Brief regering : Rapport “Onderzoek naar systeemverantwoordelijkheid van de zelfrijdende auto”

Nr. 298
BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 november 2019

Hierbij bied ik u het onderzoeksrapport aan «Onderzoek naar systeemverantwoordelijkheid
van de zelfrijdende auto»1. Dit onderzoek is door Twijnstra Gudde uitgevoerd tussen medio 2018 en 1 juli 2019.2

Dit onderzoek is verricht zodat Nederland zich – ook zonder internationaal geharmoniseerd
referentiekader voor testen van zelfrijdende voertuigen – qua regelgeving en kennisopbouw
kan blijven doorontwikkelen, terwijl belangrijke maatschappelijke belangen worden
geborgd. De hoofdvraag van het onderzoek is: is het proces van toelating van experimenten met zelfrijdende auto’s robuust genoeg
en kent het voldoende waarborgen voor het veiligstellen van publieke belangen? Dit gaat over het systeem dat in Nederland is uitgewerkt om ontheffingen of vergunningen
te kunnen geven voor het onder strikte condities kunnen testen op de openbare weg.
Dit betreft testvoertuigen die zonder vergunning of ontheffing niet op de openbare
weg mogen. Naast een analyse en gesprekken met experts is hiertoe een internationale
vergelijkingsstudie gedaan. Ook is gekeken naar andere terreinen waar innovatie en
risico’s bij beoordeling een rol spelen. Specifiek is gekeken wat kan worden geleerd
van de medische wereld, namelijk het toelaten van nieuwe medische hulpmiddelen.

Uit het onderzoek komt naar voren dat de processen voor het toestaan van praktijkproeven
met zelfrijdende voertuigen nog in ontwikkeling zijn en dat dit voorlopig ook zo blijft.
De onderzoekers stellen dat «doordat Nederland er bewust voor kiest om veiligheid
voorop te stellen, het toetskader ten opzichte van andere landen relatief streng en
uitgebreid is». Zowel bij de BOEV (ontheffing van RDW met bestuurder in het voertuig)
als de experimenteerwet (vergunning van de Minister met bestuurder buiten het voertuig)
is gekozen voor een risicogestuurde aanpak met als insteek dat op basis van de ervaringen
de processen steeds verder zullen verbeteren.

Voor het beoordelen van de robuustheid van het systeem is door de onderzoekers gekeken
in hoeverre sprake is van een veilig testklimaat, een uitnodigend testklimaat en een
lerend testklimaat.

De belangrijkste conclusies op een rij:

«Veilig testklimaat

Uit de internationale vergelijking blijkt dat een aantal andere landen (Verenigde
Staten, Verenigd Koninkrijk) ervoor kiest een relatief eenvoudig toetskader en proces
toe te passen waarbij vooral verantwoording achteraf geldt. Nederland kiest er bewust
voor om veiligheid voorop te stellen. In het geval van een nadrukkelijk veilige introductie
is er in Nederland een aantal zinvolle stappen gezet, zoals het uitbreiden van de
Boev en het aannemen van de Experimenteerwet. De wereld van de zelfrijdende auto ontwikkelt
zich continu en het mobiliteitssysteem nadert een wereld met zowel normale als zelfrijdende
auto’s. Nederland bereidt zich voor op deze tussenfase door in een vroeg stadium het
experimenteren met zelfrijdende auto’s te faciliteren. Door veel te testen en kennis
op te doen, probeert Nederland risico’s eerder in beeld te krijgen en een veilig toekomstig
mobiliteitssysteem te realiseren. De toetskaders zijn in Nederland relatief gezien
streng en uitgebreid. Er zijn veel processtappen, diverse elementen waarop een aanvraag
wordt getoetst en meerdere partijen die hun akkoord moeten geven voor de praktijkproef.
De lat ligt hoog en hiermee wordt getracht veiligheid zoveel mogelijk te borgen.

Uitnodigend testklimaat

Naast het borgen van veiligheid, wil Nederland ook de ruimte bieden aan initiatiefnemers
om te komen testen. Vanwege die reden is er in 2015 begonnen met het mogelijk maken
van praktijkproeven met zelfrijdende auto’s. Zo is men bezig geweest met onder andere:

• het uitbreiden van de Boev door mogelijkheid te bieden voor proeven met zelfrijdende
auto’s met een inzittende bestuurder die in kan grijpen

• het maken van nieuwe wetgeving (de Experimenteerwet) dat experimenten mogelijk maakt
met zelfrijdende auto’s zonder bestuurder in het voertuig

• de risicogestuurde aanpak om het belemmeren van innovaties vanuit vastgestelde toetsingskaders
zoveel mogelijk te voorkomen

• in samenspraak met marktpartijen door ontwikkelen van het toetsen.

