Brief regering : Vervolg wetsvoorstel Met één stem meer keus

Nr. 176 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 juli 2023

In mijn brief van 15 juli 2022 heb ik u geïnformeerd over het vervolgproces van het
wetsvoorstel «Met één stem meer keus».1 De kern van dit wetsvoorstel betreft een nieuwe manier van stemmen en zeteltoewijzing.
Kiezers brengen na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel hun stem uit op ofwel één
specifieke kandidaat («kandidaatsstem»), dan wel alle kandidaten van een lijst, in
de volgorde zoals die kandidaten op de lijst zijn gerangschikt door de partij («lijststem»).
Naar rato van het aantal uitgebrachte kandidaats- en lijststemmen worden de zetels
vervolgens binnen een lijst verdeeld.

Ik heb in mijn brief toegezegd dat ik, mede naar aanleiding van het zeer kritische
advies van de Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling) over
het wetsvoorstel,2 onderzoek zou laten uitvoeren naar de gevolgen van de voorgestelde wijziging van
het kiesstelsel voor decentrale vertegenwoordigende organen. Ik gaf daarbij aan te
zullen bezien of het onderzoek noopt tot eventuele wijziging van het wetsvoorstel
of de onderbouwing daarvan. Daarnaast kondigde ik aan dat ik aan de slag zou gaan
met het beter onderbouwen van het wetsvoorstel op de overige kritiekpunten van de
Afdeling. Tot slot kondigde ik in mijn brief aan voornemens te zijn een wijziging
aan te brengen aan het door mijn ambtsvoorganger aan de Afdeling gezonden wetsvoorstel.
Deze voorgenomen wijziging heeft betrekking op de volgorde waarin de kandidaats- en
lijstzetels worden toegewezen.

In deze brief deel ik graag de verschillende stappen die ik sinds mijn laatste brief
heb gezet met uw Kamer, alsmede mijn bevindingen en conclusies. De opzet van deze
brief is als volgt. Hieronder ga ik eerst in op de uitkomsten van het toegezegde onderzoek.
Vervolgens licht ik toe tot welke aanpassing van het wetsvoorstel dat onderzoek heeft
geleid, en het vervolgonderzoek dat ik heb laten verrichten. Tot slot zal ik kort
schetsen welk vervolgproces ik voor ogen heb.

Onderzoek naar de gevolgen van het voorgestelde kiesstelsel

In voormelde Kamerbrief kondigde ik onderzoek aan naar de gevolgen van de voorgestelde
wijziging van het kiesstelsel voor decentrale vertegenwoordigende organen. Ik heb
Simon Otjes en Marijn Nagtzaam van het Instituut Politieke Wetenschap van de Universiteit
Leiden gevraagd dit onderzoek te verrichten. Het onderzoek, dat als bijlage 1 bij
deze brief is gevoegd,3 bestond uit twee hoofdvragen:

1) In hoeverre is er bij kiezers, voor de verschillende vertegenwoordigende organen,
behoefte aan de mogelijkheid om een lijst- dan wel kandidaatsstem uit te brengen.4

2) Wat zijn de te verwachten gevolgen van het nieuwe kiesstelsel voor alle direct gekozen
vertegenwoordigende organen, met name wat betreft de gekozen kandidaten?

De onderzoekers hebben zowel gekeken naar het oorspronkelijke wetsvoorstel, zoals
in 2021 ingediend bij de Afdeling, als naar de in de Kamerbrief van 15 juli 2022 aangekondigde
wijziging. In het oorspronkelijke wetsvoorstel werden eerst de lijstzetels toegewezen
en daarna de kandidaatszetels (hierna aangeduid als «voorstel 1»). In de in voormelde
brief aangekondigde wijziging werden eerst de kandidaatszetels toegewezen en daarna
de lijstzetels (hierna aangeduid als «voorstel 2»). Grofweg was de verwachting dat
voorstel 2 tot iets minder lijstdoorbrekingen5 zou leiden dan voorstel 1, en daarmee een matigend effect zou hebben. Het onderzoek
richt zich op beide voorstellen en vergelijkt deze met het huidige kiesstelsel.

De volgens het onderzoek verwachte effecten zijn gebaseerd op doorrekeningen waarbij
gebruik is gemaakt van de uitslagen van de verkiezingen voor de Tweede Kamer (2021),
Europees Parlement (2019), provinciale staten (2019), gemeenteraad (2022) en waterschappen
(2019). Voor de doorrekeningen hebben de onderzoekers enkele aannames gedaan die zijn
gebaseerd op een enquête onder een representatieve steekproef van Nederlanders. Deze
enquête is specifiek voor dit onderzoek opgesteld en uitgezet.

De onderzoekers kunnen op basis van het onderzoek geen rekening houden met de vraag
in hoeverre kiezers hun stemgedrag aanpassen naar aanleiding van de voorgenomen kiesstelselwijziging,
of hoe anders partijen campagne zullen voeren en hun kandidatenlijsten samenstellen,
en wat de effecten hiervan zijn voor de uitslag.

De belangrijkste uitkomsten van het onderzoek zijn:

– Steun voor hervorming: 45% van de respondenten is voorstander van het invoeren van een lijststem, zodat
kiezers de keuze krijgen om of een lijst- of een kandidaatsstem uit te brengen. Slechts
20% van de respondenten is tegenstander. 33% van de respondenten geeft aan niet te
weten voor of tegen deze verandering te zijn en 3% wil geen antwoord geven.

– Gebruik bij Kamerverkiezingen: Bij de Tweede Kamerverkiezingen is het aandeel kiezers dat verwacht een lijststem
uit te brengen indien deze optie er is, gelijk aan het aandeel kiezers dat verwacht
een kandidaatsstem uit te brengen.

– Gebruik bij andere verkiezingen: Bij andere verkiezingen verwachten meer kiezers een lijststem uit te brengen dan
een kandidaatsstem.

– Verschillen tussen mannen en vrouwen: Mannen geven vaker dan vrouwen aan gebruik te willen maken van een lijststem. Tussen
leeftijdsgroepen of opleidingsniveaus zijn er op dit punt geen grote verschillen.

– Effect op doorbreken lijstvolgorde bij Kamerverkiezingen (2021): Er zouden bij de Tweede Kamerverkiezingen van 2021 meer personen gekozen worden die
de lijstvolgorde doorbreken onder zowel voorstel 1 (39 personen) als voorstel 2 (11
personen) dan onder het huidige (kies)stelsel (3 personen).

– Effect op doorbreken lijstvolgorde bij andere verkiezingen: Bij de vier andere (ten tijde van het onderzoek meest recente) verkiezingen (Europees
Parlement, provinciale staten, gemeenteraad en waterschap) leidt voorstel 1 tot een
groter aandeel kandidaten dat de lijstvolgorde doorbreekt in vergelijking met het
huidige (kies)stelsel. Bij voorstel 2 neemt dit aandeel ten opzichte van het huidige
stelsel af. Onder het huidige kiesstelsel wordt de lijstvolgorde doorbroken door ongeveer
10% van de volksvertegenwoordigers. Onder voorstel 1 verdubbelt dit aandeel naar ongeveer
20%. Onder voorstel 2 doorbreekt echter slechts 2% de lijstvolgorde.

– Effect op gekozen mannen en vrouwen: Onder voorstel 1 gaat het aandeel vrouwelijke volksvertegenwoordigers er bij alle
verkiezingen substantieel op vooruit. Onder voorstel 2 gaat het aandeel vrouwen er
bij vrijwel alle verkiezingen op achteruit ten opzichte van het huidige stelsel. De
enige uitzondering hierop is de Tweede Kamerverkiezing.

– Effect op regionale achtergrond van gekozen kandidaten: Er zijn geen eenduidige effecten op de regionale spreiding van kandidaten voor voorgestelde
kiesstelsels 1 en 2 te verwachten. Onder voorstel 1 is de verdeling van Tweede Kamerleden
naar provincie íets evenrediger dan onder het huidige kiesstelsel of onder voorstel
2. Binnen de provinciale staten en de waterschappen is de verdeling van kandidaten
over de gemeenten die binnen het geografisch bereik van die verkiezing vallen nauwelijks
evenrediger onder beide stelsels.

De opvallendste uitkomst van het onderzoek betreft het verwachte effect van de verschillende
kiesstelsels op het aantal kandidaten dat de lijstvolgorde doorbreekt. Hierbij valt
in het bijzonder het verwachte effect op van voorstel 2 op decentraal niveau. Onder voorstel 2 neemt het aandeel kandidaten dat de lijstvolgorde doorbreekt
sterk af ten opzichte van het huidige kiesstelsel (dit is tevens nadelig voor de man/vrouw
verhouding). Onder het huidige kiesstelsel doorbreekt op decentraal niveau circa 10%
van de kandidaten de lijstvolgorde. Onder voorstel 1 verdubbelt dit aandeel naar ongeveer
20%. Onder voorstel 2 doorbreekt slechts 2% de lijstvolgorde. De enige uitzondering
op dit patroon betreft de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer, waarbij voorstel
2 een uitkomst heeft die in het midden ligt tussen voorstel 1 en het huidige kiesstelsel.

Het verschil in uitwerking tussen decentraal en nationaal niveau van voorstel 2 is volgens de onderzoekers het gevolg van een verschil in de
gemiddelde fractiegrootte tussen de verschillende niveaus, en hoe voorkeursstemmen
over het algemeen verdeeld zijn over kandidaten. De eerste kandidaat op de lijst haalt
doorgaans veruit de meeste stemmen, ook kandidaten op positie 2 en 3 halen nog relatief
veel stemmen, maar daarna vlakt dit snel af en is er nog maar een beperkt verschil
tussen het aantal stemmen dat op kandidaten wordt uitgebracht. Bij kleine fracties
betekent dit dat de kandidaatszetels doorgaans aan kandidaten hoog op de lijst toekomen,
en er geen ruimte meer is voor lijstdoorbrekingen lager op de lijst. Omdat fracties
op decentraal niveau vaak vrij klein zijn (twee à drie zetels) is dit effect hier
groter dan bij de Tweede Kamerverkiezingen.

Heroverweging voorgenomen wijziging en nieuwe wijziging wetsvoorstel

Het onderzoek van de Universiteit Leiden laat zien dat het onder voorstel 2 op decentraal
niveau lastiger wordt om met voorkeursstemmen verkozen te worden in vergelijking met
het huidige kiesstelsel. Hierdoor komt de met dit wetsvoorstel gewenste versterking
van de persoonlijke en «regionale» (binnen gemeenten veeleer «lokale») componenten
onder druk te staan, en is het de vraag of de kiezers zich straks beter zullen herkennen
in hun volksvertegenwoordigers en daarmee of de beoogde band tussen kiezer en verkozene
wordt versterkt. Dit heeft mij ertoe gebracht om de aangekondigde aanpassing aan het
wetsvoorstel te heroverwegen. Het kabinet kiest ervoor om terug te keren naar het
oorspronkelijke wetsvoorstel (voorstel 1), met een belangrijke aanpassing die hieronder
wordt toegelicht.

Een fundamenteel kritiekpunt van de Afdeling is dat het voorgestelde kiesstelsel de
werking van het parlementair stelsel aantast, aangezien politieke partijen hun positie
verliezen ten koste van kandidaten, in de zin dat de door de partijen opgestelde lijstvolgorde
vaker wordt doorbroken. Om hieraan tegemoet te komen heb ik de afgelopen periode nader
bezien hoe het traject verder te vervolgen. Ik ben tot de conclusie gekozen een nieuwe
wijziging in het wetsvoorstel aan te brengen; de invoer van een kleine voorkeurdrempel
voor de kandidaatszetels.

Dit betekent in de praktijk het volgende. Haalt een kandidaat die in aanmerking komt
voor een kandidaatszetel de drempel niet, dan komt de betreffende zetel toe aan de
hoogstgeplaatste (nog niet verkozen) kandidaat op de door de partij opgestelde lijst.
Hiermee wordt voorkomen dat een kandidaat met een zeer marginaal aantal kandidaatsstemmen
een zetel verwerft. Het wordt niet wenselijk geacht om dergelijke kandidaten een zetel
te laten verwerven ten koste van de door de partij opgestelde lijstvolgorde, waar
op is gestemd door kiezers die een lijststem hebben uitgebracht.

Ik heb dezelfde onderzoekers die het eerdere onderzoek hebben verricht, gevraagd om
vervolgonderzoek te doen naar de gevolgen van het invoeren van een kleine voorkeurdrempel
onder voorstel 1. Het rapport van dit onderzoek is gereed en stuur ik als bijlage
2 mee met deze brief.6 De onderzoekers hebben de invoering van verschillende voorkeurdrempels onderzocht.
Ze hebben daarbij specifiek ingezoomd op het mogelijke effect op het aantal lijstdoorbrekingen,
de man/vrouw verdeling en de regionale spreiding van gekozen kandidaten.

Het is belangrijk om hierbij op te merken dat het lastig is om het precieze effect
van zulke voorkeurdrempels te onderzoeken. De onderzoekers waren genoodzaakt de aanname
te doen dat de relatieve verdeling van de stemmen op kandidaten in het voorgestelde
nieuwe kiesstelsel gelijk blijft aan de verdeling onder het huidige kiesstelsel. Omdat
het in sommige situaties (in kleine gemeenten) om in absolute aantallen kleine voorkeurdrempels
gaat, kunnen kleine veranderingen in het stemgedrag daar grote gevolgen hebben voor
de uitkomst van een verkiezing. Het is onmogelijk daar goede voorspellingen over te
doen op kandidaatsniveau. De resultaten in het rapport moeten daarom indicatief worden
geïnterpreteerd. De onderzoekers hebben daarom een onzekerheidsmarge weergegeven bij
de bespreking van de resultaten. Deze marge geeft de bandbreedte aan van de effecten
als (alle) kandidaten 25% méér stemmen, of 25% minder stemmen gehaald zouden hebben.

De belangrijkste bevindingen zijn achtereenvolgens:

– Verschillende resultaten per niveau. Het effect van de invoering van voorkeurdrempels is anders voor nationale verkiezingen
dan voor decentrale verkiezingen. Bij de nationale verkiezingen heeft een kleine drempel
al direct een sterk effect. Bij de decentrale verkiezingen heeft een kleine drempel
nog maar weinig effect, en pas geleidelijk steeds meer effect.

– Vooral sterk effect op lijstdoorbrekingen. De invoering van een drempel heeft vooral een sterk effect op het aandeel kandidaten
dat de lijstvolgorde weet te doorbreken. Het effect op de man/vrouw verdeling is beperkter.
Maar in algemene zin kan gesteld worden dat hoe lager de drempel, hoe gunstiger dat
uitpakt voor vrouwen.

–
Het is volgens de onderzoekers raadzaam na te denken over verschillende drempels voor
verkiezingen op het nationale en decentrale niveau. Bij verkiezingen voor de Tweede Kamer en het Europees Parlement heeft een voorkeurdrempel
van 2% van de kiesdeler al een effect op het aantal lijstdoorbrekingen. Bij de regionale
verkiezingen heeft een dergelijke drempel nauwelijks effect.

Indachtig bovengemelde onderzoeksresultaten kom ik tot de volgende conclusie. Ik kies
ervoor om voor alle verkiezingen voor de kandidaatszetels een voorkeurdrempel in te
voeren gebaseerd op de kiesdeler. Bij het vaststellen van de hoogte van de voorkeurdrempel
heb ik getracht de juiste balans te vinden tussen het belang van evenwichtig samengestelde
fracties en het belang van beïnvloeding door de kiezer van de personele samenstelling
van de vertegenwoordigende organen. Gekozen is de voorkeurdrempel op 2% van de kiesdeler
te stellen voor de verkiezingen van de leden van de Tweede Kamer, provinciale staten
en waterschappen. Dezelfde drempel geldt voor gemeenteraden met 19 raadszetels of
meer. In lijn met de huidige systematiek7 wordt voorgesteld om voor gemeente- en eilandsraden met minder dan 19 raadszetels,
alsmede voor het kiescollege voor de Eerste Kamer, de voorkeurdrempel te verdubbelen
ten opzichte van de eerder genoemde verkiezingen, omdat de kiezerspopulatie daar klein
is zodat 2% van de kiesdeler in absolute aantallen een te marginaal aantal stemmen
vertegenwoordigt.

Omgekeerd ligt het in de rede de voorkeurdrempel voor de verkiezing van de leden van
het Europees Parlement ten opzichte van de voorkeurdrempel voor de overige verkiezingen
lager vast te stellen, omdat de kiesdeler daar juist in absolute zin een veel hoger
aantal stemmen vertegenwoordigt. Voorgesteld wordt om deze drempel op 1% vast te stellen.
In de volgende tabel zijn de verschillende voorkeurdrempels bij de toewijzing van
kandidaatszetels weergegeven.

Tabel. Voorgestelde voorkeurdrempels bij toewijzing van kandidaatszetels

Vertegenwoordigend orgaan

Voorkeurdrempel

Tweede Kamer

2% van de kiesdeler

Provinciale staten

2% van de kiesdeler

Waterschappen

2% van de kiesdeler

Gemeenteraden ≥ 19 zetels

2% van de kiesdeler

Gemeenteraden < 19 zetels1

4% van de kiesdeler

Kiescollege Eerste Kamer

4% van de kiesdeler

Europees Parlement

1% van de kiesdeler

X Noot

1

De systematiek voor de gemeenteraden geldt ook voor de eilandsraden van Bonaire, Sint
Eustatius en Saba. Aangezien alle eilandsraden bestaan uit minder dan 19 zetels, geldt
in dit voorstel een voorkeurdrempel van 4%.

Vervolgproces

De wijze van zeteltoewijzing vormt de kern van dit wetsvoorstel. De nieuwe wijziging
die ik voorstel is dan ook substantieel. De aard van het onderwerp rechtvaardigt een
behoedzame handelwijze; het gaat om het ingrijpendste voorstel tot wijziging van ons
kiesstelsel sinds de invoering van het algemeen kiesrecht in 1919. Nu de voorgestelde
aanpassing niet rechtstreeks voortkomt uit het advies van de Afdeling, zal het aangepast
voorstel opnieuw bij de Afdeling advisering van de Raad van State aanhangig dienen
te worden gemaakt voor advies. In lijn daarmee is het ook passend dat het aangepaste
voorstel opnieuw in consultatie zal worden gebracht.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, H.G.J. Bruins Slot