Brief regering : Rapport ‘Tussentijdse evaluatie Wet aanpak woonoverlast‘

Nr. 651 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN KONINKRIJKSRELATIES

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 2 juni 2020

Hierbij informeer ik uw Kamer, in afstemming met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten
(VNG), over het rapport «Tussentijdse evaluatie Wet aanpak woonoverlast» (zie bijlage)1. Deze tussenevaluatie is tot stand gekomen naar aanleiding van een toezegging van
mijn ambtsvoorganger bij de behandeling van het wetsvoorstel Wet aanpak woonoverlast
(artikel 151d Gemeentewet) (Kamerstuk 34 007). Het betrof de toezegging om samen met de VNG na een jaar of twee – na de inwerkingtreding
per 1 juli 2017 – de ervaringen met de wet in kaart te brengen2. Met de aanbieding van de tussenevaluatie doe ik deze toezegging gestand.

De voorliggende brief bevat tevens mijn beleidsreactie op het rapport.

De tussentijdse evaluatie is door externe onderzoekers van Regioplan uitgevoerd en
begeleid door een ambtelijke werkgroep bestaande uit vertegenwoordigers van de VNG,
het Ministerie van Justitie en Veiligheid en het Ministerie van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties.

In mijn brief van 28 juni 2019 heb ik het huidige spectrum aan juridische en niet-juridische
mogelijkheden en initiatieven voor de aanpak van woonoverlast beschreven3. De Wet aanpak woonoverlast is onderdeel van dit brede pallet. Het biedt een gemeente
de mogelijkheid om bij ernstige en herhaaldelijke overlast een gedragsaanwijzing (verbod
of gebod) aan de overlastveroorzaker op te leggen. Op basis van een verordening geeft
de gemeenteraad aan de burgemeester deze bevoegdheid. Bij overtreding van de gedragsaanwijzing
kan een last onder bestuursdwang worden opgelegd, waaronder een tijdelijk huisverbod.

Hieronder schets ik eerst op hoofdlijnen de conclusies uit het rapport. Vervolgens
ga ik in op enkele bevindingen die de komende periode nader aandacht vragen. Hierbij
dient in acht te worden genomen dat de implementatie van de wet nog veelal «werk-in-uitvoering»
is en de ervaringen met de toepassing ervan nog beperkt zijn, zo relatief kort na
de inwerkingtreding.

Conclusies van het onderzoek

De hoofdvraag van het onderzoek was: Wat zijn de ervaringen van gemeenten met de invoering,
de toepassing, de resultaten, de knelpunten en de effectiviteit van de Wet aanpak
woonoverlast, twee jaar na de invoering?

Om deze vragen te beantwoorden zijn door de onderzoekers gegevens uit vier bronnen
benut: interviews met sleutelinformanten, bestudering van beleidsdocumenten, een webenquête
onder alle gemeenten (met een respons van 58%) en verdiepende interviews met gemeenten
en stakeholders.

De tussenevaluatie laat de eerste ervaringen zien. Het blijkt dat op de peildatum
van dit onderzoek (september 2019) 70% van de onderzochte 205 gemeenten de wet heeft
ingevoerd in de zin dat er een verordening is aangenomen die de burgemeester de bevoegdheid
geeft om een gedragsaanwijzing op te leggen. Circa 20% van de onderzochte gemeenten
is nog van plan dit te gaan doen; een wat kleiner deel – een op de acht gemeenten –
is dat niet van plan.

Van de gemeenten met een verordening benut een groot aantal de wet ook als stok achter
de deur, door te waarschuwen voor of te dreigen met de toepassing ervan (44%) om zo
tot gedragscorrectie te komen. Een beperkt aantal gemeenten heeft de wet ook al in
de praktijk toegepast door daadwerkelijk een gedragsaanwijzing op te leggen (16%);
daarbij is 27 keer een gedragsaanwijzing opgelegd in de vorm van een last onder dwangsom
(74%) of een last onder bestuursdwang (26%).

De aard van de overlast betrof in de meeste gevallen geluid- of geurhinder (81%) of
intimidatie (63%). Minder vaak kwamen voor de hinder van bezoekers of personen die
tijdelijk in de woning aanwezig zijn (44%) en hinder van dieren (26%). In de meeste
gevallen was er (ook) sprake van zorgproblematiek (78%).

De onderzochte gedragsaanwijzingen zijn in 70% van de gevallen opgelegd aan de eigenaar-bewoner
en in de overige 30% aan huurders. De onderzoekers concluderen op grond van deze eerste
bevindingen dan ook dat de wet een welkome bijdrage levert aan het dichten van de
leemte die werd geconstateerd bij de aanpak van ernstige en hardnekkige vormen van
woonoverlast, veroorzaakt door met name woningbezitters en bij particuliere verhuur.

De onderzoekers geven verder aan dat als gevolg van de inzet van de gedragsaanwijzing
in circa 60% van de gevallen de overlast is verminderd of verdwenen. In 15% van de
gevallen is de overlast niet verminderd. In de overige gevallen is de overlastgever
verhuisd, dan wel is de verhuur gestaakt (circa 20%) of is het effect lastig te interpreteren
(circa 5%).

Ook blijkt uit de tussenevaluatie dat, voordat gemeenten overgaan tot het (waarschuwen
voor) het opleggen van een gedragsaanwijzing, zij eerst het verwante voorliggende
instrumentatrium benutten, zoals buurtbemiddeling en een vrijwillige gedragsaanwijzing.
Dit is volgens de onderzoekers een indicatie dat de wet, in overeenstemming met de
bedoeling van de wet, gezien wordt als een middel om alleen de zeer ernstige en hardnekkige
vormen van woonoverlast aan te pakken, en dat er niet gemakkelijk en lichtvaardig
tot inzet van het instrumentarium wordt overgegaan. Door de gemeenten wordt de gedragsaanwijzing,
met de mogelijkheid tot sanctionering, als een ultimum remedium beschouwd, zoals ook
is bedoeld door de wetgever.

In het verlengde hiervan blijkt uit het onderzoek tevens dat de vrees voor een te
groot beroep op de gemeente bij de bestrijding van woonoverlast en een te sterke verschuiving
naar de rol van de burgemeester tot dusverre niet gegrond lijkt. Met een stelling
van deze strekking zijn meer gemeenten het oneens (41%) dan eens (29%). In de situaties
waar de gedragsaanwijzing is gebruikt, zorgt de wet voor een versterking van de rol
die de gemeente toch al had. Verder is in de onderzochte casussen niet gebleken dat
andere partners zich terugtrekken.

In het onderzoek is onder meer ook gevraagd naar de samenwerking van gemeenten met
stakeholders bij de uitvoering van de wet, en naar succesfactoren en knelpunten. Naar
aanleiding van de implementatie van de wet heeft ruim een derde van de gemeenten met
een verordening nieuwe afspraken gemaakt met ketenpartners over de toepassing en uitvoering
van de wet. Zij maakten vrijwel allemaal afspraken met woningcorporaties en politie,
iets minder dan de helft maakte afspraken met zorginstellingen. Over de samenwerking
met politie en woningcorporaties zijn gemeenten vaker tevreden dan over die met zorginstellingen.
Ook heeft ongeveer een derde van de gemeenten met een verordening nieuwe afspraken
gemaakt met gemeentelijke diensten of afdelingen over de ontwikkeling en uitvoering
van het beleid rond woonoverlast. Deze samenwerking betreft in de meeste gevallen
de afdelingen die zich bezighouden met veiligheid, handhaving en welzijn.

De nieuwe afspraken met ketenpartners en gemeentelijke organisaties gaan in de meeste
gevallen over de inzet van het instrumentarium (89%), over de taken en verantwoordelijkheden
van de ketenpartners (76%), en bijvoorbeeld ook over de uitwisseling van kennis (49%).
In mindere mate (26%) betreft het afspraken over uitwisseling van zaakgerelateerde
gegevens, inclusief persoonsgegevens.

Als succesfactoren noemen de gemeenten die ervaring hebben opgedaan met het opleggen
van een gedragsaanwijzing met name de duidelijke regierol van de gemeente (78%) en
de samenwerking met ketenpartners over taken en verantwoordelijkheden (70%). Goede
afspraken over gegevensuitwisseling worden niet vaak als succesfactor genoemd (17%).
Als belangrijkste knelpunten noemen deze gemeenten met name de handhavingscapaciteit
(52%) en de uitwisseling van persoons- en zaakgegevens (43%). Verder geeft ongeveer
een kwart van de gemeenten aan behoefte te hebben aan nadere ondersteuning bij de
toepassing van de wet. Het gaat dan in de kern om de behoefte aan meer juridische
en praktische kennis, en om kennisdeling met andere gemeenten en ketenpartijen.

Uit de verdiepende interviews is naar voren gekomen dat het instrumentarium geen wondermiddel
is om ernstige woonoverlast aan te pakken. Het gaat om ernstige overlast in doorgaans
complexe situaties, die vaak om een veelvormige en multidisciplinaire aanpak vragen.
Daarvan is de gedragsaanwijzing een onderdeel, met als sterk punt dat hij op specifieke
gedragingen kan worden toegesneden en daardoor preciezer is dan andere maatregelen
als gebieds- of contactverboden.

De interviews leren ook dat verschillende gemeenten de wet hebben toegepast voor overlast
die veroorzaakt wordt door overlastgevers met psychische problemen die zorg vereisen.
Het opleggen van sancties is hier een lastig punt; gemeenten zijn hiermee terughoudend
vanwege angst voor escalatie van de problemen in plaats van de beoogde vermindering.
Bijkomend ongewenst effect kan zijn dat de gemeente (en de zorginstellingen) het contact
met de overlastgever kwijtraken. Een beperkt deel van de gemeenten meent dan ook dat
de wet een geschikt instrument is voor overlastgevers met psychische problemen (22%);
de meesten aarzelen daarover (47%) of zijn negatief (31%).

De slotconclusie van de onderzoekers is dat gemeenten zich, alles bij elkaar genomen,
gematigd positief tonen over de toegevoegde waarde van de Wet aanpak woonoverlast;
slechts een klein deel van alle onderzochte gemeenten is daarover negatief (5%). Gemeenten
mét een verordening oordelen positief (56%). Gemeenten die de wet al hebben toegepast
door daadwerkelijk een gedragsaanwijzing op te leggen, oordelen nog weer positiever
(82%) over de toegevoegde waarde van de wet.

Reactie op enkele bevindingen uit het onderzoek

De eerste resultaten uit de tussenevaluatie laten zien dat de gemeenten die de Wet
aanpak woonoverlast toepassen over het algemeen positief zijn over de toegevoegde
waarde. De onderzochte gemeenten vinden het een goede aanvulling op de bestaande instrumenten
om woonoverlast tegen te gaan.

Hoewel het onderzoek is uitgevoerd op een moment dat de wet nog relatief kort van
kracht is, heb ik met genoegen kennisgenomen van het feit dat de wet al door 70% van
de gemeenten van toepassing is verklaard middels een daartoe benodigde verordening.
Tevens is het goed om te zien dat nog eens circa 20% van de onderzochte gemeenten
voornemens zijn een verordening vast te stellen.

De eerste bevindingen laten ook zien dat de wet werkt. Als gevolg van de (waarschuwing
voor de) toepassing van de gedragsaanwijzing is de overlast in de meeste gevallen
verminderd of verdwenen. Wat ik verder constateer is dat de gedragsaanwijzing vooral
is opgelegd aan de eigenaar-bewoner (70%). In dat opzicht doet de wet ook zijn werk;
het biedt gemeenten juist voor die ernstig overlast veroorzakende bewoners een stevig
instrument, waar voorheen lokale bestuurders alleen op vrijwillige basis afspraken
konden maken.

Ik ben ook tevreden met het feit dat uit de eerste toepassingen met de wet vooralsnog
blijkt dat de wet overeenkomstig de doelstellingen als een ultimum remedium wordt
gehanteerd. Dat is de verdienste van de gemeenten die zorgvuldig een daarop afgestemd
beleid voeren.

Ik ben het met de onderzochte gemeenten en onderzoekers eens dat de wet geen wondermiddel
is. De overlastsituaties waar het hier om gaat zijn ernstig en complex, en oplossingen
worden meestal niet met de inzet van één instrument bereikt. Dat geldt ook voor de
gedragsaanwijzing.

Uit de tussenevaluatie blijkt dat bij de toepassing van de wet nog wel verbeteringen
mogelijk zijn en de komende periode nader aandacht vragen.

Het betreft de volgende aandachtspunten:

a. Gemeenten blijven faciliteren bij toepassen van de Wet aanpak woonoverlast

Uit het onderzoek komt naar voren dat gemeenten (en ketenpartners) de behoefte blijven
houden aan ondersteuning bij de implementatie en toepassing van de wet, en aan onderlinge
uitwisseling van kennis en praktijkvoorbeelden.

Ik wil graag tegemoetkomen aan die behoefte en zal het Centrum voor Criminaliteitspreventie
en Veiligheid (CCV) de komende periode blijven subsidiëren om onder meer kennisbijeenkomsten
te organiseren over uitvoeringsvraagstukken (bv. afstemming met ketenpartners, handhaving,
gegevensuitwisseling, dossieropbouw, jurisprudentie, etc), en om meer gemeenten te
informeren over de mogelijkheden van de wet. Dit sluit ook aan op de bevinding dat
gemeenten die de wet toepassen een veel positiever oordeel over de wet hebben dan
de gemeenten die dat niet doen.

b. Bevorderen van de samenwerking tussen ketenpartners op lokaal niveau

De tussenevaluatie laat zien dat een deel van de gemeenten die de wet toepassen nieuwe
afspraken heeft gemaakt met woningcorporaties en politie, en in mindere mate met zorginstellingen
over de toepassing en uitvoering van de wet. Als succesfactoren bij het opleggen van
een gedragsaanwijzing noemen gemeenten de duidelijke regierol bij de gemeente en de
samenwerking met ketenpartners over taken en verantwoordelijkheden. Voordat het komt
tot een gedragsaanwijzing hebben gemeenten (in samenwerking met woningcorporaties
en andere partners) al de nodige voorafgaande maatregelen genomen om woonoverlast
tegen te gaan. Deze maatregelen en instrumenten staan ook beschreven in mijn brief
van 28 juni 2019.4

Omdat goede samenwerking zo’n succesfactor is bij complexe vraagstukken, zoals woonoverlast,
ben ik met Aedes, de VNG, de Woonbond, de Autoriteit woningcorporaties en de Vereniging
van Toezichthouders in Woningcorporaties een informatietraject gestart om de samenwerking
op lokaal niveau nog meer te stimuleren.

c. Extra aandacht voor de samenwerking met zorgpartners

Uit de onderzochte gedragsaanwijzingen blijkt dat in de meeste gevallen er (ook) sprake
was van zorgproblematiek. Uit de interviews blijkt tevens dat de toepassing van de
wet bij overlastgevers met psychische problemen extra zorgvuldig moet worden bezien.
Anderzijds constateren de onderzoekers dat gemeenten die nieuwe afspraken maken met
ketenpartners dat slechts in iets minder dan de helft met zorginstellingen doen, en
dat gemeenten ook minder vaak tevreden zijn over de samenwerking met zorginstellingen.
Voor een goede werking van de wet ligt er dan ook voor gemeenten een uitdaging om
tot een betere verbinding en samenwerking met zorgpartners te komen.

Ik wil daaraan ondersteuning bieden in de vorm van een aantal verdiepende kennisbijeenkomsten
in de regio, die het CCV dit jaar gaat organiseren en waarbij de inzet van de zorg
in relatie tot de Wet aanpak woonoverlast centraal staat.

d. Duidelijkheid bieden over gegevensuitwisseling

Uit de tussenevaluatie komt naar voren dat gemeenten die de wet toepassen in slechts
een kwart van de gevallen nieuwe afspraken met ketenpartners hebben gemaakt over de
uitwisseling van zaakgerelateerde gegevens, inclusief persoonsgegevens. Gemeenten
benoemen de uitwisseling van deze gegevens ook als een van de belangrijkste knelpunten.
Tijdens het rondetafelgesprek over burenoverlast d.d. 2 oktober 2019 kwam dit thema
ook prominent naar voren.5

Zoals ik reeds in mijn brief d.d. 28 juni 20196 heb aangegeven, onderschrijf ik het grote belang van informatiedeling tussen politie,
woningcorporaties, gemeente en hulpverleningsinstanties. Een rechtmatige en zorgvuldige
gegevensdeling tussen partijen is nodig voor een effectieve toepassing van de Wet
aanpak woonoverlast.

In mijn eerdere brief heb ik een aantal goede voorbeelden van samenwerkingsconvenanten
genoemd, waarbij partijen binnen de bestaande wetgeving een balans hebben gevonden
tussen privacybescherming en een adequate aanpak van de woonoverlast. Anderzijds is
er een sterke behoefte bij gemeenten (en ketenpartners) aan meer helderheid over de
gegevensuitwisseling. Goede voorbeeldconvenanten kunnen daarbij helpen.

Ik wil dan ook de kennisdeling over samenwerkingsconvenanten en bijbehorende privacy-protocollen
stimuleren, zodat er meer gebruik wordt gemaakt van goede praktijkvoorbeelden en op
die manier duidelijkheid wordt geboden. Ik wil dat onder meer doen door in de hierboven
genoemde kennisbijeenkomsten die het CCV organiseert, aan dit thema nadrukkelijk aandacht
te laten besteden. Verder blijf ik de komende periode initiatieven op dit terrein
ondersteunen en bezien of aanvullende maatregelen nodig zijn voor een effectieve toepassing
van de Wet aanpak woonoverlast.

Met bovenstaande maatregelen geef ik een extra impuls aan de ondersteuning van gemeenten
(en ketenpartners) om de toepassing van de wet te verbeteren en daarmee de woonoverlast
aan te pakken.

Ten slotte deel ik hierbij mee dat uw Kamer in 2022 de reguliere evaluatie van de
wet ontvangt. Dit overeenkomstig artikel II van de Wet aanpak woonoverlast, waarin
is vastgelegd dat binnen vijf jaar na de inwerkingtreding van deze wet aan de Staten-Generaal
een verslag wordt toegezonden over de doeltreffendheid en de effecten van deze wet
in de praktijk.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren