Brief regering : Voortgang stelselvernieuwing rechtsbijstand

Nr. 270
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 3 juli 2023

Inleiding

De afgelopen tijd is mij meermaals de vraag gesteld wat de stelselvernieuwing nu precies
beoogt en wat deze betekent voor rechtzoekenden en de partijen uit het rechtsbijstandsveld.
In het licht van de herijkte koers en na het aflopen van de pilotfase, een logische
vraag.

Bezien vanuit de hoofddoelstellingen van de stelselvernieuwing luidt het antwoord
op deze vraag dat ik samen met alle bij het stelsel betrokken partijen onverminderd
werk aan de versterking van de eerste- en de tweedelijns rechtshulp en een burgergerichte
overheid. En aan een toekomstbestendig stelsel waarin burgers met een (juridisch)
probleem vroegtijdig, laagdrempelig en adequaat geholpen worden met de oplossing van
zijn of haar probleem en waarin de rechtsbijstandverleners die zich daarvoor inzetten
zo goed mogelijk zijn toegerust voor hun belangrijke taak en een vergoeding ontvangen
die past bij hun tijdsbesteding in zaken.

Om de hierboven gestelde vraag ook op het niveau van de maatregelen van een zo helder
mogelijk antwoord te voorzien, zal ik in deze en ook in de komende voortgangsrapportages
nadrukkelijker de link leggen tussen de diverse (sub)doelstellingen van de stelselvernieuwing
en de lopende maatregelen, waarbij het perspectief van de rechtzoekende centraal staat.
Ik doe dat niet alleen, maar in nauw samenspel met álle bij het stelsel betrokken
partijen. Ik wil daarbij de voortgang schetsen met de oplevering van het vernieuwde
stelsel voor ogen en aan uw Kamer rapporteren over de stapsgewijze verwezenlijking
daarvan. Een opzet die ook nauw aansluit bij de lerende, fasegewijze opzet die de
stelselvernieuwing van meet af aan kenmerkt.

Bij mijn aantreden trof ik een stelselvernieuwing halverwege de rit. Nadat ik mij
had verdiept in de ambitieuze en omvangrijke veranderopgave en had kennisgemaakt met
alle spelers in en om het rechtsbijstandsveld die hieraan dag in, dag uit bijdragen,
heb ik gemeend een aantal van de ingezette maatregelen te moeten beëindigen omdat
deze de stelselvernieuwing zoals ik die voor ogen heb niet (langer) dienen. Over deze
besluitvorming en de meer specifieke beweegredenen per maatregel heb ik uw Kamer in
de voorgaande twee voortgangsrapportages geïnformeerd.1 De gemaakte keuzes maken ook dat er maximale ruimte en energie is ontstaan voor de
verwezenlijking van de stelseldoelstellingen die nog altijd pal overeind staan. We
bewerkstelligen dit alleen op een andere manier.

De vernieuwing van het stelsel van rechtsbijstand loopt tot 1 januari 2026.

Dat betekent niet dat er op die datum van de één op de andere dag een nieuw stelsel
staat. De oplevering van die vernieuwing is het resultaat van een continu, lerend
en stapsgewijs proces.

In bijlage 1 treft u de voortgang in het afgelopen halfjaar aan. Daarin is de link
tussen de (sub)doelen van de stelselvernieuwing en de maatregelen die hieraan bijdragen
aangebracht. Door deze wijze van rapporteren beoog ik maximaal inzichtelijk te maken
welke concrete vernieuwingen van het stelsel van rechtsbijstand ik samen met alle
partijen nastreef en welke stappen er in de afgelopen periode ter verwezenlijking
zijn gezet.

Versterken toegang tot het recht

Als Minister voor Rechtsbescherming is het mijn missie om de toegang tot het recht
voor iedere Nederlander te bevorderen en te versterken. Om dat te bereiken, werk ik
toe naar een meerjarige, interactieve aanpak voor de versterking van de toegang tot
het recht in den brede. De vernieuwing van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand
maakt onderdeel uit van dit bredere traject. Hierover heb ik uw Kamer bij brief van
27 juni jongstleden geïnformeerd.2

Ten aanzien van het stelsel van rechtsbijstand richt ik mij enerzijds op het wegnemen
van belemmeringen die goede rechtsbijstandverlening in de weg staan en stimuleer ik
anderzijds juist de ontwikkelingen die deze bevorderen.

