Brief regering : Kabinetsreactie over de rapporten ‘Effective Tax Rates of Multinational Enterprises in the EU’ van de Groenen/Europese Vrije Alliantie in het Europees Parlement en het rapport ‘Corporate Tax Statistics’ van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO)

Nr. 14
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 februari 2019

Zoals verzocht in de brief van de vaste Kamercommissie voor Financiën van 24 januari
2019 stuur ik u hierbij de kabinetsreactie op een tweetal rapporten. Het betreft het
rapport «Effective Tax Rates of Multinational Enterprises in the EU» van de Groenen/Europese
Vrije Alliantie in het Europees Parlement (het Groenen-rapport)1 en het rapport «Corporate Tax Statistics» van de Organisatie voor Economische Samenwerking
en Ontwikkeling (OESO) (het OESO-rapport).2

Algemene reactie

Beide rapporten proberen de effectieve winstbelastingdruk op landenniveau in kaart
te brengen. Het kabinet vindt het nuttig dat onderzoek wordt gedaan naar een (gemiddeld)
effectief vennootschapsbelastingtarief. Hoewel het statutair winstbelastingtarief
van een land een belangrijke indicator is van de belastingdruk, geeft het geen volledig
beeld. De belastingdruk die door belastingplichtigen wordt ervaren is immers ook afhankelijk
van de grondslag waarover de belasting geheven wordt (de winst). Een hoog statutair
tarief met relatief veel grondslagversmallers kan resulteren in een laag effectief
belastingtarief over de winst. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan ruimere
fiscale afschrijvingsregels, vrijstellingen of aftrekposten. Deze kunnen voor elk
bedrijf, voor ieder jaar en in ieder land anders zijn.

Bij de vormgeving van fiscaal beleid kan het wenselijk zijn rekening te houden met
de effectieve belastingdruk. In de praktijk is dit veelal bewerkelijk omdat het effectieve
tarief een exacte definitie vergt en bovendien sterk kan verschillen per bedrijf,
per jaar en per land. Daarnaast blijkt uit de uiteenlopende uitkomsten van deze onderzoeken
dat het moeilijk is om algemene conclusies te trekken over een gemiddeld effectief
belastingtarief van een land. Hieronder ga ik nader in op de twee rapporten.

Groenen-rapport

Het Groenen-rapport heeft het gemiddelde effectieve winstbelastingtarief berekend
van multinationale ondernemingen in 63 verschillende landen, waaronder de 28 EU-lidstaten.
Hiervoor zijn de gegevens uit de enkelvoudige jaarcijfers van ondernemingen gebruikt
in de periode 2011–2015. Het effectief tarief wordt berekend door de commercieel gerapporteerde
winstbelasting te delen door de commercieel gerapporteerde brutowinst. Het Groenen-rapport
komt uit op een gewogen gemiddeld effectief winstbelastingtarief in Nederland voor
multinationale ondernemingen van 10,4%.

Het kan zo zijn dat het effectieve winstbelastingtarief berekend op basis van de commercieel
gerapporteerde winst afwijkt van het statutaire tarief. Dit kan verschillende oorzaken
hebben. Zonder uitputtend te willen zijn, noem ik er hieronder twee. Beide voorbeelden
vormen ook direct een kanttekening bij de berekeningsmethode zoals die in het Groenen-rapport
wordt gehanteerd.

In de eerste plaats gebruikt het Groenen-rapport enkelvoudige commerciële cijfers
van ondernemingen. Dat betekent dat de jaarcijfers van individuele lichamen zijn onderzocht
en niet de geconsolideerde jaarcijfers van de multinationale ondernemingen. Het nadeel
van het gebruik van enkelvoudige cijfers is dat de gerapporteerde winsten ook opbrengsten
uit deelnemingen kunnen bevatten, zoals dividenden. Deze opbrengsten uit deelnemingen
zijn eerder als winst tot uiting gekomen bij dochtervennootschappen en op dat niveau
aan belastingheffing onderworpen. Om dubbele belasting over ondernemingswinsten te
voorkomen worden dergelijke deelnemingswinsten binnen de EU op grond van de Moeder-dochterrichtlijn3 slechts eenmaal belast. In Nederland stellen we dergelijke deelnemingswinsten vrij
door toepassing van de deelnemingsvrijstelling. Het gebruik van enkelvoudige cijfers
zonder eliminatie van de deelnemingsresultaten betekent dat winsten dubbel of zelfs
vaker in aanmerking worden genomen, terwijl deze winsten al elders in de groep eenmaal
zijn belast. Het gebruik van enkelvoudige cijfers kan daarom het berekende effectieve
tarief drukken zonder dat dit een indicatie hoeft te zijn van een lage effectieve
belastingdruk voor de multinationale onderneming als geheel. Dit effect zal met name
zichtbaar zijn bij landen met een relatief kleine thuismarkt en relatief veel hoofdkantoren,
zoals Nederland.

Daarnaast kan verliesverrekening een groot effect hebben op het effectief tarief zoals
berekend in het Groenen-rapport. In de vennootschapsbelasting wordt in beginsel belasting
geheven over de totaalwinst, dat is de totale winst gedurende de gehele levensloop
van een lichaam. Lichamen mogen geleden verliezen daarom verrekenen met winsten in
latere jaren. In de onderzochte periode (2011–2015) gold in Nederland een verliesverrekeningstermijn
van negen jaren. De effectief verschuldigde winstbelasting ten opzichte van de commerciële
winst kan in een bepaald jaar laag uitvallen indien gebruik wordt gemaakt van verliesverrekening.
Het Groenen-rapport onderkent dit, maar houdt hier slechts beperkt rekening mee door
uitsluitend bedrijven met een verlies in 2010 uit het onderzoek te elimineren. Dit
betekent dat bedrijven die verliezen leden in de periode 2006–2009 wel in het onderzoek
zijn meegenomen, terwijl deze verliezen verrekenbaar zijn geweest met de winsten in
de onderzochte periode (2011–2015). Vooral in het jaar 2009 zijn in Nederland veel
verliezen aangegeven. Deze verliezen kunnen de winstbelasting in de onderzochte periode
(2011–2015) hebben gedrukt, wat een neerwaarts effect op het berekende effectieve
belastingtarief kan hebben gehad. Dit terwijl de effectieve belastingdruk berekend
over de totale winst (inclusief de geleden verliezen in eerdere periodes) hoger zou
zijn geweest. Dit effect kan in meer of mindere mate ook spelen bij andere onderzochte
landen, afhankelijk van de verliesverrekeningsregels aldaar.

Helaas heeft het Groenen-rapport geen analyse gemaakt van de oorzaken van het verschil
in statutaire en berekende effectieve tarieven. Welke effecten ten grondslag liggen
aan de gerapporteerde verschillen, en in welke mate, is daarom niet goed na te gaan.

OESO-rapport

De OESO heeft op 15 januari jl. een eerste rapportage uitgebracht van de «Corporate
Tax Statistics database». Het OESO-rapport is de brochure waarin de onderzoeksgegevens
van deze database worden toegelicht. De database is bedoeld om onderzoek naar fiscaal
beleid te ondersteunen en de kwaliteit en omvang van de beschikbare gegevens voor
onderzoek naar belastingontwijking te verbeteren. In de database wordt onder meer
het effectieve winstbelastingtarief in kaart gebracht van 74 landen. Volgens het OESO-rapport
is het gemiddelde effectieve winstbelastingtarief in Nederland 23,0%.

Het OESO-rapport gaat niet uit van commerciële cijfers van bedrijven. Dat maakt de
uitkomsten minder afhankelijk van de specifieke kenmerken van de bedrijven die voorkomen
in een dataset. Deze wijze van berekenen heeft echter ook nadelen. In de eerste plaats
is het effectieve tarief onderzocht op basis van gestileerde voorbeelden, dat wil
zeggen, niet op basis van feitelijke gegevens over belastingafdrachten van bedrijven.
Ook zijn niet alle fiscale tegemoetkomingen meegenomen in het onderzoek. Zo zijn bijvoorbeeld
fiscale stimuleringsmaatregelen voor onderzoek en ontwikkeling en intellectuele eigendomsrechten
niet meegenomen in de berekening van het effectieve tarief. Dergelijke tegemoetkomingen
kunnen het effectieve tarief van belastingplichtigen die er een beroep op doen, verlagen.

Afrondende opmerkingen

Met de berekening van het effectieve tarief beogen deze onderzoeken een nauwkeuriger
beeld te geven van de daadwerkelijke winstbelastingdruk voor bedrijven in de verschillende
onderzochte landen. Het is waardevol om inzicht te hebben in de winstbelastingdruk
in verschillende landen, en hoe deze tot stand komt. Dat kan behulpzaam zijn in het
ontwikkelen van fiscaal beleid en de bestrijding van belastingontwijking.

Tegelijk blijkt ook dat de resultaten van de rapporten sterk beïnvloed kunnen worden
door de gebruikte gegevens en de keuze van berekeningsmethode. De behandeling van
deelnemingsresultaten en verliesverrekening heb ik genoemd als voorbeelden van elementen
die kunnen verhinderen dat de onderzoeksresultaten een accurate weerspiegeling vormen
van de totale belastingdruk op een multinationale onderneming. De uiteenlopende resultaten
van de rapporten onderschrijven dat «het» gemiddelde effectieve tarief van een land,
zonder analyse van de onderliggende factoren van die uitkomst, weinig informatieve
waarde bevat.

De Staatssecretaris van Financiën,
M. Snel