisisoefening AVP voorbereiden om de verantwoordelijkheden en voorbereiding
ten aanzien van een uitbraak van AVP in wilde dieren te oefenen.

Tot slot

Met de voornaamste (commerciële) dierhouderijsectoren ligt er hiermee een convenant
voor de financiering van de preventie, bewaking en bestrijding van besmettelijke dierziekten
voor de periode 2025 tot en met 2029. Met de sectoren zal ik voortvarend aan de slag
gaan met de gemaakte afspraken. Daarnaast heb ik ook met de paardensector verkennende
gesprekken gevoerd over toetreding tot het convenant. Ook voor paarden zijn er besmettelijke
dierziekten waarvoor het relevant kan zijn om net als bij de andere sectoren nadere
afspraken te maken. Zowel de Sectorraad Paarden als ikzelf zijn dan ook voornemens
om deze verkennende gesprekken voort te zetten.

Het convenant zal ook in de Staatscourant gepubliceerd worden. Daarnaast zal ik ook
de internetconsultatie van het ontwerpbesluit tot aanpassing van het Besluit diergezondheid
starten. Met dit ontwerpbesluit zullen onder andere de hierboven genoemde plafondbedragen
en de DGF-tarieven voor 2025 in het Besluit diergezondheid vastgelegd worden.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, P. Adema