Brief regering : Beleidsreactie Landelijk beeld “Kwetsbare kinderen onvoldoende beschermd”

Nr. 804
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING EN VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID,
WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 juli 2021

De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd en de Inspectie Justitie en Veiligheid (hierna:
de inspecties) hebben vandaag het landelijk rapport 2021 «Kwetsbare kinderen onvoldoende
beschermd» (zie bijlage1) uitgebracht. Dit rapport is een vervolg op eerdere rapportages van de inspecties
over tijdige hulp aan kinderen en ouders die te maken hebben met jeugdbescherming
en jeugdreclassering. Tegelijk met het landelijk rapport hebben de inspecties ook
elf afzonderlijke regiorapporten openbaar gemaakt. Met deze brief geven wij onze reactie
op de landelijke rapportage van de inspecties.

Doorbraakaanpak

In het najaar van 2020 constateerden de inspecties in de voortgangsrapportage «Kwetsbare
kinderen onvoldoende beschermd» dat er voor de lange termijn een positieve beweging
in gang was gezet, maar dat er een doorbraak nodig is voor kinderen die nu een jeugdbeschermings-
of jeugdreclasseringsmaatregel hebben. In reactie hierop hebben wij uw Kamer bericht
dat we met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de Branches gespecialiseerde
Zorg voor Jeugd (BGZJ) en Jeugdzorg Nederland hebben afgesproken om te werken volgens
de zogenoemde doorbraakaanpak, zoals door de inspecties wordt geadviseerd.2 De doorbraakaanpak houdt in dat gemeenten de regie nemen om met de lokale teams,
zorgaanbieders en gecertificeerde instellingen (GI’s) per kind maatwerk te bieden
om tot een oplossing te komen, zodat kinderen met een gerechtelijke maatregel tijdige
jeugdbescherming/jeugdreclassering krijgen en waar nodig passende jeugdhulp. Ter ondersteuning
van dit laatste kunnen de regionale expertteams worden ingezet. Voor casuïstiek die
niet op regionaal niveau opgelost kan worden, biedt het Ondersteuningsteam Zorg voor
de Jeugd (OZJ) ondersteuning. Samen met VNG, BGZJ, OZJ en Jeugdzorg Nederland hebben
we de voortgang van de doorbraakaanpak de afgelopen periode gemonitord met behulp
van onder meer tussentijdse rapportages van de inspecties.

Bevindingen inspecties

De inspecties hebben de doorbraakaanpak in alle jeugdbeschermingsregio’s van oktober
2020 tot en met februari 2021 gemonitord en in maart 2021 getoetst door middel van
verdiepende praktijktoetsen. Zij hebben hierbij getoetst aan drie normen, namelijk
1) of de doorbraakaanpak heeft geleid tot de tijdige inzet van een vaste jeugdbeschermer
voor elk kind met een maatregel, 2) of er tijdig een uitgezette gedragen koers is
ingezet en 3) of er tijdig passende hulp is ingezet die leidt tot het opheffen van
de ontwikkelingsbedreiging en/of het verminderen van het recidiverisico.

De inspecties constateren dat er sinds 2019 veel is verbeterd bij de GI’s, waardoor
de meeste erin slagen om tijdig een vaste jeugdbeschermer in te zetten voor jeugdigen
met een maatregel. Bij 92% van de jeugdigen die de inspecties hebben beoordeeld was
sprake van een vaste jeugdbeschermer. Ook wordt er meestal tijdig (binnen zes weken)
een gedragen koers uitgezet met de jeugdige en zijn gezin, wat inhoudt dat de doelen
en noodzakelijke hulp zijn bepaald. Voor 89% van de jeugdigen die de inspecties hebben
beoordeeld was die koers tijdig en gedragen uitgezet.

De inspecties constateren ten aanzien van de normen tijdig vaste jeugdbeschermer en
tijdig een gedragen koers dat vier GI’s (Jeugdbescherming Brabant, Jeugdbescherming
Gelderland, De Jeugd- en Gezinsbeschermers en het Leger des Heils Jeugdbescherming
en Reclassering) er niet in slagen deze te behalen. De inspecties zullen met deze
instellingen een bestuurlijk gesprek voeren en daarna de vervolgstappen bepalen. De
inspecties geven aan dat in Zeeland en Brabant de situatie na hun praktijktoets verder
is verslechterd als gevolg van het faillissement van Briedis, de beëindiging van het
contract van de Zeeuwse gemeenten met Intervence en een tijdelijke opnamestop bij
JB Brabant en de William Schrikker Stichting. Specifiek voor Zeeland volgen de inspecties
intensief het lopend traject om te werken aan maatwerkoplossingen tussen gemeenten
en GI’s.

Ten aanzien van de norm tijdig passende hulp constateren de inspecties dat het voor
67% van de jeugdigen met een maatregel is gelukt om tijdig (binnen drie maanden na
het uitspreken van de maatregel) hulp te organiseren. 78% van de jeugdigen heeft uiteindelijk
passende hulp gekregen. Er zijn echter grote regionale verschillen. Voor de twee regio’s
(Friesland en Overijssel) die hierin grotendeels zijn geslaagd, sluiten de inspecties
het toezichtstraject af. Er zijn vier regio’s (Gelderland, Groningen/Drenthe, Limburg
en Utrecht/Flevoland) waarvan de inspecties aannemen dat deze op korte termijn wel
aan de norm zullen voldoen. De inspecties zullen deze regio’s vanuit regulier toezicht
volgen. Tot slot zijn er vier regio’s (Brabant, Noord-Holland/Amsterdam, Rotterdam-Rijnmond
en Zuid-West) waar de inspecties niet voldoende verbetering zien. De inspecties zullen
daarom voor een periode van een half jaar in deze regio’s verscherpt toezicht uitvoeren
en indringende gesprekken voeren met gemeenten in de regio’s, opdat elk kind met een
maatregel alsnog tijdig passende hulp krijgt.

Ten aanzien van het uitvoeren van dit verscherpt toezicht merken we op dat de inspecties
verantwoordelijk zijn voor het toezicht op de kwaliteit en veiligheid van de zorg.
Zij hebben een rol als toezichthouder richting aanbieders. Daarnaast signaleren zij
richting het Rijk daar waar het gaat om de rol van regio’s en gemeenten. Het toezicht
op de uitvoering van de Jeugdwet door gemeenten is primair geborgd in de controlerende
rol van de gemeenteraad richting het college van B&W. Het Rijk kan als stelselverantwoordelijke
toezicht uitvoeren via het interbestuurlijk toezicht indien gemeenten tekortschieten
bij de uitvoering van de Jeugdwet en jeugdigen als gevolg daarvan geen tijdige en
passende zorg krijgen.3 De «Interventieladder Interbestuurlijk Toezicht» kent 5 stappen: 1. Signalering 2.
Verdere factfinding en beoordeling (valideren) 3. Afspraken over acties, termijnen
en vervolg 4. Besluit tot indeplaatsstelling en 5. Uitvoering indeplaatsstelling.

Tenslotte constateren de inspecties dat een succes van de doorbraakaanpak is dat regio’s
de meerwaarde inzien van de aanpak en deze willen bestendigen. De aanpak heeft in
veel regio’s een impuls gegeven aan de samenwerking. Tegelijkertijd blijkt uit het
rapport dat de jeugdbescherming kwetsbaar is en er structurele problemen zijn. De
inspecties doen daarom een aantal aanbevelingen aan Rijk, de jeugdbeschermingsregio’s,
de GI’s en de hulpaanbieders.

Reactie op bevindingen inspecties

Allereerst willen wij onze waardering en respect uitspreken voor de inzet die velen
dag in en dag uit plegen om de kinderen en gezinnen in een kwetsbare situatie te helpen
en de vooruitgang die daardoor is geboekt met de doorbraakaanpak. Het is positief
dat de inspecties constateren dat in een aantal regio’s de doorbraakaanpak en de inbedding
van de aanpak leiden tot tijdige en passende hulp en bescherming. Er is sinds 2019
veel verbeterd en er is door velen ontzettend goed werk verricht. Het is belangrijk
om deze beweging vast te houden, ook in de regio’s die een goed resultaat hebben laten
zien. Tegelijkertijd lukt het nog niet overal om kinderen en gezinnen in kwetsbare
situaties tijdig de hulp te geven die zij nodig hebben. Dat vinden wij bijzonder zorgwekkend.
Wij realiseren ons terdege dat achter de cijfers kinderen en hun gezinnen schuilgaan
die zeer kwetsbaar zijn en dringend hulp nodig hebben.

Gesprekken regio’s

Wij nemen het signaal van de inspecties zeer serieus en richten ons allereerst op
de regio’s waar de inspecties onvoldoende verbetering constateren. In Brabant hebben
wij inmiddels stap 3 in het kader van interbestuurlijk toezicht gezet vanwege de afgekondigde
instroomstop door JB Brabant en de William Schrikker Stichting.4 Ook in Zeeland was dat reeds het geval sinds december 2020, door dreigende discontinuïteit
van zorg als gevolg van de precaire financiële situatie van Intervence en inmiddels
het faillissement van Briedis. In deze regio’s zijn bestuurlijke afspraken gemaakt
tussen Rijk en regio die moeten leiden tot continuering en verbetering van de jeugdbescherming
en jeugdreclassering. Wij zijn voornemens om ook in de drie andere door de inspecties
benoemde regio’s (Noord-Holland/Amsterdam, Rotterdam-Rijnmond en Zuid-West) stappen
te zetten in het kader van het interbestuurlijke toezicht. Op korte termijn bespreken
we met de verantwoordelijke coördinerende wethouders de constateringen van de inspecties.
De gesprekken moeten meer helderheid geven over de vraag in welke concrete gemeenten/jeugdhulpregio’s
er sprake is van belemmeringen bij de toeleiding naar hulp en hoe dit moet leiden
tot verbetering. Binnen de vier regio’s die de inspecties noemen verschilt de zwaarte
van de problematiek tussen gemeenten. Voor specialistische vormen van zorg voor jeugdigen
is (boven)regionale samenwerking nodig, aangezien de schaal van de individuele gemeenten
hiervoor te klein is. Daarvoor zijn alle betrokken regio’s en gemeenten aan zet. Dit
betekent dat maatwerk nodig is. Betrokken regio’s hebben aangegeven de noodzaak van
extra maatregelen op basis van het rapport van de inspecties te onderkennen en zullen
hun inspanningen de komende periode kracht bij zetten. Zij vragen daarbij ook aandacht
voor de specifieke problematiek en de verschillen tussen de gemeenten binnen de regio.
Daarnaast kunnen ook de Jeugdautoriteit en het OZJ vanuit hun rol en expertise bijdragen
aan passende oplossingen.

Ingezette acties verbetering jeugdstelsel

Om de zorg voor kinderen en gezinnen merkbaar te verbeteren hebben wij uw Kamer de
afgelopen periode meermaals geïnformeerd over de in de afgelopen periode door ons
ingezette acties om de werking van het jeugdstelsel te verbeteren. We verwachten dat
deze acties eraan bijdragen dat kinderen met een gerechtelijke maatregel tijdig passende
hulp en bescherming krijgen op die plaatsen waar dit nu nog onvoldoende lukt. Resumerend
gaat het om:

a) Extra middelen ter beschikking gesteld voor 2021

Van de € 613 mln. aan extra incidentele middelen die in 2021 ter beschikking zijn
gesteld, wordt € 15 mln. specifiek ingezet voor de proeftuinen voor het toekomstscenario
kind- en gezinsbescherming en de doorbraakaanpak. Het OZJ ondersteunt de regionale
expertteams bij de doorbraakaanpak en zet in op de samenwerking van de expertteams
en GI’s. Daarnaast zijn we voornemens de GI’s via een financiële bijdrage aan de regio’s
te ondersteunen bij het uitvoeren van hun «makelaarsfunctie» richting jeugdhulp. Jeugdbeschermers
die nu veel tijd kwijt zijn met het zoeken van passende tijdige jeugdhulp worden hiermee
ontlast.

Ook de overige extra middelen komen mede ten goede aan kinderen met een kinderbeschermingsmaatregel,
waaronder € 228 mln. om verdringing tegen te gaan en om de wachttijdenproblematiek
voor (lichte) jeugdhulp aan te pakken en € 255 mln. die beschikbaar is voor het voorkomen
en aanpakken van wachttijden van (regionaal) ingekochte specialistische jeugdzorg.
Daarnaast wordt € 50 mln. via een specifieke uitkering ingezet voor de aanpak van
de acute jeugd GGZ.

b) Aanpak wachttijden

De met de VNG afgesproken aanpak wachttijden is tweeledig: 1) de aanpak van complexe
casuïstiek wordt geïntensiveerd; en 2) regionaal en landelijk inzicht en overzicht
in wachttijden wordt versterkt. Hiermee komen kinderen sneller in beeld en kan er
snelle actie worden ondernomen. Aankomende november verwachten wij een eerste rapportage
met onder meer inzicht in de wachttijden per jeugdzorgregio en een daarop gebaseerd
landelijk beeld.

c) Inzicht en investeringen in kleinschalige voorzieningen

Om meer inzicht te krijgen in het aanbod van residentiële jeugdhulp, heeft de Staatssecretaris
van VWS in februari 2020 een inventarisatie laten uitvoeren naar vraag en aanbod van
(gesloten) driemilieusvoorzieningen.5 De Jeugdautoriteit is daarnaast gestart met onderzoek naar (de ontwikkeling van)
vraag en aanbod van Orthopedagogische Behandelcentra (OBC’s). Recent is tevens opdracht
gegeven voor het in kaart brengen van het aantal kleinschalige voorzieningen. Om de
beweging naar kleinschalige voorzieningen een impuls te geven, heeft het kabinet aan
de elf coördinerende gemeenten gesloten jeugdhulp in 2020 via een specifieke uitkering
€ 33,5 mln. uitgekeerd voor de vastgoedtransitie van de gesloten jeugdhulp. In de
loop van dit jaar stellen alle betrokken gemeenten een bovenregionaal plan vast na
overleg met de betrokken regio’s en aanbieders. In navolging van de impuls voor de
gesloten jeugdhulp heeft het kabinet in 2021 ook € 50 mln. beschikbaar gesteld voor
een vergelijkbare transitie van de open driemilieusvoorzieningen. De komende maanden
werken wij met gemeenten en aanbieders een regeling uit voor de vastgoedtransitie
open drie milieusvoorzieningen vergelijkbaar met de specifieke uitkering voor de gesloten
jeugdhulp.

d) Verlichten van druk op de arbeidsmarkt

Uw Kamer is eerder geïnformeerd over de Arbeidsmarkttafel Jeugd waarin concrete projecten
worden uitgevoerd gericht op onder meer het inwerken en het behouden van medewerkers.
Ook heeft de Minister voor Rechtsbescherming toegezegd de komende tijd met alle betrokken
partijen specifiek voor de jeugdbescherming te willen verkennen waar nog extra mogelijkheden
zijn om de arbeidsmarktproblematiek aan te pakken. Wij zullen uw Kamer hierover in
september informeren.

e) Convenant Bevordering continuïteit jeugdhulp en AMvB reëel tarief

Op 1 juli 2021 hebben we met BGZJ en VNG een convenant gesloten dat als doel heeft
de continuïteit van jeugdhulp en de uitvoering van kinderbeschermingsmaatregelen en
jeugdreclassering te bevorderen. In het convenant zijn afspraken gemaakt over onder
andere het voeren van het goede gesprek over tarieven tussen opdrachtgever en opdrachtnemer
(door middel van een handreiking), het inrichten van een onafhankelijke commissie
voor geschillenbeslechting en het gebruiken van een draaiboek bij dreigende discontinuïteit.
Het convenant toont de gezamenlijke inzet van jeugdhulpaanbieders, GI’s, gemeenten
en het Rijk om de continuïteit van zorg te borgen voor elke jeugdige die dat nodig
heeft en te voorkomen dat deze zorg (tijdelijk) weg valt. Het convenant versterkt
de relatie tussen de opdrachtgever (gemeenten) en de opdrachtnemer (aanbieders) en
daarnaast ook de positie van de Jeugdautoriteit. Met het ondertekenen van het convenant
zetten aanbieders, gemeenten en het Rijk samen een belangrijke stap om zo goed mogelijk
zorg te dragen voor de continuïteit van zorg en daarmee meer rust in het jeugdstelsel
te brengen.

Daarnaast werken we aan een AMvB waarin kostprijselementen van een redelijk tarief
vastgelegd worden. Dit schept zowel voor gemeenten als aanbieders houvast.

f) Wetsvoorstel «Wet verbeteren beschikbaarheid zorg voor jeugdigen»

Op grond van dit wetsvoorstel worden gemeenten verplicht om op basis van een regiovisie
gezamenlijk de benodigde specialistische zorg voor jeugdigen (waaronder de kinderbeschermingsmaatregelen
en jeugdreclassering) in te kopen teneinde de beschikbaarheid hiervan te verbeteren.
In een regiovisie kunnen ook afspraken gemaakt worden over benodigd aanbod en eventueel
volume.

g) Toekomstscenario en Hervormingsagenda

Met het toekomscenario kind- en gezinsbescherming werken we naar een nieuw perspectief
op kind- en gezinsbescherming waarin de functionaliteiten van Veilig Thuis, de GI’s
en de Raad voor de Kinderbescherming worden samengebracht in een regionaal veiligheidsteam.
Er kan zo sneller hulp worden geboden waardoor de situatie van het kind en in het
gezin niet onnodig escaleert. Verder hebben we met de VNG afgesproken om samen met
andere partijen een Hervormingsagenda Jeugd op te stellen. De Hervormingsagenda moet
leiden tot een effectief en beheersbaar jeugdstelsel voor betere zorg voor jeugdigen
die dat echt nodig hebben.

h) Tarief en caseload

De inspecties doen de aanbeveling aan het Rijk om te komen tot een basis- of minimumtarief
voor GI’s. Wij onderkennen het belang van een reëel tarief en nemen hierop stappen.
Deze zijn gericht op het creëren van randvoorwaarden. Het door het Rijk vaststellen
van een feitelijk bedrag past echter niet in een decentraal stelsel. Dit beperkt de
contracterende partijen zeer sterk in hun vrijheid en verantwoordelijkheid om de wettelijke
taken uit de jeugdwet in te richten. Daarnaast zou – als een minimumtarief zou kunnen
worden vastgesteld – daarvan ten onrechte de suggestie uitgaan dat daarmee sprake
is van voldoende financiering. Dat laatste is naar alle waarschijnlijkheid niet het
geval, omdat er reële verschillen zijn tussen regio’s en GI’s die bijvoorbeeld een
hoger – of lager – tarief rechtvaardigen. Er moet sprake zijn van een reëel tarief.

Zoals hierboven vermeld hebben is recent in het convenant «Bevordering continuïteit
jeugdhulp» een handreiking voor het «goede gesprek over tarieven» opgenomen. Die bevat
onder meer een classificatie voor kostprijselementen. Later dit jaar zal het worden
opgevolgd door een (op grond van een bij uw Kamer ingediend wetsvoorstel) AMvB reëel
tarief, die verdere invulling geeft aan de in artikel 2.12 van de Jeugdwet opgenomen
verplichting aan opdrachtgevers om een reëel tarief te vergoeden. In deze AMvB zullen
de kostprijselementen worden opgenomen waaruit de reële prijs moet worden opgebouwd.

Deze gedoseerde aanpak, die passend is voor het decentrale karakter van het stelsel,
moet naar onze mening de kans krijgen om haar nut en effectiviteit te bewijzen. Dit
sluit ook beter aan bij de visie van de inspecties zelf in hun eerdere rapportage,
waarin zij stellen dat het in een decentraal veld aan de instellingen is om duidelijk
te maken wat nodig is aan tijd en competenties om de jeugdbeschermings- en jeugdreclasseringstaak
adequaat uit te kunnen voeren.6 Het is aan de gemeenten om vervolgens zorg te dragen voor voldoende financiële zekerheid
voor die adequate uitvoering.

De inspecties geven aan om bij het bepalen van de benodigde tijd en ruimte voor de
jeugdbeschermers ook de toegenomen complexiteit van problematiek van ouders en kinderen
met een jeugdbeschermingsmaatregel in acht te nemen. We constateren dat er de afgelopen
periode veel discussie is over een adequate caseload, gegeven de gesignaleerde toegenomen
complexiteit, maar dat er nog nauwelijks gevalideerd onderzoek beschikbaar is over
de aard en omvang van deze complexiteit en de impact daarvan op de werkdruk van de
jeugdbeschermer. Het is noodzakelijk dat de GI’s dit in samenwerking met gemeenten
gevalideerd inzichtelijk maken zodat een aanvaardbare caseload bepaald kan worden.
Wij willen met partijen in gesprek over hoe te komen tot een dergelijke onderbouwing
van de caseload en dit ondersteunen. Bij het monitoren en zo nodig adviseren over
de decentrale ontwikkelingen rond tarieven (mede als gevolg van caseloadveranderingen),
kostprijsprincipes en bekostiging kan ook de Jeugdautoriteit als onafhankelijke autoriteit
ingezet worden.

In de discussie over tarieven wordt de kwaliteit van de jeugdbescherming vaak gelijk
gesteld aan het tarief en daarmee aan de caseload. In de praktijk spelen veel meer
factoren een rol als het gaat om de kwaliteit van de jeugdbescherming en het verloop
van het personeel. Naast werkdruk spelen ook de salariëring en de arbeidsvoorwaarden
van personeel een rol, de begeleiding van beginnende medewerkers en klacht- en tuchtrecht.
Zoals wij hierboven ten aanzien van het verlichten van de druk op de arbeidsmarkt
hebben aangegeven, gaan we hierover met betrokken partijen in gesprek en informeren
we uw Kamer daar in september over.

Tot slot

Het rapport van de inspecties levert een belangrijke bijdrage om de positieve beweging
die met de doorbraakaanpak in gang is gezet verder te brengen. Hiermee worden medewerkers
in de jeugdbescherming ook beter in staat gesteld zich te richten op hun werk en daarmee
om kinderen een veilige en perspectiefvolle toekomst te bieden. Het rapport onderstreept
de urgentie. Na de zomer wordt een nieuw bestuurlijk overleg gepland om de voortgang
van de doorbraakaanpak met partijen te bespreken. Uw Kamer zullen wij in het najaar
hierover informeren.

De Minister voor Rechtsbescherming,
S. Dekker

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
P. Blokhuis