Zo heb ik subsidie verleend aan de Universiteit van Amsterdam, voor de oprichting
van een vereniging van rechtswinkels. Ik geef hiermee een kwalitatieve impuls aan
laagdrempelige en fysiek toegankelijke voorzieningen, die een groot aantal rechtzoekenden
bedienen. Bovendien zijn de rechtswinkels een waardevolle kweekvijver voor toekomstige
rechtsbijstandverleners.

Het verheugt me dan ook u te kunnen melden dat 40 rechtswinkels zich inmiddels bij
de Nederlandse Vereniging van Rechtswinkels hebben aangesloten.

Ook breng ik verbeter- en knelpunten, die mij onder andere bereiken door signalering
van partijen werkzaam in het rechtsbijstandsveld, onder de aandacht van mijn collega’s
in het kabinet en monitor ik de opvolging daarvan.

Sommige van deze signalen zijn aan mijn adres gericht. Zo ontving ik – net als uw
Kamer – op 1 mei jongstleden een brief van het Juridisch Loket, waarin zij hun zorgen
uiten over de groep rechtzoekenden die valt in de categorie van de zogenoemde middeninkomens.
Doordat deze groep rechtzoekenden met hun inkomen nét boven de grens als vastgesteld
in de Wet op de Rechtsbijstand uitkomt, heeft zij geen toegang tot gratis juridisch
advies van het Juridisch Loket of gefinancierde rechtsbijstand, terwijl zij de kosten
voor de benodigde rechtshulp mogelijk niet zelf kan dragen.

De signalen die het Juridisch Loket afgeeft in zijn brief neem ik zeer serieus: toegang
tot het recht mag geen papieren recht zijn.

De problematiek rondom de categorie middeninkomens is voor mij een reëel punt van
zorg en ik wil graag bezien of en hoe we deze kunnen adresseren.3

Om te komen tot een oplossing ga ik het gesprek aan met de betrokken partijen in het
stelsel en tevens laat ik onderzoeken welke rechtzoekenden met een middeninkomen vanwege
de kosten feitelijk geen toegang hebben tot het recht. Wanneer helder is hoe groot
de groep is die tussen wal en schip valt, kan ik vervolgens de vraag beantwoorden
of de oplossing ligt in maatwerk of dat dit om een wetswijziging vraagt. In de volgende
voortgangsrapportage, die voor het kerstreces aan uw Kamer wordt gezonden, bericht
ik u over de uitkomsten van het onderzoek en het vervolg. Het bovenstaande is mede
in reactie op het VKC-verzoek van 19 mei 2023.

Met de voorgaande voortgangsrapportage heb ik uw Kamer het AEF-rapport over de positionering
van het Juridisch Loket in het stelsel doen toekomen met de mededeling dat ik mij
zal beraden op dit rapport en er in deze voortgangsrapportage op terug zal komen.
Ik kan uw Kamer melden dat ik heb besloten om het Juridisch Loket apart van de Raad
voor Rechtsbijstand te positioneren in het vernieuwde stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand.
Dit betekent dat een formele directe opdrachtgevers- en financieringsrelatie tussen
het departement en het Juridisch Loket gerealiseerd zal worden.

Ik omarm daarmee het advies van AEF om voor het Juridisch Loket in het vernieuwde
stelsel de vorm te kiezen van een aparte stichting met wettelijke taken, met een directe
subsidierelatie van het Juridisch Loket met het Ministerie van Justitie en Veiligheid.

Mijn inspanningen zien ook op het Caribische deel van ons land. Om de toegang tot
het recht – en concreet tot rechtshulp en rechtsbijstand – ook voor burgers in Caribisch
Nederland in voldoende mate te waarborgen, werk ik aan het opzetten van een voorziening
voor eerstelijns rechtshulp op de eilanden, vergelijkbaar met het Juridisch Loket
in Europees Nederland. Vanuit het programma zijn de afgelopen tijd intensief gesprekken
gevoerd met onder meer de openbare lichamen van Bonaire, Sint Eustatius en Saba en
het Juridisch Loket. Tijdens recente werkbezoeken van mijzelf en mijn ambtenaren naar
de eilanden voerden we gesprekken met lokaal opererende partijen, professionals en
functionarissen om een goed beeld te krijgen van de lokale context en de behoeftes
op de eilanden. Deze gesprekken hebben veel inzichten opgeleverd en onderstrepen dat
de komst van een dergelijke voorziening voor de inwoners van de eilanden noodzakelijk
is. Ik heb de verdere uitwerking van de voorziening ter hand genomen. Ik verwacht
uw Kamer na de zomer nader te kunnen informeren over de contouren van de voorziening
en de planning.

Belangrijkste voortgang in het afgelopen half jaar

Herijking vergoedingen rechtsbijstandverleners

Ik vind het van groot belang dat rechtsbijstandverleners een adequate vergoeding ontvangen
voor hun werkzaamheden. Daarbij is het uitgangspunt dat een rechtsbijstandverlener
gemiddeld genomen voor één uur werken één forfaitair punt krijgt vergoed.

Per 1 januari 2022 zijn de vergoedingen voor rechtsbijstandverleners verbeterd conform
het aanbevolen scenario 1 van de commissie-Van der Meer. Dit scenario was gebaseerd
op tijdbestedingsgegevens uit de periode 2014–2016. Sindsdien is alweer een geruime
tijd verstreken, waardoor het mogelijk is dat er veranderingen in de tijdsbesteding
zijn opgetreden en de vergoedingen op onderdelen niet meer bij de tijd zijn. Daarom
heb ik besloten om in de tweede helft van dit jaar een onafhankelijke commissie in
te stellen om een herijking van de vergoedingen van rechtsbijstandverleners voor te
bereiden. Mijn voornemen is om die commissie de opdracht te geven om op basis van
de tijdsbesteding in zaken in 2022 en 2023 te komen met een voorstel voor herijking
van de vergoedingen. Inzet daarbij is om de hieruit voortvloeiende wijzigingen per
1 juli 2025 te realiseren. Als uit het voorstel voor herijking blijkt dat er aanvullende
middelen nodig zijn om bepaalde vergoedingen te verhogen, dan zal daarvoor in de reguliere
begrotingscyclus dekking moeten worden gezocht. Ik merk dan ook met nadruk op dat
de daadwerkelijke aanpassing van de vergoedingen afhankelijk is van de beschikbaarheid
van voldoende middelen. Ook dient hiervoor een wetstraject met voorhangprocedure doorlopen
te worden, waarbij het verloop van deze procedure invloed kan hebben op het moment
van inwerkingtreding. Parallel aan het voorbereiden van deze herijking blijf ik ook
werken aan de ontwikkeling van een systematiek voor periodieke herijking van de vergoedingen
in het vernieuwde stelsel.

In de volgende voortgangsrapportage zal ik uw Kamer informeren over de instelling
van de commissie ten behoeve van de eerstvolgende beoogde herijking. Ook streef ik
ernaar om in deze voortgangsrapportage de voornoemde systematiek voor periodieke herijking
van de vergoedingen in de toekomst nader toe te lichten.

Pilots

De pilotfase is inmiddels ten einde. Samen met de bij het stelsel betrokken partners
werk ik aan een stelselbrede implementatie en borging van de opbrengsten van de pilots.
Het WODC werkt op mijn verzoek aan een overkoepelende analyse. Dit onderzoek, dat
in juni is gestart, zal naar verwachting een objectief, eenduidig en samenhangend
beeld geven van de in de diverse pilots beproefde werkwijzen en in hoeverre deze –
bezien vanuit de stelseldoelstellingen – succesvol zijn gebleken.

