Brief regering : Voortgang Programma Maatwerk Multiprobleemhuishoudens

Nr. 81
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR ARMOEDEBELEID, PARTICIPATIE EN PENSIOENEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 juli 2022

1. Inleiding

Het is voor professionals in het sociaal domein soms lastig om huishoudens met complexe
meervoudige problematiek te ondersteunen en daarbij tot een oplossing te komen. In
de meeste gevallen, zeker bij enkelvoudige hulpvragen, biedt wet- en regelgeving voldoende
mogelijkheden en volstaan de standaard voorzieningen. In situaties waarin problemen
op verschillende domeinen tegelijkertijd spelen en waar meerdere organisaties betrokken
zijn vanuit verschillende wettelijke kaders, kan effectieve hulpverlening stagneren
en verdere escalatie dreigen. De bestaanszekerheid van deze multiprobleemhuishoudens
kan dan in het geding komen. Op basis van verschillende onderzoeken komt het beeld
naar voren dat 1 tot 4 procent van de huishoudens complexe multiproblematiek heeft.
Het maatschappelijk leed en de publieke kosten die met deze problematiek gepaard gaan
zijn naar schatting buitengewoon hoog.1

Uit een verkenning van bij het programma aangesloten ministeries, in 2019, bleek dat
professionals bij gemeenten en Rijk elkaar niet altijd weten te vinden en dat de ruimte
in wet- en regelgeving niet altijd voldoende is, of onvoldoende duidelijk is. Ook
de veelheid van wetten en instanties en de verschillende mensbeelden en beelden van
de rol van de overheid, kunnen een oplossing in de weg staan.2 Daarnaast winnen de rechtmatigheid, de verticale verantwoording en het beroep op
het gelijkheidsbeginsel het regelmatig van de ervaren noodzaak en ruimte om maatwerk
te leveren. Om professionals meer handelingsperspectief te bieden om in complexe situaties
maatwerk te kunnen leveren, zijn de Ministeries van SZW, VWS, BZK, J&V en OCW in mei
2019 het Programma Maatwerk Multiprobleemhuishoudens (PMM) gestart.3 Inmiddels zijn ook het Ministerie van Financiën (DG Toeslagen), 14 landelijke uitvoeringsorganisaties
en vijftig gemeenten bestuurlijk aangesloten bij het programma. Daarnaast vinden doorlopend
gesprekken plaats met andere gemeenten over eventuele deelname met bestuurlijk akkoord.
In 2023 zal er met alle gemeenten individueel contact zijn geweest over het benutten
van de instrumenten die PMM biedt.

Het aantal gemeenten dat (indien gewenst) ook op bestuurlijk niveau deelneemt zal
dan naar verwachting aanzienlijk zijn uitgebreid.

In de afgelopen drie jaar heeft PMM samen met professionals bij gemeenten en landelijke
uitvoeringsorganisaties praktisch toepasbare instrumenten ontwikkeld. Deze instrumenten
ondersteunen hen bij het doorbreken of oplossen van multiprobleemsituaties. De aanpak
van PMM is daarbij gericht op het brede sociaal domein. Met de door PMM ontwikkelde
werkwijze zijn inmiddels vele professionals, en daarmee ook huishoudens, geholpen.

In deze brief licht ik – mede namens de Ministers van OCW, BZK, de Minister voor Rechtsbescherming
en de Staatssecretarissen van VWS en Financiën (Toeslagen en Douane) – de door PMM
ontwikkelde instrumenten toe en ga ik in op de borging daarvan.

2. Toelichting per instrument

De instrumenten vormen een samenhangend ondersteunend pakket voor professionals van
gemeenten en landelijke uitvoerders om sneller en beter maatwerk te kunnen leveren
bij multiproblematiek.

Landelijk Maatwerkregister

Het Landelijk Maatwerkregister is een register van en voor maatwerkprofessionals van
alle bij PMM aangesloten gemeenten en organisaties. Hiermee hebben zij laagdrempelig
toegang tot elkaars contactgegevens en kunnen ze elkaar snel en eenvoudig bereiken
wanneer een casus binnen de reguliere wegen dreigt vast te lopen. Dit voorkomt lange
wachttijden of het herhaaldelijk worden doorverbonden bij het zoeken naar de juiste
collega bij andere organisaties. Professionals geven aan het register regelmatig te
raadplegen en waarderen het contact met collega-maatwerkprofessionals die vanuit eenzelfde
visie en houding werken aan het oplossen van knelpunten in casuïstiek. Uit gesprekken
met maatwerkprofessionals blijkt dat zij zeer tevreden zijn met de ondersteuning die
PMM hun biedt.

Landelijk Maatwerkloket Multiproblematiek

Het Landelijk Maatwerkloket Multiproblematiek (LMM) staat open voor alle gemeenten
en uitvoeringsorganisaties. Het LMM is het centrale aanspreekpunt bij het Rijk voor
professionals, om vastgelopen multiprobleemsituaties te helpen oplossen. Als lokaal
en/of regionaal alles is gedaan om tot een oplossing te komen, maar dit niet is gelukt,
kan een maatwerkprofessional de casus bij dit loket aanmelden. Regievoerders bij het
LMM buigen zich samen met de maatwerkprofessional over de vastgelopen casus om te
helpen bij het komen tot een oplossing. Professionals geven aan het belangrijk te
vinden hiermee direct in verbinding te staan met het Rijk. Via het LMM kunnen ook
de instrumenten Overbruggingsprocedure en Landelijk Escalatie Team worden ingezet.
Het LMM heeft tot op heden 130 vastgelopen cases behandeld, waarbij het merendeel
kon worden opgelost. Het LMM vormt met deze casuïstiek ook een platform om inzicht
te krijgen in en te leren van knelpunten die zich – over de verschillende domeinen
heen – voordoen.

Landelijk Escalatie Team

Het LMM kan een situatie opschalen naar het Landelijk Escalatie Team (LET). Dat gebeurt
alleen als door de maatwerkprofessional en het LMM alles is gedaan om tot een oplossing
te komen, maar dit nog niet is gelukt. Een onafhankelijk voorzitter brengt de bestuurders
van de betrokken organisaties bij elkaar om alsnog tot een doorbraak in de casus te
komen.

Er zijn tot op heden vijf cases door het LET behandeld. Het LET vormt daarnaast, net
als het LMM, een platform om doorlopend te leren van knelpunten.

Bovendien blijkt in de praktijk dat de druk van mogelijke escalatie naar het LET een
positief effect heeft op het verder helpen van casuïstiek. In een aantal gevallen
heeft het mogelijk inschakelen van bestuurders (sneller) tot oplossingen geleid, waardoor
daadwerkelijke inzet van het LET niet nodig bleek.

Overbruggingsprocedure

PMM verkent momenteel of een Overbruggingsprocedure mogelijk is voor het brede sociaal
domein en in welke vorm.4 Eind 2022 is daarmee duidelijk hoe een Overbruggingsprocedure voor het brede sociaal
domein er uit kan zien. Dit instrument heeft tot doel om, wanneer duidelijk is welke
ondersteuning of voorziening noodzakelijk en beschikbaar is maar (nog) onduidelijk
welke partij moet financieren, toch tijdig de gewenste hulp in te kunnen zetten door
voorfinanciering of garantstelling met middelen die beschikbaar zijn vanuit het Rijk.
Inzet is dat het Landelijk Maatwerkloket Multiproblematiek snel duidelijkheid gaat
bieden over welke partij moet financieren. Als dat niet tijdig lukt kan onder voorwaarden
een garantstelling of voorschot worden ingezet. Achteraf wordt uitgezocht welke partij
verantwoordelijk was, zodat een eventueel voorschot wordt terugbetaald. Hiervoor zijn
structureel middelen beschikbaar gesteld vanuit de kabinetsreactie op de Parlementaire
ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag.

Vanuit PMM is al ervaring opgedaan met het inrichten van een overbruggingsprocedure
op het zorgdomein, voor casuïstiek op het snijvlak van de Wmo 2015, Jeugdwet, Zorgverzekeringswet
en Wet langdurige zorg. VWS verkent met de VNG en Zorgverzekeraars Nederland een goede
positionering en invulling van deze procedure conform de taken en verantwoordelijkheden
van de relevante partijen in het stelsel.

Bestuurlijke afspraken

PMM helpt professionals om maatwerk te leveren. Om dat écht goed te laten werken is
bestuurlijke rugdekking essentieel. Een professional moet niet alleen weten wat kan,
maar ook wat mag en hoe er binnen de organisatie naar maatwerk wordt gekeken. Met
de bestuurlijke afspraken tussen PMM en de organisatie/gemeente laten zij zien dat
maatwerk en werken volgens de bedoeling intern wordt gesteund. Denk aan het creëren
van randvoorwaarden zoals tijd, mandaat en budget voor maatwerkprofessionals of het
regelen van een eigen escalatieroute. Daarom vraagt PMM bestuurlijk commitment van
de gemeenten en organisaties die zich bij de aanpak en het PMM-netwerk aansluiten.

PMM organiseert daarnaast drie keer per jaar de Tafel Casuïstiek voor wethouders sociaal
domein. Dit is een informeel en vertrouwelijk intervisiegesprek tussen wethouders
over hun rol in het organiseren van maatwerk en de dilemma’s die zij tegenkomen bij
complexe casuïstiek. Aan deze sessies kunnen wethouders uit alle gemeenten deelnemen.
De deelnemende wethouders geven doorgaans aan dat deze sessies leerzaam en waardevol
voor hen zijn.

Systeemleren

Samen met Stimulansz (kennis- en adviesbureau) en het LMM, worden ingediende casussen
doorlopend geanalyseerd en van handelingsperspectieven voorzien. Een eindrapport verschijnt
begin 2023. Met het verschijnen van het rapport zal ook uw Kamer worden geïnformeerd
over de bevindingen.

Belangrijk onderdeel in ontwikkeling is het zorgen dat er in 2023 een goede structurele
werkwijze en kennisinfrastructuur staan voor het systeemleren, op basis van signalen,
casuïstiek, patronen en handelingsperspectieven. Eventuele in de uitvoeringspraktijk
terugkerende problemen kunnen zo via systeemleren worden aangepakt, bijvoorbeeld door
beleid en/of wetgeving aan te passen. Niet alleen het optekenen van knelpunten en
signalen en het terugleggen hiervan bij de betreffende organisaties behoort tot systeemleren,
maar ook het nagaan van hetgeen hiermee uiteindelijk is gebeurd en waarom.

PMM stimuleert en bevordert daarbij dat de werkwijze voor systeemleren binnen en tussen
de ministeries, landelijke uitvoeringsorganisaties en gemeenten verder wordt ontwikkeld.
Dit wordt bekeken in samenhang en in verbinding met het systeemleren dat vanuit andere
programma’s en initiatieven wordt ontwikkeld, zoals vanuit het programma Werk aan
Uitvoering (WaU).

Opleiden

PMM heeft samen met de Academie voor Wetgeving en Overheidsjuristen en de landsadvocaat
een masterclass opgezet over de ruimte in wet- en regelgeving voor maatwerkoplossingen.
In deze masterclass leren juristen en beleidsmedewerkers van gemeenten en het Rijk
aan de hand van de Awb-Toolbox5 en casuïstiek uit de praktijk hoe ze juridische mogelijkheden kunnen vinden om een
maatwerkoplossing mogelijk te maken. Inmiddels hebben meer dan 200 professionals de
masterclass met grote tevredenheid gevolgd. Momenteel wordt bekeken hoe de masterclass
structureel kan worden aangeboden.

3. Samenhang instrumenten

De kracht van de instrumenten van PMM ligt in hun onderlinge samenhang. Het Maatwerkregister,
LMM, LET en de Overbruggingsprocedure hebben een volgordelijkheid in zich. Wanneer
binnen de eigen organisatie en het reguliere netwerk geen passende oplossing voor
een casus kan worden geboden, is het Maatwerkregister de ingang om snel in contact
te komen met de maatwerkfunctionaris(sen) bij andere betrokken partijen. Zo kan er
samen naar een oplossing worden gezocht. Als de maatwerkfunctionaris er niet uit komt,
kan het LMM worden ingeschakeld. Het LMM is ook het voorportaal voor het LET en de
Overbruggingsprocedure: die kunnen daarom niet los van het LMM bezien worden. Bestuurlijke
afspraken zijn nodig om professionals binnen hun organisaties comfort en rugdekking
te bieden bij het zoeken van ruimte, voor deelname in het Maatwerkregister en voor
het functioneren van het LET. Systeemleren is een voorwaarde om duurzaam draagvlak
te behouden voor maatwerk en om waar sprake is van vaker voorkomende knelpunten verbeteringen
in werkwijzen, beleid en wetgeving te realiseren. Opleiden ten slotte vergroot de
kennis van professionals over de wettelijke ruimte en wettelijke basis om maatwerk
te leveren en kan bijdragen aan het ontwikkelen van specifieke competenties. De werking
van deze samenhangende PMM-instrumenten wordt doorlopend gevolgd. Begin 2023 brengt
Stimulansz in samenwerking met PMM hierover een rapport uit, dat aan uw Kamer zal
worden toegezonden.

4. Verkenning noodzaak aanvullende wetgeving

PMM heeft verkend of het wenselijk zou zijn om via een aparte wet (lokale en landelijke)
professionals meer ruimte en mogelijkheden te bieden om de situatie van multiprobleemhuishoudens
te verbeteren. Dit vanuit de maatschappelijk inmiddels breed gedeelde analyse dat
soms te weinig ruimte wordt geboden voor maatwerk in individuele gevallen, de menselijke
maat onvoldoende geborgd is, en de werking van wetgeving hardvochtig uit kan pakken.
Enerzijds is een verkenning gedaan naar een «time-out bevoegdheid»: een bevoegdheid
voor gemeenten om vorderingen van landelijke uitvoerders tijdelijk stop te zetten
om in complexe situaties aan een oplossing te kunnen werken. Uiteindelijk is besloten
om wetgeving voor de time-out bevoegdheid niet op de voorgenomen manier door te zetten,
maar om bestaande alternatieven beter te benutten en waar nodig bestaande wet- en
regelgeving te verbeteren:

• De time-out in de reeds bestaande vorm is onderdeel van het gemeentelijk schuldhulpverleningstraject.
Bij de start van de hulp kunnen schuldeisers op verzoek van schuldhulpverleners de
incassomaatregelen opschorten. Dit wordt ook wel uitstel van betaling, stabilisatie,
pauzeknop of moratorium genoemd. Dat gebeurt ook in de praktijk. Bijvoorbeeld in 2021
zijn 8.758 stabilisatieovereenkomsten tussen mensen met schulden en schuldeisers gesloten.6 Onder meer de gemeente Amsterdam werkt aan het vaker en eenvoudiger kunnen gebruiken
van de time-out door vooraf afspraken te maken met schuldeisers.7

• De time-out is onderdeel van de landelijke convenanten die gemeenten hebben gesloten
met de belangrijkste schuldeisers en ook met de grote overheidsschuldeisers: Belastingdienst,
CJIB, DUO, CAK, UWV en SVB. Om de time-out vaker en eenvoudiger in te zetten is meer
bekendheid nodig bij schuldeisers en schuldhulpverleners van die afspraken. Verder
kan het beter gebruiken van communicatiemiddelen, zoals de Verwijsindex Schuldhulpverlening
(VISH), het aanvragen en toekennen van een time-out versnellen.

• Als een schuldeiser niet mee wil werken, kan de zaak voor de rechter worden gebracht
(smal en breed moratorium). Van deze escalatiemogelijkheden wordt te weinig gebruik
gemaakt. Het breed moratorium wordt geëvalueerd met bijzondere aandacht voor de toegang
tot de rechter, de voorwaarden voor het moratorium en de duur van het moratorium.
Naar verwachting is de evaluatie van het breed moratorium aanleiding om regelgeving
daarover te verbeteren.8

• Samen met gemeenten wil ik de mogelijkheden voor een aflospauze op basis van vrijwillige
afspraken met schuldeisers beter zien te benutten.

Anderzijds is gekeken naar een wettelijke «afwijkingsbevoegdheid» en een daartoe ondersteunende
«afstemmingsbepaling». De afwijkingsbevoegdheid zou het voor landelijke uitvoeringsorganisaties
en gemeenten mogelijk moeten maken om in het geval van (dreigende) multiprobleemsituaties
af te wijken van wet- en regelgeving die zij uitvoeren, wanneer het knelpunt in de
casus in wet- en regelgeving zit. Aanvankelijk was het voornemen om deze afwijkingsbevoegdheid
eerst mogelijk te maken voor een selectie van wetten in het sociaal domein, te beginnen
met de wetten die worden uitgevoerd door UWV, SVB, DUO, CAK en CJIB. Een afstemmingsbepaling
zou de randvoorwaardelijke gegevensdeling regelen voor de inzet van deze afwijkingsbevoegdheid.

Echter zijn er na het rapport «Ongekend onrecht» verschillende (bredere) beleidsinitiatieven
gekomen voor het opnieuw bezien en/of aanpassen van wet- en regelgeving.9 Drie belangrijke beleidsinitiatieven springen er in dat kader uit.

• Ten eerste het aanpassen van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zodat door uitvoeringsorganen
meer maatwerk geboden kan worden en de positie van burgers verbeterd wordt. In dit
traject wordt onder andere gekeken naar een mogelijke aanpassing van deze wet t.b.v.
een bredere werking van het evenredigheidsbeginsel in de Awb.

• Ten tweede is er de inventarisatie van hardvochtigheden in sectorale wet- en regelgeving
die departementen doen ter uitvoering van de motie van de leden Ploumen en Jetten.10 Naar aanleiding van deze inventarisatie zal waar nodig wet- en regelgeving worden
aangepast.

• Ten derde is het Wetsvoorstel Aanpak meervoudige problematiek sociaal domein (Wams)
in voorbereiding.11 Dit voorstel voorziet in een wettelijk kader met daarin expliciete grondslagen en
waarborgen voor de gegevensverwerking die nodig is om tot een gecoördineerde aanpak
en samenwerking te komen in gevallen van meervoudige problematiek. Daarmee wordt beoogd
gemeenten beter in staat te stellen maatwerk te bieden bij hulpverlening conform het
uitgangspunt «één gezin, één plan, één regisseur». Om de hulpverlening aan burgers
zo effectief mogelijk te laten zijn is ervoor gekozen ook problematiek die voortvloeit
uit aanpalende domeinen bij de gecoördineerde aanpak te betrekken, zoals wonen, onderwijs,
werk, inburgering en veiligheid.

Gezien de overlap met deze drie trajecten is ervoor gekozen om de verkenning naar
een wetsvoorstel vanuit PMM niet verder uit te werken.12 Dit vanuit de overweging dat deze trajecten samen naar verwachting voldoen om vorm
te geven aan de opdracht in het coalitieakkoord om ruimte te creëren in wet- en regelgeving.13

De kennis en inzichten die PMM in de verkenning naar een eigen wetsvoorstel heeft
opgedaan, worden ingebracht binnen de genoemde brede trajecten.

5. Tot slot

PMM loopt in de huidige programmavorm tot en met het einde van 2022. De huidige programmastructuur
wordt dan vervangen door een besturingsvorm waarbij interbestuurlijke samenwerking
wordt geborgd. De ontwikkelde instrumenten blijven structureel beschikbaar voor professionals van alle gemeenten en uitvoeringsorganisaties en worden verder geoptimaliseerd.
PMM werkt daarbij samen met onder andere het programma WaU en de Aanpak geldzorgen,
armoede en schulden. Het komende half jaar is gericht op de afronding van het programma
en de borging van de samenhangende instrumenten. Ik zal uw Kamer hierover te zijner
tijd informeren.

De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, C.J. Schouten