Brief regering : Kabinetsreactie beleidsdoorlichting artikel 32 rechtspleging en rechtsbijstand

Nr. 52
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 november 2023

Deze brief bevat de kabinetsreactie op het eindrapport van de beleidsdoorlichting
van artikel 32 van de begroting van het Ministerie van Justitie en Veiligheid (hierna:
JenV), dat ziet op de beleidsterreinen rechtspleging en rechtsbijstand (hierna: beleidsdoorlichting).
De beleidsdoorlichting, die betrekking heeft op de periode 2016 tot en met 2020 (hierna:
de onderzochte periode), is uitgevoerd door onderzoeksbureau Ecorys. Het eindrapport
van 16 september 2022 heb ik uw Kamer reeds bij brief van 31 oktober 2022 doen toekomen.1 In de beleidsdoorlichting is de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid
op de beleidsterreinen rechtspleging en rechtsbijstand onderzocht. Op 14 september
2021 heeft mijn ambtsvoorganger uw Kamer reeds geïnformeerd over het doel, de reikwijdte
en de voorgenomen opzet en planning van deze beleidsdoorlichting.2 Bij brief van 15 november 2021 zijn nadere vragen en opmerkingen van uw Kamer over
de opzet van deze beleidsdoorlichting beantwoord.3 De beleidsdoorlichting bouwt voort op twee eerdere doorlichtingen die beiden in 2016
uitgevoerd zijn en waarbij de onderdelen rechtspraak en rechtsbijstand ieder afzonderlijk
zijn doorgelicht.4

Artikel 32 van de begroting van JenV heeft als algemene doelstelling het realiseren
van een doeltreffend en doelmatig rechtsbestel. De Minister voor Rechtsbescherming
schept als stelselverantwoordelijke optimale voorwaarden voor het in stand houden
en verbeteren van een goed en toegankelijk rechtsbestel.

In deze beleidsdoorlichting is voor rechtspleging specifiek gekeken naar de apparaatsuitgaven
van de Hoge Raad en de Raad voor de rechtspraak (artikelonderdeel 32.1) en de ontvangsten
uit griffierechten (artikelonderdeel 32.3). Voor rechtsbijstand is in het bijzonder
gekeken naar de Raad voor Rechtsbijstand, Stichting het Juridisch Loket, de toevoegingen
rechtsbijstand en mediation in het strafrecht (artikelonderdeel 32.2).

De beleidsdoorlichting is uitgevoerd conform de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek
2018 (hierna: RPE). Als onderdeel hiervan heeft een onafhankelijk deskundige van het
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) een oordeel gegeven over
de kwaliteit van deze beleidsdoorlichting alsook een toelichting op zijn betrokkenheid
en inbreng bij de totstandkoming hiervan. Naar het oordeel van de onafhankelijk deskundige
is het onderzoek gedegen uitgevoerd en over het geheel genomen goed onderbouwd. Tegelijkertijd
onderschrijft de deskundige het oordeel van de onderzoekers dat er beperkt onderzoeksbevindingen
beschikbaar zijn op basis waarvan «harde» conclusies getrokken kunnen worden over
de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door JenV gevoerde beleid ten aanzien
van de rechtspleging en de rechtsbijstand. Dit is onder meer gelegen in het feit dat
in de beschikbare evaluatierapporten hoofdzakelijk met een kwalitatieve blik is gekeken
naar de impact en effecten van maatregelen en wetgeving en dat kwantitatieve data
over onder andere de inzet van middelen zoals personeel, financiering en ook wetgeving,
in mindere mate aan bod komt. Daarnaast valt de onderzochte periode te kwalificeren
als een «intermezzo», dat in het teken stond van bezuinigingen en het herstel hiervan
en de geleidelijke invoering van verschillende programma’s, waaronder pilots en experimenten,
waarvan de uitkomst ten tijde van de beleidsdoorlichting nog niet bekend was. In bijlage
VII van het rapport treft u het volledige oordeel van de onafhankelijke deskundige
aan.5

I. De belangrijkste bevindingen van het onderzoek

In het onderzoek zijn de doeltreffendheid en doelmatigheid van de door JenV geschapen
randvoorwaarden ten aanzien van de beleidsterreinen rechtspleging en rechtsbijstand
beschreven en in kaart gebracht aan de hand van een drietal indicatoren. De mate van
doeltreffendheid van het gevoerde beleid is beoordeeld aan de hand van de indicatoren
kwaliteit en toegankelijkheid en de doelmatigheid is beoordeeld aan de hand van de
indicator productiviteit. Hieronder worden de belangrijkste bevindingen uit de beleidsdoorlichting
voor rechtspleging respectievelijk rechtsbijstand toegelicht. Ter vergroting van de
leesbaarheid zijn de onderwerpen waar de bevindingen betrekking op hebben vetgedrukt.
Het betreft een verkorte weergave van de bevindingen van de onderzoekers. Voor de
volledige (achtergrond)informatie wordt verwezen naar het rapport.

Beleidsdoorlichting, onderdeel rechtspleging

Artikelonderdelen 32.1 en 32.3 van de begroting van JenV zien op het faciliteren van
onafhankelijke rechtspraak. Vanwege de bijzondere staatsrechtelijke positie en de
daaruit voortvloeiende onafhankelijkheid van de Rechtspraak bestaat het beleid van
JenV ten aanzien van de rechtspleging uit het faciliteren van optimale randvoorwaarden
in de vorm van wetgeving en financiering.

Hieronder worden de belangrijkste bevindingen van de onderzoekers ten aanzien van
de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid ten aanzien van rechtspleging
weergegeven, waarbij waar nodig onderscheid wordt gemaakt tussen de bevindingen ten
aanzien van de Hoge Raad en die ten aanzien van de Rechtspraak (Raad voor de rechtspraak,
11 rechtbanken, 4 gerechtshoven en 2 bijzondere colleges).

Doeltreffendheid randvoorwaarden rechtspleging

Op het vlak van de Rechtspraak concluderen de onderzoekers dat uit de gesprekken voor
deze beleidsdoorlichting naar voren komt dat de herziening gerechtelijke kaart mogelijk heeft geleid tot meer rechtseenheid en daarmee een positief effect heeft
gehad op de kwaliteit van rechtspraak. Wel constateren zij dat dit deels ten koste
is gegaan van de toegankelijkheid van rechtspraak. Ook de aanpassingen in de bekostigingssystematiek van de Rechtspraak hebben bijgedragen aan de mate waarin de Rechtspraak kwaliteitsnormen heeft kunnen
behalen. De onderzoekers zien een lichte stijging van het aantal binnengekomen klachten
bij de gerechten. Volgens de Rechtspraak heeft dit te maken met de toenemende kritische
houding van burgers tegenover de overheid. Ook de coronapandemie en de toeslagenaffaire
kunnen onderdeel uitmaken van deze verklaring.

Verder is de gelijkblijvende trend van het aantal wrakingen en appelratio’s een indicatie dat er geen grote veranderingen zijn in hoeverre rechtzoekenden rechters
als onafhankelijk beschouwen en in hoeverre zij tevreden zijn met hun uitspraak in
eerste aanleg. Het feit dat deze aantallen en ratio’s relatief hoog blijven, baart
de onderzoekers wel enige zorgen omdat dit kan duiden op ontevredenheid en gebrek
aan vertrouwen in het rechtsbestel.6

Ook hebben de onderzoekers gekeken naar het aantal zaken dat meervoudig is afgedaan. Hieraan ligt de veronderstelling ten grondslag dat indien meerdere rechters zich
buigen over een zaak, dit de kwaliteit van de uitspraak ten goede kan komen. De door
de Rechtspraak zelf gestelde kwaliteitsnorm van een bepaald percentage meervoudig
afgedane zaken per rechtsgebied is in de onderzochte periode voor civiele handels-
en familiezaken (10% en 3%) niet behaald. Voor bestuurszaken en strafzaken zijn in
de onderzochte periode de streefpercentages (10% respectievelijk 15%) wel behaald.

Het aantal rechters dat gebruikt maakt van een reflectietraject op het eigen handelen is telkens redelijk stabiel gebleven.

Ten aanzien van de Hoge Raad stellen de onderzoekers vast dat zowel de mogelijkheid
van het stellen van prejudiciële vragen in het civiel recht als de afdoeningsmogelijkheid van artikel 80a Wet RO een positieve
bijdrage hebben geleverd aan onder andere de kwaliteit en een verbeterde toegang.
Sinds 1 oktober 2022 is het ook in het strafrecht mogelijk prejudiciële vragen te
stellen. Hiermee wordt een bijdrage geleverd aan een verbeterde toegang in het strafrecht
doordat rechtsvragen door de rechter reeds in feitelijke instanties (in eerste aanleg
en in hoger beroep) ter beantwoording aan de Hoge Raad kunnen worden voorgelegd. De
beantwoording hoeft dan niet te wachten totdat het OM of de verdachte cassatie instelt.
De toepassing van artikel 80a Wet RO maakt het mogelijk om na een inhoudelijke beoordeling door de Hoge Raad de zaken
die niet tot cassatie kunnen leiden in een versnelde en vereenvoudigde procedure af te doen, door deze zaken niet ontvankelijk te verklaren. Hiermee wordt tijd vrijgemaakt
voor de zaken die wel voor cassatie in aanmerking komen.

De klantwaardering laat zien dat rechtzoekenden over het algemeen positief zijn over de kwaliteit van
de geboden rechtspraak. De ten behoeve van de beleidsdoorlichting ondervraagde professionals
geven in interviews aan dat er meer aandacht mag worden besteed aan de begrijpelijkheid
en motivering van beslissingen. Een volledige lijst van bevraagde partijen is opgenomen
in bijlage III van het onderzoeksrapport.7 Daarnaast geven de professionals aan dat er meer regie nodig is om de uitloop van
zittingen te voorkomen en moet er aandacht komen voor ongewenste wisseling van rechters
en het gebrek aan uniformiteit in rechterlijk optreden. Rechtzoekenden vragen aandacht
voor kortere doorlooptijden en tijdige aanvang van zittingen, realistische en flexibele
planning, privacy en verbetering van bereikbaarheid, kwaliteit en informatievoorziening
van de griffie. Ook wordt aandacht gevraagd voor de noodzaak aan digitalisering.

In de ogen van de Rechtspraak vormde de oude bekostigingssystematiek voor de verrichte werkzaamheden een knelpunt omdat deze zou bijdragen aan personele
en financiële krapte en toegenomen doorlooptijden.

Met betrekking tot de toegankelijkheid benadrukken de onderzoekers het belang van blijvende aandacht voor de bereikbaarheid,
betaalbaarheid en begrijpbaarheid van rechtspraak.

Daarnaast constateren de onderzoekers dat in 2019 ten opzichte van 2014 minder burgers geneigd zijn rechtshulp in te schakelen.8 Een vergelijkbare dalende trend is waarneembaar met betrekking tot het aantal binnengekomen
zaken bij de Rechtspraak. Het aantal burgers dat in 2019 rechtsproblemen ervoer is
vergelijkbaar met het aantal dat dit deed in 2014.

Op basis van het bovenstaande concluderen de onderzoekers dat er geen grote maar wel
enige zorgen zijn met betrekking tot de kwaliteit en toegankelijkheid van het rechtsbestel.
Een precieze oorzaak voor bovengenoemde afnames is niet te geven, hetgeen het trekken
van conclusies hierover lastig maakt.

Doelmatigheid randvoorwaarden rechtspleging

In de onderzochte periode fluctueerden de doorlooptijden van de Hoge Raad licht en is een beperkte stijging van de doorlooptijden zichtbaar voor civiele zaken.
De onderzoekers stellen dat de voornaamste verklaring hiervoor de coronapandemie en
de effecten die deze crisis had op de (fysieke) toegankelijkheid van rechtspraak.
Een andere reden kan zijn de toenemende complexiteit van de vraagstukken waarbij juridische
en principiële kwesties met grote maatschappelijke impact worden voorgelegd aan de
HR. De doorlooptijden bij de Rechtspraak zijn daarentegen flink opgelopen in dezelfde periode. Onder de vlag van het programma
Tijdige Rechtspraak treft de Rechtspraak een aantal maatregelen om de doorlooptijden
en de werkvoorraden duurzaam terug te dringen.9

De werkvoorraden
bij de Rechtspraak namen in de onderzochte periode af. Dit is volgens de onderzoekers te verklaren door
de specifieke aandacht die dit onderdeel genoot (o.a. door middel van het programma
Tijdige rechtspraak) alsook door de afname van criminaliteit, de economische voorspoed
en het feit dat strafzaken tijdens de coronapandemie voorrang hadden.

De arbeidsproductiviteit van de Rechtspraak is licht afgenomen in de onderzochte periode. Dit wordt verklaard door de toegenomen
bezetting alsook een afname van het zaaksvolume. Dit geeft ruimte aan het behouden
van professionele standaarden en de beperking van de werkdruk.

De kostenproductiviteit is in de onderzochte periode eveneens afgenomen. Het toegenomen kostenniveau in combinatie
met de afgenomen gemiddelde zaakzwaarte worden hier als verklaring voor aangedragen.

Beleidsdoorlichting, onderdeel rechtsbijstand

Artikelonderdeel 32.2 van de begroting van JenV ziet op rechtsbijstand. Het recht
op rechtsbijstand is verankerd in artikel 18 van de Grondwet.10 Ter uitvoering hiervan heeft de Nederlandse overheid het stelsel van gesubsidieerde
rechtsbijstand ingevoerd middels de Wet op de rechtsbijstand.

De Minister voor Rechtsbescherming schept als stelselverantwoordelijke randvoorwaarden
waarbinnen de organisaties verantwoordelijk voor de uitvoering van het beleid ten
aanzien van rechtsbijstand hun werkzaamheden vormgeven. Deze randvoorwaarden bestaan
uit wetgeving en financiën. Een voorbeeld van deze wetgeving is de Wet op de rechtsbijstand.
Wat financiering betreft, stelt JenV jaarlijks een bedrag beschikbaar aan de Raad
voor Rechtsbijstand en een subsidie aan het Juridisch Loket. Daarnaast schept JenV
aanvullende randvoorwaarden op financieel gebied. Hierbij valt te denken aan de vergoedingen
voor rechtsbijstandverleners werkzaam in het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand
(advocaten, mediators en bijzondere curatoren). Tot slot kan JenV ook randvoorwaarden
ten aanzien van de kwaliteit in brede zin (laten) stellen. De door de Raad voor Rechtsbijstand
vastgestelde inschrijvings-voorwaarden voor rechtsbijstandsverleners die actief willen
zijn binnen het stelsel voor gesubsidieerde rechtsbijstand zijn hier een voorbeeld
van.11

Doeltreffendheid randvoorwaarden rechtsbijstand

Het beleid om in te zetten op specialisatie van rechtsbijstandverleners heeft volgens de onderzoekers gemengde resultaten opgeleverd ten aanzien van de kwaliteit van het rechtsbijstandsbestel. Enerzijds leidt het tot verbeterde kwaliteit van de
dienstverlening omdat rechtsbijstandsverleners meer specialistische kennis opdoen.
Anderzijds resulteert het in een afname van het aanbod van juridisch dienstverleners
op bepaalde terreinen, hetgeen drukt op de toegankelijkheid van het stelsel. De inzet
op specialisatie van rechtsbijstandsverleners is volgens de onderzoekers daarom slechts
als beperkt doeltreffend te kwalificeren.

Ten aanzien van de toegang tot het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand stellen de onderzoekers vast dat
deze in de onderzochte periode (tot aan begin coronapandemie) niet is verslechterd.
Dit is volgens de onderzoekers onder andere toe te schrijven aan de verbeterde online vindbaarheid van het Juridisch Loket alsook andere nulde- en eerstelijnsvoorzieningen zoals Sociaal
Raadslieden, de Rechtswinkels en Rechtwijzer.nl. De goede online vindbaarheid heeft
er ook aan bijgedragen dat het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand beschikbaar
bleef gedurende de coronapandemie. De onderzoekers kunnen echter geen eenduidig antwoord
geven op de vraag of het beleid ten aanzien van rechtsbijstand in de onderzochte periode
doeltreffend is geweest omdat onder andere (onderzoek naar) verklaringen voor de afname
van het aantal toevoegingen en inzicht in de effecten van de coronapandemie ontbreken.

Doelmatigheid randvoorwaarden rechtsbijstand

Uit enquêtes onder klanten van het Juridisch Loket blijkt dat zij over het algemeen tevreden zijn over het resultaat van de dienstverlening
en dat de baliemedewerker bijdraagt aan het oplossen van het probleem. De onderzoekers
maken hieruit op dat de dienstverlening door het Juridisch Loket voldoende doelmatig
is en niet leidt tot onnodige vervolgcontacten.

In de onderzochte periode is het percentage toevoegingen verstrekt aan rechtzoekenden in de laagste inkomenstrede van de Wet op de Rechtsbijstand toegenomen. Het aantal toevoegingen verstrekt aan
rechtzoekenden in de hoogste trede is in dezelfde periode afgenomen (van 6% naar 4%).
Een van de verklaringen voor deze ontwikkelingen is het verhogen van de al hogere
eigen bijdrage voor deze laatste groep om gebruik te maken van rechtsbijstand. Rechtzoekenden
in de laagste inkomenstrede maken relatief eenvoudig aanspraak op bijzondere bijstand
om de eigen bijdrage vergoed te krijgen. De onderzoekers stellen vast dat de prikkel
om een gewogen afweging te maken al dan niet te starten met een gerechtelijke procedure
hierdoor wordt beperkt, hetgeen mogelijk een negatief effect heeft op de doelmatigheid van het stelsel.

De maatregel «diagnose en triage», op basis waarvan een rechtzoekende korting op de eigen bijdrage kreeg indien deze
door het Loket werd doorverwezen naar een advocaat of mediator, werd ingezet om de
doelmatigheid van het stelsel te verhogen. Echter, in de praktijk moeten rechtzoekenden
die reeds contact hebben gehad met een rechtsbijstandsverlener en toch aanspraak willen
maken op de korting op de eigen bijdrage, eerst langs het Juridisch Loket voor een
diagnoseformulier. Deze extra handeling drukt volgens de onderzoekers op de doelmatigheid
van het stelsel. Sinds de coronapandemie is deze maatregel tijdelijk opgeschort; de
korting wordt sindsdien door de Raad voor Rechtsbijstand automatisch toegepast.

Doordat per 1 januari 2022 de hoogte van de vergoedingen meer in lijn is gebracht met de daadwerkelijke tijdbesteding, draagt dit bij aan
de doelmatigheid van het rechtsbijstandssysteem. In de periode voorafgaand aan 2022
was de vergoeding voor de gesubsidieerde rechtsbijstandsverleners buitengewoon laag.
Dit heeft juist een averechts effect op de doelmatigheid gehad, omdat het (toekomstig)
aanbod van sociaal advocaten daarmee onder druk kwam te staan.

De onderzoekers stellen vast dat het voor de Raad voor Rechtsbijstand niet altijd
goed mogelijk is om te oordelen of de aanvullende aanvragen voor extra uren doelmatig zijn. Op advies van de commissie-Van der Meer is de Raad voor Rechtsbijstand
per oktober 2018 de pilot «Exu in Strafzaken» gestart om na te gaan of advisering
door externen de EXU-beslissingen van de Raad naar een hoger niveau kan tillen.

II. Kabinetsreactie op de bevindingen en aanbevelingen

Hieronder volgen de aanbevelingen van de onderzoekers ter verhoging van de doeltreffendheid
en doelmatigheid van de door JenV gestelde randvoorwaarden ten aanzien van de onderzochte
beleidsterreinen rechtspleging en rechtsbijstand (schuingedrukt), telkens gevolgd
door een reactie van het kabinet op de betreffende aanbeveling.

Aanbevelingen rechtspleging

In de onderzochte periode blijkt de mogelijkheid om prejudiciële vragen te stellen
aan de Hoge Raad succesvol te zijn. De prejudiciële vragen dragen bij aan de rechtseenheid
en daarmee aan de doeltreffendheid van het beleid. Het aantal vragen tussen 2016 tot
en met 2020 is stabiel gebleven. De onderzoekers bevelen aan om de komende periode het gebruik van prejudiciële vragen
verder te bevorderen. Nu met ingang van 1 oktober 2022 ook de mogelijkheid bestaat in strafzaken prejudiciële
vragen te kunnen stellen, zal het aantal naar de verwachting van de onderzoekers verder
toenemen.

Reactie kabinet

Het is goed te kunnen constateren dat het instrument van de prejudiciële vragen in
het civiele recht en in het fiscale recht voorziet in een behoefte van rechtzoekenden
om sneller duidelijkheid te krijgen over de beantwoording van rechtsvragen in hun
zaak. Tegelijkertijd stelt de mogelijkheid van prejudiciële vragen de Hoge Raad in
staat de rechtseenheid te bevorderen. Het is aan rechters in eerste aanleg of in hoger
beroep om prejudiciële vragen ter beantwoording voor te leggen aan de Hoge Raad. De
mogelijkheid om prejudiciële vragen te stellen wordt uitgebreid. Per 1 oktober 2022
is er bij de Hoge Raad een pilot gestart met prejudiciële vragen in het strafrecht.
De werklast die gepaard gaat met het beantwoorden van deze vragen wordt gemonitord.
Periodiek vindt overleg plaats met de Hoge Raad over onder andere de werklast en de
daarvoor benodigde middelen.

De onderzoekers stellen dat verdere investeringen in digitalisering van de Rechtspraak
kunnen bijdragen aan zowel de doeltreffendheid als de doelmatigheid van het beleid.
Zij maken hierbij wel de kanttekening dat hierbij rekening dient te worden gehouden
met de burgers die minder digitaal vaardig zijn.

Reactie kabinet

Aan de Rechtspraak zijn de afgelopen jaren financiële middelen verstrekt voor de verbetering
van de digitale toegang tot de rechter. Ook voor de komende jaren is extra budget
voor digitalisering en innovatie toegekend.12 Daarbij heeft de Rechtspraak een strategie (digitaal) toegankelijke rechtspraak ontwikkeld,
waarin de behoeften van burgers en professionele procespartijen centraal staan. Uitgangspunt
is dat het grondrecht van de toegang tot de rechter voor iedere rechtzoekende geborgd
moet zijn: fysiek, schriftelijk, telefonisch én digitaal.

De onderzoekers stellen vast dat het aantal wrakingsverzoeken sinds 2016 relatief
gelijk, maar hoog is gebleven. Dit blijft een aandachtspunt omdat het kan duiden op
ontevredenheid en gebrek aan vertrouwen in het rechtsbestel. Aandacht voor wrakingen
en de redenen tot het doen van wrakingen kan volgens de onderzoekers helpen de doeltreffendheid
van het systeem te verbeteren.

Reactie kabinet

Het kabinet onderschrijft de bevinding van de onderzoekers dat blijvende aandacht
nodig is voor het aantal wrakingsverzoeken. Wrakingsverzoeken hebben een negatieve
invloed op de doorlooptijden en de capaciteit van een gerecht en hebben ook een symbolische
lading. Enerzijds kunnen rechters een verzoek om wraking ervaren als een aanval op
hun integriteit en geloofwaardigheid en anderzijds kunnen wrakingsverzoeken, zoals
de onderzoekers constateren, verband houden met het vertrouwen in de rechtspraak.
Tegelijkertijd is het belangrijk vast te stellen dat het aantal wrakingsverzoeken
– na een stijging vanaf 2006 – in recente jaren lijkt te zijn gestabiliseerd en dat
de maatschappelijke waardering voor rechtspraak in Nederland de afgelopen jaren onverminderd
hoog is gebleven. Daarnaast blijkt uit onderzoek dat vooral onder rechters het gevoel
bestaat dat steeds vaker ongegronde wrakingsverzoeken worden ingediend als strategisch
middel om de zaak te vertragen. In het kader van de modernisering van het Wetboek
van Strafvordering wordt gewerkt aan een wijziging van de wrakingsregelingen, waarmee
kennelijk niet-ontvankelijke of kennelijk ongegronde wrakingsverzoeken vereenvoudigd
en versneld kunnen worden behandeld. Ook wordt de mogelijkheid gecreëerd dat de rechter
ook na een ingediend wrakingsverzoek nog beslissingen kan nemen die geen uitstel dulden.13

De onderzoekers doen de aanbeveling om blijvende aandacht uit te laten gaan naar de
bereikbaarheid, betaalbaarheid en begrijpbaarheid van rechtspraak om de doeltreffendheid
en doelmatigheid van de rechtspleging te behouden en te verhogen. Naar aanleiding
van de Publicatie Visitatie Gerechten in 2018 zijn de nodige stappen gezet.

Reactie kabinet

De afgelopen jaren zijn er de nodige stappen gezet om de bereikbaarheid, betaalbaarheid
en begrijpelijkheid van rechtspraak te behouden en te verhogen.

Om de toegankelijkheid en effectiviteit van rechtspraak te vergroten zijn bij de meeste
gerechten in het kader van Maatschappelijk effectieve rechtspraak (MER) pilotprojecten
gestart met het doel succesvolle pilots Rechtspraak breed te implementeren.14 Bij een aantal pilots met een focus op snelle, toegankelijke en betaalbare rechtspraak
voor civiele geschillen, bestaat de wens om te onderzoeken of ook bij verplichte toepassing
(dus zonder vrijwillige basis) de ervaringen ook positief zullen zijn. Daarom wordt
er gewerkt aan een vervolg van deze werkwijze onder de Tijdelijke experimentenwet
Rechtspleging. Dit zal vorm krijgen via de AMvB Nabijheidsrechter. De rechtbanken
Rotterdam, Zeeland-West-Brabant en Overijssel zullen op basis van deze aangepaste
werkwijze gaan werken.

Onder het programma Tijdige rechtspraak, dat primair ziet op het terugdringen van
de doorlooptijden (zie ook de reactie onder de volgende aanbeveling), werkt de Rechtspraak
aan het verbeteren van het roosteren en plannen en van de voorspelbaarheid van de
procedure voor de rechtzoekende. Het roosteren en plannen wordt – ondersteund door
digitale tools – verder geprofessionaliseerd en de managementinformatie wordt zodanig
ingericht dat meer inzicht ontstaat over de bestaande voorraden en de gerealiseerde
doorlooptijden. Ook wordt de communicatie richting rechtzoekenden verbeterd. De informatie
over procedures en – deels al digitale – berichten aan partijen worden waar nodig
herschreven en opnieuw vormgegeven, waarbij ook een stappenplan van de procedure en
een QR-code naar meer informatie op rechtspraak.nl wordt opgenomen.

Met de invoering van het Besluit Videoconferentie is het in het strafrecht al langere
tijd mogelijk om online zitting te doen. Tijdens de coronaperiode is er ook meer ervaring
op gedaan met online zittingen in het civiele recht en het bestuursrecht. Op dit moment
wordt er gewerkt aan een structurele regeling voor videoconferentie in civielrechtelijke
en bestuursrechtelijke procedures om de toegankelijkheid van rechtspraak te verhogen.

Ook de betaalbaarheid is een aspect van de toegang tot het recht. Om de betaalbaarheid
te verbeteren werkt het kabinet aan verlaging van de griffierechten met circa 13,5%
voor het bestuursrecht en voor de meeste vorderingen in het civiele recht. Ik heb
uw Kamer hierover in mijn brief over de aanpak versterking van de toegang tot het
recht van 27 juni jl. nader geïnformeerd.15 De manier waarop het beste uitvoering kan worden gegeven aan de verlaging wordt,
ook gelet op de tussentijdse indexeringen, momenteel bekeken. Ik verwacht uw Kamer
hierover op korte termijn te informeren.

Ten slotte heeft de Rechtspraak verschillende initiatieven ontplooid om de begrijpelijkheid
van uitspraken te verhogen en de gang van zaken in de rechtszaal. Een voorbeeld daarvan
zijn leesvonnissen waarin kort en helder de uitspraak wordt samengevat.

Vanaf 2016 is veel aandacht geweest voor het verbeteren van de doorlooptijden en het
behoud van kwalitatieve rechtspraak. Met het Programma Tijdige rechtspraak uit 2019
zet de Rechtspraak hier ook op in. Daarnaast zijn naar aanleiding van de coronacrisis
in 2020 een reeks maatregelen aangekondigd rondom personele en fysieke capaciteit,
werkprocessen en innovatie16. De onderzoekers geven aan dat het van belang is om de komende jaren aandacht te
(blijven) besteden aan de uitvoering van deze maatregelen.

Reactie kabinet

Het door de onderzoekers benadrukte belang dat de doorlooptijden, achterstanden en
de capaciteit van de rechtspraak ook in de komende jaren aandacht behoeven, wordt
onderschreven. Aan de begroting van de Rechtspraak is met de prijsafspraken voor de
periode 2023–2025 een bedrag van structureel ruim € 155 miljoen toegevoegd, onder
andere bestemd voor het aantrekken van meer rechterlijk en ondersteunend personeel.
Daarnaast werkt de Rechtspraak aan (digitale) verbeteringen en innovaties binnen de
bestaande werkprocessen, zoals het verminderen van de niet-rechterlijke werkzaamheden
door rechters waardoor zij meer tijd kunnen besteden aan het recht spreken. Op 16 mei
2023 is het wetsvoorstel ingediend waarmee de huidige tijdelijke regeling die het
mogelijk maakt dat rechters ook na hun 70ste kunnen worden ingezet als rechter-plaatsvervanger,
met drie jaar wordt verlengd.17 Over de voortgang van aanpak van de achterstanden en de doorlooptijden in de strafrechtketen
wordt uw Kamer periodiek op de hoogte gesteld.18 De extra middelen worden ook ingezet voor het verder terugdringen van de doorlooptijden.
Dit blijft een kwestie van lange adem, zeker met de huidige capaciteit. Om deze reden
heeft de Rechtspraak besloten het programma Tijdige rechtspraak met twee jaar te verlengen
tot eind 2025.

De arbeidsproductiviteit van de Rechtspraak is afgenomen door groei van de bezettingsgraad
in combinatie met een afname van zaaksvolume. De onderzoekers constateren dat deze
ontwikkelingen ruimte geven aan het behoud van professionele standaarden en beperking
van werkdruk. Tevens merken zij op dat het goed is om ook de komende jaren te zorgen
voor een gezonde verhouding tussen arbeids- en kostenproductiviteit.

Reactie kabinet

De afgelopen jaren heeft een toegenomen zaakzwaarte in combinatie met de ontwikkeling
van de professionele standaarden er inderdaad voor gezorgd dat de arbeidsproductiviteit
van de Rechtspraak is gedaald. Het bereiken van een constructieve verhouding tussen
de bezettingsgraad en zaaksvolume is een belangrijk onderdeel van de driejaarlijkse
prijsafspraken die met de Raad voor de rechtspraak worden gemaakt.

De onderzoekers merken op dat de aanpassingen in de bekostigingssystematiek van de
Raad voor de rechtspraak pas in 2020 zijn ingevoerd en over de effecten ervan daarom
nog geen heldere conclusies kunnen worden getrokken.

Reactie kabinet

Ter uitvoering van de motie van het lid Rosenmöller heeft SEO Economisch Onderzoek
in samenwerking met Andersson Elffers Felix in opdracht van het WODC in 2021 een onafhankelijk
onderzoek verricht naar de continuïteit van de bekostiging van politie, Openbaar Ministerie
en Rechtspraak. Het rapport beschrijft de voor- en nadelen van de verschillende gehanteerde
bekostigingssystematieken, maar er volgt geen algemene voorkeur uit voor een bepaald
bekostigingssysteem. Ten aanzien van de Rechtspraak wordt aanbevolen een adaptieve
mix te behouden van vaste financiering en outputbekostiging.

Vanaf 2020 maken de vaste kosten geen onderdeel meer uit van de prijs, maar worden
deze apart bekostigd via een voor drie jaar vast te stellen bijdrage. Door deze aanpassing
van de bekostigingssystematiek kan het effect van een lagere zaakinstroom op het budget
van de Rechtspraak in principe beter aansluiten op de ontwikkeling van de kosten van
de Rechtspraak. Met deze veranderde systematiek moet nog ervaring worden opgedaan,
dit wordt nauwlettend door de Raad voor de rechtspraak en JenV gemonitord. In het
bekostigingssysteem van de Rechtspraak zitten periodieke herijkingen besloten, die
aanleiding kunnen geven voor tussentijdse aanpassingen.

Aanbevelingen rechtsbijstand

De onderzoekers stellen vast dat gericht onderzoek naar de effectiviteit van de inschrijvingsvoorwaarden
op de kwaliteit van de dienstverlening kan helpen om de doeltreffendheid ervan te
verbeteren. Gedegen onderzoek naar de impact van de voorwaarden ontbreekt echter,
waardoor slechts aan de hand van proxy indicatoren een uitspraak kon worden gedaan
over de effectiviteit ervan.

Reactie kabinet

In de Beleidsdoorlichting uit 2016 is reeds geconstateerd dat er geen onderzoek is
gedaan naar het effect van de inschrijvingsvoorwaarden op de verleende kwaliteit in
het stelsel van rechtsbijstand en dat vervolgonderzoek op dit punt nodig is.19 Daarvoor zou nodig zijn dat het begrip «kwaliteit» wordt geoperationaliseerd, een
nulmeting plaatsvindt, en na invoering van de inschrijvingsvoorwaarden op enig terrein
wordt bezien of de kwaliteit is verbeterd. Sindsdien zijn concrete stappen gezet om
op deze terreinen verbeteringen te bewerkstelligen. Ik licht hieronder graag toe wat
deze stappen inhielden en welke resultaten dit heeft opgeleverd.

In 2017 en 2018 is door de Raad voor Rechtsbijstand een nulmeting uitgevoerd.20 Een hoofdthema van deze nulmeting was de kwaliteit van de dienstverlening binnen
het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand. Een onderdeel van het kwaliteitsonderzoek
was een beschrijving van de gehanteerde inschrijvingsvoorwaarden en onderzoek naar
de wijze waarop deze worden gehandhaafd. Daartoe zijn onder meer indicatoren vastgesteld
aan de hand waarvan een beeld kan worden geschetst van de kwaliteit van dienstverlening
in het stelsel, is literatuuronderzoek uitgevoerd, en hebben enquêtes en expertmeetings
plaatsgevonden.

Via het Kenniscentrum is de afgelopen jaren voorts de basis gelegd voor een monitoring-
en evaluatiesystematiek die moet leiden tot een feedbackloop voor het stelsel. Een
feedbackloop is al op kleinere schaal ingezet voor de brede monitoring en evaluatie
van specifieke regelingen. Het Kenniscentrum is tevens gestart met het opzetten en
valideren van een gebruikersevaluatie waarmee de ervaringen van rechtzoekende burgers
met de dienstverlening in het stelsel en de oplossingen die zij als uitkomst van die
dienstverlening krijgen, kunnen worden gemonitord. Die gebruikersevaluatie zal een
belangrijke bouwsteen vormen voor de feedbackloop en zal voor het eerst een systematisch
inzicht gaan bieden in de werking van het stelsel vanuit het perspectief van zijn
eindgebruikers. De evaluatie door gebruikers wordt aangevuld met feedback van medewerkers
en advocaten en mediators zelf. Daarnaast wordt nadrukkelijk aansluiting gezocht bij
kwaliteitsinstrumenten als peer review – dat is een methode waarbij advocaten en mediators
op een gestructureerde wijze feedback geven op elkaars werk – om het beeld verder
te verrijken.

De programmalijn «Kwaliteit van dienstverlening» van het Kenniscentrum levert verder
input voor de kerntaak Borgen van Kwaliteit en bouwt voort op het onderzoek van het
Kenniscentrum in 2020 naar criteria van goede rechtsbijstand. Naast de jaarlijkse
actualisering van de criteria ondersteunt de programmalijn de Raad en ketenpartners
bij het implementeren van de criteria in de dienstverlening en bij het ontwikkelen
en uitvoeren van kwaliteitsevaluaties, onder andere door het aanbieden van meetinstrumentarium
in de gereedschapskist, of ondersteuning waar gewenst bij peer reviews en audits.
De Raad zal met de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) bezien of de opgestelde criteria
voor goede rechtsbijstand kunnen worden opgenomen in de inschrijvingsvoorwaarden.

De onderzoekers constateren dat er behoefte is aan aanvullende aandacht voor het spanningsveld
tussen specialisatie van rechtsbijstandsverleners in bepaalde gebieden en het aanbod
van rechtsbijstandsverleners. Meer specialistische kennis bij rechtsbijstandsverleners
komt de kwaliteit van dienstverlening ten goede. Echter teveel concentratie van specialismen
vormt een risico voor de toegankelijkheid van de dienstverlener c.q. de dienstverlening.

Reactie kabinet

Het door de onderzoekers geconstateerde spanningsveld tussen enerzijds de voordelen
van specialisatie en anderzijds de noodzaak van (enige mate) van generale dienstverlening
door rechtsbijstandverleners wordt herkend. Zo is het bijvoorbeeld bij rechtzoekenden
met multiproblematiek van belang dat de rechtsbijstandverlener problemen op verschillende
leefgebieden kan behandelen. Tegelijkertijd is het van belang dat de rechtsbijstandverlener
over de juiste kennis en ervaring beschikt om ook zeer complexe en specialistische
zaken op een adequate wijze te behandelen. Bij de verdere vormgeving van het stelsel
wordt dan ook gestreefd naar het juiste evenwicht tussen specialisatie en een bredere
inzetbaarheid.

De onderzoekers zien dat binnen het beleidsterrein van rechtsbijstand actief wordt
ingezet op digitalisering. Hiermee kan de doeltreffendheid en doelmatigheid van het
stelsel worden verbeterd. Tegelijkertijd vragen de onderzoekers voldoende aandacht
voor burgers die minder digitaal vaardig zijn en juist behoefte hebben aan analoge
dienstverlening.

Reactie kabinet

Voor een goed functionerend stelsel van rechtsbijstand is een evenwichtig aanbod van
verschillende vormen van dienstverlening van essentieel belang. Digitalisering vergroot
de toegang tot juridische informatie en advies en kan ondersteunend zijn aan bepaalde
vormen van rechtshulp. Dit maakt inzet op digitale voorzieningen en digitalisering
van belang en zoals terecht wordt aangegeven doelmatig en doeltreffend.

Tegelijkertijd blijkt dat niet alle burgers kunnen profiteren van de digitalisering
in de samenleving. De dienstverlening moet rekening houden met mensen die niet of
minder digitaal vaardig zijn. Een belangrijk aspect van dienstverlening is ook het
menselijke aspect: in bepaalde situaties voelen burgers zich prettiger geholpen als
zij zien dat er een mens is dat – met kennis van zaken – oplossingsgericht meedenkt
en hen helpt. Fysieke en telefonische dienstverlening zijn onmisbaar en moeten voldoende
laagdrempelig aanwezig zijn. Het Juridisch Loket heeft sinds 1 januari 2023 een gratis
telefoonnummer en een landelijk belteam om de (extra) telefonische hulpvragen op te
kunnen pakken.21 Binnen de stelselvernieuwing wordt zowel ingezet op het doorontwikkelen van de online
beschikbare informatie als op het verbeteren van telefonische dienstverlening en op
laagdrempelige, fysieke voorzieningen voor rechtshulp. Dit gebeurt in samenwerking
met bijvoorbeeld het sociaal domein en bibliotheken.

De onderzoekers constateren dat de vergrijzing binnen de beroepsgroep van de sociaal
advocatuur een risico vormt voor de toegankelijkheid van het stelsel. Om de doeltreffendheid
van het stelsel niet te drukken, bevelen de onderzoekers aan om in de komende periode
in te zetten op het behoud van voldoende aanbod van dienstverleners.

Reactie kabinet

De sociale advocatuur vormt een onmisbare schakel in het rechtsbestel. Om ervoor te
zorgen dat ook in de toekomst voldoende sociaal advocaten werkzaam zijn binnen het
stelsel, ligt ook de komende periode de nadruk op het verder bevorderen van de (jonge)
aanwas in de sociale advocatuur en het behoud van de huidige sociaal advocaten. Dit
geschiedt in samenspraak met onder andere de Raad voor Rechtsbijstand, de NOvA en
de Vereniging Sociale Advocatuur Nederland (VSAN). Mede naar aanleiding van het arbeidsmarktonderzoek
voor de sociale advocatuur van onderzoeksbureau Panteia heb ik u bij brief van 20 april
2023 over het plan van aanpak voor de sociale advocatuur en de bijbehorende maatregelen
geïnformeerd.22

De onderzoekers zien de (uitwerking van de) maatregel «diagnose en triage» als een
beperking van de doelmatigheid van het stelsel. Sinds de coronapandemie is deze maatregel
opgeschort. De onderzoekers bevelen aan de maatregel te heroverwegen en te bezien
of en zo ja, hoe aanpassingen kunnen worden gemaakt om de doelmatigheid te verbeteren.

Reactie kabinet

Diagnose en triage is in 2011 ingevoerd om een zekere filterfunctie te hebben binnen
de eerste lijn. Deze was gebaseerd op de gedachte dat het Juridisch Loket veel eenvoudige
juridische kwesties zou kunnen afvangen, waardoor minder beroep gedaan zou worden
op gesubsidieerde rechtsbijstand. Rechtzoekenden kregen een korting op de eigen bijdrage
als zij eerst bij het Juridisch Loket te rade gingen.

Bij het invoeren van deze maatregel werd de vergelijking met de huisarts in de gezondheidszorg
gemaakt. Zowel bij rechtzoekenden als de advocatuur leefden er bezwaren tegen het
systeem van diagnose en triage, zoals dat vanaf 2011 tot begin 2020 heeft gefunctioneerd.
De maatregel verdient inderdaad heroverweging, terwijl het stimuleren van het gebruik
van eerstelijnsvoorzieningen een belangrijke doelstelling blijft. De diagnose en doorverwijzing
wordt bezien binnen het totaal aan maatregelen dat zijn beslag krijgt binnen het vernieuwde
stelsel. Ik verwacht daar dit jaar een besluit over te kunnen nemen.

De onderzoekers stellen dat de doelmatigheid van het stelsel mogelijk verbeterd zou
kunnen worden door aandacht te besteden aan het spanningsveld tussen de relatief eenvoudige
aan te vragen bijzondere bijstand en de drempel die men poogt op te werpen met de
eigen bijdrage. Het risico van eenvoudig aan te vragen aanvullende financiële ondersteuning
is dat deze rechtzoekenden onvoldoende geprikkeld worden om een afweging te maken
al dan niet rechtsbijstand in te schakelen. Wanneer rechtzoekenden gestimuleerd worden
deze afweging beter te maken, kan dat positief bijdragen aan de doelmatigheid van
het stelsel, zo stellen de onderzoekers.

Tevens stellen de onderzoekers vast dat het in de praktijk voorkomt dat rechtsbijstandsverleners
van gesubsidieerde rechtsbijstand de eigen bijdrage van de rechtzoekende kwijtschelden
en deze voor eigen rekening nemen. Hiermee wordt de drempel voor rechtzoekenden verlaagd
om een gang naar de rechter te maken en daarmee de doelmatigheid van het stelsel.

Reactie kabinet

In navolging van de aanbeveling van de commissie-Wolfsen zal de inning van de eigen
bijdrage in het vernieuwde stelsel worden belegd bij de Raad voor Rechtsbijstand.
Dit is in het belang van een kwalitatief hoogwaardig stelsel: het structureel niet-innen
wordt hiermee voorkomen en de rechtsbijstandsverlener is niet langer belast met de
inning. De inning van de eigen bijdrage door de Raad maakt het daarnaast mogelijk
om voor mensen die moeite hebben de eigen bijdrage te betalen, betalingsregelingen
te treffen. Daarbij wordt ook bezien of de hardheidsclausule ruimhartiger kan worden
vormgegeven, zodat mensen die de eigen bijdrage echt niet kunnen betalen, toch een
beroep kunnen doen op de rechtsbijstand die zij nodig hebben. Het is de bedoeling
dat de Wrb, met inbegrip van de genoemde betalingsregelingen en een hardheidsclausule,
een volwaardige voorziening biedt op grond waarvan mensen die de eigen bijdrage moeilijk
of niet kunnen betalen kunnen worden geholpen. Dit zou het beroep op bijzondere bijstand
voor de eigen bijdrage (nagenoeg) overbodig moeten maken. Het innen van de eigen bijdrage
door de Raad draagt er zo tevens aan bij dat de afwegingsfunctie van de eigen bijdrage
beter tot zijn recht komt.

Ten slotte constateren de onderzoekers dat het systeem voor aanvragen van extra uren
voor bewerkelijke zaken een beperking vormt voor de doelmatigheid van het stelsel.
Om hier oplossing voor te identificeren is de pilot «Exu in strafzaken» gestart. De
resultaten van deze pilot zijn nog niet bekend, maar deze zouden kunnen bijdragen
aan het verder verbeteren van de doelmatigheid van het stelsel, zo stellen de onderzoekers.

Reactie kabinet

In de achtste voortgangsrapportage stelselvernieuwing rechtsbijstand die op 23 januari
jongstleden aan uw Kamer is gezonden, is nader ingegaan op het beleid ten aanzien
van de vergoeding van rechtsbijstand in zeer bewerkelijke zaken (de zogeheten EXU-systematiek).
De commissie-Van der Meer heeft in haar rapport kritiek geuit op de huidige systematiek.
In de kern kwam deze kritiek erop neer dat de Raad voor Rechtsbijstand onvoldoende
mogelijkheden heeft om de doelmatigheid van de uitgekeerde vergoedingen te beoordelen.
Naar aanleiding hiervan hebben er verschillende initiatieven plaatsgevonden om mogelijkheden
voor verbetering van de systematiek in kaart te brengen. Alles afwegende is besloten
de huidige EXU-systematiek te handhaven en de doelmatigheid daarvan te verbeteren
middels een concrete aanpak, die in samenwerking met de betrokken ketenpartners wordt
vormgegeven. In mijn brief van 3 juli 2023 over de voortgang van de stelselvernieuwing
rechtsbijstand heb ik uw Kamer hierover geïnformeerd (Kamerstuk 31 753, nr. 270).

Specifieke aanbevelingen ten aanzien van het scenario minder middelen

Een van de vragen van de beleidsdoorlichting op basis van de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek
(RPE) ziet op het verkennen van de beleidsopties in het geval er significant minder
middelen beschikbaar zijn voor de onderzochte beleidsartikelen (-/- 20%-variant).
Hieronder een weergave van de mogelijke maatregelen die er voor rechtspleging respectievelijk
rechtsbijstand genomen zouden kunnen worden, zoals deze door de onderzoekers in kaart
zijn gebracht (schuingedrukt), gevolgd door een reactie van het kabinet per beleidsterrein.

Rechtspleging

Indien minder budget beschikbaar is dan kan de Hoge Raad in theorie bezuinigen op
de wijze waarop zij haar taken uitvoert. Een eerste maatregel die genomen kan worden
is het bezuinigen op personele kosten. Het is hiervoor belangrijk om te vermelden dat deze beleidsoptie wordt beperkt doordat
rechters voor het leven zijn benoemd. Op deze groep kan daarom vrijwel alleen worden
bezuinigd door vrijkomende posities niet opnieuw in te vullen. Een belangrijke kanttekening
van deze beleidsoptie is dat het afstoten van personeel waarschijnlijk zal leiden
tot langere doorlooptijden en grote werkvoorraden of tot het niet of minder in behandeling
nemen van verzoeken tot cassatie in het belang der wet. Ook kan de Hoge Raad mogelijk
bezuinigen op processen en systemen. Ook voor deze beleidsopties geldt dat de bezuinigingen
naar alle waarschijnlijkheid invloed hebben op de uitvoering van de wettelijke taken
van de Hoge Raad.

Griffierechten zouden verhoogd kunnen worden voor bepaalde rechtsgebieden en/of voor een bepaald type rechtzoekende (bijvoorbeeld
vermogende personen). Dit leidt naar verwachting tot kostenbesparingen door een lagere
zaakinstroom omdat een hoger griffierecht door rechtzoekenden als een hogere drempel
wordt ervaren. Opgemerkt moet worden dat de verhoging van de griffierechten de toegang
tot het recht verslechtert wat een reden zou kunnen zijn om niet voor deze optie te
kiezen.

Een derde mogelijkheid tot het besparen van kosten betreft het inzetten op digitalisering van de keten. Hoewel digitalisering aanvankelijk om aanzienlijke investeringen vraagt, kan het
op de lange termijn bijdragen aan het efficiënter maken van werkprocessen en daarmee
leiden tot kostenbesparingen op de lange termijn.

Het Ministerie van JenV kan bijdragen aan kostenbesparingen door maatregelen te treffen
ter verbetering van de samenwerking tussen ketenpartners alsook het investeren in kwalitatief hoogstaande wet- en regelgeving waardoor onduidelijkheden in de wet worden weggenomen.

Reactie kabinet

In het rapport zijn beleidsopties geïnventariseerd indien er substantieel (circa 20%)
minder middelen te besteden zijn. Op basis van de JenV-begroting 2023 zou een 20%-reductie
op de artikelonderdelen met de apparaatsuitgaven voor de Hoge Raad en de bijdrage
aan de Raad voor de rechtspraak een reductie met ongeveer € 264 miljoen betekenen.

Ten aanzien van de personele kosten is er op de korte termijn slechts een beperkte
mogelijkheid om te bezuinigen, omdat rechters en raadsheren voor het leven worden
benoemd. Eventueel zou wel gekeken kunnen worden naar natuurlijk verloop en personeelsleden
anders dan rechters en raadsheren die voor het leven zijn benoemd.

Gezien de bekostigingssystematiek voor de Raad voor de rechtspraak houdt deze optie
in dat de Rechtspraak niet voor de totale instroom van zaken zal worden gefinancierd.
Als gevolg hiervan zal de Rechtspraak onvoldoende capaciteit hebben om de instroom
af te handelen en zullen zaken niet kunnen worden behandeld, waardoor de werkvoorraden
en doorlooptijden oplopen.

De huidige achterstanden en het daarmee samenhangende tekort aan rechters maken dat
bezuinigen op de personele kosten van de Rechtspraak de komende jaren niet in de rede
ligt. Het kabinet heeft ingezet op versterking van de personele bezetting van de Rechtspraak
om de hoge werkdruk en achterstanden aan te pakken. Mocht toch besloten worden tot
het opleggen van bezuinigingen dan zal de rechtspraak het bestaande tekort aan capaciteit
niet kunnen aanvullen. Als advies over de beantwoording van juridische vragen te lang
op zich laat wachten, of als met geschiloplossing of geschilbeslechting te veel tijd
is gemoeid, dan tast dat de feitelijke toegang tot het recht aan.

Een besparingsvariant is ook de verhoging van de ontvangsten uit griffierechten. Het
verhogen van de griffierechten met 20% zou de inkomsten met ongeveer € 28 miljoen
vermeerderen. Een verhoging van de griffierechttarieven leidt tevens tot enige vraaguitval
(inschatting is een afname van ongeveer 27.000 rechtszaken per jaar). Het met 20%
verhogen van de griffierechten leidt tot een verscherpte afweging om een rechtszaak
te starten en zal de instroom van rechtszaken verminderen. Zoals terecht opgemerkt
door de onderzoekers, leidt het verhogen van de griffierechten tot een verslechtering
van de toegang tot het recht. Omdat het kabinet het belangrijk vindt de toegang tot
het recht te versterken, worden de griffierechten, zoals eerder aangegeven, daarom
juist verlaagd.

Een andere mogelijkheid tot het besparen van kosten die is geïnventariseerd door de
onderzoekers, is het inzetten op digitalisering van de keten. Digitalisering kan helpen
om werkprocessen efficiënter te maken, en op die manier bijdragen aan een kostenbesparing.
De Rechtspraak is volop bezig om de digitale toegang te verbeteren. Dit zorgt ervoor
dat op een effectieve en gebruiksvriendelijke manier kan worden gewerkt met stukken
die digitaal bij de Rechtspraak binnenkomen of die digitaal worden gemaakt. Zo kan
een zitting geheel digitaal worden voorbereid, waardoor medewerkers ook goed thuis
kunnen werken.

Zoals de onderzoekers ook al concluderen, zal gezien de aanzienlijke investeringen
die dit de komende jaren vergt van een besparing van kosten bij de Rechtspraak in
de eerste periode naar verwachting geen sprake zijn. Voor de overige procesdeelnemers
zorgt dit mogelijk wel voor tijdsbesparing, waardoor er maatschappelijk wel kosten
worden bespaard.

Naast mogelijkheden tot besparingen bij de organisaties, hebben de onderzoekers ook
opties geïdentificeerd voor het Ministerie van JenV om bij te dragen aan kostenbesparingen
bij de Hoge Raad en de Rechtspraak. Dit betreft het treffen van maatregelen ter verbetering
van de samenwerking tussen ketenpartners alsook het investeren in kwalitatief hoogstaande
wet- en regelgeving waardoor onduidelijkheden in de wet worden weggenomen. Dit kan
ervoor zorgen dat processen soepel lopen en eraan bijdragen dat waar mogelijk aanhoudingen
in de keten worden voorkomen, die tijd en daarmee middelen kosten. Kwalitatief hoogstaande
wetgeving kan volgens de onderzoekers mogelijk leiden tot een afname van het aantal
procedures dat wordt aangespannen en daarmee tot een kostenbesparing.

Op vele dossiers, zoals dat van de schuldenproblematiek, is de Rechtspraak een belangrijke
gesprekspartner van het kabinet om tot duurzame, effectieve oplossingen te komen.
Ook vindt, bij de voorbereiding van wet- en regelgeving door het Ministerie van JenV,
overleg plaats met de Rechtspraak. Zo wordt gebruik gemaakt van de bij de Rechtspraak
aanwezige expertise, ter verbetering van de kwaliteit van de regelgeving en ter voorkoming
van problemen bij de uitvoering.

Daarnaast is op 29 maart 2023 het Beleidskompas gelanceerd. Het Beleidskompas biedt
een richtinggevende structuur die helpt om het beleidsvormingsproces goed in te richten
met als doel een goede beleids- en wetgevingskwaliteit. Het zorgt dat alle relevante
beslisinformatie in beeld is, met behulp van beschikbare hulpbronnen.

Rechtsbijstand

Een van de mogelijkheden om kosten te besparen is het uitsluiten van bepaalde zaken voor rechtsbijstand. Het gevolg van het uitsluiten van bepaalde rechtsgebieden voor rechtsbijstand heeft
echter een aanzienlijke impact op de toegang tot het recht. Deze ontwikkeling druist
in tegen de huidige ambitie om het recht juist meer toegankelijk te maken voor burgers.

Een andere mogelijkheid tot kostenbesparing betreft het verhogen van de eigen bijdrage voor rechtzoekenden. Hiermee worden de kosten door de staat (deels) richting de burger doorgeschoven. Het
gevolg is echter dat de toegang tot het recht nadelig wordt beïnvloed.

Verder zouden de vergoedingen voor de gesubsidieerde rechtsbijstand naar beneden bijgesteld
kunnen worden. Echter, nu de vergoedingen voor de gesubsidieerde rechtsbijstandsverleners recentelijk
zijn verhoogd, lijkt het niet wenselijk om deze ontwikkeling terug te draaien ten
behoeve van kostenbesparing. Ook zou een bijstelling van de vergoedingen mogelijk
leiden tot minder beschikbare dienstverleners en dit tast de toegankelijkheid van
het recht aan.

Door in te zetten op alternatieve vormen van geschilbeslechting kunnen mogelijk meer duurzame oplossingen gerealiseerd worden, waardoor vervolgprocedures
(en daarmee samenhangende kosten) meer voorkomen kunnen worden.

Reactie kabinet

Ook ten aanzien van de uitgaven aan het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand
zijn er beleidsopties geïnventariseerd indien er substantieel (circa 20%) minder middelen
te besteden zijn. Op basis van de JenV-begroting 2023 zou het hier gaan om een reductie
van ongeveer € 115 miljoen.23

Als eerste maatregel om kosten te besparen wordt het uitsluiten van rechtsgebieden
uit het stelsel van rechtsbijstand genoemd. Dit zou om aanpassing van de Wet op de
rechtsbijstand vragen. Een dergelijke maatregel zou leiden tot een daling van het
aantal afgegeven toevoegingen – voor bepaalde rechtsgebieden worden deze immers niet
meer toegekend – en daarmee tot dalende kosten. Zoals de onderzoekers ook aangeven,
levert het uitsluiten van bepaalde zaken van het recht op rechtsbijstand een beperking
voor de toegang tot het recht op.

De genoemde verhoging van de eigen bijdrage zou vragen om een aanpassing van het Besluit
eigen bijdrage rechtsbijstand. In 2021 is in totaal 189.000 keer een eigen bijdrage
betaald, voor een totaalbedrag van ongeveer € 41 miljoen. Zoals de onderzoekers al
aangeven, zal een verhoging van de eigen bijdrage naar alle waarschijnlijkheid een
drempelverhogend effect hebben voor rechtzoekenden om gebruik te maken van rechtshulp.
Daarnaast ontvangt een meerderheid van de toevoegingsgerechtigden een bijstandsuitkering,
waarmee de vraagt rijst of een hogere eigen bijdrage door hen te betalen is. En wanneer
deze hogere eigen bijdrage voldaan wordt met een beroep op aanvullende bijzondere
bijstand is er alsnog geen sprake van een besparing van overheidskosten.

Een algemene bijstelling van de vergoedingen vergt aanpassing van het Besluit vergoedingen
rechtsbijstand en het Besluit toevoeging mediation. Ook vergt dit aanpassing van de
ICT-systemen van de Raad. Een generieke verlaging van de vergoedingen rechtsbijstand
zal naar alle waarschijnlijkheid leiden tot een verslechtering van de toegang tot
het recht door afname van het aantal beschikbare rechtsbijstandsverleners. Bijstelling
van vergoedingen ligt met name in de rede wanneer bij de periodieke herijking van
de vergoedingen blijkt dat door veranderde wet- en regelgeving de inzet van de rechtsbijstandverlener
in uren is verminderd.

Inzet van alternatieve vormen van geschilbeslechting, zoals mediation, arbitrage of
een andere vorm van buitengerechtelijke geschiloplossing, kan bijdragen aan een duurzame
oplossing voor rechtzoekenden. Als een geschil buiten de rechter om wordt beslecht,
kan dit leiden tot een lager beroep op rechtsbijstand en daarmee lagere kosten voor
rechtsbijstand. De hoogte van de besparing hangt af van de gekozen vorm en hoe vaak
deze wordt ingezet.

Zoals aangegeven, zet ik erop in om de toegang tot het recht te versterken. Naast
het verlagen van de griffierechten dat bijdraagt aan een laagdrempeligere toegang
tot de rechter, investeer ik extra in het stimuleren van alternatieve vormen van geschilbeslechting
en herstelrecht.24 Dit sluit aan bij de inzet om ook andere vormen van geschiloplossing zo laagdrempelig
mogelijk te maken, zodat rechtzoekenden kunnen kiezen voor een oplossingsrichting
die voor hen het meest passend is, en is conform het coalitieakkoord (bijlage bij
Kamerstuk 35 788, nr. 77) waarin staat dat meer wordt ingezet op laagdrempelige alternatieve geschilbeslechting
en herstelrecht. Het is uiteindelijk aan de rechtzoekende zelf om te bepalen welke
oplossing het meest passend is. Het staat een rechtzoekende te allen tijde vrij zijn
of haar geschil (alsnog) aan een rechter voor te leggen.

Tot slot noemen de onderzoekers het verbeteren van de kwaliteit van wet- en regelgeving
als additionele mogelijkheid tot besparen op de kosten voor rechtsbijstand. Zij noemen
als voorbeeld de doorlichting van wet- en regelgeving op gebreken en hardheden die
is ingezet naar aanleiding van de toeslagenaffaire. Het wegnemen daarvan kan leiden
tot een daling van het aantal procedures. Hoeveel dit er zullen zijn en welke concrete
besparing dit zou kunnen opleveren laat zich echter niet eenvoudig becijferen. Een
dergelijke maatregel zal bovendien niet onmiddellijk effect kunnen sorteren, nu aanpassing
van wet- en regelgeving gelet op de daarvoor vereiste procedures de nodige tijd vergt.

III. Vervolg

De eerstvolgende doorlichting van de beleidsterreinen rechtspleging en rechtsbijstand
vindt in of rond 2028 plaats. De onderzoekers constateren dat een aantal maatregelen
en ontwikkelingen ten aanzien van de rechtspleging en rechtsbijstand in de gehanteerde
onderzoeksperiode nog te recent waren om uitspraken te kunnen doen over concrete resultaten.
Rond 2028 kunnen deze maatregelen ten volle worden geëvalueerd.

Het is van belang om de impact van genomen maatregelen en actuele ontwikkelingen op
het gevoerde beleid goed in beeld te hebben. Op het terrein van rechtspleging staan
voor 2023 de volgende (evaluatie)onderzoeken op stapel c.q. worden de resultaten van
de volgende (evaluatie)onderzoeken door het WODC verwacht:

– Onderzoek naar lekenrechtspraak

– Onderzoek naar kwalijke praktijken onreguliere belangenbehartigers

– Onderzoek naar drempels voor de toegang tot het recht

– Plan- en procesevaluatie mediation en strafzaken

Op het terrein van rechtsbijstand staan voor 2023 de volgende (evaluatie)onderzoeken
op stapel c.q. worden de resultaten van de volgende (evaluatie)onderzoeken door het
WODC verwacht:

– Overkoepelende eindanalyse pilots stelselvernieuwing rechtsbijstand

– Onderzoek naar zelfredzaamheid

– Onderzoek naar alternatieve bedrijfsstructuren

– Onderzoek naar bestuursorganen in hoger beroep

– Onderzoek naar oneigenlijk gebruik proceskostenvergoeding in (hoger) beroep

– Onderzoek naar de middeninkomens

De onderzoekers stellen ten aanzien van de reeds uitgevoerde evaluaties vast dat deze
onderzoeken primair gericht zijn op uitkomsten en minder aandacht besteden aan middelen
(personeel, financiering) alsmede de (kwaliteit van) wetgeving. Met meer evaluatieaandacht
voor de ingezette middelen kunnen er meer robuuste uitspraken worden gedaan over de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het door JenV gevoerde beleid ten aanzien van
de onderzochte beleidsterreinen. Bij toekomstige onderzoeken zal per onderzoek worden
bezien hoe aan deze handreiking zo concreet mogelijk handen en voeten kan worden gegeven.

De onderzoekers geven aan het slot van de beleidsdoorlichting een drietal algemene
adviezen voor de toekomst. Zowel rechtspleging als rechtsbijstand zouden wel varen
bij een robuuste financiering, voldoende ruimte voor verdere ontplooiing van de in
gang gezette initiatieven en een rustiger vaarwater waarin adequaat kan worden ingespeeld
op de veranderende maatschappelijke behoeften. Het kabinet onderschrijft deze punten
van harte en streeft ernaar deze in de komende periode zoveel mogelijk te bevorderen.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind