Brief regering : Modernisering van het grondbeleid

27 581
Grondbeleid

Nr. 164
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR VOLKSHUISVESTING EN RUIMTELIJKE ORDENING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 juni 2023

Inleiding

In de afgelopen periode heb ik u onder meer via de Ruimtelijke Ordeningsbrief en de
aanbieding van het provinciaal startpakket fysieke leefomgeving geïnformeerd over
hoe ik de Rijksregie op de Ruimtelijke Ordening heb hernomen en deze – samen met mijn
collega’s en de medeoverheden – vormgeef.1 Daarbij heeft het ruimtelijk beleid centraal gestaan: hoe verdelen we onze schaarse
ruimte en maken we keuzes over de invulling van de grote en urgente maatschappelijke
opgaven waar we in Nederland voor staan op het gebied van wonen, werken, energie,
klimaat, natuur en landbouw?

Grondbeleid is een belangrijk aspect in het ruimtelijk beleid. Waar het ruimtelijk
beleid is verbonden met de maatschappelijke opgaven in Nederland – en de daarbij horende
verdeling van onze ruimte – gaat het bij grondbeleid om de ontwikkeling en realisatie
van die ruimte; dus om de vraag hoe grond, wanneer is besloten om deze een andere
bestemming/functie te geven, op een zo efficiënt mogelijke manier kan worden (her)ontwikkeld.
Grondbeleid is daarmee dienend aan het ruimtelijk beleid en van groot belang voor
gebiedsontwikkeling.

De focus in deze brief ligt op de rol van grondbeleid bij reeds besloten gebiedsontwikkeling. De brief gaat dus niet in op de (on)wenselijkheid van bepaalde
gebiedsontwikkelingen of op de ruimtelijke vraagstukken die hieraan relateren. Inhoudelijke
vraagstukken rondom gewenste gebiedsontwikkelingen – zoals de transitie van ons landelijk
gebied, vraagstukken rond mobiliteit en infrastructuur, de bescherming van onze natuur
en de ontwikkeling van onze haven- en industriegebieden – zijn uiteraard zeer relevant
en actueel. Deze vraagstukken worden al intensief opgepakt in verschillende andere
trajecten, waaronder bijvoorbeeld het NPLG, het Landbouwakkoord en GRIP. Dat geldt
ook voor de vele (andere) ruimtelijke opgaven waar we in Nederland voor staan en de
ruimtelijke keuzes die we hierbij moeten maken, bijvoorbeeld ten aanzien van waar
we willen wonen en werken, hoe we onze energie-infrastructuur verduurzamen en hoe
we water & bodem sturend maken. Deze ruimtelijke opgaven worden al via een veelheid
aan nationale programma’s ingevuld en komen samen in de hierboven genoemde Ruimtelijke
Ordeningsbrief en de startpakketten aan de provincies. Kortom, in deze brief richt
ik me op de inrichting van het grondbeleid zelf met als centrale vraag: «Hoe kan het
grondbeleid worden gemoderniseerd, zodat het beter ten dienste komt te staan van gebiedsontwikkeling?».

Deze vraag is complex en op onderdelen fundamenteel van aard. Het vereist daarom zorgvuldigheid.
Tegelijkertijd is de urgentie groot. Niet alleen door uw Kamer is reeds meerdere keren
de oproep gedaan tot maatregelen.2 Ook vanuit onder meer gemeenten en sectorpartijen klinkt de roep tot aanpassing van
het grondbeleid om gebiedsontwikkeling te kunnen versnellen. Een punt van aandacht
is dat er weliswaar grotendeels consensus is over de problemen hierbij – ook over
de notie dat het grondbeleid moet veranderen – maar veel minder over de (in)richting
van de oplossingen. Daarom begin ik deze brief met een uitgebreide probleemanalyse.
Vervolgens kom ik tot een samenhangend voorstel om het grondbeleid – zowel op de korte
als middellange termijn – langs drie sporen te verbeteren met daarin voorstellen voor
acties, maatregelen en verkenningen. Daarmee geef ik (ook) uitvoering aan de motie
van de leden Grinwis en Boulakjar.3 Deze brief is tot stand gekomen mede na overleg met de medeoverheden en betrokken
partijen in het veld – waaronder overleggen met stakeholders en bijbehorende expertsessies.
Ik wil aan de hand van deze brief met uw Kamer het debat over de modernisering van
het grondbeleid voeren. Naast de urgentie om het grondbeleid nu te moderniseren is
de horizon van het grondbeleid ook veel langer: aanpassingen moeten ook over tien
jaar nog bruikbaar zijn.

Op korte termijn wil ik diverse maatregelen treffen – samen met medeoverheden – zodat
de huidige instrumenten van het grondbeleid beter (kunnen) worden ingezet en beter
toepasbaar zijn (spoor I). Dit spoor betreft daarmee wijzigingen die grotendeels passen
binnen bestaande wetgeving en de bestaande gereedschapskist. Spoor II richt zich op
de middellange termijn en bevat maatregelen en verkenningen die erop gericht zijn
om – bij faciliterend grondbeleid – de inbrengwaarde van grond te verlagen, zodat
de mogelijkheden voor het verhalen van publieke kosten verbeteren. Dit vraagt op onderdelen
om nader onderzoek. In spoor III verken ik mogelijke, meer fundamentele wijzigingen.
Die zijn gericht op het meer ten goede laten komen van waardeveranderingen van grond
– als gevolg van publieke besluiten – aan publieke doelen en opgaven.4 Dit laatste spoor vraagt (ook) om een fundamenteel debat, omdat het raakt aan het
huidige principe in het grondbeleid dat waardestijging van grond als gevolg van publieke
besluiten in beginsel aan de grondeigenaar toekomt. Alle sporen wil ik parallel inzetten.

Deze brief is in drie secties opgebouwd:

1. Probleemanalyse: welke vormen van grondbeleid zijn er, wat zijn huidige problemen
op de grondmarkt en bij gebiedsontwikkeling, en waar kan het grondbeleid oplossingen
voor bieden?

2. Aanpak in drie sporen: het verbeteren van grip op grond en het versnellen van de gebiedsontwikkeling,
het verbeteren van waarderingssystematiek en kostenverhaal, en het verkennen van fundamentele
wijzigingen;

3. Lessen uit andere landen: ik bekijk de modernisering van het grondbeleid ook in de
context van andere landen, mede op verzoek van uw Kamer.5

1. Probleemanalyse

1.1 Vormen van grondbeleid bij gebiedsontwikkeling

Grondbeleid ondersteunt beslissingen die in het ruimtelijk ordeningsbeleid worden
genomen. Met het vaststellen van een bestemmingsplan (na inwerkingtreding van de Omgevingswet:
het omgevingsplan) kan grond van bestemming/functie veranderen, maar daarmee is het gebruik nog niet
aangepast. Daarvoor is initiatief van de grondeigenaar noodzakelijk of moeten overheden
actief interveniëren. Daarnaast zijn publieke investeringen, zoals de aanleg van (groen)voorzieningen,
energie-infrastructuur, et cetera, vaak onontbeerlijk voor de nieuwe functie(s). Wegen
en parken worden aangelegd, zodat een wijk bereikbaar is en het er fijn wonen en werken
is.

De kosten van de publieke voorzieningen worden gedekt uit de verkoop van bouwkavels
als de gemeente de grondeigenaar is, of middels het zogeheten kostenverhaal op private
grondeigenaren, waartoe gemeenten verplicht zijn. De ruimte voor het verhalen van
kosten wordt in de Wet Ruimtelijke ordening (binnenkort: de Omgevingswet) bepaald door het verschil van de waarde van de grond na de wijziging in bestemming/functie
en de marktwaarde van de grond voor deze wijzing (waarover later meer).

Om nieuwe of aangepaste functies te realiseren voeren bestuursorganen grondbeleid,
zodat gronden beschikbaar komen. Daarbij hebben zij de keuze tussen:

a. Actief grondbeleid: het verwerven van grond, bouwrijp maken/realiseren van de openbare
ruimte en dekking van kosten door bouwrijpe grond uit te geven aan derden;

b. Faciliterend grondbeleid: het realiseren van de openbare ruimte en het verhalen van
kosten voor de openbare ruimte;6

c. Een mengvorm van beide: het in samenwerking met marktpartijen verwerven van grond
en dekken van de kosten van de openbare ruimte door deze uit te geven aan de samenwerkende
partijen.

Het grondbeleid volgt het ruimtelijk beleid en voorziet enerzijds in beschikbaarheid
van grond die een nieuwe bestemming/functie moet krijgen en anderzijds in de bekostiging
van de publieke investeringen die nodig zijn om de nieuwe bestemming/functie te realiseren.
Bijlage 1 gaat dieper in op het grondbeleid en de instrumenten die daarvoor al beschikbaar
zijn, zoals voorkeursrecht, onteigening, kostenverhaal en herverkaveling. Grondbeleid
speelt niet alleen nu, maar ook op de lange termijn waarin de conjunctuur tussentijds
kan fluctueren.

1.2 Inzicht in de problematiek

Uit verschillende rapporten en de gesprekken die ik heb gevoerd met experts en stakeholders
blijkt dat problemen bij gebiedsontwikkeling te maken hebben met hoe de grondmarkt
werkt, hoe partijen met elkaar samenwerken en hoe overheden de bestaande instrumenten
inzetten.7 Daarnaast wordt ook een gebrek aan capaciteit en expertise gesignaleerd, en worden
er problemen ervaren over de wijze waarop de waardeverandering van grond bij gebiedsontwikkeling
wordt bepaald en verdeeld. De problematiek is hiermee breed van aard. Het heeft samenvattend
betrekking op de beschikbaarheid van grond, de snelheid van het beschikbaar komen
van grond, kosten(verhaal) en waarde(ring) van grond – vooral bij gebiedsontwikkeling
– en tot slot de verdeling van waardeveranderingen van grond.

Daarbij zijn het niet alleen publieke organen die deze problemen ervaren; ook private
ontwikkelaars lopen tegen belemmeringen aan. Gebiedsontwikkeling is daardoor nu vaak
te traag en te duur. Dit is het centrale probleem.

De belangrijkste oorzaken hiervan zijn:

A. De verdeling van het grondbezit en de hoeveelheid betrokken partijen;

B. Het tekort aan kennis, kunde en capaciteit;

C. Financiële armslag;

D. De werking van de grondmarkt;

E. Het publiek en privaat tekort;

F. De relatie tussen gebiedsontwikkeling en de verdeling van waardeverandering.

Deze punten licht ik hieronder nader toe.

A) De verdeling van het grondbezit en de hoeveelheid betrokken partijen

Gemeenten hebben minder grond in handen sinds de kredietcrisis (2008) en bijkomende
crisis op de woningmarkt (2008–2013). De hoeveelheid middelen van gemeenten belegd
in grondexploitaties ligt mede daarom op een aanzienlijk lager niveau dan een decennium
geleden.8 Dat heeft veel gemeenten een afhankelijkere positie bij gebiedsontwikkeling gegeven,
waar grondposities immers noodzakelijk zijn.

Gemeenten, corporaties en marktpartijen hebben op dit moment enerzijds nog niet voldoende
grond in handen om bijvoorbeeld de woningbouwopgave van 900.000 woningen te kunnen
realiseren. Anderzijds is er voldoende plancapaciteit om de doelstellingen tot en
met 2030 te halen (ruim 1 miljoen woningen), waarvan een deel nog moet leiden tot
bestemmingsplanwijzigingen die woningbouw mogelijk maken.9

Onderhandelingstrajecten met grondeigenaren duren vaak lang. Wanneer sprake is van
versnipperd grondeigendom over veel grondeigenaren binnen een gebied dat moet worden
ontwikkeld, is de hoeveelheid bij de onderhandelingen betrokken partijen groot. Dan
is het voor overheden en ontwikkelaars moeilijk om tot een samenhangende gebiedsontwikkeling
te komen en om daarbij ook een vlot proces te doorlopen. Aan de andere kant vindt
er ook gebiedsontwikkeling plaats, waarbij juist een beperkt aantal partijen is betrokken
met een sterke machtspositie. Grondeigenaren die bereid en in staat zijn de nieuwe
functies te realiseren mogen dit ook zelf doen. In het rapport «Woningbouw en Marktconcentratie»,
in opdracht van de ACM, constateren de onderzoekers dat in verschillende kleine en
middelgrote gemeenten de bouwgrond in handen is van één of enkele marktpartijen.10 Om de bouwopgave te realiseren zal een gemeente met die ene marktpartij tot afspraken
moeten komen. Daarnaast staan de onderhandelingen niet alleen in het teken van het
grondbeleid, maar passen ze ook in het bredere publieke beleid, waarin beslissingen
(in samenhang) moeten worden genomen ten aanzien van bijvoorbeeld concrete aspecten,
zoals het parkeren bij een flat en het verleggen van een busbaan, evenals (stads)keuzes
ten aanzien van bijvoorbeeld het klimaat.

Onderhandelingen duren dus zowel bij versnipperd grondeigendom als bij een beperkt
aantal partijen vaak lang. Dit vertraagt gebiedsontwikkeling. Lange onderhandelingstrajecten
zijn aan de orde bij zowel actief grondbeleid (wanneer grond nog moet worden verworven)
als faciliterend grondbeleid (samenwerken, afspraken maken over kosten en programma).
In het geval dat een gemeente al een grondpositie heeft, is het voeren van regie weliswaar
beter mogelijk, maar ook dan kunnen dergelijke lange trajecten aan de orde zijn.

De verdeling van het grondbezit en de lange onderhandelingen vormen momenteel knelpunten.
Tegelijkertijd zie ik hier ook kansen voor verbetering van het grondbeleid. Het grondinstrumentarium
moet er meer aan gaan bijdragen dat grondposities voor de ontwikkelopgaven tegen een
redelijke prijs en efficiënt kunnen worden ingenomen. De factor tijd is evenwel ook
belangrijk voor het totaalbeeld van kosten en opbrengsten bij partijen die al grondposities
hebben. Daarnaast kan de hogere rente het risico op «afwachten» geven en wordt vaak
gedacht dat grond in de toekomst ook «vanzelf» meer waard kan worden.

B) Het tekort aan kennis, kunde en capaciteit

Voldoende capaciteit en kennis van grondzaken zijn onontbeerlijk bij het effectief
uitvoeren van actief en faciliterend grondbeleid. Mede door de financiële crisis van
2008 en bezuinigingen op ambtelijke capaciteit voor grondzaken, is er in veel gevallen
echter een tekort aan capaciteit en kennis bij gemeenten en provincies (zie ook C).
Tevens laat de schaal van een individuele gemeente niet altijd toe om gespecialiseerde
kennis van grondzaken in dienst te hebben, terwijl het inzetten van procedures moeilijk
en risicovol is zonder die expertise. Gemeenten en provincies zijn hierdoor niet altijd
meer goed in staat om grondbeleid sturend in te zetten: de bestaande instrumenten
voor grondbeleid worden te weinig ingezet en het aangaan van projecten wordt hierdoor
belemmerd.

C) Financiële armslag

De kredietcrisis van 2008 heeft – naast gevolgen voor de verdeling van het grondbezit
en de verminderde capaciteit – ook tot gevolg gehad dat gemeenten en provincies risicomijdend
grondbeleid voer(d)en. Dit is bijvoorbeeld aan de orde bij gebiedsontwikkelingen voor
woningbouw, maar ook bij ontwikkelingen gericht op de energietransitie. De noodzaak
bij gemeenten om actief grondbeleid te voeren (en daarmee economisch risico te dragen)
is echter toegenomen in het licht van de grote opgaven die voor ons liggen. De aanscherping
(na de kredietcrisis) van het Besluit Begroting en Verantwoording (verder: BBV) –
waarin wordt bepaald hoe gemeenten hun grondposities ten behoeve van (her)ontwikkeling
van locaties moeten classificeren en waarderen – heeft daarnaast geleid tot minder
financiële ruimte voor actief grondbeleid. De onafhankelijke commissie BBV herijkt
deze regels regelmatig om te bezien of deze nog aansluiten bij de actuele ontwikkelingen
en de juiste balans kennen tussen handelingsmogelijkheden en risicobeheersing.

D) De werking van de grondmarkt

Op de grondmarkt wordt bij de aankoop van gronden een inschatting gemaakt over de
toekomst, zowel over de in de toekomst toegestane bestemming als de algemeen economische
ontwikkeling. De grondmarkt is een markt per opbod en de hoeveelheid grond staat vast.
Bij een grote vraag naar grond kan het aanbod dus niet worden verruimd. De potentiële
koper met de meest positieve verwachtingen over de toekomst is over het algemeen bereid
het hoogste bod uit te brengen. Ontwikkelaars moeten onderhandelen met grondhandelaren,
die doorgaans vroegtijdig een positie hebben ingenomen. Ontwikkelaars onderhandelen
vervolgens met gemeenten over het kostenverhaal; en zowel ontwikkelaar als gemeenten
worden geconfronteerd met tekorten.

Kenmerkend voor de grondmarkt is ook dat het geen markt is waarin het aanbod zich
eenvoudig aanpast aan de vraag. Het is niet zo dat er veel alternatieven beschikbaar
zijn wanneer locaties niet tot ontwikkeling komen: locaties zijn vaak uniek en niet
inwisselbaar, het aanbod is beperkt en de vraag is groot. Hierdoor staat de grondprijs
onder druk. Publieke en private eigenaren verlagen in een dalende markt niet snel
hun prijzen.11 Daarbij komt dat eigenaren die in staat en bereid zijn woningbouw zelf te realiseren
een sterke positie hebben. Ook beschikken partijen niet altijd over dezelfde of onvolkomen
informatie, bijvoorbeeld over prijsvorming, waardestijging van grond of van wie de
grond is.

Gevolgen zijn dat overheden vaak moeizame onderhandelingen over de grond voeren en
dat zij bij actief grondbeleid de kosten van de publieke investeringen niet kunnen
dekken vanuit de opbrengsten, dan wel bij faciliterend grondbeleid lang niet alle
kosten voor publieke investeringen kunnen verhalen op de initiatiefnemer. Neemt de
grond in (economische) waarde af als gevolg van de nieuwe bestemming/functie, dan
heeft de grondeigenaar in beginsel recht op een tegemoetkoming in de schade (planschade/nadeelcompensatie)
door de overheid. Publieke kosten kunnen voor rekening van de initiatiefnemer komen
voor zover de waardestijging van de grond bij de nieuwe bestemming/functie dat toelaat,
waarbij de verwervingskosten dan wel inbrengwaarden tot deze kosten gerekend worden
(de volgende sectie – E – gaat dieper in op de verwervingskosten, tekorten en het
systeem van waardebepaling).

E) Het publiek en privaat tekort: hoge verwervingskosten

De verwervingskosten zijn vaak hoog, voor zowel markt- als publieke partijen.12 Veel onderhandelingen en gesprekken gaan uiteindelijk over de waarde van grond in
relatie tot de publieke kosten die uit een nieuwe ontwikkeling moeten worden bekostigd.
Mede door deze hoge kosten is het moeilijk om een succesvolle gebiedsontwikkeling
en voldoende betaalbare woningen te realiseren: de grondopbrengsten voor betaalbare
woningen zijn immers relatief laag. Het aandeel betaalbare woningen in programma's
neemt ook steeds meer toe. Daardoor zijn er veel gebiedsontwikkelingsplannen met een
publiek en in toenemende mate ook privaat tekort. De kosten zijn hoger dan de opbrengsten,
waarbij (binnenstedelijk) circa de helft van de kosten (van de grondexploitaties)
al uit de verwervingskosten van de grond bestaat.13

De oorzaak van hoge verwervingsprijzen is deels gelegen in optimistische verwachtingen
over de opbrengsten van gebiedsontwikkeling, die leiden tot een hoge waardering bij
grondverkoop. De eerste grondtransacties in een gebied vinden vaak al plaats op het
moment dat nog onduidelijkheid bestaat over de plannen van de gemeente. In de afgelopen
jaren heeft dat bijvoorbeeld ertoe geleid dat kopers van grond onvoldoende rekening
hielden met de mogelijkheid dat gemeenten veel betaalbare woningen zouden willen bouwen
– de doelstelling is dat 2/3 deel van een woningbouwprogramma betaalbaar is voor middeninkomens
en lagere inkomens – waaraan minder te verdienen valt.14

De oorzaak van de hoge verwervingskosten is echter ook gelegen in de wijze waarop
de waarde van grond bij aankoop wordt bepaald. Wanneer vanuit publiek belang gronden
nodig zijn, wordt bij verwerving en onteigening een zorgvuldig proces doorlopen en
wordt een prijs betaald die uitgaat van de marktwaarde bij een veronderstelde vrije
verkoop. Deze waarde is bij onteigening onderdeel van de schadeloosstelling en omvat
ook de verwachtingswaarde die ontstaat bij eventuele herontwikkeling. Die totale waarde
is maatgevend bij onderhandelingen tussen grondeigenaren en de gemeente over de verkoop
van hun grond. Het laat zodoende weinig financiële speelruimte over voor de gemeente
om te investeren in gebiedsontwikkeling. Deze waarderingsmethode van de grondprijs
speelt ook een belangrijke rol bij de verkoop van grond van de grondeigenaar aan ontwikkelaar
en bij kostenverhaal.

De Wet Ruimtelijke ordening en de Omgevingswet bieden bouwers en ontwikkelaars de
waarborg dat zij in gebieden met hoge verwervingsprijzen een lagere bijdrage aan het
kostenverhaal betalen. Dat moet voorkomen dat een bouwproject economisch onhaalbaar
wordt. Bij het bepalen van het maximaal kostenverhaal wordt de inbrengwaarde berekend
op basis van de waarderingsgrondslag bij onteigening (zie hiervoor in meer detail
bijlage 3 en zie ook de voorbeelden in de Boxen verderop). De taxateur kijkt daarbij
voornamelijk naar relevante referentietransacties.

Enerzijds wordt er soms veel geld verdiend met grondhandel, al dan niet via tussenhandel
en vooruitlopend op een wijziging van een nieuwe ontwikkeling. Anderzijds komen nieuwe
ontwikkelingen vervolgens alleen van de grond wanneer er veel publiek geld bij gaat.
Zo daalt de economische waarde van grond wanneer de ruimtelijke bestemming/functie – als gevolg van een overheidsbesluit
– wordt aangepast naar bijvoorbeeld natuur. Ook kan de huidige waarde van grond en
vastgoed hoger zijn dan de waarde van grond bij de nieuwe bestemming/functie. In de
praktijk leidt dat vaak tot een publieke onrendabele top, vooral in het geval van
binnenstedelijke transformaties. Naast de hoge kosten voor noodzakelijke publieke
investeringen komen ook lang niet alle publieke kosten ten laste van eigenaren als
gevolg van hoge verwervingskosten, in combinatie met een te kort schietende waardestijging.
Door de hoge verwervingskosten (en de manier waarop deze worden bepaald) blijft er
vaak te weinig surplus over om de kosten geheel te verhalen en om de publieke opgaven te realiseren.

Rebel heeft in opdracht van het Ministerie van BZK een inschatting gemaakt van de
zogeheten toerekenbare en niet-toerekenbare publieke onrendabele toppen voor de woningbouwopgave
tot 2030 in gebiedsontwikkelingen. Het gaat om een bedrag van circa € 26 miljard.15 Binnenstedelijk heeft 75%-90% van de plannen een tekort en in uitleggebieden is dit
40%-60%. Met onder andere de Woningbouwimpuls, het Mobiliteitsfonds en het Groeifonds
wordt ruim € 12 miljard bekostigd. Het beter toepassen van het grondinstrumentarium
helpt bij het terugdringen van het tekort. Daarnaast doe ik in deze brief voorstellen
om het instrumentarium te verbeteren, zodat gebiedsontwikkeling sneller gaat én het
tekort lager wordt. Er hoeft dan minder met publieke middelen te worden bekostigd.

Naast de tekorten zoals hierboven beschreven ontstaan er ook tekorten door de actuele
economische ontwikkelingen (zoals de stijging van de bouwkosten). Dat heeft tot gevolg
dat voor een nieuwe ontwikkeling de waardestijging tegenvalt en dat de publieke kosten
niet kunnen worden gedekt uit de opbrengsten of dat te weinig publieke kosten kunnen
worden verhaald, omdat de ruimte hiertoe is afgenomen.

Kostenverhaal is aan de orde bij faciliterend grondbeleid. Maar ook als de overheid
zelf actief grond verwerft, speelt dat de ruimte om de kosten te dekken beperkt is.
De uitgangspunten voor de waardebepaling van grond zijn dan niet anders.

Box 1. Uitleg waarde(ring) en onrendabele top

Binnenstedelijk zijn de verwervingskosten vaak hoog, mede door de hoge waarde van
het bestaande vastgoed inclusief de grondprijzen. Ter illustratie: een grote stad
in de Randstad heeft een transformatiegebied met diverse eigenaren, waarin de waarde
van het bestaande vastgoed uiteenloopt van € 400,– tot € 1.000,– per m2 perceel. Dit bedrag moet worden gecompenseerd om per eigenaar tot een haalbare business
case te komen. Stel dat de herontwikkelingswaarde 700,– per m2 bedraagt. Dit is het saldo van de grondwaarde van het nieuwe vastgoedprogramma minus
de kosten voor publieke investeringen (het kostenverhaal). De percelen waar de huidige
waarde € 1.000,– per m2 bedraagt kunnen alleen worden herontwikkeld als de hieruit resulterende onrendabele
top van € 300,– wordt gedekt. Wanneer op basis van publiek belang deze herontwikkeling
plaatsvindt, betekent het dat ruimtelijk beleid (meer) «geld kost». Uiteraard kan
een gemeente (eerst) overwegen met de initiatiefnemer het plan te verdichten of het
programma aan te passen, waardoor de opbrengsten toenemen en zo te komen tot een financieel
haalbaar plan. Doet een gemeente dat niet, dan heeft in dit voorbeeld in het huidige
systeem van waardebepaling – bij inbreng van gronden in gebiedsontwikkeling – de grondeigenaar
recht op de hoogste waarde van de twee (de bestaande waarde of de herontwikkelingswaarde).
De eigenaren die bestaand vastgoed in bezit hebben met een waarde onder de € 700,–
per m2 zullen zich dus op het standpunt stellen dat zij recht hebben op € 700,– per m2 als inbrengwaarde. De publieke kosten betalen zij naar rato.

Het publiek tekort ontstaat soms doordat de marktwaarde van grond en opstallen – bijvoorbeeld
van een bedrijf dat we willen herbestemmen naar wonen – hoog is. Verplaatsen van een
bedrijf kan maatschappelijk gewenst zijn, maar is ook duur. Aan de andere kant zien
we dat marktwaarde van grond soms al onder invloed van positieve verwachtingen over
de nieuwe bestemming is gestegen. De grond is verhandeld tegen prijzen onder invloed
van positieve verwachtingen over de algemene economie en een lucratief woningbouwprogramma
met onvoldoende betaalbare woningen (hiertoe heb ik maatregelen voorgesteld, in het
Wetsvoorstel Versterking regie volkshuisvesting, die later in deze brief aan bod komen).

Box 2. Uitleg waarde(ring), referentietransacties en tekort

Ter illustratie wordt in deze Box een ander voorbeeld gegeven dan in Box 1. Een gemeente
van een uitbreidingswijk ten noorden van een middelgrote stad in Nederland heeft uitgerekend
dat de waarde van de ruwe bouwgrond (de herontwikkelwaarde) bij het gewenste woonprogramma
€ 25 per m² kavel is. Dat is dus het bedrag dat de gemeente of een ontwikkelaar aan
de grondeigenaar kan betalen en waarbij een betaalbaar woningbouwproject mogelijk
is en in principe de (publieke) kosten kunnen worden gedekt uit de opbrengsten van
de woningen. Eén partij heeft echter een perceel gekocht voor € 40 per m² kavel. Deze
transactie vormt een referentie voor de waarde van alle gronden die in ontwikkeling
worden genomen. Daarmee ontstaat een tekort van € 15 per m² of zal de gemeente het
woningbouwprogramma moeten aanpassen, zodat de opbrengsten worden verhoogd. Dit gaat
dan vaak ten koste van het aandeel betaalbare woningen. Om toch voldoende betaalbare
woningen te realiseren zet het Rijk de Woningbouwimpuls in om een deel van het tekort
te dekken.

De twee boxen zijn bedoeld om het complexe onderwerp te verduidelijken. De praktijk
is natuurlijk ingewikkelder. Ten eerste kunnen onvoorziene kosten optreden. Gebiedsontwikkeling
neemt vele jaren in beslag, waardoor markten in de loop der tijd veranderen en de
balans van kosten en baten wijzigt. In de huidige macro-economische omstandigheden
zien publieke en private partijen de haalbaarheid van projecten verder afnemen. De
stijgende rente leidt tot lagere vastgoedprijzen. De hogere inflatie heeft geleid
tot hogere bouwkosten en dit drukt nu de grondprijzen. Dergelijke omstandigheden versterken
hiermee het probleem van de beschikbaarheid en betaalbaarheid. Ten tweede is de toekomstige
waarde van grond niet altijd hoger dan de huidige waarde en ook niet altijd gerelateerd
aan het grondbeleid. Ten derde zijn taxaties en kostenverhaal niet altijd op precies
hetzelfde moment aan de orde.

F) De relatie tussen gebiedsontwikkeling en de verdeling van waardeverandering

De waarde van grond wordt bepaald door de kenmerken van de locatie, de (huidige en
toekomstige) ruimtelijke ontwikkelingen en de economische verwachtingen van de grond
in de toekomst. Verandert de omgeving – door bijvoorbeeld een verbeterde bereikbaarheid,
meer voorzieningen of het afnemen van hinder van bedrijven – dan neemt de waarde van
grond toe. Hier staan echter geen investeringen van individuele grondeigenaren van
bebouwde of onbebouwde grond tegenover, terwijl het een surplus voor de eigenaar is.

Nieuwe ontwikkelingen hebben vaak een positief effect op de bestaande omgeving. De
waarde van grond hangt nauw samen met wat er op de grond te verdienen valt en wat
de locatie te bieden heeft. De bestemming/functie en voorzieningen in de omgeving
hebben – naast natuurlijk het effect van de locatieverschillen tussen grotere steden
zoals Amsterdam en kleinere steden/dorpen – grote invloed op de waarde van grond.
Bij integrale gebiedsontwikkeling zien we dat sommige functies een traag of helemaal
geen verdienmodel hebben en daarom niet effectief kunnen optreden in de grondmarkt.
Ook die functies, zoals energietransitie en klimaatadaptatie, moeten een plaats krijgen
in gebiedsontwikkelingen. Het realiseren van deze functies zal vaak tot gevolg hebben
dat de waarde van grond afneemt en de eigenaar zal hiervoor moeten worden gecompenseerd
(planschade/nadeelcompensatie). Afgezien van waarde-effecten kan het ook nodig zijn
om – met het oog op maatschappelijk gewenste functieverandering van gronden – het
gesprek daarover aan te gaan met de eigenaar. Strategische grondverwerving door de
overheid kan helpen om marktspeculatie en vertraging tegen te gaan, grip op de waardeontwikkeling
te houden, en zo de gewenste regie op het grondgebruik in een regio te realiseren.
In het NOVEX-gebied Noordzeekanaalgebied zullen de mogelijkheden voor verwerving van
strategische grondposities door de overheid worden verkend.

Een verslechtering van de economische vooruitzichten kan een waardedaling (lokaal
en in het algemeen) tot gevolg hebben en leiden tot (extra) tekorten op projecten.
Hierdoor wordt afwachten uitgelokt en dat heeft nadelige maatschappelijke gevolgen
voor de voortgang van de ruimtelijke opgaven. Er bestaan daardoor grote fluctuaties
in de tijd. Vóór de kredietcrisis van 2008 waren grondwaarden hoog en tijdens/na de
kredietcrisis daalden deze aanzienlijk. Zowel overheid als de markt moesten afboeken
op hun grondposities. De afgelopen jaren is de grondwaarde – vooral door de lage rente
– aanzienlijk gestegen; en nu is de rente weer gestegen. Hoe dan ook, neemt de (economische)
grondwaarde toe – mede als gevolg van een nieuwe bestemming – dan is deze in principe
voor de grondeigenaar.

Waardestijging van grond kan nu vaak maar voor een deel worden ingezet om gebiedsontwikkeling
te bekostigen. Dat komt onder andere doordat, vooruitlopend op gebiedsontwikkeling,
al een aanzienlijk deel van de waardestijging is toegekomen aan de grondeigenaar.
Daarnaast profiteren ook grondeigenaren die geen bouwplannen hebben van de publieke
investeringen, maar wordt deze waardestijging niet ingezet voor het dekken van kosten,
omdat daarvoor geen of onvoldoende instrumenten zijn of de instrumenten niet effectief
zijn. Ten derde is er vaak sprake van waardevermeerdering van grond en vastgoed, nadat
gebieden zijn ontwikkeld. Ook voor deze vorm van waardestijging (na afloop) zijn nu
geen instrumenten of mechanismen beschikbaar, die het mogelijk maken bij te dragen
aan de financiële haalbaarheid van gebiedsontwikkeling. Wanneer een gemeente eigenaar
is van de grond, bijvoorbeeld doordat zij de grond in erfpacht heeft uitgegeven, heeft
zij een instrument in handen om te profiteren van waardestijgingen.16

Het is een fundamentele vraag aan wie de waardestijging van grond toekomt. Wanneer
een deel hiervan zou terugvloeien naar overheden om het vervolgens (weer) in te kunnen
zetten voor het realiseren van openbare wegen, mobiliteit, energie-infrastructuur,
verduurzaming van industrieterreinen en andere ruimte ten behoeve van (toekomstige)
gebiedsontwikkeling, profiteert immers de hele maatschappij mee. Deze laatste categorie
van de opgesomde problemen onderscheidt zich van de voorgaande, doordat hier niet
zozeer sprake is van diverse knelpunten of belemmeringen. Het vergt een fundamentele
discussie, waarbij de private en publieke belangen goed moeten worden doordacht en
afgewogen.

1.3 Samenvatting en conclusie

Samenvattend zie ik – ten eerste – een complexe, brede problematiek, die betrekking
heeft op de beschikbaarheid van de grond, alsmede de snelheid waarmee grond beschikbaar
komt, kosten(verhaal) en waarde(ring) van grond en de verdeling van waardeverandering
van grond. De belangrijkste oorzaken en problemen kunnen als volgt worden samengevat.

– Veel gemeenten en provincies zijn afhankelijker geworden van andere partijen (A).
Onderhandelingstrajecten verlopen mede daardoor doorgaans moeizaam.

– Ook is er veelal een tekort aan capaciteit, kennis en financiële armslag bij gemeenten
en provincies (B, C). Mede daardoor is er in de afgelopen jaren meer risicomijdend
grondbeleid gevoerd.

– Daarnaast zijn de werking van de grondmarkt (D) – grond is schaars – en het publiek/privaat
tekort (E) – de hoge verwervingskosten voor zowel markt- als publieke partijen – twee
belangrijke, aanvullende problemen. Zo kunnen bij actief grondbeleid de kosten van
publieke investeringen niet altijd worden gedekt vanuit de grondopbrengsten en bij
faciliterend grondbeleid kunnen vaak niet alle kosten voor publieke investeringen
worden verhaald op de initiatiefnemer. De hoge verwervingskosten hangen samen met
het bestaand grondbeleid. De waarderingsmethode in het grondbeleid speelt een belangrijke
rol bij verkoop, kostenverhaal en onteigening.

– Tot slot, de waardestijging van grond kan nu onvoldoende worden ingezet om gebiedsontwikkeling
te bekostigen (F). Dit laatste probleem is van een andere orde dan de eerdergenoemde
problemen, omdat het fundamenteel van aard is.

Ten tweede zie ik dat de genoemde problemen leiden tot gebiedsontwikkeling die te traag en te duur is. Vooral de verdeling van het grondbezit en de hoeveelheid betrokken partijen (A)
maar deels ook het tekort aan kennis, kunde en capaciteit (B) en financiële armslag
(C), leiden ertoe dat grond te traag beschikbaar komt. De genoemde problemen bij de werking van de grondmarkt (D) en het publiek en
privaat tekort (E, maar ook hier deels B en C) – zijn van belang bij kosten(verhaal),
baten en waardeveranderingen, en daarmee op het te duur (kunnen) zijn van gebiedsontwikkeling. Dat geldt ook voor de analyse over de relatie tussen de baten en kosten van gebiedsontwikkeling
en de verdeling van waardeverandering (F). De baten komen private partijen toe en
de kosten van de gebiedsontwikkeling moeten publiek of door andere private partijen
worden betaald. Als gebiedsontwikkeling te duur is, kan dat leiden tot een publiek
tekort.

De voornoemde tweedeling tussen te traag en te duur is daarom leidend in de aanpak
die ik voorsta.17 Met de modernisering van het grondbeleid wil ik met andere woorden gebiedsontwikkeling
versnellen en (meer) rendabel maken.

Tot slot, bij de probleemanalyse is op onderdelen een nadere verdieping nodig, onder
meer omdat de problemen vaak ook locatie-specifiek zijn, waardoor de vraagstukken
ook situationeel bepaald zijn. Ik wil de komende periode de probleemanalyse versterken
met een verbeterde evaluatie en monitoring. Meer bruikbare feiten en cijfers zijn
nodig om nieuwe maatregelen gericht te kunnen uitwerken. Dat betreft onder andere
ook onderzoek naar kostenverhaal om de transparantie van informatie te verbeteren,
waar ik later in deze brief nog op in zal gaan.

2. Aanpak: agenda in drie sporen

Om de problemen bij de rol van het grondbeleid in (reeds vastgestelde) gebiedsontwikkeling
aan te pakken wil ik langs drie sporen werken, die voorstellen bevatten over te nemen
acties, maatregelen en verkenningen, danwel nader onderzoek. Die sporen haken in op
de hierboven genoemde tweedeling in de problematiek van te traag en te duur. De maatregelen
richten zich – zoals in de Inleiding ook werd aangegeven – tot instrumenten binnen
het grondbeleid voor gebiedsontwikkeling. De (on)wenselijkheid van bepaalde ruimtelijke
keuzes hierbij en de ruimtelijke instrumenten die hiertoe bestaan zijn geen onderdeel
van deze brief. Het bestaande grondbeleidsinstrumentarium is evenwel breed toepasbaar.
Daarom zal ik de voorstellen ook toetsen op de werking van, en in samenhang met, het
hele grondstelsel: de voorstellen hebben niet alleen op zichzelf effect, maar ook
in zijn totaliteit op de bredere werking van het grondbeleid, dus in combinatie met
het al bestaande instrumentarium. Dat is vooral onderdeel van de verkenningen in sporen
II en III.

In spoor I schets ik voorstellen tot maatregelen die op korte termijn kunnen worden
ingezet om de beschikbaarheid van grond te verhogen en gebiedsontwikkelingen te versnellen
binnen het bestaande wettelijk kader. Dit spoor richt zich op het beter benutten van
reeds beschikbare instrumenten.

In het tweede en derde spoor richt ik me meer op de langere termijn en het probleem
dat gebiedsontwikkeling vaak te duur is. Spoor II is gericht op het zorgen dat publieke
kosten zoveel mogelijk ten laste kunnen worden gebracht van grondeigenaren en baathebbers.
In het derde spoor schets ik ten slotte richtingen voor het mogelijk fundamenteel
anders inrichten van het grondbeleid, zodat waardeveranderingen van de grond in de
eerste plaats zoveel mogelijk ten goede komen aan publieke doelen. Deze laatste twee
sporen zijn meer verkennend van aard, waarbij het onderzoek naar (en het gesprek over)
het nut, de noodzaak en de uitvoerbaarheid ervan een logisch onderdeel is.

De drie sporen hangen onderling samen en werken op elkaar in (synergie). In onderstaand
schematisch overzicht (Figuur 1) wordt ook visueel weergegeven wat de relatie is tussen
de problemen en de sporen, en worden de voorstellen alvast samengevat. Het is de kapstok
voor het vervolg van deze brief. Hoewel de scheiding tussen te traag en te duur vanwege
de samenhang tussen beide aspecten niet haarscherp is te maken (zie ook voetnoot 17),
kunnen de voorstellen grotendeels wel zodanig worden ingedeeld, omdat ze inwerken
op de aangrijpingspunten van de hierbij betrokken problemen, zoals in het schema is
opgenomen. Zo ook zijn de voorgestelde acties, maatregelen en verkenningen langs die
tweedeling ingedeeld, terwijl ze kunnen teruggrijpen op meer dan één probleem uit
de analyse. Onteigenen bijvoorbeeld – en de voorstellen hierbij – grijpt terug op
de factor tijd, op financiële belemmeringen en op (het tekort aan) kennis (over procedures).
Al die factoren kunnen aan de orde zijn bij een gemeente of provincie, maar ook slechts
een deel daarvan. Daarnaast zal ik bij een verdere uitwerking rekening houden met
verschillen tussen diverse regio’s, want belemmeringen in grondbeleid zijn vaak locatie-afhankelijk.

Figuur 1. Samenvattend overzicht van problemen, sporen en voorstellen

SPOOR I: GROND SNELLER BESCHIKBAAR EN VERSNELLEN GEBIEDSONTWIKKELING

De beschikbaarheid van grond op de juiste plek en op het juiste moment is vaak van
groot belang voor gebiedsontwikkeling, omdat dan snelheid en regie op het proces kan
worden behouden. Het bestaande grondbeleidsinstrumentarium biedt al veel mogelijkheden
om te voorkomen dat grond te traag beschikbaar komt en te zorgen dat gebiedsontwikkelingen
sneller tot stand komen. Actief grondbeleid kan hieraan bijdragen, maar de inzet van
de actieve instrumenten hierbij kan beter. Overheden kunnen hun procesregie versterken
door instrumenten van het grondbeleid vroegtijdig en effectiever in te zetten. Dit
verbetert de betaalbaarheid en versnelt gebiedsontwikkelingen. Het vraagt echter om
de juiste, ondersteunende wettelijke procedures en voldoende capaciteit, kennis en
middelen. Ook moet worden bekeken of de instrumenten en/of procedures zelf dienen
te worden aangepast. In het onderstaande doe ik suggesties om dit geheel te verbeteren.
Deze voorstellen hebben met name betrekking op gemeenten, maar in voorkomende gevallen
– bijvoorbeeld in buitengebieden – ook op provincies en waterschappen.

Voorgestelde acties, maatregelen en verkenningen

A) Grond en grondinstrumenten beter koppelen aan ruimtelijke visie: meer kennis en
capaciteit

Gemeenten kunnen hun grondbeleid beter verbinden met hun ruimtelijke visie (onder
de Omgevingswet: de omgevingsvisie). Ik realiseer mij dat het vroegtijdig koppelen
van ruimtelijk beleid aan grondbeleid – en het inzetten van de respectievelijke wettelijke
instrumenten – veelal om grote deskundigheid en capaciteit bij overheden vraagt. Daarom
wil ik de kennisontwikkeling bij gemeenten en provincies op het vakgebied van grondzaken,
planeconomie en gebiedsontwikkeling stimuleren. Ook kunnen overheden meer dan nu het
geval is kennis bundelen. Ik denk daarbij aan kennisnetwerken en het gerichter benutten
van opleidingen voor de diverse functies die nodig zijn om grondbeleid goed vorm te
geven en uit te voeren. Een bijkomend voordeel van samenwerking, uitruil of bundeling
van capaciteit op regionaal niveau is dat dit bijdraagt aan continuïteit van beleid:
zo lekt minder kennis weg.18

Ik ga de komende maanden met het IPO en de VNG (en met partijen zoals VvG, SKG en
eventueel marktpartijen) verder kijken naar mogelijkheden voor bundeling van kennis
en capaciteit, bijvoorbeeld door regionale samenwerkingsverbanden. Ik ga daarnaast
op korte termijn experts met kennis van grondzaken toevoegen aan het Expertteam Woningbouw
om overheden te begeleiden. Gemeenten kunnen een beroep doen op deze expertise in
verschillende fases van visievorming en planontwikkeling. De verschillende handreikingen
die de laatste tijd hierover zijn uitgebracht kunnen daarbij nu al goed worden benut.19

B) Voorkeursrecht meer en eerder inzetten, en financiële arrangementen voor het verwerven
van grond

Veel gemeenten maken al gebruik van het zogeheten voorkeursrecht, maar kunnen dat
meer en eerder inzetten om zo meer grip op grond te krijgen, regie te voeren, gronden
(tijdig) beschikbaar te krijgen en (toenemend) versnipperd grondeigendom te voorkomen.
Gemeenten (en provincies) hebben hiervoor wel meer expertise en capaciteit nodig,
zoals in het bovenstaande werd verwoord.

De termijnen die in het voorkeursrecht gelden – voor wat betreft het vaststellen van
een omgevingsplan – worden door de betrokken overheden als krap ervaren. Ik ga met
de stakeholders bespreken of en hoe het verlengen van de termijnen ertoe bijdraagt
dat deze beter aansluiten bij de praktijk die nodig is om ruimtelijke opgaven te realiseren.

De financiële armslag bij overheden is een beperking bij het voeren van sturend grondbeleid
en het meer inzetten van het voorkeursrecht. Als het Rijk als achtervang kan optreden
bij het leggen van voorkeursrecht en kan participeren in aankoop van gronden, wordt
de drempel voor het inzetten van het voorkeursrecht verlaagd. Daarom ga ik experimenteren
met financiële arrangementen voor het (gezamenlijk met medeoverheden) verwerven van
grond ten behoeve van woningbouw (en energie-infrastructuur), bijvoorbeeld na het
vestigen van een voorkeursrecht door een gemeente. Ik ben hierover op dit moment met
enkele gemeenten in gesprek. Dit is bedoeld om die gemeenten te ondersteunen die een
relatief grote woningbouwopgave hebben, maar door financiële restricties niet in staat
zijn zonder ondersteuning gronden te verwerven, terwijl dit wel wenselijk is met het
oog op de urgente opgaven. De financiering voor dit experiment komt uit het gebiedsbudget
voor grootschalige (NOVEX-)woningbouwgebieden op de BZK-begroting.

C) Onteigeningsprocedure starten tegelijk met onderhandelingen over verwerving van
de grond

Het gelijktijdig en parallel aan de onderhandelingen met grondeigenaren inzetten van
een onteigeningsprocedure, in plaats van pas nadat onderhandelen geen resultaat heeft
opgeleverd, versnelt gebiedsontwikkeling in de situatie dat grondeigenaren niet meewerken
aan de uitvoering van een visie of programma. Ook hier geldt dat dit kennis en capaciteit
vraagt, die moeten worden versterkt. Het tegelijk starten van de procedure hoeft overigens
niet te betekenen dat daadwerkelijk wordt onteigend of dat meer dan voorheen wordt
onteigend, maar de doorlooptijd van de procedure vormt dan in mindere mate een extra
belemmering voor de tijdige realisatie van het ruimtelijk plan. Voor zover er financiële
belemmeringen zijn om tijdig een onteigeningsprocedure te starten, zal ik de mogelijkheden
verkennen om eventuele belemmeringen in het BBV dan wel via financiële arrangementen
weg te nemen, zodat sneller kan worden overgegaan tot het starten van de procedure.
Ik ben hierover in gesprek met de commissie BBV. Ik zet daarbij in op het meer gebruiken
van het instrumentarium op een financieel verantwoorde manier. De financiële belemmeringen
hebben doorgaans betrekking op de kosten van de (onzekere) verwerving en op flexibiliteit
bij processen.

Onder de huidige Onteigeningswet is de schadeloosstellingsprocedure nog onderdeel
van de onteigeningsprocedure. Met de Omgevingswet wordt de eigendomsovergang bij onteigening
standaard losgekoppeld van de vaststelling van de schadeloosstelling. De procedure
over de definitieve schadeloosstelling kan dan ruim na eigendomsoverdracht worden
gevoerd en vormt geen belemmering meer voor realisatie van het ruimtelijk plan. Onteigening
vindt verder niet langer plaats via een koninklijk besluit, maar wordt gedaan door
het bestuursorgaan zelf. Er is nog maar één onteigeningsprocedure en niet meer aparte
procedures voor verschillende doeleinden. Met stedelijke kavelruil wordt het bovendien
eenvoudiger grond en gebouwen te ruilen, grondeigenaren kunnen zelf daarmee de eigendomsverhoudingen
in een gebied aanpassen, zonder dat de overheid daarvoor actief gaat verwerven (zie
ook de volgende sectie, waarin de rol van het Rijk aan bod komt).

In het Wetsvoorstel Versterking regie volkshuisvesting – waarvan de consultatie op
30 maart is afgerond en de reacties nu worden verwerkt ter advisering aan de Raad
van State – stel ik daarnaast een aantal versnellingsmaatregelen in beroepsprocedures
voor, waaronder het mogelijk maken van beroep in één instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak
van de Raad van State in plaats van het huidige beroep in twee instanties (bij de
rechtbank en vervolgens bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State)
voor bepaalde besluiten ten aanzien van (woningbouw)projecten.20 Hierdoor kunnen dergelijke besluiten eerder onherroepelijk worden. Dit wetsvoorstel
bevat ook een wijziging met betrekking tot de vergoeding van griffiekosten van belanghebbenden
bij hoger beroepszaken over onteigening. Dit houdt verband met het bevorderen van
een kortere doorlooptijd van procedures. Voorgesteld wordt om niet langer bij wet
te bepalen dat het griffierecht bij hoger beroep, ongeacht de uitkomst daarvan, altijd
volledig wordt vergoed, maar dit aan het oordeel van de bestuursrechter over te laten
conform het gebruikelijke regime van de Awb.

In sommige van de gesprekken die ik heb gevoerd, is het schrappen van de mogelijkheid
om zich op basis van zelfrealisatie te verweren tegen onteigening geuit als wens.21 Dit stuit op bezwaren vanuit het eigendomsrecht. Het Eerste Protocol van het EVRM
en de onteigeningswet beschermen het eigendom. Volgens het Verdragsrecht mag de overheid
wel het eigendom reguleren, maar een inbreuk gericht op de ontneming van het eigendom,
of de rechten daarop, moet steeds per individueel geval worden getoetst. In Nederland
vindt de regulering van het eigendom plaats via de ruimtelijke regelgeving en de individuele
toets van de inbreuk door ontneming van eigendom en de rechten daarop vindt plaats
via de onteigeningsregelgeving. De bescherming tegen deze inbreuk vergt dat de eigenaar
of rechthebbende in zijn verweer bij de rechter mag aantonen dat hij/zij bereid en
in staat is het plan dat de gemeente voor ogen staat zelf te realiseren. Als de eigenaar
dit kan aantonen, vervalt de noodzaak voor onteigening. Overigens wordt dan ook het
doel bereikt: realisatie van het plan. Zou een eigenaar na de constatering dat er
niet onteigend kan worden wegens zelfrealisatie na drie jaar niet gestart zijn met
deze realisatie, vanwege oorzaken die aan de eigenaar te wijten zijn, dan kan alsnog
tot onteigening worden overgegaan. De Handreiking grondeigendom bevat meer informatie
hierover.22

Daarnaast wordt in de context van zelfrealisatie vaak de bouwplicht genoemd, dat eveneens
het eigendomsrecht raakt. De bouwplicht kan als een optie worden gezien om het woningtekort
aan te pakken en speculatie van grondeigenaren die niet altijd meewerken aan snelle
bouw tegen te gaan. Tijdens het debat Woningbouwopgave en koopsector (Handelingen
II 2022/23, nr. 56, item 3) hebben de leden Nijboer (PvdA) en Bromet (GL) een motie ingediend met het verzoek
een bouwplicht in te voeren vanwege deze twee overwegingen.23 Een bouwplicht dwingt grondeigenaren om tot bouwen over te gaan en dit is op verschillende
manieren denkbaar. Eerder is naar aanleiding van een motie van de leden Nijboer (PvdA),
Smeulders (GL) en Beckerman (SP) de bouwplicht onderzocht.24 Drie hoogleraren hebben hierover een advies uitgebracht. De conclusie was dat «…een
bouwplicht voor woningen een ernstige inmenging op het eigendomsrecht vormt. Deze
bouwplicht legt de eigenaar een vergaande actieve verplichting op en vormt daarmee
een grotere inbreuk op het eigendomsrecht dan onteigening…Een algemene bouwplicht
in de (Omgevings)wet of omgevingsplan wordt riskant geacht». In deze brief agendeer
ik evenwel diverse voorstellen die aanhaken op de overwegingen achter de motie, waardoor
in de toekomst gebiedsontwikkeling sneller en minder duur tot stand kan worden gebracht.
Met het programma Woningbouw werk ik tevens diverse opties uit om woningbouw te intensiveren
en te versnellen (zie onder andere ook volgende sectie en de onlangs verschenen voortgangsrapportage
Woningbouw).25

D) Overige voorgestelde acties, maatregelen en verkenningen

De randvoorwaarden voor gemeenten, provincies en waterschappen moeten geschikt zijn
om meer en sneller grip op grond te kunnen hebben. Die randvoorwaarden zitten niet
alleen in kennis en capaciteit, maar ook in wettelijke mogelijkheden en in financiële
armslag om bijvoorbeeld makkelijker een actief grondbeleid te kunnen voeren. Bovendien
draagt een actief grondbeleid bij aan continuïteit in het realiseren van woningbouw,
alsmede voorzieningen. In het al eerder genoemde Wetsvoorstel Versterken regie volkshuisvesting
voorzie ik daarom in de wettelijke vertaling van het hernemen van regie op de volkshuisvesting
door overheden, onder meer door het verkrijgen van meer regie op aantallen en locaties
en regie op betaalbaarheid en evenredige verdeling. Daarnaast heb ik het Plan van
aanpak Versnellen van processen en procedures woningbouw vastgesteld, waarin ik verschillende
acties heb opgenomen om de woningbouw te versnellen, zoals het parallel schakelen
van processen dat gebiedsontwikkelingen kan versnellen.26

Woningcorporaties zijn ook een belangrijke partij bij het realiseren van de ruimtelijke
opgaven, vooral op het gebied van sociale woningbouw. Ze hebben daarom betere mogelijkheden
nodig om grond te verwerven en te behouden. Met mijn voorstel om voor woningcorporaties
de termijn waarvoor ze grondposities mogen aanhouden in hun DAEB-tak te verlengen
van vijf naar tien jaar help ik hen daarbij.27 Daarmee is een van de belemmeringen die woningcorporaties ervaren bij het verwerven
van grond voor sociale woningbouw weggenomen. Ik ga daarnaast onderzoeken – conform
de oproep van het lid Bromet c.s. – of woningcorporaties nog andere belemmeringen
ervaren bij het innemen van grondposities, om vervolgens te kunnen inschatten of deze
belemmeringen kunnen worden weggenomen zonder dat daarbij onaanvaardbare risico’s
ontstaan.28Resultaten van dit onderzoek verwacht ik in het najaar.

Ook het Rijk is een belangrijke speler in het (actieve) grondbeleid. Zoals ik in de
brief «Verbreding takenpakket Rijksvastgoedbedrijf» van 28 maart jl. ook heb aangegeven,
vind ik ten eerste een actieve houding van het Rijk logisch om in de NOVEX-gebieden
tot een regionale investeringsagenda te komen.29 Ik wil daarin met partijen op zoek naar mogelijkheden om tot bredere financiering
van gebiedsontwikkeling te komen. Ik vind het belangrijk dat zoveel mogelijk financieel
vermogen in een brede investeringscoalitie wordt georganiseerd – ook vanuit de partijen
die (op termijn) baat hebben bij de gewenste ontwikkeling – zodat het publieke tekort
niet groter is dan noodzakelijk en het Rijk bijdraagt aan continuïteit van gebiedsontwikkeling.

Ook vind ik het belangrijk dat de waardegroei die ontstaat door de voorziene ontwikkeling
zoveel mogelijk wordt gebruikt om daadwerkelijk tot het gewenste kwaliteitsniveau
te komen (en niet voor die tijd uit het gebied vloeit). Het Rijk zou bovendien kunnen
deelnemen aan een gemeenschappelijk ontwikkelbedrijf. Dat kan investeringsagenda’s
samenbrengen, zorgen voor continuïteit in economisch moeilijkere perioden en vergroot
de slagvaardigheid. Ik verken welke rol het Rijk op welk moment goed past en wat de
voor- en nadelen van samenwerkingen zoals deze zijn, opdat het Rijk actiever kan bijdragen
aan grote en noodzakelijke gebiedsontwikkelingen.

Tot slot: ik wil het rijksvastgoed intensiever benutten ten behoeve van de realisatie
van NOVI-doelen en grond van het Rijk meer strategisch inzetten voor de urgente maatschappelijke
opgaven. Met het oog op dat laatste heb ik een handelingskader aangekondigd voor de
inzet van de agrarische grondportefeuille van BZK, zodat voor het RVB in brede zin
meer handelingsruimte ontstaat om met deze grond bij te dragen aan de huidige en toekomstige
beleidsdoelen. Momenteel onderzoek ik dit in nauwe samenwerking met het RVB en zal
ik dit handelingskader na de zomer gereed hebben. In het verlengde van het coalitieakkoord
(bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) en een motie van uw Kamer ga ik rijksvastgoed ook inzetten ten behoeve van het realiseren
van extra betaalbare woningen.30 Als vastgoedeigenaar zal het RVB samen met gemeenten en provincies de mogelijkheden
onderzoeken om tot een programmering met een aanzienlijke component betaalbare woningen
te komen. De start hiervoor is een analyse naar de ontwikkelpotentie van het RVB-vastgoed
(gronden en panden) ten behoeve van de realisatie van betaalbare woningen, energietransitie
en andere urgentie maatschappelijke doelen.

SPOOR II: GROND GOEDKOPER EN PUBLIEKE KOSTEN BETER DEKKEN

Spoor I is ingegaan op voorstellen die de voornaamste problemen adresseren die ertoe
leiden dat grond te traag beschikbaar komt. Dit spoor en spoor III bevatten vooral
voorstellen die de voornaamste problemen adresseren die ertoe leiden dat gebiedsontwikkeling
te duur is (of kan worden).

Centraal in spoor II staat het verbeteren van kostenverhaal en het vergroten van de
voorzienbaarheid daarvan. Bij waardering van grond moet het kostenverhaal een gegeven
zijn. Nu is het vaak andersom en bepalen (en beperken) de hoge verwervingskosten de
financiële ruimte voor kostenverhaal. Gemeenten moeten zoveel en eenvoudig mogelijk
publieke kosten van gebiedsontwikkelingen kunnen verhalen op grondeigenaren die bouwen
en/of ontwikkelen. Kostenverhaal vindt plaats wanneer er sprake is van bouwplannen
(door derden) die leiden tot publieke investeringen met name in de aanleg van de openbare
ruimte.

De voorgestelde acties, maatregelen en verkenningen in dit tweede spoor hebben vooral
relevantie voor gebiedsontwikkelingen waarin veel vastgoed wordt gerealiseerd (zoals
woningbouw, kantoren en bedrijventerreinen). Concrete uitkomsten van dit spoor zijn:
een verbeterde voorzienbaarheid van kosten, een nieuwe, gezamenlijke richtlijn voor
taxaties, een verbeterde inbrengwaarde en lagere verwervingskosten van grond.

Voorgestelde acties, maatregelen en verkenningen

A) Meer duidelijkheid bieden over de kosten en opbrengsten van gebiedsontwikkelingen

Het is van belang dat gemeenten al ruim voordat het bestemmings-/omgevingsplan in
procedure wordt gebracht duidelijkheid bieden over de kosten en opbrengsten van gebiedsontwikkelingen
en consistent zijn in het bredere publiek beleid.31 Ontwikkelaars kunnen dan veel beter inschatten hoe hoog de financiële bijdrage is
die zij aan de gemeente moeten betalen en hiermee rekening houden bij de aankoop van
de grond. Hetzelfde geldt voor taxateurs die gronden moeten waarderen. Dat vraagt
in essentie om een samenhangend pakket van maatregelen:

– Een omgevingsvisie met een globale aanduiding van de functie van gebieden, het gewenste
ruimtelijke programma en de benodigde hoofdinfrastructuur. De eerder voorgestelde
maatregel «grondbeleid en grondinstrumenten beter koppelen aan ruimtelijke visie»
ligt in het verlengde hiervan;

– In het Wetvoorstel Versterking regie volkshuisvesting voorzie ik in een volkshuisvestelijk
programma waarin de gewenste ontwikkelingen en opgaven zijn vastgelegd. Dat betreft
de woningbouwsegmentering qua prijs en sector, en de betaalbaarheid van de woonlasten
in de programma’s Woningbouw en Betaalbaar wonen, die vorig jaar zijn uitgekomen en
waarin maatregelen hierover al zijn aangekondigd.32 Het wetvoorstel is nog in behandeling. Het bevat normerende maatregelen, zodat 2/3
deel van een woningbouwprogramma betaalbaar is. Dat zal overigens niet alleen tot
een maatschappelijk gewenst woonprogramma leiden, maar ook een drukkende werking hebben
op de verwervingskosten wanneer de herontwikkelingswaarde hoger is dan de waarde bij
voortzetting van het huidige gebruik.33 De maatregelen van de programma’s zijn verder uitgewerkt in reeds afgesloten woondeals.
In de woondeals is met elke gemeente afgesproken hoeveel woningen wanneer worden gebouwd
en zijn er afspraken gemaakt over de woningbouwsegmentering qua prijs en sector. Deze
verbeterde duidelijkheid over gebiedsontwikkelingen wordt door elke gemeente verder
uitgewerkt in woonvisies met potentiële locaties, woonzorgvisies en prestatieafspraken
met corporaties. Via regionale versnellingstafels gaan overheden, marktpartijen en
corporaties bovendien met elkaar de voortgang van de gebiedsontwikkelingen monitoren
en knelpunten oplossen;

– Een nota bovenwijkse voorzieningen en/of een nota grondbeleid met een overzicht van
de bovenwijkse voorzieningen, de kosten daarvan en de verdeling van de kosten over
de bestaande locaties en nieuwe gebiedsontwikkelingen.34

B) Meer duidelijkheid bieden door vaste, vooraf vastgestelde bijdragen en het ontwikkelen
van modelnota’s

Ik wil dat gemeenten die kosten verhalen onder andere met het afsluiten van anterieure
overeenkomsten meer duidelijkheid gaan bieden door vaste, vooraf vastgestelde bijdragen
in rekening te brengen, bijvoorbeeld een vaste bijdrage per woningtype. De gemeente
kan die vaste bedragen uitwerken in een nota bovenwijkse voorzieningen of in de nota
grondbeleid. Ze kan daarin ook voorlopige bijdragen opnemen voor locaties waarvoor
nog geen plannen bestaan. Het ontwikkelen van een model, samen met de VNG, is een
concrete eerste stap op korte termijn.

Het is voor een goed verloop van het kostenverhaal belangrijk dat alle betrokken partijen
over dezelfde informatie kunnen beschikken. Gemeenten hebben er eveneens behoefte
aan informatie met hun inwoners te delen, ook als het over het grondbeleid gaat. De
voorspelbaarheid van het kostenverhaal moet verbeteren. Rekening houdend met de bedrijfsmatige
belangen die bij het kostenverhaal een rol spelen, ga ik hier meer inzicht in geven
met een onderzoek naar exploitatieplannen en afgesloten anterieure overeenkomsten.

C) Nieuwe afspraken over taxaties bij gebiedsontwikkelingen en het verkennen van een
andere basis voor de inbrengwaarde

De hierboven genoemde voorstellen en maatregelen hebben vooral effect wanneer deze
ook worden betrokken bij taxaties ten behoeve van onteigening of de inbrengwaarde
bij kostenverhaal. Wanneer programma-eisen en kosten beter en eerder duidelijk zijn,
scherpt dit taxatiewaarden en heeft dit een drukkend effect op de hoogte en daarmee
op de grondprijzen.

Bij taxaties wordt – bij voorrang – gekeken naar referentietransacties. Daarnaast
wordt een berekening gemaakt van het saldo van verwachte opbrengsten en kosten. De
referentietaxaties zijn echter niet altijd representatief, vooral ook omdat de waarde
van de grond en opstallen in belangrijke mate afhankelijk is van in de toekomst te
realiseren opbrengsten en te maken kosten. Hierin zijn er onzekerheden, bijvoorbeeld
wanneer een lokaal woningbouwprogramma nog onvoldoende concreet is.

Dergelijke toekomstverwachtingen kunnen bovendien wijzigen in de tijd, bijvoorbeeld
door economische- of beleidsmatige veranderingen. Taxaties dienen hiermee beter rekening
te houden. Ik ben daarom nu al in overleg met het Nederlands Register van Vastgoedtaxateurs
en de VNG, want ik wil nieuwe afspraken maken over de manier waarop taxaties bij gebiedsontwikkeling
worden uitgevoerd, zodat de kosten en risico’s van gebiedsontwikkeling beter worden
betrokken. Daarbij zijn de voorzienbaarheid van kosten, maar ook de risico’s bij planontwikkeling
en doorwerking in de waardebepaling belangrijk. Ik wil dit najaar het ontwikkelen
van een gezamenlijke richtlijn (of een gezamenlijke waarderingsinstructie) voor taxaties
bij gebiedsontwikkeling in gang zetten.

Ik wil zorgen dat de waardestijging van de grond – wanneer die ontstaat doordat de
gemeente de bestemming/functie van de grond wijzigt – zoveel mogelijk ten goede komt
aan het collectieve belang en kan worden ingezet om de kosten van gebiedsontwikkeling
te betalen.35 Zoals eerder gezegd moet (de omvang van) het kostenverhaal meer een gegeven worden
dan een resultante. De systematiek voor het bepalen van het maximale kostenverhaal
dient ervoor te zorgen dat een ontwikkeling niet economisch onhaalbaar wordt voor
de ontwikkelaar/initiatiefnemer.36 Het is daarvoor van belang dat de (fictieve) inbrengwaarde – de waarde die van invloed
is bij het bepalen van het maximale kostenverhaal – minimaal de waarde bij voortzetting
van het huidige gebruik representeert. Ik wil daarom verkennen of de inbrengwaarde
van grond bij kostenverhaal kan worden berekend met als uitgangspunt de waarde van
de grond bij voortzetting van het bestaande gebruik (en dat drukt weer de taxaties).
Wanneer de inbrengwaarde van de grond op deze basis wordt berekend, is er meer financiële
ruimte voor een hogere bijdrage aan het kostenverhaal.

In het geval dat een ontwikkeling meer oplevert dan de huidige waarde, verwacht ik
dat kopers van grond bereid zijn een prijs te betalen die overeenkomt met maximaal
de residuele grondwaarde, waarbij volledig rekening is gehouden met het kostenverhaal.
Voor handelaren in grond valt er minder te verdienen. Ik verwacht namelijk dat ontwikkelaars
dan niet langer bereid zijn een prijs voor de grond te betalen die onvoldoende rekening
houdt met de publieke kosten. In het huidige systeem wordt het verhalen van kosten
op ontwikkelaars beperkt door de taxatiewaarde van de grond. Die taxatiewaarde is
gebaseerd op grondtransacties die zijn beïnvloed door de herontwikkelingswaarde. Ontwikkelaars
zullen meer op de publieke kosten gaan letten, wanneer een gemeente een hogere bijdrage
in rekening mag brengen. Ik verwacht dat de verwervingskosten daardoor gaan dalen.
Dat heeft een gewenst effect op de waarde van gronden die beschikbaar komen voor gebiedsontwikkeling.
Het publiek tekort bij gebiedsontwikkeling zal daardoor afnemen en dat is hard nodig
gezien de vele ruimtelijke opgaven waar we in ons land voor staan.

Ik ben mij ervan bewust dat het veranderen van de regels voor het waarderen van grond
bij het bepalen van het maximale kostenverhaal ingrijpende gevolgen kan hebben voor
grondeigenaren en grondposities in verschillende regio’s. Daarbij moet goed worden
doordacht of het totale systeem – mede in relatie tot de schadeloosstelling bij onteigening
– consistent is en wat potentiële neveneffecten zijn op het hele grondbeleid. Ook
zal zorgvuldig moeten worden bezien hoe wet- en regelgeving met bijbehorende overgangsregelgeving
dient te worden ingericht en wat de effecten zijn. Ik neem dit mee in mijn verkenning
– samen met VNG en IPO – waarvan ik verwacht de resultaten medio 2024 te kunnen delen.

SPOOR III: WAARDESTIJGING VAN GROND BETER BENUTTEN VOOR PUBLIEKE DOELEN

Het is zinvol om na te denken hoe waardestijging van grond ten goede kan komen aan
de bekostiging van gebiedsontwikkeling (overigens kan ook waardedaling aan de orde
zijn). Ik sta voor een grondbeleid dat het algemeen belang beter dient: een grondbeleid,
waarbij het waardesurplus – als dat er is – als gevolg van publieke investeringen
en beslissingen ten goede komt aan de ruimtelijke opgaven. Dat maakt ruimtelijke ontwikkelingen
beter betaalbaar en kan de publieke tekorten verminderen. In de Omgevingswet is bij
motie artikel 13.23 opgenomen.37 Dit artikel maakt verhaal mogelijk van financiële bijdragen voor in het omgevingsplan
opgenomen categorieën ruimtelijke ontwikkelingen.

De discussie aan wie de waardestijging van grond toekomt – de zogeheten waardevangst
– is verweven met andere maatschappelijke discussies, zoals die over de vermogensverdeling
en het verruimen van het gemeentelijk belastinggebied. Er valt hierbij te denken aan
fiscale maatregelen, die de gebiedsontwikkeling helpen en een bijdrage leveren aan
een betere verdeling van vermogens in de samenleving, en/of gemeenten meer ruimte
geven voor belastingheffing. De financiële haalbaarheid van gebiedsontwikkeling hangt
bovendien samen met het vraagstuk van de verdeling van maatschappelijke baten en lasten
tussen grondeigenaren en maatschappij, en tussen overheden onderling. Dit vraagstuk
gaat daarmee verder dan de vraagstukken over tempo, uitvoeringskracht, beschikbaarheid
van grond en financiële haalbaarheid, die in de twee voorgaande sporen aan de orde
kwamen. Het vraagt om uitgebreid onderzoek en een zorgvuldig politiek en maatschappelijk
debat, alvorens tot eventuele maatregelen wordt overgegaan.

Het publiek maken van de waardeveranderingen van grond raakt het uitgangspunt van
het grondbeleid dat deze waardestijging in principe aan de grondeigenaar toekomt.
Bij faciliterend grondbeleid moeten (wettelijk) de publieke kosten worden verhaald,
maar afromen van de waardestijging sec is niet aan de orde. Een grondeigenaar krijgt
als onderdeel van de schadeloosstelling de marktwaarde vergoed bij onteigening; dat
zou hij immers ook ontvangen als hij niet zou worden onteigenend en vrijwillig zou
verkopen.

Ik ben van mening dat een discussie met uw Kamer over de waardevangst op zijn plaats
is. Ik wil dan ook – samen met de Minister van BZK en de Staatssecretaris Fiscaliteit
en Belastingdienst – twee verkenningen uitvoeren, die in het onderstaande worden toegelicht.
De resultaten van deze verkenningen wil ik eerst terugleggen in uw Kamer, voordat
tot eventuele besluitvorming hierover wordt overgegaan.

Voorgestelde verkenningen

A) Verkenning naar verbeteren baatbelasting

Allereerst wil ik in samenwerking met de Minister van BZK, de Staatssecretaris Fiscaliteit
en Belastingdienst en met de VNG een verkenning uitvoeren naar het verbeteren van
de baatbelasting. Dit is een bestaande belasting die gemeenten kunnen heffen om vastgoed-
en grondeigenaren die profiteren van publieke investeringen te laten meebetalen. Uit
gesprekken is gebleken dat deze belasting vanwege juridische uitvoeringsproblemen
nauwelijks wordt toegepast. Ik streef er naar om eind 2023 deze verkenning te hebben
afgerond.

B) Verkenning heffing ter voorkoming speculatieve grondhandel

Grondhandel waarbij er waarde uit een gebiedsontwikkeling lekt moeten we voorkomen.
In uw Kamer – en bijvoorbeeld in het rapport Woningbouw en Marktconcentraties of het
advies van economen voor renovatie van de woningmarkt – wordt regelmatig gepleit voor
een zogeheten planbatenheffing.38 Dit is een eenmalige heffing die gericht is op waardestijging als gevolg van een
bestemmings-/functiewijziging. Er is eerder onderzoek naar gedaan en uw Kamer is hierover
geïnformeerd.39 Ik zie dat in Frankrijk, Zwitserland en Finland goede ervaringen zijn opgedaan met
heffingen op basis van een waardetoename als gevolg van planologische wijzigingen.
Een planbatenheffing kan speculatieve grondhandel wellicht helpen voorkomen, maar
ik kan me ook voorstellen dat dit doel op een andere manier kan worden bereikt. Ik
wil nader verkennen welke mogelijkheden er zijn om dergelijke grondhandel, waarbij
waarde voortijdig uit een gebiedsontwikkeling verdwijnt, kan worden voorkomen. Daarin
zal ik de planbatenheffing meenemen als één van de mogelijke opties.

3. Lessen uit andere landen

Ondanks dat planningstelsel, grondbeleid en belastingstelsel in de onderzochte landen
anders zijn dan in Nederland, levert onderzoek naar grondbeleid in andere landen interessante
aanknopingspunten op:

– Ik leer uit de Engelse situatie dat kostenverhaal waarbij de bijdragen van ontwikkelaars
worden berekend op basis van een vaste, vooraf vastgestelde norm kansrijk is. In Engeland
verhalen gemeenten de kosten van bovenwijkse voorzieningen via een vaste heffing:
de Community Infrastructure Levy. Uit een internationaal vergelijkend onderzoek, dat
in samenwerking met de Technische Universiteit Delft is uitgevoerd, blijkt dat die
heffing tot lagere verwervingsprijzen leidt, doordat ontwikkelaars vooraf weten hoeveel
zij bij de start van de bouw aan de gemeente moeten betalen voor het aanleggen van
hoofdinfrastructuur en andere voorzieningen.

– Ik heb tijdens de bespreking van de initiatiefnota van het lid Koerhuis over erfpacht
toegezegd u te informeren over de vermogenswinstbelasting op grond in Frankrijk (Plus
Value) (Kamerstuk 35 232).40 Een dergelijke vermogenswinstbelasting kan eraan bijdragen dat de waardestijging
van de grond bij gebiedsontwikkeling ten goede komt aan de overheid en kan ook speculatie
met grond tegengaan. Ik heb in het onderzoek ook de vermogenswinstbelasting op grond
en vastgoed in Zwitserland meegenomen, omdat deze anders dan de Plus Value in Frankrijk
niet door de nationale overheid, maar door lokale overheden kan worden geheven en
direct beschikbaar is voor investeringen in gebiedsontwikkeling.

– Uw Kamer is op bezoek geweest in Wenen. In het onderzoek wordt beschreven hoe belangrijk
de rol van de woningbouwcorporaties in Wenen is en dat Wenen over een Woonfonds beschikt
waarmee de gemeente vroegtijdig grond koopt als die nog goedkoop is.

– In Finland is onderzoek gedaan naar een regeling waarbij onteigening tegen de waarde
van de grond in de oorspronkelijke bestemming/functie plaatsvindt. Dit Finse voorbeeld
neemt niet weg dat bij het wijzigen van de waardering in geval van onteigening het
eerste protocol van het EVRM kaders stelt alsmede onze Grondwet (art. 14).

Bijlage 4 gaat nader in op hoe in andere landen gebiedsontwikkeling wordt bekostigd.

Tot slot

In deze brief heb ik voorstellen tot acties, maatregelen en verkenningen op de agenda
gezet, waarmee ik – samen met collega’s van andere departementen, medeoverheden en
partijen in het veld – het grondbeleid wil moderniseren om zo belemmeringen bij gebiedsontwikkeling
weg te nemen en daarmee de overkoepelende problematiek dat gebiedsontwikkeling momenteel
vaak te traag en te duur is help op te lossen. De voorstellen en maatregelen in spoor
I zijn deels op korte termijn realiseerbaar en vallen binnen de huidige wettelijke
kaders van het grondbeleid. Ook wil ik kijken of ik het huidige instrumentarium kan
verbeteren. In spoor II gaat het om voorstellen die meer tijd kosten en zich vooral
richten op het verhalen van publieke kosten. Spoor III bevat denkrichtingen over de
verdeling van waardevermeerdering die een fundamenteel debat en nader onderzoek vergen.
Deze drie sporen wil ik, in onderlinge samenhang en in samenhang met het bestaande
grondbeleid, omzetten tot een nieuwe uitvoeringsagenda. Die agenda zal ik in overleg
met stakeholders, het debat met uw Kamer en nog in te zetten en lopende (ook meer
ruimtelijke) trajecten opzetten en steeds actualiseren. Deze brief vormt het startpunt
voor die uitvoeringsagenda.

De Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, H.M. de Jonge