Brief regering : Verkoopbonussen tabaksindustrie en naleving testkoopmethode tabak

Nr. 75 BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 5 december 2019

De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (hierna: NVWA) houdt toezicht op de naleving
van de regels in de Tabaks- en rookwarenwet. Naar aanleiding van mondelinge vragen
van het lid Öztürk d.d. 26 juni 20181 heeft de NVWA in mijn opdracht een onderzoek ingesteld naar verkoopbonussen van de
tabaksindustrie aan tabaksspeciaalzaken2. Verder heeft de NVWA een pilot uitgevoerd waarbij testkopers worden ingezet bij
de handhaving van de leeftijdsgrens3. In deze brief informeer ik uw Kamer over de uitkomsten van het onderzoek en de pilot.

Reclameverbod

In de Tabaks- en rookwarenwet is een strikt en veelomvattend reclameverbod voor tabaksproducten
en aanverwante producten opgenomen met daarop slechts enkele uitzonderingen. Elke
handeling in de economische sfeer met als doel de verkoop van producten te bevorderen
is verboden, zo ook vergoedingen voor het behalen van verkoopresultaten (hierna: verkoopbonussen)
en andere vergoedingen die tot doel hebben de verkoop van tabaksproducten en aanverwante
producten te bevorderen. Onder strikte voorwaarden is reclame in en aan speciaalzaken
nog beperkt toegestaan.

De NVWA heeft nu onderzocht, enerzijds, of er door fabrikanten van tabaksproducten
en aanverwante producten onrechtmatige verkoopbonussen aan tabaksspeciaalzaken worden
verstrekt, en, anderzijds, of het huidige wettelijk instrumentarium van de NVWA afdoende
is om hier adequaat tegen op te treden. Dit onderzoek beslaat 10 tabaksspeciaalzaken,
alle willekeurig geselecteerd: 4 zelfstandige tabaksspeciaalzaken en 6 winkels die
zijn aangesloten bij een commercieel samenwerkingsverband (hierna: winkelformule)
voor tabak en gemak. Voor elk van deze zaken is onderzoek verricht naar samenwerkingsovereenkomsten
met fabrikanten in het kader van de verkoopbonussen en overige vergoedingen voor promotie
van tabaksproducten en aanverwante producten. De aangetroffen overeenkomsten zijn
daarbij onderzocht op afspraken over het verstrekken van vergoedingen die tot doel
hebben de verkoop van producten te bevorderen, en daarmee in strijd met het reclameverbod
uit de Tabaks- en rookwarenwet.

Verkoopbonussen van de industrie

Alle 10 onderzochte speciaalzaken blijken afspraken met fabrikanten te hebben gemaakt
over vergoedingen; in totaal 69 samenwerkingsovereenkomsten met 19 verschillende fabrikanten.
Verkoopbonussen, schapvergoedingen en vergoedingen voor het plaatsen van promotiematerialen
en deelname aan promotieacties kwamen het vaakst voor. Bijna driekwart van de speciaalzaken
heeft afspraken gemaakt over variabele en/of vaste vergoedingen voor het behalen van
verkoopresultaten. In 80% hiervan betreft het volume- of prestatiebonussen; een bonus
indien van bepaalde producten meer wordt verkocht of er een bepaalde omzetgroei wordt
gerealiseerd. De vergoedingen hiervoor lopen uiteen van enkele honderden euro’s tot
circa € 3.000,– per jaar. Verder hebben bijna alle winkels afspraken gemaakt over
(betere) plaatsing van producten in het schap en/of de beschikbaarheid van producten
in het schap; de vergoedingen hiervoor kunnen variëren tussen circa € 250,– tot € 550,–
voor de zelfstandige zaken en € 100,– tot € 2.500,– voor de formulewinkels.

Dat alle onderzochte tabaksspeciaalzaken, ondanks de willekeurige selectie, verkoopbonussen
en vergoedingen ontvangen van fabrikanten vind ik zeer verontrustend. Dergelijke samenwerkingsovereenkomsten
zijn namelijk bij wet verboden en het is zorgelijk dat fabrikanten op financiële wijze
invloed uitoefenen op deze speciaalzaken. De NVWA ziet de 19 fabrikanten uit dit onderzoek
als initiators van de overeenkomsten; tegen hen zijn maar liefst 67 rapporten van
bevinding opgemaakt. Op basis van elk rapport kan een forse boete worden opgelegd,
variërend van € 45.000,– tot € 450.000,–, in het geval van recidive. Daarnaast kunnen
de onderzochte zaken een hercontrole verwachten.

In het onderzoek is niet opgetreden tegen vergoedingen voor promotiemateriaal, zoals
gevelreclame, posters, displays en lichtbakken. Dergelijke vergoedingen zijn wettelijk
verboden, al zou een passage uit de wetshistorie4 de verwachting kunnen wekken dat dergelijke vergoedingen niet onder het reclameverbod
zouden vallen. Om eventuele verwarring hierover te beslechten zal ik verduidelijken
welke typen vergoedingen onder het reclameverbod vallen en deze passage aanpassen,
zodat ook tegen dergelijke vergoedingen opgetreden kan worden.

Met betrekking tot het wettelijk instrumentarium blijkt dat de NVWA op dit moment
niet de bevoegdheid heeft om een sanctie op te leggen als bedrijven niet tijdig de
opgevraagde overeenkomsten en financiële gegevens opleveren. Met het opleggen van
een (last onder) dwangsom zou de NVWA medewerking af kunnen dwingen en daarmee dit
tijdrovende proces versnellen. Op dit moment is een wetsvoorstel tot wijziging van
de Algemene wet bestuursrecht en enkele andere wetten in verband met het nieuwe omgevingsrecht
en nadeelcompensatierecht (Kamerstuk 35 256, nr. 2 e.v.) in behandeling bij Uw Kamer. Bij inwerkingtreding van de in artikel 1, onderdeel
C, van dat wetsvoorstel opgenomen aanvulling van artikel 5:20 van de Algemene wet
bestuursrecht, krijgt ieder bestuursorgaan de bevoegdheid in dergelijke gevallen een
last onder dwangsom op te leggen. Dat kan de NVWA helpen bij onder meer het vorderen
van stukken in het kader van toezicht en handhaving.

Ten slotte kan ik u meedelen dat ik volgend jaar twee soortgelijke onderzoeken naar
verkoopbonussen laat uitvoeren door de NVWA, gericht op supermarkten en tankstations.
Ik zal u over de uitkomsten van beide onderzoeken informeren.

Naleving leeftijdsgrens bij de verkoop van tabak

Naar schatting beginnen elke dag 75 kinderen met dagelijks roken en ongeveer twee
derde van de rokers is begonnen voor het 18e levensjaar. Om te voorkomen dat jongeren onder de 18 jaar roken is een leeftijdsgrens
ingesteld voor de verkoop van tabak, waar de NVWA op toeziet. De NVWA beboet nu verkopers
van tabaksproducten en aanverwante producten bij ontdekking van de verkoop aan een
jongere op heterdaad, maar de toezichthouder zet tot op heden geen testkopers in tijdens
het toezicht. In 2018 werden met deze inspectiemethode 4.923 leeftijdsgrenscontroles
uitgevoerd, waarbij 589 kooppogingen zijn waargenomen. Daarbij is 139 keer een boete
opgelegd. Deze observatiemethode schiet te kort in efficiëntie en effectiviteit.

Op mijn verzoek heeft de NVWA een inspectiemethode ontwikkeld en getest waarbij zij
minderjarige testkopers inzet. Dit zijn 17-jarigen, die op basis van uiterlijke kenmerken
niet onmiskenbaar 18 jaar of ouder lijken. Deze inspectiemethode is in 2019 toegepast
bij verschillende typen verkooppunten, waarbij de NVWA onderzocht heeft hoe vaak de
verkoop van tabak aan 17-jarigen werd geweigerd. Het betrof een pilot waarbij niet
handhavend is opgetreden. De testkopers hebben geprobeerd bij 516 verschillende verkooppunten
tabak te kopen; ketensupermarkten, tankstations, tabaksspeciaalzaken, horecabedrijven
en kleinere verkooppunten zoals kiosken, belwinkels, avondwinkels.

De vaststelling van de leeftijd moet plaatsvinden door de controle van een identiteitsbewijs
(ID). Alleen het vragen naar de leeftijd is niet voldoende. De verkopers controleerden
het ID van de testkoper in 212 gevallen op een juiste wijze en verkochten geen tabak
(41%). Ketensupermarkten leefden de regels het beste na door 74 van de 102 kooppogingen
te weigeren (73%). Horecabedrijven (hoofdzakelijk cafetaria) weigerden het minst vaak
de aankoop door de testkoper (26%). Tabaksspeciaalzaken, tankstations, avondwinkels,
kiosken, kleine supermarkten en drogisterijen scoorden tussen de 30% en 42%.

Bij de 33 verkooppunten, voornamelijk horecabedrijven, waar de tabak verkocht werd
via een automaat kreeg de testkoper in 17 gevallen de tabak mee. Van de 483 kooppogingen
aan een balie, kassa of bar werd er bij 304 om het ID van de testkoper gevraagd door
de verkoper (63%). Opvallend is dat er in 109 gevallen na een ID-controle toch tabak
verkocht werd (36%). Ketensupermarkten leefden de regels het beste na door 74 van
de 102 kooppogingen te weigeren (73%), maar ook hier werd in 21% van de gevallen na
een ID-controle toch tabak verkocht. Horeca instellingen vroegen het minst om ID’s
(27%).

Testkoopmethode

De testkoopmethode is een efficiënte inspectiemethode, passend binnen de juridische
kaders, om te beoordelen of ondernemers de regels naleven. De NVWA zal de testkoopmethode
dan ook vanaf 1 januari 2020 gaan toepassen binnen haar leeftijdsgrenstoezicht en
handhaven als de regels worden overtreden.

Hoewel dit een kleinschalige steekproef betreft ben ik teleurgesteld over deze nalevingscijfers.
Halverwege dit jaar scoorden deze verkooppunten namelijk ook onvoldoende in de jaarlijkse
voortgangsrapportage van de NVWA van de toezicht- en handhavingscijfers met betrekking
tot de leeftijdsgrens5. Elke verkoop aan een jongere is mij er namelijk één te veel. De komende tijd wordt
een aantal maatregelen uit het Nationaal Preventieakkoord ingevoerd om de verkoop
van tabak en aanverwante producten aan jongeren verder te kunnen tegengaan. Hierin
neem ik de uitkomsten van het uitgebreidere naleefonderzoek naar de leeftijdsgrens
voor alcohol en tabak mee, dat ik u voor de zomer van 2020 heb toegezegd, en de resultaten
van de NVWA, die de komende tijd met de nieuwe testkoopmethode aan de slag gaat.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
P. Blokhuis