Nederland is in beweging. Er zijn meerdere partijen die het Boev-proces hebben doorlopen
en proeven hebben uitgevoerd en ook zullen er initiatiefnemers zijn die proeven zullen
aanvragen en uitvoeren zonder bestuurder in het voertuig. Tevens is Nederland actief
bezig met accountmanagement: het contact met (potentiële) initiatiefnemers. Echter,
doordat Nederland in vergelijking met andere landen een lang en uitvoerig proces van
ontheffing- en vergunningverlening kent, zijn er mogelijk diverse initiatiefnemers
die Nederland als minder aantrekkelijk land bestempelen om in te testen. Ook zijn
de Nederlandse processen niet altijd optimaal voorspelbaarder en transparant voor
de initiatiefnemers.

Lerend testklimaat

De learning-by-doing aanpak die centraal staat in Nederland, zorgt ervoor dat er veel
kennis opgedaan wordt. Niet voor niets worden Nederlandse partijen (o.a. de RDW en
IenW) geregeld gevraagd om in internationale context hun kennis en ervaringen te delen,
bijvoorbeeld op congressen of (werkgroep)bijeenkomsten. In die zin loopt Nederland
voorop. Echter, zijn er ook veel potentiële leermomenten in het systeem die (nog)
niet benut worden, waarmee het systeem verder ontwikkeld zou kunnen worden. Hierbij
valt te denken aan evaluaties die niet altijd worden uitgevoerd en het ontbreken van
een rol- en taakverdeling voor partijen uit het systeem tijdens de uitvoer van praktijkproeven.
Bovendien kan kennisdeling tussen partijen onderling beter en meer ingebed in de processen.»

Uit de analyse komen ook een drietal spanningsvelden naar voren, waar de onderdelen
van het systeem elkaar tegen kunnen werken of zich er een dilemma voordoet. De onderzoekers
geven aan dat hier niet een keuze wordt gevraagd, maar dat het van belang is dat op
de juiste manier balans wordt gezocht. Daarbij gaat het ten eerste om het spanningsveld
tussen veilig en uitnodigend. Omdat Nederland zo gefocust is op het borgen van de
veiligheid, loopt het daarmee voorop. Maar dit systeem kan nadelig werken op de mate
waarin het uitnodigend is voor testen en experimenten. Ook wordt een spanning geconstateerd
tussen maatwerk en voorspelbaarheid. Nederland kiest voor maatwerk, waar testende
partijen soms juist behoefte meer hebben aan voorspelbaarheid. Een derde spanningsveld
is geconstateerd tussen leren en doen. Nederland kan meer de nadruk leggen op leren,
zodat meer wordt geleerd. Dit kan als evaluatie en monitoring meer nadruk krijgen.
Daarnaast wordt geadviseerd om de ervaringen van de testende partijen te gebruiken
om inzicht te krijgen hoe het systeem van vergunning- en ontheffingverlening zelf
kan worden verbeterd.

Het proces wordt dus als robuust beoordeeld, maar kan ook nog robuuster. Daartoe is
de onderzoekers gevraagd om aanbevelingen mee te geven voor de verdere ontwikkeling
in het systeem van vergunning- en ontheffingverlening. In het onderzoek zijn tien
aanbevelingen gedaan, waarbij ik hieronder ook vermeld hoe ik daarmee om wil gaan.

Leg de rollen en processen die horen bij de experimenteerwet helder vast.

De rollen tussen de partijen en de processtappen zijn in basis in de behandelstukken
van de experimenteerwet vastgelegd (Kamerstuk 34 838), in de nota naar aanleiding van het verslag en in de nota van antwoord. Meer specifiek
is ter aanvulling hierop een ministeriële regeling bij de experimenteerwet opgesteld
die tevens de loketfunctie van RDW en beschrijft welke stukken moeten worden aangeleverd
voor de beoordeling van de aanvraag. Ik ga de nog meer gedetailleerde processen verder
laten beschrijven en vastleggen door procesexperts binnen mijn ministerie. Deze zullen
daarna ook gepubliceerd worden, waardoor er meer transparantie ontstaat over het proces.

Werk de rollen en verantwoordelijkheden tijdens het uitvoeren van praktijkproeven
uit.

Voor deze aanbeveling geldt hetzelfde als bij 1. Deze processen worden in de uitwerking
op procesniveau meegenomen.

Expliciteer de rollen van de ILT en de Taskforce Dutch Roads.

Met de ILT zijn afspraken gemaakt over de wijze waarop de ILT betrokken is bij het
vergunningverleningsproces. De toezicht en handhavingstaken zijn met name bij de politie
belegd en de ILT wordt meegenomen in de leerervaringen, ter voorbereiding op mogelijk
toekomstig toezicht.

De taskforce Dutch Roads3 wordt alleen ingeschakeld als een wegbeheerder zelf aanvragende partij is. Dan is
deze groep adviespartij aan RDW om belangenverstrengeling te voorkomen. Daarnaast
is het van belang dat de wegbeheerders in de taskforce Dutch Roads geïnformeerd worden
over de vergunningen die worden afgegeven en dat zij hun kennis hierover onderling
delen.

Communiceer helder over de ingerichte rollen en processen, bijvoorbeeld online middels
een duidelijk loket, ten behoeve van transparantie naar aanvragers.

In de ministeriële regeling die hoort bij de experimenteerwet is de RDW als loket
aangewezen voor de aanvragen van vergunningen. Op de site van de RDW is informatie
over de BOEV-ontheffing ontsloten. Ik bekijk hoe we de informatie daar transparanter
kunnen presenteren en verder kunnen aanvullen met informatie over de experimenteerwet.

Ga in gesprek met partijen uit het systeem over hoe het proces ingericht kan worden,
zodat het testklimaat uitnodigender wordt.

Ik zal RDW vragen om een dergelijke bijeenkomst jaarlijks te organiseren.

Overweeg het werken met risicoklassen, zoals in de medische wereld, voor mogelijkheden
van een versneld proces. Doe dit zorgvuldig.

Het voorstel om te werken met risicoklassen naar voorbeeld uit de medische wereld
is vooral bedoeld om onder bepaalde omstandigheden naar een lichter of eenvoudiger
proces te gaan met een snellere doorlooptijd. Dit om het geheel meer uitnodigend te
maken. Bijvoorbeeld bij herhalingsaanvragen of in nog te beschrijven omstandigheden.
Momenteel wordt elke aanvraag nog steeds behandeld alsof deze in de zwaarste risicocategorie
valt. Voorlopig hecht ik er ook aan dat dit zo blijft. Pas als inzicht is ontstaan
in de wijze waarop de risicoklassen uitwerken, zal ik overwegen of het zinvol is om
deze ook daadwerkelijk toe te passen. Het concept en de leerpunten van de medische
sector wil ik wel verder verkennen op bruikbaarheid.

Stel een ontwikkelagenda op, waarin staat wat de overheid wil leren.

Bij het uitvoeren van testen en experimenten wordt momenteel meer specifiek capaciteit
en aandacht besteedt aan welke lessen we willen leren van testen en experimenten.
De wet geeft al diverse inhoudelijke handvatten. In de kern gaat het om de maatschappelijke
effecten die bij een test horen die verder gaan dan technische uitkomsten van een
test. Ik wil hierbij aansluiten bij de leerelementen die op Europees niveau zijn en
worden beschreven in Europese roadmaps.

Richt evaluatiemomenten in en voer ze uit, zo kan het systeem zich blijven ontwikkelen.

Deze eis is opgenomen in de experimenteerwet. Het zal daarmee ook worden opgenomen
in de procesbeschrijvingen zoals hierboven benoemd onder 1 en 2. Nu deze wet is ingegaan
is dit aspect dan ook dwingend vastgelegd.

Organiseer een jaarlijkse informele bijeenkomst voor partijen uit het systeem voor
de bespreking van acceptable means of compliance of voor meta-evaluatie.

Deze aanbeveling zal worden gecombineerd met de actie bij aanbeveling 5.

Verplicht het melden van incidenten en bijna-ongelukken. Analyseer deze goed, trek
leerpunten eruit en leg het goed vast.

Deze verplichting om te melden is opgenomen in de ontheffingen en zal ook in de vergunningverlening
worden verwerkt. Het borgen dat we uit deze situaties ook lessen trekken zal in de
processen worden vastgelegd.

Met dit rapport, met inbegrip van zowel de conclusies over het huidige systeem, als
de acties op de daarin genoemde aanbevelingen wil ik blijven ontwikkelen naar een
adequaat, robuust en toekomstbestendig wettelijk kader voor het testen en experimenteren
van zelfrijdende voertuigen.

De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga