Brief regering : Aankondiging herziening obstakelbeleid luchtvaart

Nr. 1078
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT EN DE STAATSSECRETARIS VAN
DEFENSIE

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 31 mei 2023

De ruimte in Nederland is schaars, terwijl de ruimtelijke opgaven groot zijn. Dat
geldt voor de ruimte op de grond én voor het luchtruim. Met de komst van steeds hogere
objecten zoals woontorens en windturbines zal ten behoeve van woningbouw en de energietransitie
de ruimte in de lucht steeds meer gedeeld en verdeeld moeten worden. Ook is de afgelopen
jaren duidelijk geworden dat de bestaande hoogtebeperkingengebieden ten behoeve van
luchtvaartveiligheid1 rondom luchthavens onvoldoende aansluiten bij de vliegroutes van de moderne luchtvaart.
Met deze brief wordt als nadere uitwerking van de Luchtvaartnota 2020–2050 het voornemen
aangekondigd om het obstakelbeleid rondom luchthavens te herzien om de belangen van
hoogbouw en luchtvaart zo optimaal mogelijk op elkaar af te stemmen. Gekoppeld aan
de actualisatie van internationale richtlijnen van de VN burgerluchtvaartorganisatie
(ICAO) is voorzien dat de inhoudelijke uitwerking van nieuw obstakelbeleid in 2025
gereed is en de juridische implementatie daarvan in 2028.

Eerst wordt ingegaan op de huidige situatie van de obstakelbeperkingengebieden en
de consequentie hiervan voor andere opgaven. Daarna volgen de uitgangspunten van het
voornemen tot herziening van het obstakelbeleid en de benodigde maatregelen op de
korte termijn.

Huidige situatie bescherming luchthavens

Rondom luchthavens gelden beperkingengebieden waarmee de luchtvaartveiligheid wordt
geborgd middels maximale bouwhoogtes, bijvoorbeeld voor de bescherming van vliegroutes
of de juiste werking van apparatuur voor de luchtverkeersleiding. Beperkingen kunnen
ook de vorm hebben van een toetsplicht, waarbij het mogelijk is na een technische
toets met positief oordeel2 alsnog hoger dan de beperkingen te bouwen. Dit beleid is gebaseerd op de door ICAO
voorgeschreven beperkingengebieden. Conform de Wet luchtvaart worden deze beperkingengebieden
vastgelegd in luchthavenbesluiten3. Op dit moment zijn er echter nog niet voor alle luchthavens luchthavenbesluiten
vastgesteld. Voor luchthavens zonder luchthavenbesluit ontbreekt de juridische basis4 voor de bescherming van de luchtvaartveiligheid ten opzichte van bebouwing in de
omgeving. Bovendien bestaan er verschillen in de wijze waarop de civiele en militaire
luchthavens beschermd worden en is gebleken dat de huidige beperkingengebieden niet
meer geheel aansluiten bij de moderne luchtvaart, bijvoorbeeld door veranderde vliegroutes
en verbeterde vliegtuigen.

De consequenties hiervan voor andere ruimtelijke opgaven verschillen. Op sommige plekken
wordt onnodig veel ruimte beperkt5, terwijl op andere plekken de veilige bereikbaarheid beperkingen kent6. Bovenal is in het huidige beleid niet altijd vooraf helder tot welke hoogte bebouwing
mogelijk is en is het toetsingsproces (technisch) complex. Dit heeft invloed op de
procesgang rondom ruimtelijke planvorming. Het is de wens van de Ministeries van IenW
en Defensie om met een transparanter obstakelbeleid bij te dragen aan andere opgaven
zoals woningbouw en de energietransitie, zonder afbreuk te doen aan de veilige bereikbaarheid
van luchthavens.

Uitgangspunten

Een eerste uitgangspunt is dat zo veel mogelijk wordt aangesloten op door ICAO aangekondigde
nieuwe regels voor obstakelbeperkingen. Deze regels bieden meer ruimte voor nationaal
maatwerk waardoor er beter rekening kan worden gehouden met lokale situaties. Als
tweede wordt gestreefd naar een eenduidig beleid dat zoveel als mogelijk gelijk is
voor álle luchthavens in Nederland, zowel militair als civiel inclusief Schiphol,
luchthavens van nationale betekenis en luchthavens van regionale betekenis onder bevoegd
gezag van provincies.

In het nieuw te ontwikkelen beleid is het laatste en belangrijkste uitgangspunt om
beperkingen rondom luchthavens doelmatiger te kiezen. Dat betekent enerzijds dat (hoog)bouw
beperkt blijft op die locaties rondom de luchthavens waar dat noodzakelijk is voor
veilige luchtvaart. Anderzijds biedt het mogelijkheden om op andere locaties ruimte
te geven aan bijvoorbeeld hoogbouw. Het streven is dat 1) het gebied in de directe
nabijheid van luchthavens waar niet gebouwd mag worden vanwege luchtvaartveiligheid
kleiner wordt7, 2) de toetsingsgebieden daaromheen doelmatiger worden gekozen en 3) de regels en
afwegingen die daarin gelden transparanter worden. Daarbij geldt dat in de toetsingsgebieden
zoveel mogelijk een «ja-tenzij» beleid gaat gelden, met vooraf duidelijke voorwaarden
waar vanaf een bepaalde hoogte wel of niet gebouwd mag worden.

Het nieuwe obstakelbeleid zal impact hebben op de regionale en lokale omgeving. De
samenwerking met zowel de provincies en de gemeenten rondom luchthavens als andere
partijen in de ruimtelijke ordening is daarom van groot belang. Ook is er aandacht
voor de belangen van de direct omwonenden van luchthavens. De vormgeving van zorgvuldige
participatie is onderdeel van het proces. Vanwege de regie op ruimtelijke ordening
zal in het hele traject worden samengewerkt met BZK.

Maatregelen op korte termijn

Het uitwerken, afstemmen en het uiteindelijk implementeren van dit nieuwe obstakelbeleid
is een langdurig proces. Tegelijkertijd is er noodzaak voor maatregelen op de kortere
termijn. Het gaat om:

1. Oplossen bestaande knelpunten en formele vastlegging in ruimtelijke ordening

Bestaande knelpunten in de ruimtelijke ordening vragen om twee inhoudelijke maatregelen
op de kortere termijn om luchtvaartveiligheid ook juridisch te borgen. Dit gaat enerzijds
om het in luchthavenbesluiten vaststellen van de huidige beperkingengebieden rondom
luchthavens waar dat nog niet is gedaan. Dit betreft militaire vliegbases De Peel,
Gilze-Rijen en Woensdrecht en de luchthavens Rotterdam The Hague Airport, Groningen
Airport Eelde en Maastricht Aachen Airport. Momenteel wordt interim beleid gevoerd
waarin bestuurders gevraagd wordt rekening te houden met beperkingengebieden en waar
ILT of CLSK op toetst8. Anderzijds gaat het om het voornemen de toetsingsgebieden in het gebied tot 15 kilometer
rondom militaire luchthavens, de zogenoemde outer horizontal gebieden, juridisch te borgen. Deze toetsingsgebieden zijn al van toepassing rondom
civiele luchthavens en worden in de praktijk en in overleg met de omgeving al gehanteerd
rondom de militaire vliegbases. Door de hogere druk op de schaarse ruimte is duidelijkheid
over de (juridische) status van dit type gebied urgent. Dit wordt tegelijk met de
uitwerking van het nieuwe beleid gerealiseerd. De Ministeries van IenW en Defensie
roepen alle betrokken partijen op om in ruimtelijke plannen rekening te blijven houden
met deze gebieden en vooral in gesprek te blijven treden over bouwplannen nabij luchthavens.

2. Aanpassing Wet luchtvaart

De Wet luchtvaart wordt aangepast om het mogelijk te maken beperkingengebieden in
te stellen bij afzonderlijke algemene maatregel van bestuur (AMvB) op nationaal niveau,
in plaats van in het luchthavenbesluit. De beperkingengebieden voor de luchtvaartveiligheid
zijn namelijk voor elke luchthaven noodzakelijk, ongeacht bijvoorbeeld de hoeveelheid
vluchten. In de voorgenomen luchthavenbesluiten voor Rotterdam The Hague Airport,
Groningen Airport Eelde en Maastricht Aachen Airport worden de beperkingengebieden
zoals die in het huidige beleid van toepassing zijn, nog meegenomen. Later volgt de
omzetting naar de afzonderlijke AMvB. Dit draagt bij aan het daarna flexibeler kunnen
realiseren van het nieuwe beleid, inclusief de beoogde voordelen daarvan.

3. Onderzoek naar versnellen maatregelen

Er wordt onderzocht welke mogelijkheden er zijn om de beoogde voordelen van het nieuwe
obstakelbeleid te realiseren nog voordat de juridische implementatie volledig is afgerond
in 2028. Een mogelijke invulling hiervan is het al eerder toepassen van het nieuwe
beleid als toetsingskader binnen de bestaande beperkingengebieden. Zo kan waar het
nieuwe beleid meer ruimte biedt al toestemming worden verleend om hoger te bouwen
en kan ook al inzicht worden gegeven in welke gebieden beperkingen nodig zijn of blijven.
Hiermee beogen we versneld tegemoet te komen aan de noodzaak transparanter en doelmatiger
obstakelbeleid te hanteren en duidelijkheid te bieden aan de omgeving.

Tot slot

De verwachting is dat het toekomstige obstakelbeleid invulling zal geven aan de noodzaak
slimmer met de beschikbare ruimte in Nederland om te gaan. De maatregelen op korte
termijn moeten tevens de luchtvaartveiligheid adequater borgen en duidelijkheid bieden
voor de omgeving. De Kamer wordt naar verwachting medio 2024 nader geïnformeerd over
de vorderingen rond het nieuwe obstakelbeleid.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
M.G.J. Harbers

De Staatssecretaris van Defensie,
C.A. van der Maat