De energie van de pilotfase en de bevlogenheid van allen die hieraan hun steentje
hebben bijgedragen wil ik zoveel mogelijk vasthouden. Tijdens de terugkombijeenkomst
voor de projectleiders en andere betrokkenen van de pilots van het programma Stelselvernieuwing
Rechtsbijstand in maart jongstleden heb ik mijn diepe waardering uitgesproken voor
een ieders betrokkenheid en inzet. Ik blijf hen betrekken bij het vervolg van de stelselvernieuwing.

Reiskostenvergoeding

Zoals eerder aangekondigd, wordt de reiskostenvergoeding per 1 juli verbeterd en wordt
er een uniform tarief geïntroduceerd. De voormalige (lage) kilometervergoeding van
€ 0,09 per kilometer, die geldt voor rechtsbijstand op basis van een toevoeging en
piketrechtsbijstand aan rechtszoekenden buiten het ressort van de rechtsbijstandverlener,
wordt per anticiperende beleidsregel verhoogd naar € 0,21 per kilometer. De (hoge)
kilometervergoeding van € 0,37 per kilometer, die van toepassing is op het verlenen
van piketrechtsbijstand binnen het ressort van de rechtsbijstandverlener, wordt op
een later moment bij algemene maatregel van bestuur aangepast tot hetzelfde tarief
van € 0,21 per kilometer.4

Gratis telefoonnummer het Juridisch Loket succesvol

Zoals ik in mijn vorige voortgangsrapportage reeds aan uw Kamer meldde, beschikt het
Juridisch Loket sinds 1 januari 2023 over een gratis telefoonnummer (0800 8020). Dit
nummer is mede op verzoek van uw Kamer ingevoerd om de drempel naar rechtshulp te
verlagen. Al snel na de invoering bleek dat deze maatregel effect sorteert: een veel
groter aantal mensen belt met het Juridisch Loket. Het Juridisch Loket heeft aanvullende
maatregelen getroffen om de extra telefoontjes op te vangen en om de algemene bereikbaarheid
te verbeteren. De aangekondigde evaluatie van het gratis belnummer staat gepland voor
deze zomer. Hierbij zal ik onder meer kijken naar verbeterde toegankelijkheid, ervaringen
van rechtzoekenden en de kosten.

Verruiming vergoedingen rechtsbijstand bij vervolgverhoren van aangehouden verdachten

Sinds 1 maart 2016 hebben verdachten van een strafbaar feit recht op bijstand door
een advocaat bij een politieverhoor. In het geval van jeugdige verdachten is de aanwezigheid
van een advocaat sinds 2019 zelfs verplicht. Bij de introductie van deze wettelijke
regelingen zijn met de nodige spoed vergoedingen voor de rechtsbijstand door advocaten
vastgesteld, waarbij destijds alleen kon worden uitgegaan van inschattingen. In de
praktijk is gebleken dat vergoedingen die bij de introductie zijn vastgesteld, niet
pasten bij de tijdsbesteding. Daarom worden per 1 juli 2023 de vergoedingen voor rechtsbijstand
bij vervolgverhoren van aangehouden volwassen verdachten verruimd. Hiermee wordt ruim
€ 3,5 miljoen structureel geïnvesteerd in de rechtsbescherming van aangehouden verdachten
tijdens politieverhoren. Voor aangehouden jeugdige verdachten gaat een overeenkomstige
regeling gelden.

Start vervolgpilot doorverwijzing slachtoffers ernstig geweld naar gespecialiseerde
advocaat

Slachtoffers van ernstige gewelds- en zedenmisdrijven hebben recht op kosteloze rechtsbijstand
door een gespecialiseerde slachtofferadvocaat op kosten van de overheid, ongeacht
de financiële draagkracht van het slachtoffer. Er heeft een pilot plaatsgevonden om
een werkwijze voor actieve doorverwijzing naar slachtofferadvocaten te beproeven.
De werkwijze voor slachtoffers van ernstig geweld was nog niet voldoende uitgekristalliseerd
om landelijk te implementeren. Met een vervolgpilot die medio juli start en waarbij
het aantal pilotregio’s wordt uitgebreid van twee naar drie, zal meer ervaring met
de werkwijze worden opgedaan, ook in een grootstedelijke context. Ten aanzien van
de werkwijze voor zedenzaken wordt op dit moment landelijke implementatie voorbereid,
zodat hier in de komende tijd een besluit over genomen kan worden.

Probleem- en oorzakenanalyse procedeergedrag overheid

Een van de hoofddoelen van de stelselvernieuwing is het voorkomen van onnodige (escalatie
van) geschillen en procedures tussen burger en overheid in het bestuursrecht en daarmee
het versterken van het vertrouwen tussen burger en overheid. Om een fundamenteel inzicht
te krijgen in de complexiteit van het vraagstuk en van problemen en oorzaken die op
dit terrein spelen, en daarmee ook zicht te krijgen op acties ter verbetering, heb
ik samen met stakeholders een probleem- en oorzakenanalyse opgesteld. Deze stuur ik
u als bijlage bij deze brief. Deze gedegen analyse biedt aangrijpingspunten voor oplossingsrichtingen.

De rest van dit jaar werk ik met behulp van de probleem- en oorzakenanalyse samen
met betrokkenen aan de basis van een actieplan: een toekomstvisie en bijbehorende
doelen en resultaten ten aanzien van het voorkomen van onnodige procedures (een doelenboom).
Ook zal alvast een begin worden gemaakt met een van de beoogde activiteiten: het ontwikkelen
van een handelingskader «behoorlijk procederen voor bestuursorganen». Hiermee geef
ik onder meer gemeenten en uitvoeringsorganisaties handvatten om in geval van een
geschil zo burgergericht mogelijk te handelen en te streven naar een passende oplossing
in plaats van het in alle gevallen starten van een juridische procedure. Ook de resultaten
van het onderzoek naar hoger beroepen ingesteld door bestuursorganen, dat met deze
brief aan uw Kamer wordt aangeboden, worden hierin meegenomen.

Versterking sociale advocatuur

De sociale advocatuur is een essentieel onderdeel van ons rechtsbestel. Sociaal advocaten
staan de meest kwetsbare mensen in onze samenleving bij met het vinden van een oplossing
voor hun – vaak complexe – juridische problemen. De daling van het aantal sociaal
advocaten de afgelopen jaren baart mij dan ook zorgen. Daarom heb ik op 20 april jongstleden
uw Kamer geïnformeerd over mijn plan van aanpak voor de sociale advocatuur.5 Ik heb daarbij verschillende oplossingsrichtingen uiteengezet. Inmiddels ben ik bezig
met het uitwerken van een aantal van de daarin genoemde initiatieven. Hiervoor verwijs
ik naar de bijlage bij deze brief.

Het versterken van de sociale advocatuur beschouw ik als cruciaal onderdeel van mijn
missie om de toegang tot het recht te versterken. Een lastige maar uiterst belangrijke
opgave. Het is een continu proces waarbij een goede samenwerking met de betrokken
partijen in het veld van belang is. Daarom voer ik doorlopend het gesprek met de Nederlandse
Orde van Advocaten, de Raad voor Rechtsbijstand en de Vereniging Sociale Advocatuur
Nederland, maar spreek ik ook met sociaal advocaten over hun ervaringen in de praktijk.
Daarbij springt de enorme toewijding van deze beroepsgroep voor de belangen van de
rechtszoekende in het oog. De korte lijnen met het sociaal domein zijn daarbij van
groot belang. Ook viel het mij op dat sommige juristen later in hun carrière nog de
overstap maken naar de sociale advocatuur. Ik moedig dit aan en ga tevens onderzoeken
hoe ik de uitwisseling tussen juridische beroepen kan stimuleren. De komende tijd
ga ik verder met het uitwerken van de verschillende initiatieven uit mijn plan van
aanpak en blijf ik openstaan voor nieuwe ideeën. Samen met de betrokken partijen komen
we zo steeds een stapje dichter bij een toekomstbestendige sociale advocatuur. Zo
heb ik onlangs bijvoorbeeld opdracht gegeven voor een onderzoek uitgevoerd door studenten
naar de doorstroom vanuit de rechtenstudie naar de sociale advocatuur. Ik verwacht
de resultaten hiervan in het najaar.

Zelfredzaamheid

In 2021 is het WODC, naar aanleiding van de moties van de leden Van Nispen en Van
der Graaf c.s. en van het lid Van der Graaf, gevraagd om onderzoek te doen naar de
toepassing en reikwijdte van het zelfredzaamheidscriterium in relatie tot kinderopvangtoeslagzaken.6 Hierbij bied ik u het betreffende rapport aan. De algemene conclusie in het rapport
is dat het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand in kinderopvangtoeslagzaken niet
goed heeft gefunctioneerd. Zo schoten de randvoorwaarden voor de beoogde uitwerking
van het zelfredzaamheidscriterium tekort en werd het toevoegbeleid van de Raad als
strikt ervaren.

Ik zal dit rapport nader bestuderen en bespreken met onder andere de Raad voor Rechtsbijstand
en uw Kamer voor het commissiedebat rechtsbijstand, dat gepland staat op 14 september
aanstaande, schriftelijk een inhoudelijke reactie doen toekomen. Vooruitlopend daarop
meld ik nu wel graag dat, zoals ook in het rapport staat, de huidige praktijk inmiddels
anders is. Alle gedupeerden van de kinderopvangtoeslagaffaire krijgen vanaf eind 2020
in principe ook een advocaat bij bezwaar en vanaf begin 2021 kunnen zij een gratis
advocaat krijgen voor het halen van hun herstel bij de Belastingdienst. Daarnaast
is het voor mensen die in het huidige stelsel ook in andere situaties tussen wal en
schip vallen, mogelijk een advocaat te krijgen op grond van de Regeling Adviestoevoeging
Zelfredzaamheid.

Slotwoord

Stap voor stap en in samenspel met alle betrokken partijen krijgt het vernieuwde stelsel
van rechtsbijstand vorm. In het bovenstaande heb ik een aantal van die stappen uit
het afgelopen halfjaar uitgelicht. In bijlage 1 treft u de voortgang op alle lopende
maatregelen gekoppeld aan de doelstellingen van het programma.

Hoe wezenlijk een nauwe samenwerking is tussen partijen in het stelsel van rechtsbijstand
bleek ook tijdens de werkconferentie van eind maart te Utrecht, waar professionals
uit alle hoeken van het rechtsbijstandsveld bijeenkwamen om elkaar te ontmoeten en
kennis en ervaring uit te wisselen. Ik was onder de indruk van de enorme betrokkenheid
en gedrevenheid van eenieder aanwezig om de rechtzoekende met zijn of haar probleem
zo snel, goed en laagdrempelig mogelijk te willen bijstaan. Een stevige bodem voor
vernieuwing.

Voor een goed werkend stelsel van rechtsbijstand is het van belang dat alle partijen
hun rol optimaal kunnen vervullen, vandaag en morgen. Daar werken we onverminderd
hard aan. Het verheugt me dat bij de vormgeving van het vernieuwde stelsel, naast
de waardevolle inzet en input van de vaste hierbij betrokken partijen, ook de jongere
generatie steeds meer betrokken is. De leden van de Jonge Balie deelden hun out of the box ideeën over de maatschappelijke bijdrage van de gehele advocatuur, studenten van
diverse universiteiten werken aan een advies hoe de sociale advocatuur te versterken
en stagiaires op het departement brengen hun vernieuwende ideeën omtrent het stelsel
ter tafel. Een mooie ontwikkeling die bijdraagt aan een toekomstbestendig stelsel.

Ook de betrokkenheid van en inbreng vanuit uw Kamer is hiervoor onontbeerlijk. Ik
kijk er dan ook naar uit om tijdens het commissiedebat in september weer met u van
gedachten te wisselen over de stand van de rechtsbijstand.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind