Amendement : Amendement van het lid Bisschop over het opnemen van ijkpunten voor doelmatige besteding van middelen

Nr. 6 AMENDEMENT VAN HET LID BISSCHOP

Ontvangen 16 februari 2023

De ondergetekende stelt het volgende amendement voor:

I

Aan artikel 5, derde lid, onderdeel b, wordt toegevoegd «, rekening houdend met de
prioriteiten, bedoeld in artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn, en met de
mate waarin stikstofdepositie ten opzichte van andere drukfactoren en gezien de effecten
van instandhoudingsmaatregelen en de ontwikkeling van de staat van instandhouding
van de voor stikstof gevoelige habitats het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen
in de onderscheiden Natura 2000-gebieden belemmert».

II

Na artikel 12 worden twee artikelen ingevoegd, luidende:

Artikel 12a Wijziging van de Wet natuurbescherming

De Wet natuurbescherming wordt als volgt gewijzigd:

A

In artikel 1.1, eerste lid, wordt in de begripsomschrijving van instandhoudingsdoelstellingen
«vierde lid» vervangen door «vijfde lid».

B

In artikel 1.3, vijfde lid, wordt «2.8, derde, zesde, zevende of negende lid» vervangen
door «2.8, vijfde, achtste, negende of tiende lid».

C

In artikel 1.10, derde lid, vervalt «, met uitzondering van het negende lid».

D

Artikel 2.1 wordt als volgt gewijzigd:

1. Onder vernummering van het vierde tot en met zevende lid tot vijfde tot en met achtste
lid wordt een lid ingevoegd, luidende:

4. Een besluit als bedoeld in het eerste lid tot aanwijzing van speciale beschermingszones
ter uitvoering van de artikelen 3, tweede lid, en 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn
bevat een beschrijving van de prioriteiten, bedoeld in artikel 4, vierde lid, van
die richtlijn, in het kader van het belang van een gebied voor het in een gunstige
staat van instandhouding behouden of herstellen van een bepaald Natura 2000-habitattype
of soort in haar natuurlijke verspreidingsgebied.

2. Onder vernummering van het zesde tot en met achtste lid (nieuw) tot zevende tot en
met negende lid wordt een lid ingevoegd, luidende:

6. Onze Minister houdt bij het bepalen van een instandhoudingsdoelstelling als bedoeld
in het vijfde lid, onderdeel b, rekening met prioriteiten als bedoeld in het vierde
lid.

3. In het achtste lid (nieuw) wordt «mede in het licht van de toepassing van artikel 1.8,
eerste lid» vervangen door «mede in het licht van de toepassing van het vierde en
het zesde lid en van artikel 1.8, eerste lid».

E

Aan artikel 2.3, tweede lid, wordt, onder vervanging van de punt aan het slot van
onderdeel b door een puntkomma, een onderdeel toegevoegd, luidende:

c. een beoordeling van de mate waarin stikstofdepositie ten opzichte van andere drukfactoren
het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen belemmert, rekening houdend met
maatregelen, bedoeld in onderdeel a, en met de gegevens over de ontwikkeling van de
staat van instandhouding van de voor stikstof gevoelige habitats als bedoeld in artikel 1.12f,
eerste lid.

F

Artikel 2.8 wordt al volgt gewijzigd:

1. Onder vernummering van het tweede tot en met achtste lid tot vierde tot en met tiende
lid worden twee leden ingevoegd, luidende:

2. Bij de passende beoordeling wordt rekening gehouden met de prioriteiten als bedoeld
in artikel 2.1, vierde lid, en met de mate waarin stikstofdepositie ten opzichte van
andere drukfactoren het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen belemmert,
rekening houdend met de maatregelen, bedoeld in artikel 2.3, tweede lid, onderdeel
a, en met de gegevens over de ontwikkeling van de staat van instandhouding van de
voor stikstof gevoelige habitats als bedoeld in artikel 1.12f, eerste lid.

3. Bij de passende beoordeling wordt bij de beoordeling van de mogelijke gevolgen van
stikstofdepositie in ieder geval de berekende stikstofdepositie afkomstig van het
plan of project op het niveau van de natuurlijke habitats en habitats van soorten
in het Natura 2000-gebied betrokken.

2. In het zesde lid (nieuw) wordt «derde lid» vervangen door «vijfde lid».

3. In het zevende lid (nieuw) wordt «vierde lid» vervangen door «zesde lid».

4. In het achtste lid (nieuw) wordt «vijfde lid» vervangen door «zevende lid».

5. In het negende lid (nieuw) wordt «vierde lid» vervangen door «zesde lid».

G

In artikel 2.9, derde lid, onderdeel c, wordt «artikel 2.8, vijfde lid» vervangen
door «artikel 2.8, zevende lid».

H

Artikel 2.11 wordt als volgt gewijzigd:

1. In het eerste lid, onderdeel c, wordt «vierde lid» vervangen door «zesde lid».

2. In het tweede lid wordt «tweede, derde, vierde, vijfde, zesde en zevende lid» vervangen
door «tweede tot en met negende lid».

I

In artikel 5.1, derde lid, wordt «vierde lid» vervangen door «zesde lid».

J

In artikel 5.6, eerste lid, wordt «artikel 2.8, derde lid, dan wel het vierde, vijfde,
zesde en zevende lid» vervangen door «artikel 2.8, vijfde lid, dan wel het zesde,
zevende, achtste en negende lid».

Artikel 12b Wijziging van de Omgevingswet

De Omgevingswet wordt als volgt gewijzigd:

A

In artikel 2.25, eerste lid, onder b, wordt «artikel 2.44, eerste tot en met vierde
lid» vervangen door: «artikel 2.44, eerste en derde tot en met vijfde lid».

B

Artikel 2.44 wordt als volgt gewijzigd:

1. Onder vernummering van het tweede tot en met vijfde lid tot derde tot en met zesde
lid wordt een lid ingevoegd, luidende:

2. Een besluit ter uitvoering van de habitatrichtlijn als bedoeld in het eerste lid
bevat een beschrijving van de prioriteiten, bedoeld in artikel 4, vierde lid, van
die richtlijn, in het kader van het belang van een gebied voor het in een gunstige
staat van instandhouding behouden of herstellen van een bepaald Natura 2000-habitattype
of soort in haar natuurlijke verspreidingsgebied. Bij het bepalen van de instandhoudingsdoelstellingen
wordt met deze prioriteiten rekening gehouden.

2. In het zesde lid (nieuw) wordt «vierde lid» vervangen door «vijfde lid».

C

Onder vernummering van het tweede lid tot vierde lid worden in artikel 16.53c twee
leden ingevoegd, luidende:

2. Bij de passende beoordeling wordt rekening gehouden met de prioriteiten, bedoeld
in artikel 2.44, tweede lid, en met de mate waarin stikstofdepositie ten opzichte
van andere drukfactoren en gezien de effecten van maatregelen voor Natura 2000-gebieden
en de ontwikkeling van de staat van instandhouding van de voor stikstof gevoelige
habitats het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen in de onderscheiden Natura
2000-gebieden belemmert.

3. Bij de passende beoordeling wordt bij de beoordeling van de mogelijke gevolgen van
stikstofdepositie in ieder geval de berekende stikstofdepositie afkomstig van het
plan of project op het niveau van de natuurlijke habitats en habitats van soorten
in het Natura 2000-gebied betrokken.

D

In de bijlage bij artikel 1.1, onderdeel A, wordt in de begripsomschrijving van bijzonder
nationaal natuurgebied «artikel 2.44, tweede lid» vervangen door «artikel 2.44, derde
lid».

III

Artikel 13 komt te luiden:

1. Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat
voor de verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden vastgesteld.

2. De artikelen 1 tot en met 12 vervallen op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip,
met dien verstande dat zij van toepassing blijven op uitgaven als bedoeld in artikel 8
die voordien zijn gedaan.

3. Met ingang van twaalf jaar na het tijdstip van inwerkingtreding van de artikelen 1
tot en met 12 worden geen nieuwe ontvangsten als bedoeld in artikel 7 aan het fonds
toegevoegd.

Toelichting

Via het Transitiefonds komen veel middelen beschikbaar om invulling te geven aan onder
meer de stikstof- en natuuropgaven. Om dit op een verantwoorde manier te doen acht
de indiener het van belang dat enkele ijkpunten voor doelmatige besteding van middelen
opgenomen worden: de prioriteiten op grond van de Habitatrichtlijn en de mate waarin
stikstofdepositie daadwerkelijk het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen
in Natura 2000-gebieden belemmert. De indiener constateert dat de kritische depositiewaarden
nu een belangrijke rol spelen in het beleid, terwijl er meer is dan stikstof. Hij
is eveneens van mening dat betere prioriteitsstelling nodig is. Hij acht het van belang
dat deze aspecten nadrukkelijk meegenomen wordt bij de besluitvorming in het kader
van het Transitiefonds. Dat geldt ook voor andere onderdelen van het beleid, zoals
de passende beoordeling bij vergunningaanvragen. Hieronder volgt een toelichting op
de verschillende aspecten en de daarop gebaseerde voorstellen.

Rol kritische depositiewaarden

Het stikstof- en Natura 2000-beleid wordt sterk bepaald door de kritische depositiewaarden
van de aanwezige habitattypen en leefgebieden van soorten. Zodra op enige hexagoon
(een hectare) de berekende depositie de kritische depositiewaarde overschrijdt, wordt
dat in beginsel gezien als overbelasting en geldt dat bij toetsing van plannen en
projecten in beginsel geen enkele toename van de berekende depositie geaccepteerd
wordt.

Onder meer het Planbureau voor de Leefomgeving heeft er echter op gewezen dat de kritische
depositiewaarde een indicator is voor de stikstofgevoeligheid van een habitattype,
maar dat het van de lokale situatie afhangt hoeveel invloed de depositie heeft op
de staat van instandhouding. Ook andere factoren als de waterhuishouding spelen een
belangrijke rol. Verder gaat de kritische depositiewaarde wetenschappelijk gezien
gepaard met een grote onzekerheidsmarge. Een absoluut getal suggereert een precisie
die ver bezijden de werkelijkheid is. Het Planbureau acht het verder van belang dat
meer gekeken wordt naar de ontwikkeling van habitattypen op basis van monitoring in
de praktijk. Of een habitat vooruit gaat ondanks overschrijding van de kritische depositiewaarde,
of niet, lijkt nu nauwelijks een rol te spelen in toetsing en beleid. Dat moet en
kan anders.

Het gaat om het in een gunstige staat van instandhouding brengen van habitattypen
en soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied. Dat betekent dat niet elke habitat
op elke plek in een gunstige staat van instandhouding gebracht hoeft te worden. En
dus al helemaal niet dat op elke hexagoon de stikstofdepositie onder de kritische
depositiewaarde gebracht hoeft te worden. Matige overbelasting hoeft geen probleem
te zijn. Dit moet in het beleid, waaronder de besluitvorming over de besteding van
middelen uit het Transitiefonds, en bij toetsing beter meegenomen worden.

Formulering instandhoudingsdoelstellingen

De instandhoudingsdoelstellingen voor Natura 2000-habitattypen en soorten in de verschillende
Natura 2000-gebieden spelen een belangrijke rol bij de toetsing van projecten en plannen
op grond van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en de daaruit voortvloeiende
bepalingen in de Wet natuurbescherming. In het licht van de stikstofproblematiek acht
de indiener het van belang dat de instandhoudingsdoelstellingen zodanig geformuleerd
worden dat ze hier ook recht aan doen.

De Europese Commissie heeft in lijn met artikel 4, vierde lid, van de Habitatrichtlijn
aangegeven dat de instandhoudingsdoelstellingen een weerspiegeling moeten zijn van
de prioriteiten in het licht van het belang van een gebied voor het in een gunstige
staat van instandhouding behouden of herstellen van een Natura 2000-habitattype of
soort in zijn natuurlijke verspreidingsgebied en gelet op de voor dat gebied bestaande
dreiging van achteruitgang en vernietiging.1 De Commissie tekende ook aan dat deze prioriteiten «de belangrijkste soorten en habitats
waarvoor maatregelen nodig zijn» betreffen2. Als de indiener de formulering van de instandhoudingsdoelstellingen in de Nederlandse
aanwijzingsbesluiten hiernaast legt, is hij van mening dat onvoldoende sprake is van
de noodzakelijke en gewenste prioritering. De enige variatie is behoud of uitbreiding
van oppervlakte en behoud of verbetering van de kwaliteit. Zo komt in de instandhoudingsdoelstellingen
in de aanwijzingsbesluiten nauwelijks iets naar voren over het belang van een gebied
voor het in een gunstige staat van instandhouding behouden of herstellen van een bepaald(e)
Natura 2000-habitattype of -soort in zijn of haar natuurlijke (Europese) verspreidingsgebied.
Deze notie acht de indiener juist van belang voor een goede prioritering en een goede
weging in het kader van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn en de stikstofproblematiek.
Zo is een strikte toetsing van de stikstofproblematiek veel minder noodzakelijk voor
een habitatsnipper in een Natura 2000-gebied dat vanwege de aanwezigheid van andere
habitattypen en soorten is aangewezen en nauwelijks bijdraagt aan het totale areaal
van het betreffende habitattype in haar verspreidingsgebied, dan voor een habitat
waarvoor het gebied juist als Natura 2000-gebied is geselecteerd.

De indiener stelt daarom voor aanwijzingsbesluiten en instandhoudingsdoelstellingen
zodanig aan te passen dat de genoemde prioriteitsstelling beter tot haar recht komt.
De genoemde actualisatie van aanwijzingsbesluiten kan binnen twee jaar na inwerkingtreding
van het wetsvoorstel uitgevoerd worden. Daarbij kan gebruik gemaakt worden van de
beoordeling van de relatieve oppervlakte/populatie, representativiteit, isolatie en
behoudsstatus van habitattypen en soorten, zoals opgenomen in de standaardgegevensformulieren
van Natura 2000-gebieden.

Commissie-Hordijk

De commissie-Hordijk heeft verschillende adviezen gegeven om het model voor het berekenen
van stikstofdeposities meer doelgeschikt te maken, specifiek ook voor vergunningverlening.
Een daarvan was om «de mate van detail in de evaluatie van depositie op natuurgebieden
te verlagen om daarmee de robuustheid van depositieberekeningen te vergroten. Dit
kan worden gerealiseerd door bij het berekenen van de depositie ruimtelijk te aggregeren
door binnen een Natura 2000-gebied het gemiddelde te nemen van alle hexagonen per
habitattype, in plaats van een gedetailleerde evaluatie te doen per hexagoon op de
hectareschaal. De bovenstaande getrapte detaillering zal dan van toepassing zijn op
deze nieuwe schaal. Daarbij moet in de toepassing van de aggregatie een afstandscriterium
worden gehanteerd voor de grotere Natura 2000-gebieden, omdat daar de stikstofdepositie
grotere ruimtelijke variatie kent.» De indiener stelt voor om hier als eerste stap
gevolg aan te geven door bij de passende beoordeling de depositieberekeningen voor
alle relevante hexagonen te middelen of te wegen op habitatniveau. Deze geaggregeerde
depositie moet betrokken worden bij de beoordeling, naast de berekeningen op hexagoonniveau,
rekening houdend met de ruimtelijke variatie. Hierbij moet meegewogen worden dat deposities
van individuele projecten en plannen veelal geen significante effecten veroorzaken,
maar pas in combinatie met andere projecten en plannen. Als deze projecten en plannen
integraal bekeken worden, is al sprake van ruimtelijke middeling. Ook in dit opzicht
is het verantwoord om de depositie op een hoger aggregatieniveau te beoordelen. Weging
van de stikstofdepositie op habitatniveau maakt het wat eenvoudiger om te salderen,
bijvoorbeeld als het gaat om opkoop van stikstofruimte ten behoeve van PAS-knelgevallen,
en de gebiedspuzzel te leggen.

Voorstellen

Om in het beleid, waaronder het transitiefonds, verstandige keuzes te maken en middelen
en maatregelen op de goede plaats in te zetten en om bij toetsing niet verder te gaan
dan nodig is, acht de indiener het nodig om bovenstaande aandachtspunten beter te
verankeren in de regelgeving. Hij stelt daarom enkele aanpassingen in het voorliggende
wetsvoorstel voor:

– Het opnemen van een nadere duiding van de instandhoudingsdoelstellingen in artikel 2.1
van de Wet natuurbescherming (het voorgestelde vierde lid in combinatie met het zesde
lid) en in artikel 2.44 van de Omgevingswet, en de verplichting van Onze Minister
om aanwijzingsbesluiten hierop aan te passen (de voorgestelde wijziging van het achtste
lid (nieuw)).

– In de formulering van de doelen voor het transitiefonds opnemen dat rekening gehouden
moet worden met de eerder genoemde prioriteitsstelling en met de mate waarin stikstofdepositie
ten opzichte van andere drukfactoren het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen
in de betreffende Natura 2000-gebieden belemmert, (artikel 2 van de Tijdelijke wet
transitiefonds landelijk gebied en natuur). Niet elke lokale overbelasting is ecologisch
gezien even schadelijk. Verder moet daarbij gekeken worden naar de effecten van natuurbeheer
(instandhoudingsmaatregelen) en de ontwikkeling van de lokale staat van instandhouding
van stikstofgevoelige habitats en soorten.

– In het beheerplan voor ieder Natura 2000-gebied opnemen van een beoordeling van de
mate waarin stikstofdepositie ten opzichte van andere drukfactoren het realiseren
van de instandhoudingsdoelstellingen belemmert, rekening houdend met mogelijke natuurbeheermaatregelen
en met de gegevens over de ontwikkeling van de staat van instandhouding van de voor
stikstof gevoelige habitats (artikel 2.3 van de Wet natuurbescherming). Hiervoor kunnen
de gebieds- en natuurdoelanalyses gebruikt worden. De indiener stelt voor om de genoemde
beoordeling zo snel mogelijk, maar uiterlijk binnen een jaar na inwerkingtreding van
deze bepaling in de beheerplannen op te nemen. De wijziging van het beheerplan om
de genoemde beoordeling op te nemen, kan gezien worden als een wijziging van ondergeschikte
aard, omdat deze beoordeling op zichzelf geen gevolgen voor het milieu of voor de
omgeving met zich meebrengt. Toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht
is dan niet nodig. De indiener stelt verder voor de voorgestelde wijziging in artikel 2.3
van de Wet natuurbescherming over te nemen in (het gelijkluidende) artikel 4.26 van
het Besluit kwaliteit leefomgeving).

– Ervoor zorgen dat in de passende beoordeling (artikel 2.8 van de Wet natuurbescherming
en artikel 16.53c van de Omgevingswet), dus bij toetsing van plannen en projecten,
rekening gehouden wordt met de mate waarin de stikstofdepositie het realiseren van
de instandhoudingsdoelstellingen in een gebied belemmert.

– Het bij de passende beoordeling (artikel 2.8 van de Wet natuurbescherming en artikel 16.53c
van de Omgevingswet) betrekken van de door commissie-Hordijk voorgestelde aggregatie
van depositieberekeningen op habitatniveau.

Bisschop