Brief regering : Implementatie herziene verordening producten voor tweeërlei gebruik

Nr. 3210
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 6 oktober 2021

Met deze brief informeer ik uw Kamer over de implementatie van de herziene Verordening
(EU) 2021/821 van het Europees Parlement en de Raad van 20 mei 2021 tot instelling
van een Unieregeling voor controle op de uitvoer, de tussenhandel, de technische bijstand,
de doorvoer en de overbrenging van producten voor tweeërlei gebruik (hierna: herziene
verordening producten voor tweeërlei gebruik). In deze brief ga ik kort in op de belangrijkste
vernieuwingen die de verordening introduceert en licht ik toe op welke wijze de wettelijke
verplichtingen die rechtstreeks voortvloeien uit de verordening zijn geïmplementeerd
in Nederlandse wet- en regelgeving.

Tevens bied ik u hierbij de uitkomsten aan van het onderzoek naar de aard en toepassingen
van nieuwe technologieën op cybersurveillancegebied dat in opdracht van het Ministerie
van Buitenlandse Zaken werd uitgevoerd door het Instituut voor Informatierecht (IViR)
van de Universiteit van Amsterdam1. Daarmee doe ik de motie van de leden Bisschop en Segers (Kamerstuk 35 719, nr. 6) gestand inzake het informeren van uw Kamer over het onderzoek naar het onder exportcontrole
brengen van bepaalde (cyber)surveillancetechnologieën. In deze brief licht ik kort
de belangrijkste uitkomsten van het onderzoek toe evenals de wijze waarop ik van plan
ben daaraan opvolging te geven. Het volledige onderzoeksrapport is als bijlage bij
deze brief gevoegd.

Modernisering herziene verordening producten voor tweeërlei gebruik

Sinds 1994 beschikt de Europese Unie over een gemeenschappelijke regeling voor de
exportcontrole op producten voor tweeërlei gebruik. Dat zijn producten die naast civiel
eindgebruik ook ingezet kunnen worden voor militair gebruik of bij de ontwikkeling
en de productie van massavernietigingswapens of hun overbrengingsmiddelen.

De relevante regelgeving was tot voor kort neergelegd in EU Verordening 428/2009.
De Europese Commissie presenteerde in september 2016 een voorstel voor een herziene
verordening tot actualisering en aanvulling van de geldende regels over de handel
in producten voor tweeërlei gebruik. De herziening van EU Verordening 428/2009 werd
afgerond in mei 2021 en is op 11 juni 2021 in het Publicatieblad van de Europese Unie
geplaatst. Op 9 september 2021 is de herziene verordening in werking getreden.

De herziene verordening introduceert enkele vernieuwingen om het bestaande EU-exportcontrolebeleid
beter aan te laten sluiten bij snel veranderende technologische, politieke en economische
ontwikkelingen die van invloed zijn op handelsstromen. De verordening beoogt een positief
effect op het gebied van veiligheid, preventie van mensenrechtenschendingen, vermindering
van de verstoring van de concurrentiepositie binnen de interne markt en een verbetering
van het gelijk speelveld op mondiaal niveau. De belangrijkste wijzigingen zijn:

• Cybersurveillancetechnologie wordt expliciet omschreven in de herziene tekst en er
is voorzien in een mogelijkheid om dergelijke technologie ad hoc onder exportcontrole te brengen bij zorgen over mensenrechtenschendingen.

• Het gelijke speelveld binnen de EU wordt vergroot door het verplicht stellen van een
eindgebruikersverklaring en een internal compliance program bij bepaalde vergunningen.

• De drempel wordt verlaagd voor lidstaten om elkaars ad hoc ingestelde vergunningplicht in het kader van openbare veiligheid (inclusief terrorismedreiging)
en mensenrechtenoverwegingen over te nemen.

• Het doen van transacties die weinig risico opleveren wordt vereenvoudigd voor bedrijven
door middel van een Uniale algemene vergunning voor intra-company export (EU007) en voor de export van bepaalde cryptogoederen (EU008). Lidstaten krijgen
de mogelijkheid om de looptijd van bepaalde vergunningen te verlengen, zodat exporteurs
minder vaak een nieuwe vergunning hoeven aan te vragen.

• De transparantie en de onderlinge samenwerking worden vergroot. Zo worden rapportageverplichtingen
voor de lidstaten aan de Europese Commissie breder en wordt aangestuurd op meer informatie-uitwisseling
tussen lidstaten onderling. Tevens wordt een handhavingscoördinatiemechanisme opgezet.

• Technische bijstand wordt expliciet omschreven in de hoofdtekst van de Verordening
en krijgt zijn eigen artikel.

Implementatie in Nederlandse wet- en regelgeving

De regels voor de controle op de invoer, uitvoer en doorvoer van producten voor tweeërlei
gebruik zijn in de Nederlandse wet- en regelgeving verspreid opgenomen in de Wet strategische
diensten (Wsd) en het Besluit strategische goederen (Bsg). Naast de Wsd en het Bsg
zijn ook regels opgenomen in diverse ministeriële regelingen en besluiten van algemene
strekking.2

De herziening van de verordening producten voor tweeërlei gebruik leidt tot wijzigingen
in alle hiervoor genoemde wet- en regelgeving.3 Het slotstuk van de implementatie is het wetsvoorstel «Uitvoeringswet herziening
Verordening producten voor tweeërlei gebruik» dat op 2 september jl. bij uw Kamer
is ingediend. De op 1 oktober jl. binnengekomen vragen van de vaste commissie voor
Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking over dat wetsvoorstel zal ik u spoedig
doen toekomen middels een nota naar aanleiding van het verslag.

Om tijdig aan de gestelde implementatietermijn te voldoen zijn in dit stadium enkel
de noodzakelijke wetstechnische en terminologische aanpassingen doorgevoerd. Zo zijn
de verwijzingen in de wet- en regelgeving naar de oude verordening uit 2009 aangepast.
Dit zorgt er onder andere voor dat vanaf het moment van inwerkingtreding van de nieuwe
verordening de verantwoordelijke Minister is aangewezen als bevoegde autoriteit in
relatie tot de juiste bepalingen in de verordening. De inhoudelijke wijzigingen die
op grond van de herziene verordening verplicht moeten worden doorgevoerd zijn voor
Nederland beperkt. Het stelsel van exportvergunningverlening in Nederland is ongewijzigd.
Nederland toetst bepaalde aanvragen van exportvergunningen voor dual-use goederen reeds op de mensenrechtensituatie in het land van eindbestemming en hanteert
al het beleid van het verplicht stellen van een eindgebruikersverklaring en een internal compliance program (ICP) bij bepaalde vergunningen. Voorts zorgt de herziene verordening ervoor dat
dezelfde regels gaan gelden voor alle EU-lidstaten ten aanzien van het verlenen van
technische bijstand. De bestaande regelgeving behoefde daarop geen aanpassing, omdat
deze regels momenteel al op nationaal niveau geregeld zijn.

Het uitvoeren van de bepalingen in de nieuwe verordening die EU-lidstaten beleidsruimte
bieden, kan wel aanleiding zijn voor een meer substantiële wijziging van de Wsd en
het Bsg. Dit wordt de komende tijd verder ingevuld. Het gaat dan onder meer over de
mogelijkheid tot het verlengen van de looptijd van bepaalde vergunningen, en over
de mogelijkheid om bij regelgeving een nationale vergunningplicht op te leggen voor
producten die niet op de controlelijst staan, zoals voor producten voor cybersurveillance.

Cybersurveillancetechnologie en exportcontrole

De herziene verordening geeft mensenrechtenbescherming een prominentere rol binnen
de exportcontrole van producten voor tweeërlei gebruik. Zo bevat de herziene verordening
een mogelijkheid om cybersurveillancetechnologie ad hoc onder exportcontrole te brengen bij zorgen omtrent mensenrechtenschendingen.4

Met de herziening is geregeld dat voor de uitvoer van cybersurveillanceproducten die
niet op de controlelijst staan, een uitvoervergunning is vereist indien de exporteur
door de bevoegde autoriteit is meegedeeld dat de producten in kwestie geheel of gedeeltelijk
bestemd zijn of kunnen zijn voor gebruik in verband met binnenlandse repressie of
het plegen van ernstige schendingen van de mensenrechten en het internationaal humanitair
recht.

Mede door de snelheid van technologische ontwikkelingen op het gebied van cybersurveillance
is de definitie van cybersurveillancetechnologie nog niet volledig ingevuld. De Europese
Commissie zal samen met de Europese lidstaten richtlijnen ontwikkelen die zien op
de reikwijdte van het begrip «cybersurveillance-items». Met het oog op een doeltreffende
uitvoering van de verordening, en het belang van deze bepaling in het bijzonder, zal
Nederland daaraan een actieve bijdrage leveren en dit thema hoge prioriteit blijven
geven. De eerste stappen zijn reeds gezet. Om meer inzicht te krijgen in welke soorten
producten er binnen de reikwijdte van «cybersurveillance-items» vallen en welke criteria
kunnen worden gebruikt om hun (potentiële) bijdrage te bepalen aan mensenrechtenschendingen
heeft het kabinet een onderzoek laten uitvoeren door het IViR. De belangrijkste bevindingen
uit het onderzoek zijn:

• Bij het bepalen van welke producten onder de reikwijdte van de ad-hoc vergunningsplicht
op cybersurveillance-items vallen, dient het voorkomen van mensenrechtenschendingen centraal te staan.

• Bij de beoordeling of een item de potentie heeft om mensenrechten te schenden kan de jurisprudentie van het Europees
Hof voor de Rechten van de Mens en het Europees Hof van Justitie over surveillance
worden meegenomen.

• Bij de beoordeling of er op basis van het risico van mensenrechtenschendingen een
vergunningplicht zou moeten gelden voor de uitvoer van een product voor cybersurveillance
kunnen reeds bestaande richtlijnen worden gebruikt die zijn opgesteld voor de exportcontrole
van militaire goederen.

• De verschillende technologieën5 die in het onderzoek worden uitgelicht vallen mogelijkerwijs allen binnen de definitie
van cybersurveillance-items, voornamelijk vanwege de gevoeligheid van de gegevens
die worden verwerkt en de mogelijkheid om de technologieën willekeurig toe te passen.

• De herziene verordening refereert expliciet aan het uitvoeren van een due diligence-onderzoek door bedrijven die producten voor cybersurveillance exporteren. Zij zijn
gehouden tot het doen van een impactanalyse van de risico’s op mensenrechtenschendingen
verbonden aan deze export. Het is van belang dat de Europese Commissie richtlijnen
publiceert over hoe een dergelijke impactanalyse moet worden uitgevoerd.

De aanbevelingen en conclusies van het onderzoek laten zien dat de precieze invulling
en toepassing van de nieuwe bepaling nog de nodige uitwerking vereisen. Tegelijkertijd
bieden de aanbevelingen goede aanknopingspunten voor een vervolgdiscussie daarover
op nationaal en Europees niveau. Ten behoeve van de Europese gedachtenvorming en het
opstellen van richtlijnen over de toepassing van deze bepaling, zal Nederland het
onderzoeksrapport delen met de Europese Commissie en de EU-lidstaten. Op nationaal
niveau zal aan de hand van de uitkomsten van het rapport worden bezien op welke wijze
nationaal invulling kan worden gegeven aan de bepaling. Daarbij is een gefaseerde
aanpak voorzien waarbij de prioriteit ligt bij het identificeren en nader uitwerken
van de definitie van cybersurveillance-items. Tegelijkertijd zal gewerkt worden aan
een beoordelingskader aan de hand waarvan kan worden bepaald of cybersurveillance-items
geheel of gedeeltelijk bestemd zijn of kunnen zijn voor mensenrechtenschendingen.

Zorgvuldigheidsonderzoek exporteurs

Ten behoeve van het zorgvuldigheidsonderzoek waartoe exporteurs van producten voor
cybersurveillance onder de herziene verordening gehouden zijn, worden Europese richtsnoeren
opgesteld om daaraan invulling te geven. Gesprekken tussen EU-lidstaten en de Europese
Commissie over het ontwerp van deze richtsnoeren zijn reeds gestart en publicatie
daarvan is voorzien voor september 2022. De richtsnoeren moeten praktische handvatten
bieden voor het toepassen van de voorgeschreven due diligence en zijn bovendien aanvullend op de OESO-richtlijnen voor multinationale ondernemingen
en de UN Guiding Principles on Business and Human Rights die bedrijven vragen om brede due diligence op hun waardeketen toe te passen.

De Minister van Buitenlandse Zaken,
H.P.M. Knapen