Memorie van toelichting : Memorie van toelichting
36 973 Regels in verband met de toepassing van tweerichtingscontracten ter verrekening van verschillen ter uitvoering van artikel 19 quinquies van Verordening (EU) 2019/943 en ten behoeve van andere activiteiten die bijdragen aan de vermindering van broeikasgassen (Wet toepassing tweerichtingscontracten ter verrekening van verschillen voor klimaat en energie)
Nr. 3
MEMORIE VAN TOELICHTING
A. Algemeen deel van de memorie van toelichting:
1. Inleiding
Onderhavig wetsvoorstel heeft betrekking op de stimulering van hernieuwbare elektriciteit
en kernenergie en introduceert hiertoe het instrument tweerichtingscontracten ter
verrekening van verschillen (hierna ook: tweerichtingscontracten). Dit betreft een
nieuw instrument ter ondersteuning van projecten voor de productie van hernieuwbare
elektriciteit, elektriciteit uit kernenergie en andere projecten die bijdragen aan
de vermindering van broeikasgassen. De directe aanleiding voor het wetsvoorstel is
de herziening van Verordening (EU) 2019/9431 (hierna: Elektriciteitsverordening) bij Verordening (EU) 2024/17472. Door deze wijziging is in de Elektriciteitsverordening een nieuw artikel 19 quinquies
ingevoegd. In dit artikel is bepaald dat indien een lidstaat van de Europese Unie
staatssteun wil verlenen via zogenaamde directe prijssteunregelingen voor investeringen
in bepaalde nieuwe installaties voor de productie van hernieuwbare elektriciteit en
elektriciteit uit kernenergie, hij dit in de vorm van tweerichtingscontracten ter
verrekening van verschillen dient te doen. Directe prijssteun voor hernieuwbare elektriciteit
(voor zon en wind op land) wordt op dit moment verleend via de subsidiemodules SDE++
en SCE en het Tijdelijk ondersteuningsmechanisme windenergie op zee (TOWOZ), waarbij
een vergoeding per geproduceerde kWh wordt geboden wanneer de marktprijs onder een
bepaald prijsniveau zakt. Tweerichtingscontracten ter verrekening van verschillen
zijn ingevolge de Elektriciteitsverordening overeenkomsten tussen de overheid en een
exploitant van een elektriciteitsproductie-installatie waarbij betalingen in twee
richtingen plaats kunnen vinden. Op grond van een dergelijke overeenkomst betaalt
een exploitant van een elektriciteitsproductie-installatie aan de overheid als de
marktprijs boven een vooraf afgesproken prijs uitkomt, en ontvangt een exploitant
compensatie van de overheid als de marktprijs onder een vooraf afgesproken prijs ligt.
Vanaf 17 juli 2027 is het ingevolge de Elektriciteitsverordening niet meer mogelijk
om directe prijssteun te verlenen in de vorm van subsidies. De Tweede Kamer heeft
de wens uitgesproken dat de regering alles in het werk stelt de tweerichtingscontracten
klaar te zetten voor eventuele steun aan windparken op zee.3
Hoewel het Burgerlijk Wetboek in beginsel voldoende juridische grondslag biedt om
overeenkomsten te sluiten, is het voor de goede werking van het instrument tweerichtingscontracten
ter verrekening van verschillen noodzakelijk om een nadere wettelijke basis te introduceren.
Het wetsvoorstel heeft als doel uitvoering te geven aan artikel 19 quinquies van de
Elektriciteitsverordening en daarmee deze vorm van directe prijssteun mogelijk te
maken. Daardoor maakt het wetsvoorstel het mogelijk om de opwekking van hernieuwbare
elektriciteit en elektriciteit uit kernenergie in de toekomst te blijven ondersteunen.
Tevens wordt het bij dit wetsvoorstel mogelijk gemaakt de tweerichtingscontracten
toe te passen voor de steun aan investeringen in andere installaties die bijdragen
aan de vermindering van broeikasgas in de atmosfeer, als dit in de toekomst wenselijk
wordt geacht.
2. Uitvoeringswetgeving
2.1 Verordening (EU) 2019/943 – Elektriciteitsverordening
De Elektriciteitsverordening is per 17 juli 2024 gewijzigd bij Verordening (EU) 2024/174.
De achtergrond van deze wijziging betrof de gewijzigde omstandigheden op de elektriciteitsmarkt
als gevolg van – onder meer – de Russische inval in Oekraïne. Hierdoor werden al sinds
september 2021 zeer hoge elektriciteitsprijzen en grote prijsvolatiliteit op de elektriciteitsmarkten
waargenomen. Dit leidde er enerzijds toe dat elektriciteitsproducenten overwinsten
konden realiseren op de productie van hernieuwbare elektriciteit – zoals elektriciteit
uit windenergie of zonne-energie, terwijl lidstaten de bouw en exploitatie van de
productie-installaties financieel ondersteunen, onder meer door directe prijssteunregelingen.
De volatiele elektriciteitsprijzen, waarbij zich inmiddels steeds meer uren voordoen
met negatieve prijzen, hebben er anderzijds toe geleid dat elektriciteitsproducenten
huiveriger zijn geworden te investeren in projecten voor hernieuwbare energie. De
financiële haalbaarheid van projecten is onzekerder geworden. Dat is problematisch,
aangezien voor de Europese klimaatdoelstellingen en de wens van de EU-lidstaten om
energie-onafhankelijker te worden een versnelde uitrol van hernieuwbare energie wenselijk
is. Daarom is het van belang om over een kostenefficiënt instrument te beschikken
voor de ondersteuning van investeringen in hernieuwbare elektriciteit en elektriciteit
uit kernenergie. Met de introductie van tweerichtingscontracten als een verplicht
instrument voor het bieden van directe prijssteun wordt tevens steun voor hernieuwbare
elektriciteit en elektriciteit uit kernenergie in EU-lidstaten geharmoniseerd.
De uitvoering van Verordening (EU) 2014/1747 is voorzien in het voorstel van wet inzake
de wijziging van de Energiewet ter implementatie van het EU wetgevingspakket inzake
het verbeteren van de opzet van de elektriciteitsmarkt van de Unie en de verbetering
van de bescherming van de Unie tegen marktmanipulatie op de groothandelsmarkt voor
energie. Over dit wetsvoorstel heeft de Afdeling advisering van de Raad van State
op 12 november 2025 advies uitgebracht (no. W19.25.00218/IV). Het onderhavige voorstel
van wet ziet slechts op artikel 19 quinquies van de Elektriciteitsverordening dat
is ingevoegd bij Verordening (EU) 2014/1747.
Artikel 19 quinquies, eerste lid, van de Elektriciteitsverordening schrijft voor dat
directe prijssteunregelingen voor investeringen in bepaalde nieuwe installaties voor
elektriciteitsproductie de vorm aan dienen te nemen van tweerichtingscontracten, of
van gelijkwaardige regelingen met dezelfde gevolgen. Dit roept de vragen op wanneer
er sprak is van directe prijssteunregelingen, wat tweerichtingscontracten zijn en
wat gelijkwaardige regelingen met dezelfde gevolgen zijn. Het begrip «directe prijssteunregeling»
wordt niet in de Elektriciteitsverordening gedefinieerd. Ook in andere Europese verordeningen
of richtlijnen komt een dergelijke definitie niet voor. Het dichtst bij komt de begripsomschrijving
van «steunregeling» in artikel 2, onderdeel 5, van Richtlijn (EU) 2018/2001 van het
Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 ter bevordering van het gebruik
van energie uit hernieuwbare bronnen: «een instrument, regeling of mechanisme, toegepast
door een lidstaat of een groep lidstaten, die het gebruik van energie uit hernieuwbare
bronnen bevordert door de kosten van deze energievorm te verlagen, de verkoopprijs
te verhogen of het volume aangekochte energie te vergroten door een verplichting tot
het gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen of op een andere wijze; dit omvat,
maar blijft niet beperkt tot, investeringssteun, belastingvrijstelling of -verlaging,
terugbetaling van belasting, steunregelingen voor verplichting tot het gebruik van
energie uit hernieuwbare bronnen, met inbegrip van regelingen betreffende groencertificaten,
en rechtstreekse prijssteunregelingen, met inbegrip van feed-in-tarieven en degressieve
of vaste premiebetalingen». Deze definitie is derhalve niet beperkt tot directe prijssteun.
Directe investeringssteun valt bijvoorbeeld ook onder dit begrip. Zouden we met de
hiervoor aangehaalde definitie van steunregeling als vertrekpunt, onder welke definitie
dus ook rechtstreekse prijssteunregelingen vallen, het begrip directe prijssteunregeling
nader moeten duiden, dan zou dat de volgende duiding moeten zijn: regelingen waarbij
producenten van hernieuwbare energie een overheidsvergoeding ontvangen voor de productie
van elektriciteit die de marktprijs aanvult of een korting op kosten, belastingen
of heffingen ontvangen die de kostprijs verlaagt. Nederland kent dergelijke prijssteunregelingen
al. Het belangrijkste voorbeeld betreft de Subsidie Duurzame Energie en Klimaattransitie
(SDE++). Daarnaast bestaat er de Subsidie Coöperatieve Energieopwekking (SCE). Deze
regelingen stimuleren onder meer de opwek van hernieuwbare elektriciteit door een
vergoeding te betalen per opgewekte kWh, waarbij gecorrigeerd wordt voor de marktwaarde
van de opgewekte stroom.
Het begrip «tweerichtingscontract ter verrekening van verschillen» wordt in artikel
2, onderdeel 76, van de Elektriciteitsverordening omschreven als: «een contract tussen
een beheerder van een elektriciteitsproductie-installatie en een tegenpartij, gewoonlijk
een overheidsinstantie, en waarmee zowel een minimumvergoedingsbescherming als een
limiet voor een te hoge vergoeding wordt geboden». Een tweerichtingscontract betreft
derhalve in de eerste plaats een overeenkomst tussen enerzijds een energieproducent
en anderzijds – veelal – de overheid. De deelname aan tweerichtingscontracten dient
op grond van artikel 19 quinquies van de Elektriciteitsverordening vrijwillig te zijn
voor marktdeelnemers. In de tweede plaats moet deze overeenkomst een minimumvergoedingsbescherming
bieden. Deze minimumvergoedingsbescherming betreft een door de overheid geboden garantie
(per kWh geproduceerde elektriciteit) voor de elektriciteitsprijs. Dit geeft de elektriciteitsproducent
meer zekerheid over de te behalen omzet en daarmee een businesscase voor de te verrichten
investeringen in de productie van hernieuwbare energie of elektriciteit uit kernenergie.
In de derde plaats moet deze overeenkomst een limiet bevatten voor een te hoge vergoeding.
De overeenkomst kent derhalve een grens waarboven de producent geen inkomsten mag
behouden. In het geval de elektriciteitsprijs deze limiet overschrijdt, zullen de
meerinkomsten als gevolg van deze overschrijding moeten worden betaald aan de overheid.
Met de tweerichtingscontracten zoals voorgeschreven door artikel 19 quinquies van
de Elektriciteitsverordening wordt bevorderd dat de inkomsten van producenten uit
deze door de overheid gesteunde productie-installaties minder afhankelijk worden van
de volatiele elektriciteitsprijzen. Daarbij kunnen tweerichtingscontracten in tijden
van hoge elektriciteitsprijzen, zoals in een prijscrisis, voorkomen dat producenten
van hernieuwbare elektriciteit en elektriciteit uit kernenergie die steun ontvangen
van de overheid hoge winsten behalen. In plaats daarvan vloeien inkomsten boven een
bepaald prijsniveau naar de overheid. Op deze manier vormen tweerichtingscontracten
een extra bron van inkomsten voor lidstaten in periodes van hoge energieprijzen. In
het geval van langdurige periodes waarin hoger dan verwachte elektriciteitsprijzen
op de markt worden gerealiseerd, is het niet ondenkbaar dat de overheid meer inkomsten
uit de tweerichtingscontracten ontvangt dan zij aan de elektriciteitsproducent verschuldigd
is in verband met de minimumvergoedingsbescherming.
De verplichting tot het toepassen van tweerichtingscontracten bij het verstrekken
van directe prijssteun is van toepassing op contracten die worden gesloten vanaf 17 juli
2027 voor investeringen in nieuwe productie van elektriciteit uit windenergie, zonne-energie,
geothermische energie, waterkracht zonder reservoir en kernenergie (waarnaar in deze
toelichting gezamenlijk wordt verwezen als «hernieuwbare elektriciteit en elektriciteit
uit kernenergie»). Artikel 19 quinquies, zesde lid, van de Elektriciteitsverordening
voorziet in de mogelijkheid voor lidstaten om kleinschalige installaties voor hernieuwbare
energiebronnen en demonstratieprojecten vrij te stellen van de verplichting om directe
prijssteun te verstrekken in de vorm van tweerichtingscontracten ter verrekening van
verschillen. Installaties die vanaf 1 januari 2026 worden opgeleverd, worden krachtens
artikel 5, vierde lid, van de Elektriciteitsverordening als kleinschalig beschouwd
als het geïnstalleerd elektrisch vermogen kleiner is dan 200 kW. Voor offshore productie-installaties
voor hernieuwbare energie die zijn aangesloten op hybride offshore projecten die op
hun beurt zijn aangesloten op twee of meer biedzones geldt de uiterste termijn van
17 juli 2029. Dit is bijvoorbeeld van toepassing op windparken op zee die worden aangesloten
op de elektriciteitsnetwerken van twee landen.
Artikel 19 quinquies van de Elektriciteitsverordening biedt de mogelijkheid om in
plaats van tweerichtingscontracten ter verrekening van verschillen te kiezen voor
«gelijkwaardige regelingen met dezelfde gevolgen». Een gelijkwaardige regeling betekent
dat er geen sprake hoeft te zijn van een overeenkomst, maar dat bijvoorbeeld ook een
instrument gekozen kan worden waarbij aanspraken of vorderingen bij publiekrechtelijke
regeling tot stand komen of daaruit ontstaan. Het effect van het gelijkwaardige instrument
moet evenwel identiek te zijn. Dit betekent dat ook het alternatief zowel een minimumvergoedingsbescherming
als een limiet voor een te hoge vergoeding moet bieden.
Artikel 19 quinquies, vijfde lid, van de Elektriciteitsverordening stelt eisen aan
de besteding van de inkomsten van de lidstaat uit de tweerichtingscontracten. Inkomsten,
of het financiële equivalent van de inkomsten, dienen ofwel te worden uitgekeerd aan
eindafnemers, ofwel gebruikt te worden voor de financiering van de kosten van directe
prijssteunregelingen of voor investeringen gericht op het verlagen van de elektriciteitskosten
voor eindafnemers. De bepaling brengt zodoende geen directe financiële verplichting
met zich mee om inkomsten uit tweerichtingscontracten uit te keren aan eindafnemers.
Aan de bestedingseisen uit de Elektriciteitsverordening kan bijvoorbeeld worden voldaan
indien een bedrag ter hoogte van het financieel equivalent van opbrengsten uit tweerichtingscontracten
wordt besteed aan investeringen ten behoeve van het net die leiden tot een verlaging
van de elektriciteitskosten van eindafnemers. Een vergelijkbare systematiek wordt
gehanteerd ten aanzien van inkomsten uit het ETS-2 (Emission Trading System) en de
bestedingseisen uit de Europese ETS-richtlijn. Aan de bestedingseisen kan ook voldaan
worden door aanwending voor directe prijssteunregelingen. De optie van uitkering aan
eindafnemers in de bepaling uit de Elektriciteitsverordening over de besteding van
(het financiële equivalent van) inkomsten moet ook in het licht van artikel 66 bis
van de Elektriciteitsrichtlijn worden bezien. In deze bepaling van de hiervoor genoemde
richtlijn kan in het geval van het voordoen van zeer hoge elektriciteitsprijzen op
de markt op voorstel van de Commissie door de Europese Raad een elektriciteitsprijscrisis
afgekondigd worden. In dat geval kunnen lidstaten onder voorwaarden ingrijpen om de
elektriciteitsprijzen voor consumenten en midden- en kleinbedrijf te verlagen. De
kosten voor dit ingrijpen kunnen mede worden gefinancierd uit de inkomsten uit de
tweerichtingscontracten die tijdens een elektriciteitsprijscrisis worden gegenereerd.
Artikel 19 quinquies van de Elektriciteitsverordening schrijft voor dat tweerichtingscontracten
ingericht moeten kunnen worden met het oog op het behoud van stimulansen om efficiënt
te functioneren en deel te nemen aan de elektriciteitsmarkten. Daarbij is het van
belang om verstorende effecten te voorkomen van de steunregeling op beslissingen inzake
exploitatie, dispatching en onderhoud of op het biedgedrag op de elektriciteitsmarkten
en markten voor ondersteunende diensten. Deze voorschriften zorgen ervoor dat de prikkels
die uitgaan van actuele marktprijzen voor stroom zo veel mogelijk in stand blijven.
Bij het ontwerp van tweerichtingscontracten moet ervoor worden gezorgd dat ze geen
belemmering vormen voor de ontwikkeling van commerciële contracten, zoals stroomafnameovereenkomsten,
ofwel PPA’s (Power Purchase Agreements). Met name PPA’s waarbij voor een periode van
meerdere jaren een vaste prijs voor stroom overeen wordt gekomen tussen een aanbieder
en een afnemer van stroom, kunnen zorgen voor investeringszekerheid voor exploitanten
van productie-installaties van hernieuwbare elektriciteit en elektriciteit uit kernenergie
en kunnen een rol vervullen die complementair is aan tweerichtingscontracten. Tweerichtingscontracten
kunnen echter de totstandkoming van vasteprijs-PPA’s verdringen, omdat betalingen
en vorderingen gedaan worden op basis van marktprijzen. Indien er binnen een PPA een
vaste prijs is afgesproken, profiteert een producent niet van hoge marktprijzen en
kan een vordering leiden tot verliezen. Het is daarom van belang om bij het ontwerp
van tweerichtingscontracten mogelijkheden te creëren voor het afsluiten van vasteprijs-PPA’s
en andere commerciële contracten. Dit kan bijvoorbeeld door een gedeelte van het volume
van een installatie uit te zonderen van de betalingen op grond van het tweerichtingscontract.
Dit sluit aan bij artikel 19 bis van de Elektriciteitsverordening, waarvan het vijfde
lid voorschrijft dat steunregelingen voor hernieuwbare elektriciteit de deelname toestaan
van projecten waarbij een deel van de elektriciteit wordt gereserveerd voor verkoop
via een PPA of andere marktgebaseerde regelingen.
De gegarandeerde prijs voor duurzame energie en elektriciteit uit kernenergie kan
de vorm krijgen van een vaste prijs of van een bandbreedte tussen een minimumvergoedingsbescherming
en een opwaartse limiet. In alle gevallen moet worden gewaarborgd dat deze zijn afgestemd
op de kosten en marktinkomsten. Een minimumvergoeding die voldoende op de kosten is
afgestemd is essentieel om economische levensvatbaarheid van de productie-installatie
te waarborgen. De vergoeding mag daarnaast niet te hoog zijn en moet worden gecorrigeerd
voor marktinkomsten, om overcompensatie te vermijden.
Ook moeten bij het ontwerp van de contracten en de biedprocedure onnodige verstoringen
van de mededinging en het handelsverkeer op de interne markt worden voorkomen. Dit
kan worden gerealiseerd door een open, duidelijke, transparante en niet-discriminerende
concurrerende biedprocedure te hanteren en/of door in het ontwerp van de tweerichtingscontracten
te zorgen dat de uitkeringen van inkomsten aan ondernemingen niet tot overmatige verstoringen
leiden.
Tot slot geeft de Elektriciteitsverordening in artikel 19 quinquies, tweede lid, aanhef
en onder f, aan dat clausules voor sancties bij onrechtmatige eenzijdige vroegtijdige
contractbeëindiging moeten worden opgenomen. Hierbij moet worden opgemerkt dat in
het Nederlandse rechtssysteem een tweerichtingscontract moet worden aangemerkt als
een overeenkomst. Deze komt tot stand door aanbod en aanvaarding. Eenzijdige contractbeëindiging
van tweerichtingscontracten is in die zin ondenkbaar, omdat tweerichtingscontracten
een wederkerig karakter kennen. Het eenzijdig opzeggen van een overeenkomst is slechts
mogelijk als dit bij die overeenkomst is overeengekomen.
2.2 Noodzaak voor een uitvoeringswet
Het bepaalde in artikel 19 quinquies van de Elektriciteitsverordening betreft een
conditionele verplichting. Een lidstaat moet tweerichtingscontracten of regelingen
met gelijke werking gebruiken indien staatssteun in de vorm van directe prijssteun
wordt verleend voor investeringen in nieuwe productie-installaties voor hernieuwbare
elektriciteit of elektriciteit uit kernenergie. Voor de onderbouwing van de noodzaak
van het onderhavige wetsvoorstel wordt derhalve eerst toegelicht dat het in de toekomst
noodzakelijk blijft om staatssteun te verlenen voor de productie van hernieuwbare
energie en dat de staatssteun wordt verleend in de vorm van directe prijssteun. Vervolgens
wordt omschreven waarom het wetsvoorstel voor en goede werking van het instrument
«tweerichtingscontracten ter verrekening van verschillen» noodzakelijk is. De noodzaak
voor een goede werking van het instrument komt in de eerste plaats voort uit de totstandkoming
en uitvoering van de tweerichtingscontracten en in de tweede plaats uit de juridische
inbedding van het instrument.
Staatssteun voor hernieuwbare elektriciteit en elektriciteit uit kernenergie blijft
in de toekomst nodig
Het aandeel hernieuwbare elektriciteit is in de afgelopen jaren flink gestegen, naar
50% in 2024 (CBS).4 In de Klimaatwet is het streven vastgelegd naar een volledig CO2-neutrale elektriciteitsproductie in 2050 en een broeikasgasemissiereductie van 55%
in 2030 ten opzichte van 1990. Bovendien is er naar verwachting steeds meer hernieuwbare
elektriciteit omdat de industrie, gebouwde omgeving en mobiliteit steeds meer gebruik
maken van elektrisch aangedreven processen en installaties in plaats van op basis
van fossiele brandstoffen. Het is daarom van belang dat de productie van zon- en windenergie
in de toekomst verder toeneemt.
Om de uitrol van nieuwe projecten voor hernieuwbare elektriciteit en elektriciteit
uit kernenergie te stimuleren, is in elk geval op de korte en middellange termijn
steun nodig voor bepaalde technieken. Uit onderzoek, zoals het advies van PBL over
de basisbedragen voor zon-pv en wind op land voor de SDE++5, blijkt dat voor deze projecten een onrendabele top geldt. Dat wil zeggen dat deze
projecten zonder subsidie niet in staat zijn al hun kosten te dekken. Bovendien verhoogt
een situatie zonder steun het risicoprofiel van een project, waardoor de financieringskosten
van projecten toenemen. Dit zorgt voor een verdere verhoging van de onrendabele top
van projecten6 en hogere totale kosten van de energietransitie. Naast een onrendabele top is er
voor deze projecten ook sprake van onzekerheid over toekomstige inkomsten. De prijzen
van stroom zijn volatiel, waardoor projecten niet goed weten met welke inkomsten zij
in de toekomst rekening kunnen houden. Lage stroomprijzen ontstaan doordat het aanbod
van (hernieuwbare) stroom, bijvoorbeeld als de zon schijnt of het hard waait, soms
groter is dan de vraag naar stroom. Een toenemend aandeel hernieuwbare stroom in het
energiesysteem, in combinatie met een – op dit moment nog – beperkt flexibele stroomvraag,
maakt dat zich momenteel steeds vaker negatieve prijzen voordoen. Dit alles maakt
dat in een situatie zonder steun nu onvoldoende hernieuwbare elektriciteitsprojecten
van de grond komen.
Vergelijkbare redenen om steun te geven gelden ook specifiek voor de uitrol van windenergie
op zee. Sinds 2018 zijn windparken op zee vergund zonder subsidie. Redenen hiervoor
waren een sterke kostendaling van windturbines en de installatie daarvan, maar ook
goede ontwikkelingsvoorwaarden vanuit de overheid, sterke concurrentie in de markt
en een stabiel en ambitieus overheidsbeleid. De markt voor windenergie op zee is echter
steeds uitdagender geworden. Zo mislukte in oktober 2025 de subsidievrije tender voor
het windpark Nederwiek 1-A in Nederland.7 En ook in andere Europese landen, zoals Denemarken en Duitsland, zijn in 2025 subsidievrije
tenders mislukt. Het is waarschijnlijk dat er zonder overheidssteun op (een deel van)
de Nederlandse kavels in de komende vergunningsverleningsprocedures geen biedingen
komen. Volgens onderzoek uit juni 20248 komt dit doordat de kosten van windparken op zee in 2025 40% hoger liggen dan in
2020 door onder meer inflatie, hogere rente en krapte in de toeleveringsketen. Daarnaast
is sprake van lagere en onzekere inkomsten door achterblijvende groei van de elektriciteitsvraag.
Hierdoor is voor veel windparkontwikkelaars sprake van een onrendabele top. Om de
uitrol van windenergie voort te zetten maken meerdere landen gebruik van prijszekerheidsmechanismes,
zoals een tweerichtingscontract. Inzet van een tweerichtingscontract heeft in 2025
en 2026 in het Verenigd Koninkrijk, Ierland, Polen en Frankrijk tot geslaagde tenders
geleid.
Directe prijssteun heeft voorkeur boven andere vormen van steun
De conclusie dat overheidssteun voor de productie van hernieuwbare elektriciteit en
elektriciteit uit kernenergie in de toekomst nodig blijft, betekent nog niet dat dit
in de vorm van directe prijssteun dient te gebeuren. Beargumenteerd moet worden waarom
niet voor bijvoorbeeld investeringssubsidies, garanties of leningen wordt gekozen
als steuninstrumenten. Op deze en andere instrumenten die niet als directe prijssteun
zijn aan te merken is artikel 19 quinquies van de Elektriciteitsverordening immers
niet van toepassing. Als lidstaten op deze wijze steun zouden willen verlenen voor
investeringen in productie-installaties voor hernieuwbare elektriciteit of elektriciteit
uit kernenergie dan zijn de voorschriften uit artikel 19 quinquies niet van toepassing
en zou geen uitvoering aan dit artikel hoeven te worden gegeven.
Tweerichtingscontracten of de gelijkwaardige regelingen met dezelfde gevolgen bieden
voor de stimulering van hernieuwbare elektriciteit en elektriciteit uit kernenergie
op dit moment echter belangrijke voordelen ten opzichte van de andere, hierboven aangehaalde
instrumenten. Tweerichtingscontracten dekken de onrendabele top af van investeringen,
bieden door de minimumvergoeding prijszekerheid gedurende een langere periode en beperken
door de maximumvergoeding het risico van overcompensatie. Daarnaast komt de hoogte
van de vergoeding tot stand door concurrentie tussen projecten op bijvoorbeeld de
steunbehoefte per vermeden ton CO2, wat het tweerichtingscontract kosteneffectief maakt. Daarmee hebben tweerichtingscontracten
ter verrekening van verschillen op dit moment voor de stimulering van zonne- en windenergie
de voorkeur boven andere stimuleringsinstrumenten. Dat tweerichtingscontracten voor
deze projecten de meest passende vorm van steun zijn, blijkt ook uit een in 2023 door
onderzoeksbureau Trinomics uitgevoerd onderzoek, waarin veel verschillende instrumenten
zijn beoordeeld op hun geschiktheid voor de stimulering van zon-PV en wind op land.
Trinomics concludeerde dat van de meest kansrijke stimuleringsopties (een investeringssubsidie,
een PPA-garantiefonds en tweerichtingscontracten) tweerichtingscontracten het meest
geschikt zijn. Een investeringssubsidie geeft een risico van overstimulering en biedt
onvoldoende zekerheid dat de investering kan worden terugverdiend, omdat er geen zekerheid
is over de inkomsten. Een PPA-garantiefonds geeft vanwege de vaak kortere looptijd
van PPA’s ook te weinig zekerheid over de mogelijkheid de investering terug te verdienen
en dekt daarnaast niet de volledige onrendabele top. Een PPA-garantiefonds kan wel
bijdragen aan een verbetering van de businesscase van projecten voor duurzame energie
en elektriciteit uit kernenergie. Tweerichtingscontracten beperken het risico van
overstimulering door de afgesproken maximumvergoeding, zijn in staat de onrendabele
top af te dekken en bieden voldoende investeringszekerheid.
De hierboven genoemde argumenten zijn ook van toepassing bij de keuze voor een geschikt
stimuleringsinstrument voor windenergie op zee. Daarnaast heeft ook de Tweede Kamer
in deze geest bij de eerdergenoemde motie van de leden Postma en Kröger de voorkeur
voor de toepassing van tweerichtingscontracten voor investeringen in parken voor windenergie
op zee uitgesproken.
Hiermee wordt overigens niet uitgesloten dat in de toekomst, op basis van de dan geldende
omstandigheden, mogelijk wel de keuze kan worden gemaakt om een andere vorm van stimulering,
niet zijnde directe prijssteun, in te zetten voor deze energieproductietechnieken.
Juridische inbedding
Gegeven het feit dat het noodzakelijk is om in de toekomst de productie van hernieuwbare
elektriciteit te stimuleren door directe prijssteun te verlenen voor investeringen
in hernieuwbare elektriciteitsproductie-installaties is het noodzakelijk om uitvoering
te geven aan de verplichting uit artikel 19 quinquies van de Elektriciteitsverordening
en om de steun te verlenen in de vorm van tweerichtingscontracten of in de vorm van
vergelijkbare regelingen met dezelfde gevolgen. Indien de regering uitvoering zou
willen geven aan deze verplichting door de toepassing van vergelijkbare regelingen
met dezelfde gevolgen is een wet noodzakelijk die het mogelijk maakt dat in het kader
van die regeling heffingen worden opgelegd die overwinsten voorkomen.
Het heeft de voorkeur van de regering uitvoering te geven aan artikel 19 quinquies
van de Elektriciteitsverordening door het sluiten van tweerichtingscontracten. Voor
de goede werking van het instrument tweerichtingscontracten is het noodzakelijk een
uitvoeringswet vast te stellen, enerzijds om te voorkomen dat in bepaalde gevallen
onzekerheid ontstaat over het karakter van de aanspraken die voortvloeien uit de tweerichtingscontracten,
anderzijds voor de uitvoering in verband met het grote aantal tweerichtingscontracten
dat naar verwachting wordt gesloten en de regel dat deze tot stand komen naar aanleiding
van een concurrerende biedprocedure. De beschrijving van de noodzaak van een uitvoeringswet
wordt hierna nader uitgewerkt.
Noodzaak wet bij de gelijkwaardige regeling met dezelfde gevolgen
Artikel 19 quinquies van de Elektriciteitsverordening verplicht lidstaten om, indien
zij staatssteun in de vorm van directe prijssteun verlenen voor investeringen in nieuwe
hernieuwbare elektriciteitsproductie-installaties, daartoe tweerichtingscontracten
of gelijkwaardige regelingen met dezelfde gevolgen toe te passen. Dezelfde gevolgen
betreffen de minimumvergoedingsbescherming en de limiet voor een te hoge vergoeding.
De eerder aangehaalde Nederlandse directe prijssteunregelingen, zoals de SDE++ en
de SCE, kennen een minimumvergoedingsbescherming. Op grond van deze regeling wordt
het verschil tussen de kostprijs van hernieuwbare elektriciteit en de marktwaarde
ervan vergoed. Sinds 2024 kan op grond van het gewijzigde Besluit stimulering duurzame
energie en klimaattransitie in het geval van periodes met hoge marktprijzen de hoeveelheid
subsidie vanuit de SDE++ over de gehele looptijd verlaagd worden tot nul. Deze verlaging
is echter niet aan te merken als een limiet voor een te hoge vergoeding. In dat geval
zou het namelijk mogelijk moeten zijn om hogere bedragen dan die in totaal aan subsidie
is of wordt uitgekeerd te vorderen van de elektriciteitsproducent. De SDE++ en ook
de SCE kunnen derhalve niet als gelijkwaardige regelingen met dezelfde gevolgen aangemerkt
worden. Zou de regering het mogelijk willen maken dat op grond van een publieke regeling
een grotere vordering op een elektriciteitsproducent kan worden gemaakt, dan de aanspraak
op overheidsmiddelen die hij op grond van die subsidieregeling zou hebben, vergt dit
een uitzondering op het in titel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb)
neergelegde subsidierecht. Dit houdt verband met het volgende. Een subsidie is volgens
artikel 4.21 van de Awb een instrument waarbij een producent een door een bestuursorgaan
verstrekte aanspraak op financiële middelen krijgt met het oog op bepaalde activiteiten
van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen
of diensten. In voorkomende gevallen kan een bestuursorgaan een subsidiebeschikking
ten nadele van de begunstigde lager vaststellen of zelfs intrekken, waarbij ook reeds
verleende subsidiebedragen kunnen worden teruggevorderd. Binnen de kaders van het
subsidierecht kan een bestuursorgaan echter niet meer financiële middelen vorderen
van de begunstigde subsidieontvanger dan het aan hem heeft verstrekt. De realisatie
van de projecten gebeurt vrijwillig. De in titel 4.2 van de Awb opgenomen sancties
in het subsidierecht zijn dan ook correctief, niet punitief. Zou er derhalve voor
worden gekozen om een met het tweerichtingscontract vergelijkbare regeling met dezelfde
gevolgen toe te passen vergt dit gelet op artikel 104 van de Grondwet een wet waarbij
in aanvulling of afwijking van titel 4.2 van de Awb een nieuw element van heffingen
ter voorkoming van overwinsten wordt geïntroduceerd, zodat aan het vereiste van de
limiet voor de te hoge vergoeding kan worden voldaan. Een dergelijke afwijking van
titel 4.2 van de Awb acht de regering een ongewenste doorkruising van het subsidierecht.
Derhalve gaat de voorkeur van de regering uit naar de toepassing van tweerichtingscontracten
ter uitvoering van artikel 19 quinquies van de Elektriciteitsverordening.
Tweerichtingscontract is een toegestane privaatrechtelijke handeling
Een tweerichtingscontract is een overeenkomst in de zin van het Burgerlijk Wetboek.
Om een tweerichtingscontract, zoals nu in de Elektriciteitsverordening voorzien, in
het nationale recht vorm te kunnen geven moet de grondslag daarvoor in het privaatrecht
worden gezocht. Het tweerichtingscontract dient om het publieke doel van de stimulering
van hernieuwbare energie te realiseren. Binnen de Nederlandse rechtsorde kan de overheid
ter uitoefening van haar publieke taak gebruik maken van de mogelijkheden die het
privaatrecht biedt, ook als het bestuursrecht in instrumenten voorziet of de mogelijkheid
daartoe biedt. In artikel 4.6, eerste lid, van de Comptabiliteitswet is bijvoorbeeld
bepaald dat «[m]inisters, ieder met betrekking tot de begroting waarvoor hij verantwoordelijk
is,... namens de Staat de privaatrechtelijke rechtshandelingen [verrichten] die voortvloeien
uit het beleid en de bedrijfsvoering die aan hun begrotingen ten grondslag liggen».
De mogelijkheden voor de overheid om het privaatrecht in te zetten zijn niet onbegrensd.
Het is vaste jurisprudentie dat het gebruik van privaatrechtelijke rechtshandelingen
de werking van publiekrechtelijke regelingen niet op een onaanvaardbare wijze mag
doorkruisen.9 Op dit moment kan ter stimulering van hernieuwbare elektriciteit en kernenergie subsidie
worden verleend krachtens de Kaderwet EZ-, KGG- en LVVN-subsidies. Hiervoor bestaan
regelingen zoals de reeds aangehaalde SDE++, SCE en TOWOZ. Om te bepalen of er bij
toepassing door de overheid sprake is van een onaanvaardbare doorkruising van een
publiekrechtelijke regeling heeft de Hoge Raad in zijn Windmill-arrest drie beoordelingscriteria
vastgesteld. Er moet onder meer worden gelet op: 1) de inhoud en strekking van de
publiekrechtelijk regeling, 2) de wijze waarop belangen van burgers zijn beschermd
door de publiekrechtelijke regeling en 3) of door gebruik te maken van de publiekrechtelijke
regeling een vergelijkbaar resultaat gehaald kan worden. De reeds bestaande subsidieregelingen
SDE++, SCE en TOWOZ stimuleren – onder meer – de productie van hernieuwbare elektriciteit.
Dit gebeurt door het betalen van een vergoeding per opgewekte kWh, die jaarlijks gecorrigeerd
wordt voor de marktwaarde van de geproduceerde elektriciteit. Sinds 1 juli 2024 is
het mogelijk op basis van het Besluit duurzame energieproductie en klimaattransitie
subsidie vanuit de SDE++ en TOWOZ te verlenen met toepassing van een mechanisme waarmee
overwinsten die door subsidieontvangers bij hoge marktprijzen voor elektriciteit zijn
behaald, kunnen worden verrekend met subsidie die ten tijde van lagere marktprijzen
al is, of nog wordt uitgekeerd. De concrete belangen die worden getroffen met de regelingen,
zoals de SDE++ en TOWOZ, betreffen de belangen van de belanghebbenden. Dit zijn in
het algemeen de aanvragers van de subsidie, maar zou in het voorkomende geval – in
verband met de eerlijke mededinging en onrechtmatig verleende staatssteun – ook een
concurrerende onderneming kunnen betreffen. Het Besluit stimulering duurzame energie
en klimaattransitie is gebaseerd op de Kaderwet EZ-, KGG- en LVVN-subsidies. Daardoor
staat laagdrempelige rechtsbescherming met bezwaar en beroep in eerste en enige instantie
open bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Met het tweerichtingscontract
wordt directe prijssteun verleend aan producenten van hernieuwbare energieproductie
waarmee zowel een minimumvergoedingsbescherming als een limiet voor een te hoge vergoeding
wordt geboden. Dit komt overeen met een voor de marktprijs gecorrigeerde vergoeding
per opgewekte kWh, zoals in de SDE++ en TOWOZ. Met de tweerichtingscontracten en de
SDE++ en TOWOZ zullen op dit moment naar verwachting dezelfde resultaten worden gehaald
wat betreft de stimulering van de hernieuwbare energie, omdat het niveau van elektriciteitsprijzen
relatief laag is. Het verschil is dat in het geval van (zeer) hoge elektriciteitsprijzen
bij de SDE++ en TOWOZ ter beperking van overwinst alleen subsidie kan worden teruggevorderd
die reeds is betaald en kan worden verrekend met in de toekomst verschuldigde subsidie,
terwijl bij het tweerichtingscontract alle overwinst kan worden gevorderd. Er kan
evenwel met zekerheid gesteld worden dat inzet van de SDE++ en TOWOZ vanaf 17 juli
2027 niet meer mogelijk is, aangezien de Europese Commissie gelet op artikel 19 quinquies
en het ontbreken van een «limiet voor een te hoge vergoeding» geen staatssteungoedkeuring
zal verlenen voor de stimulering van hernieuwbare elektriciteitsproductie met de toepassing
van de SDE++ en TOWOZ. Bijgevolg kan worden geconcludeerd dat er geen publiekrechtelijke
regeling op een onaanvaardbare wijze wordt doorkruist.
Uitvoering van de tweerichtingscontracten
In het voorgaande werd geconcludeerd dat het mogelijk is om het privaatrechtelijke
instrument van tweerichtingscontracten toe te passen voor verwezenlijking van overheidsdoelstellingen,
in dit geval de stimulering van hernieuwbare elektriciteit en kernenergie. De vraag
is evenwel wat de toepassing van tweerichtingscontracten praktisch gaat betekenen.
Het (grote) aantal tweerichtingscontracten dat zal moeten worden gesloten en de Europese
voorkeur voor de verlening van staatssteun door middel van competitieve procedures,
maakt dat voor de goede werking van het instrument tweerichtingscontracten een uitvoeringswet
noodzakelijk is. Dit wordt hieronder uitgewerkt. De tweerichtingscontracten zullen
als instrument de subsidies voor de productie van hernieuwbare elektriciteit vervangen
die nu op grond van het Besluit stimulering duurzame energie en klimaattransitie worden
verleend. In 2024 werden door RVO 629 SDE++-subsidies verleend, waarvan 314 subsidiebeschikkingen
betrekking hadden op de productie van hernieuwbare elektriciteit uit zon-PV en wind.
In 2025 werden in de SDE++ 176 aanvragen ontvangen voor zon-PV en wind. Bij dergelijke
aantallen is het niet mogelijk dat RVO, namens de Minister van Klimaat en Groene Groei,
individueel onderhandelt met belangstellende elektriciteitsproducenten. Dit geldt
te meer omdat op grond van artikel 19 quinquies, tweede lid, onderdelen e en f, van
de Elektriciteitsverordening per incidenteel afgesloten tweerichtingscontract moet
worden aangetoond dat de uitkering van inkomsten aan de elektriciteitsproducenten
niet leidt tot (overmatige) verstoringen van de mededinging en het handelsverkeer.
Dit vergt derhalve zo veel mogelijk standaardisatie van de inhoud van de tweerichtingscontracten
en procedure voor de aanbesteding ervan. Op grond van artikel 19 quinquies, tweede
lid, onderdelen e, van de Elektriciteitsverordening, wordt verondersteld dat er geen
onnodige verstoring van de mededinging en het handelsverkeer op de interne markt plaatsvindt,
indien wordt voorzien in een open, duidelijke, transparante en non-discriminatoire
en concurrerende biedprocedure. In een dergelijke procedure voorzien onder meer de
Kaderwet EZ-, KGG- en LVVN-subsidies en het Besluit stimulering duurzame energieproductie
en klimaattransitie voor de staatssteunverlening met gebruik van het instrument subsidies.
Voor de overeenkomsten met betrekking tot overheidsopdrachten voor de levering van
goederen en diensten is voorzien in regels voor de competitieve procedures van aanbesteding
in de Aanbestedingswet. Voor het nieuwe instrument van tweerichtingscontracten ontbreekt
op dit moment dergelijke wetgeving, terwijl dit voor de goede werking van het instrument
noodzakelijk is. Het onderhavige wetsvoorstel voorziet hierin.
Uitsluiten dat aanspraken tweerichtingscontracten als subsidie worden aangemerkt
Een uitvoeringswet biedt daarnaast de gelegenheid om een juridisch risico uit te sluiten.
De tweerichtingscontracten betreffen een instrument voor de overheid om het overheidsbeleid
ten aanzien van de stimulering van de hernieuwbare elektriciteitsproductie uit te
voeren om de doelstellingen van artikel 2, eerste lid, van de Klimaatwet te realiseren.
Het tweerichtingscontract is, zoals hiervoor al aangegeven, een overeenkomst in de
zin van het Burgerlijk Wetboek. Op grond van tweerichtingscontracten ontstaat aanspraak
van een (energie)producent op financiële middelen van de staat, met het oog op investeringen
in nieuwe hernieuwbare elektriciteitsproductie-installaties, en ontstaat voor de staat
aanspraak op de inkomsten die door de elektriciteitsproducent wordt behaald, voor
zover die uitstijgen boven de aanspraak van de elektriciteitsproducent op de staat.
Het kan in de praktijk echter voorkomen dat aanspraken die samenhangen met een overeenkomst
en die dienen ter verwezenlijking van bepaalde beleidsdoelen, worden aangemerkt als
subsidie. Dit gebeurt bijvoorbeeld als een overeenkomst wordt gesloten ter uitvoering
van een subsidiebesluit. Dan kan onduidelijkheid ontstaan over de aard van de verschillende
aanspraken. Dit was het geval in de zaak tussen een investeringsmaatschappij en de
Minister van Economische Zaken over een garantieovereenkomst bij het College van Beroep
voor het bedrijfsleven (zie: ECLI:NL:CBB:2016:317). Aan de investeringsmaatschappij
was subsidie verleend in de vorm van een garantie en tussen deze maatschappij en de
Nederlandse staat was ter uitvoering van deze subsidiebeschikking overeenkomstig artikel
4.36, eerste lid, van de Awb een uitvoeringsovereenkomst gesloten, in de vorm van
een garantieovereenkomst. In deze overeenkomst was afgesproken dat de staat garant
stond voor 50% van de waarde van het door de investeringsmaatschappij verstrekte risicokapitaal.
Voordat een garantie zou worden afgegeven is de staat op grond van de garantieovereenkomst
in de gelegenheid om de overeenkomst ter verstrekking van het risicokapitaal te toetsen.
In september 2015 ging een van de ondernemingen waaraan de investeringsmaatschappij
krediet verleend heeft en waarvoor de staat de garantie heeft afgegeven failliet.
RVO deelde naar aanleiding daarvan aan de investeringsmaatschappij per brief mee dat,
omdat niet aan opschortende voorwaarden van de garantieovereenkomst was voldaan, de
garantie niet had hoeven te worden verstrekt. Op de vraag hoe deze brief moest worden
gekwalificeerd, stelde het College van Beroep voor het bedrijfsleven dat de brief
van RVO moest worden aangemerkt als een besluit tot vaststelling van subsidie.
Een ander voorbeeld betreft een zaak over de ontwikkeling van het Deltaplein in Voorschoten
(zie daartoe: ECLI:NL:RBDHA:2021:7306 en ECLI:NL:GHDHA:2023:797). De gemeente en de
projectontwikkelaar sloten een realisatieovereenkomst. In die overeenkomst werd door
de gemeente een financiële bijdrage van € 2.700.000 – in de overeenkomst subsidie
genoemd – toegezegd voor de realisatie van een parkeergarage door de projectontwikkelaar.
Van de toegezegde bijdrage zou € 2.400.000 verstrekt worden zodra de parkeergarage
bouwkundig gereedgekomen was en het restantbedrag zou afhankelijk zijn van de vraag
of er sprake was van een exploitatietekort. Volgens de projectontwikkelaar keerde
de gemeente het toegezegde bedrag na het bouwkundig gereedkomen van de garage niet
geheel uit en de projectontwikkelaar vordert voor de rechtbank de betaling van een
aanvullend bedrag. De rechtbank en het gerechtshof oordelen dat de financiële bijdrage
onder de ruime definitie valt van artikel 4.21, eerst lid, van de Awb: «de aanspraak
op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde
activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan
geleverde goederen of diensten». De aanspraak die de projectontwikkelaar meende te
hebben, werd derhalve aangemerkt als subsidie.
Het is derhalve niet uit te sluiten dat aanspraken uit overeenkomsten die worden gesloten
met het oog op publieke doelen, gelet op de ruime definitie van subsidie in de Awb,
worden aangemerkt als subsidie. Deze onzekerheid zal zeker aan de orde zijn in het
kader van het stimuleren van hernieuwbare elektriciteitsproductie op zee. Op grond
van de Wet windenergie op zee is het verboden zonder een vergunning een windpark op
zee te bouwen en te exploiteren. De verlening van dergelijke vergunningen kan verlopen
volgens een procedure met een veiling, vergelijkende toets met financieel bod, vergelijkende
toets of met subsidie. Als de exploitatie van een windpark op zee niet rendabel is
(en er een onrendabele top is), zijn de veiling of de rangschikking met financieel
bod geen plausibele procedures voor vergunningverlening. De Elektriciteitsverordening
verplicht lidstaten vanaf 17 juli 2027 directe prijssteun te verlenen via tweerichtingscontracten
of gelijkwaardige regelingen met dezelfde gevolgen, maar de Awb biedt, zoals in het
voorgaande toegelicht, geen mogelijkheid om de limiet voor een te hoge vergoeding
in te voeren, waardoor de procedure met subsidie afvalt. De vergunningverlening kan
wel via de procedure van een vergelijkende toets plaatsvinden (rangschikking). Het
rangschikkingscriterium of één van de rangschikkingscriteria zal in dat geval de prijs
of prijzen van de elektriciteit in het tweerichtingscontract zijn waaronder een producent
aanspraak op financiële middelen van de Staat heeft en/of waarboven een producent
financiële middelen aan de Staat is verschuldigd. De vergunning wordt in dat geval
verleend aan de aanvrager die in de rangschikking vooraan eindigt en met wie een tweerichtingscontract
wordt ondertekend. Het tweerichtingscontract wordt in dat geval gesloten in het kader
van de vergunningverlening Windenergie op zee en wordt daarmee een vehikel om de bouw
en exploitatie mogelijk te maken. De aanspraak uit het tweerichtingscontract zou dan
kunnen worden aangemerkt als «aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan
verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager». Voor de goede werking
van het instrument tweerichtingscontracten is het wenselijk om uit te sluiten dat
aanspraken uit tweerichtingscontracten mogelijk worden aangeduid als subsidie, waardoor
geen invulling meer gegeven kan worden aan de limiet voor een te hoge vergoeding.
Het voorliggende voorstel van wet beoogt dit uit te sluiten.
Het onderhavige wetsvoorstel is noodzakelijk om de goede werking van het instrument
tweerichtingscontracten te verzekeren. De bovenstaande redenen zijn beschreven gelet
op de Europese verplichting op grond van artikel 19 quinquies van de Elektriciteitsverordening.
Voor het gebruik van tweerichtingscontracten die niet verplicht is op grond van die
bepaling, zoals voor investeringen in waterstofproductie-installaties of in elektrische
boilers ter vervanging van gasgestookte boilers, zijn dezelfde redenen van toepassing.
3. Hoofdlijnen van het voorstel
3.1 Inleiding
Het onderhavige voorstel van wet kent een aantal essentiële elementen. Het eerste
element betreft als uitvoering van artikel 19 quinquies, eerste lid, van de Elektriciteitsverordening,
het gebod om geen subsidies in de vorm van directe prijssteun te verlenen voor installaties
voor de productie van elektriciteit uit onder meer wind op land en zee, zon-PV en
kernenergie. Het tweede element betreft de regeling van de bevoegdheid van de Minister
van KGG om voor het stimuleren van hernieuwbare energieproductie, productie van elektriciteit
uit kernenergie en CO2-reductie tweerichtingscontracten toe te passen, inclusief het uitsluiten dat aanspraken
op grond van deze tweerichtingscontracten als subsidie worden aangemerkt. Het derde
element betreft de regeling van een wijze waarop tweerichtingscontracten tot stand
kunnen komen en de situaties waarin een dergelijke overeenkomst niet tot stand mag
komen. Het vierde element betreft de regeling omtrent de inhoud van tweerichtingscontracten.
Het vijfde element betreft de samenloop van het onderhavige wetsvoorstel met andere
wetsfamilies. In het onderstaande wordt hier achtereenvolgens op ingegaan.
3.2 Geen subsidies in de vorm van directe prijssteun
Op grond van artikel 19 quinquies van de Elektriciteitsverordening moet per 17 juli
2017 directe prijssteun verleend worden in de vorm van tweerichtingscontracten of
gelijkwaardige regelingen met dezelfde gevolgen. Deze verplichting sluit op zich niet
uit dat lidstaten gebruik maken van het subsidie-instrument. Binnen het Nederlandse
rechtssysteem vindt de regering dit niet passend. De reden is dat de limiet voor een
te hoge vergoeding die onderdeel is van een tweerichtingscontract of gelijkwaardige
regeling er bij hoge elektriciteitsprijzen voor zou kunnen zorgen dat een producent
meer financiële middelen verschuldigd is aan de overheid dan dat deze aanspraak op
middelen zou hebben. Zie daartoe ook paragraaf 3.2. Derhalve is het noodzakelijk dat
de verlening van subsidies, waar het gaat om directe prijssteun voor investeringen
in de in artikel 19 quinquies bepaalde productie-installaties, wordt voorkomen. Hierin
voorziet artikel 2, eerste lid, van het onderhavige wetsvoorstel. Het gebod om geen
subsidies te verlenen in de vorm van directe prijssteun voor installaties voor de
productie van hernieuwbare elektriciteit en elektriciteit uit kernenergie is niet
alleen gericht aan de Minister van KGG, maar geldt voor alle bestuursorganen in Nederland
die dergelijke subsidie zouden kunnen verlenen. De eis uit artikel 19 quinquies om
in geval van directe prijssteun gebruik te maken van tweerichtingscontracten is immers
gericht aan de lidstaat. Voorgesteld wordt dat Nederland gebruik maakt van de mogelijkheid,
genoemd in artikel 19 quinquies, zesde lid, van de verordening om kleine productie-installaties
voor hernieuwbare elektriciteit en demonstratieprojecten uit te sluiten van de verplichting
om van tweerichtingscontracten of gelijkwaardige regelingen met dezelfde gevolgen
toe te passen. Daarom stelt de regering voor dat voor dergelijke installaties wel
subsidie kan worden verleend. Dit geldt niet alleen voor de Minister van KGG, maar
ook voor andere bestuursorganen.
Door expliciet op te nemen in het voorgestelde artikel 3, vierde lid dat titel 4.2
van de Awb niet van toepassing is op tweerichtingscontracten, wordt voorkomen dat
de aanspraken van elektriciteitsproducenten op grond van tweerichtingscontracten door
een bestuursrechtelijke inbedding, bijvoorbeeld door hun verbondenheid met vergunningen
voor windenergie op zee, als subsidie worden aangemerkt.
3.3 Andere activiteiten dan bedoeld in artikel 19 quinquies Elektriciteitsverordening
Het wetsvoorstel beoogt ook mogelijk te maken dat tweerichtingscontracten kunnen worden
toegepast voor andere investeringen of uitgaven dan bedoeld in het eerste en vierde
lid van artikel 19 quinquies van de Elektriciteitsverordening. Hierin gaat het wetsvoorstel
dus verder dan de Elektriciteitsverordening. De reeks voorbeelden waaraan hierbij
kan worden gedacht is breed. Gedacht kan worden aan investeringen in installaties
voor de afvang en opslag van CO2(CCS), in installaties voor de productie van waterstof of duurzame warmte of in toepassingen
en installaties waarbij door elektrificatie van productieprocessen – zoals het vervangen
van gasboilers door elektrische boilers – de uitstoot van broeikasgassen wordt verminderd.
Daarnaast hoeft het niet alleen om investeringen in nieuwe installaties te gaan, zoals
genoemd in artikel 19 quinquies, eerste lid. Er kan ook een onrendabele top bestaan
als gevolg van (variabele) kosten in een productieproces van een bestaande installatie.
Hoewel er op dit moment nog geen concrete voornemens bestaan, kan het op een later
moment wenselijk zijn om voor de stimulering van dergelijke technieken, in plaats
van subsidies, tweerichtingscontracten te gebruiken. In artikel 3, tweede lid, van
onderhavig wetsvoorstel is derhalve de bepaling opgenomen dat op de tweerichtingscontracten
en de totstandkoming ervan voor dergelijke activiteiten de wet van overeenkomstige
toepassing is.
Omdat de Elektriciteitsverordening voor de steun voor investeringen in deze installaties
geen tweerichtingscontracten of een vergelijkbare regeling met het zelfde gevolg vereist,
hoeft in het onderhavige wetsvoorstel de verlening van subsidies niet uitgesloten
te worden. Gegeven het feit dat zowel de verlening van subsidies als het sluiten van
tweerichtingscontracten – behoudens in het geval van ad hoc-steun (zie hierna onder
3.5) – gebeuren op grond van een competitieve procedure, is het noodzakelijk voorafgaand
aan het openen van de procedure duidelijkheid te verschaffen dat de steun voor een
specifieke categorie productie-installaties vorm krijgt in een subsidiebeschikking
of een tweerichtingscontract. Het is daarom in deze gevallen niet mogelijk dat op
een gelijk moment in de tijd, ter stimulering van eenzelfde activiteit of categorie
productie-installatie, zowel een subsidie in de vorm van directe prijssteun als een
tweerichtingscontract worden gebruikt. Het is evenwel ook niet ondenkbaar dat in incidentele
gevallen (ad-hocsteun) een tweerichtingscontract van toepassing wordt voor een gedeelte
van de investeringen in een installatie en het beleidsmatig wenselijk voor het andere
deel steun onder andere voorwaarden te verlenen, met name in de vorm van een subsidie.
Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid van een dergelijke «carve out» (zie artikel
7, vijfde lid), hoewel deze is ingegeven door de mogelijke financiering door PPA’s.
Zie daartoe paragraaf 3.6. Er is geen grond om de combinatie op voorhand uit te sluiten.
3.4 Bevoegdheid tot het sluiten van tweerichtingscontracten
In paragraaf 2.2 is uiteengezet dat het juridisch mogelijk is om tweerichtingscontracten
in te zetten om beleidsdoelstellingen van de overheid te realiseren. In het onderhavige
wetsvoorstel is ervoor gekozen om de tweerichtingscontracten die worden gesloten voor
de investeringen in nieuwe productie-installaties, bedoeld in artikel 19 quinquies,
eerste lid, van de Elektriciteitsverordening exclusief bij de Minister van KGG neer
te leggen. Dit is wenselijk omdat het stimuleren van productie-installaties voor hernieuwbare
elektriciteit en elektriciteit uit kernenergie zich op het beleidsterrein van KGG
bevindt. Andere bestuursorganen kunnen nog wel andere vormen van steun, zoals investeringssubsidies,
verlenen voor installaties voor hernieuwbare elektriciteit en kernenergie, of ook
subsidies als directe prijssteun voor kleine productie-installaties.
De bevoegdheid van de Minister van KGG tot het sluiten van de tweerichtingscontracten
betreft incidentele of ad-hocsteun én steun die wordt verleend op basis van een concurrerende
steunregeling. De begrippen ad-hocsteun en steunregeling worden gebruikt in het staatssteunrecht.
Zie bijvoorbeeld artikel 2, onderdelen 15 en 17 van de groepsvrijstellingsverordening10. Een steunregeling betreft elke regeling op grond waarvan aan ondernemingen die in
de regeling op algemene en abstracte wijze zijn omschreven, individuele steun kan
worden toegekend zonder dat hiervoor nog uitvoeringsmaatregelen vereist zijn. Ad-hocsteun
is steun die niet op grond van een steunregeling wordt toegekend. Bij ad-hocsteun
kunnen maatwerkafspraken gemaakt worden met een producent, maar is geen sprake van
een non-discriminatoire concurrerende biedprocedure. De verlening van steun bij een
steunregeling heeft daarom ook op grond van artikel 19 quinquies, tweede lid, onderdeel
d, van de Elektriciteitsverordening de voorkeur. Op de incidentele tweerichtingscontracten
zijn de artikelen 5, 6, 8 en 9 van het voorstel niet van toepassing. Op grond van
artikel 19 quinquies, tweede lid, onderdeel d, van de Elektriciteitsverordening moet
de Minister van KGG voor het sluiten van het incidentele tweerichtingscontract wel
kunnen aantonen dat de inhoud ervan niet tot overmatige verstoringen van de mededinging
en het interne handelsverkeer op de interne markt leidt.
3.5 Totstandkoming van incidentele tweerichtingscontracten
Incidentele tweerichtingscontracten
Een tweerichtingscontact is een overeenkomst zoals vele, waarop het civiele recht,
met name boek 3 en boek 6 van het Burgerlijk Wetboek, van toepassing is. Een tweerichtingscontract
komt overeenkomstig artikel 6:217 van het BW tot stand door aanbod en aanvaarding.
Partijen in de overeenkomst zijn enerzijds de staat en anderzijds in eerste instantie
een producent van hernieuwbare elektriciteit of elektriciteit uit kernenergie en in
tweede instantie – bij toepassing van voorgestelde artikel 3, tweede lid – een producent
die bijdraagt aan vermindering van broeikasgas. Partijen, maar met name namens de
staat: de Minister van KGG, moeten zich ervan vergewissen dat op het moment van sluiten
van het tweerichtingscontract wordt voldaan aan het voorgestelde artikel 4 en 7. In
het voorgestelde artikel 3, derde lid, is namelijk bepaald dat een tweerichtingscontract
niet tot stand komt als het niet beantwoordt aan de regels die bij of krachten het
wetsvoorstel zijn gesteld. Partijen zijn voor het overige vrij nadere afspraken in
de overeenkomst op te nemen. De staat is bij de uitoefening van de privaatrechtelijke
bevoegdheid tot het sluiten van een overeenkomst daarbij, gelet op artikel 3:14 van
het Burgerlijk Wetboek ook gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.11 Voor incidentele tweerichtingscontracten – die in het Europese staatssteunrecht «ad-hocsteun»
inhouden is het derhalve niet nodig nadere regels te treffen in het onderhavige voorstel
van wet.
Tweerichtingscontracten gesloten na een concurrerende biedprocedure
Elk incidenteel tweerichtingscontract moet voordat dit gesloten is en als de verenigbaarheid
met de interne markt niet op grond van de Algemene groepsvrijstellingsverordening12 kan worden vastgesteld op grond van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende
de werking van de Europese Unie ter goedkeuring voorgelegd worden aan de Europese
Commissie. Dit gegeven en het grote aantal tweerichtingscontracten dat in de toekomst
waarschijnlijk zal worden gesloten maakt dat het niet werkbaar is om alle tweerichtingscontracten
individueel met producenten te onderhandelen.
Ingevolge artikel 19 quinquies, tweede lid, van de Elektriciteitsverordening moeten
tweerichtingscontracten zodanig worden opgezet dat overcompensatie wordt vermeden
(onderdeel c) en vergoedingen en uitkeringen aan ondernemingen zodanig worden vastgesteld
dat daarmee onnodige verstoringen van het handelsverkeer op de interne markt worden
voorkomen (onderdelen d en e). Hieraan kan volgens het genoemde onderdeel d worden
voldaan door een «open, duidelijke, transparante en niet-discriminerende concurrerende
biedprocedure» te hanteren ten behoeve van het vaststellen van de vergoedingen. Het
kabinet heeft overwogen op welke manieren, gegeven het feit dat de tweerichtingscontracten
privaatrechtelijk kunnen worden overeengekomen, een dergelijke concurrerende procedure
vorm zou kunnen krijgen. Het privaatrechtelijke alternatief zou een «oproep voor voorstellen»
zijn. Dit instrument zou de overheid open, duidelijk, transparant en niet-discriminerend
kunnen inrichten. Bij de uitoefening van bevoegdheden naar privaatrecht is de overheid
immers ook aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur gebonden. Maar er blijft
onzekerheid of niet individueel over een tweerichtingscontract wordt onderhandeld.
Dat is uit het oogpunt van de mededinging en de werking van de interne markt in het
algemeen, en de uitvoering van artikel 19 quinquies, tweede lid, onderdeel d van de
Elektriciteitsverordening onwenselijk.
De regering stelt voor de competitieve biedprocedures voor tweerichtingscontracten
wettelijk te regelen en bij ministeriële regeling te initiëren. Een wettelijke regeling
van de competitieve biedprocedure biedt betere waarborgen, in het bijzonder voor de
in de tweerichtingscontracten geïnteresseerde producenten en hun concurrenten, dat
aan de vereisten van openheid, duidelijkheid, transparantie en non-discriminatie van
artikel 19 quinquies, tweede lid, onderdeel van de Elektriciteitsverordening wordt
voldaan. Het is vanzelfsprekend zo, dat de Europese Commissie de biedprocedures in
veel gevallen zal moeten goedkeuren en ook op die vereisten zal toetsen. Het is evenwel
net zo vanzelfsprekend dat de Nederlandse lidstaat zelf een verantwoordelijkheid heeft
artikel 19 quinquies van de Elektriciteitsverordening goed uit te voeren. De voorgestelde
wettelijke regeling wijkt af van het kader dat in de Aanbestedingswet voor de levering
van goederen of diensten aan de overheid is neergelegd. De tweerichtingscontracten
zijn overeenkomsten die worden gesloten voor activiteiten met het oog op de realisatie
van beleidsdoelstellingen van de overheid en zullen de subsidierelaties op grond van
onder meer de SDE++ in de toekomst vervangen. In de afgelopen jaren worden voor de
zon-PV en wind op land in de SDE++ ieder jaar honderden subsidiebeschikkingen afgegeven.
De voorgestelde wettelijke regeling biedt de mogelijkheid om de concurrerende biedprocedure
zo in te richten dat rekening wordt gehouden met de uitvoerbaarheid.
De concurrerende biedprocedure zoals deze op grond van dit wetsvoorstel kan worden
ingeregeld heeft het karakter van een tender. Voorgesteld wordt dat een biedprocedure
voor een of meer tweerichtingscontracten wordt gestart met de bekendmaking van een
ministeriële regeling. Bij deze ministeriële regeling wordt een of worden meer ontwerptweerichtingscontracten
gevoegd. Deze ontwerptweerichtingscontracten zijn geen aanbod in de zin van artikel
6:217 van het Burgerlijk Wetboek. Wel wordt de inhoud van een dergelijk ontwerp verbindend.
Het ontwerp is eerder een format waarbij bepaalde onderdelen zoals de gegevens over
de producent die partij wordt, de precieze gegevens van de productie-installatie waarop
het tweerichtingscontract betrekking heeft en de uitoefenprijs of -prijzen van elektriciteit
nog ontbreken. De ontbrekende gegevens hebben betrekking op het aanbod dat een geïnteresseerde
elektriciteitsproducent, of bij toepassing van artikel 3, tweede lid, van het onderhavige
wetsvoorstel, een producent die bijdraagt aan vermindering van broeikasgassen in de
atmosfeer, kan doen.
Voor een concurrerende biedprocedure is het van belang dat het bedrag dat met een
tweerichtingscontract of de tweerichtingscontracten is gemoeid lager is dan het bedrag
dat is gemoeid met de biedingen voor een tweerichtingscontract die door verschillende
producenten zijn gedaan. Derhalve wordt in de ministeriële regeling een maximumbedrag
vastgesteld waar een regeling mee gemoeid is. Over de hoogte van het budget en de
bedragen die met de verschillende tweerichtingscontracten zijn gemoeid kan de Minister
zich laten adviseren door deskundigen. Gebruikelijk is dat het Planbureau voor de
Leefomgeving (PBL). Die inschatting door het PBL is onderdeel van het onderzoek naar
de marktcondities dat voorafgaand aan de bekendmaking van de regeling wordt gedaan.
Voorgesteld wordt dat de Minister van KGG de door geïnteresseerde producenten ingediende
biedingen bij besluit aanvaardt of afwijst. Door de tweerichtingscontracten op deze
manier tot stand te laten komen, wordt aangesloten op de uitvoeringsprocessen die
voor subsidieregelingen zoals de SDE++ al gangbaar zijn. RVO als uitvoeringsorganisatie
wordt hierdoor minder belast. De ondertekening van de tweerichtingscontracten is alleen
noodzakelijk als dat in de ministeriële regeling zo is bepaald. Hierin kan ook bepaald
worden op welke wijze dat gebeurt, bijvoorbeeld op elektronische wijze. Aldus bevat
het wetsvoorstel nadere regels voor de wijze van totstandkoming van een overeenkomst,
zijnde een tweerichtingscontract ten aanzien van het aanbod tot het aangaan van het
contract en aanvaarding daarvan. Deze regels over aanbod en aanvaarding zijn evenwel
niet van toepassing op de tweerichtingscontracten die incidenteel, zonder competitieve
biedprocedure, tot stand komen.
Het wetsvoorstel voorziet in regels voor de bepaling van de rangschikking van biedingen.
Rangschikking op basis van bij regeling voorziene criteria is de voorkeursmethode
voor het bepalen van die rangschikking. De criteria voor de rangschikking worden bij
ministeriële regeling vastgesteld, omdat deze per competitieve procedure zouden kunnen
verschillen. Zou blijken dat het maximumbedrag te hoog is ingeschat, en er minder
verzoeken om een tweerichtingscontract worden gedaan dan gelet op het budget wenselijk
is, kan – indien de ministeriële regeling hierin voorziet -ook een maximaal percentage
van het aantal gerangschikte biedingen aanvaard worden.
Een dergelijke procedure krijgt vorm in een gedetailleerde oproep tot biedingen, die
gedaan wordt bij ministeriele regeling. Hiervoor wordt in onderhavig wetsvoorstel
in een grondslag voorzien. Ontwikkelaars van productie-installaties voor hernieuwbare
elektriciteit, elektriciteit uit kernenergie of ten behoeve van productie of methode
van productie die bijdraagt aan vermindering van broeikasgassen in de atmosfeer kunnen
hierop een aanbod doen. De Minister van KGG zal – zo nodig op basis van de rangschikking
– een of meer aanbiedingen aanvaarden.
Het is daarom van belang dat de voorwaarden waaronder biedingen worden gerangschikt
en de voorwaarden die in de overeenkomsten worden vastgelegd transparant en voor eenieder
tijdig inzichtelijk zijn, zodat geïnteresseerden in staat zijn om hun projecten en
biedingen voor te bereiden. Een ministeriële regeling biedt projectontwikkelaars meer
houvast en investeringszekerheid ten opzichte van een situatie waarin er geen regelgeving
geldt en tweerichtingscontracten enkel tot stand komen op basis van Boek 6 van het
Burgerlijk Wetboek.
Een overeenkomst wordt gesloten met de bieder(s) die als hoogste wordt of worden gerangschikt.
Dit heeft onder meer als doel te zorgen voor voldoende concurrentiedruk en de doelmatigheid
van de regeling te borgen. Afwijking van dit principe van verdeling op basis van hoogste
rangschikking is mogelijk indien sprake is van expliciete goedkeuring van de Europese
Commissie. Hieronder vallen ook overeenkomsten en regelingen die voldoen aan de voorwaarden
van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening, zoals de Subsidieregeling Coöperatieve
Energieopwekking (SCE). Daardoor kan het bijvoorbeeld mogelijk worden om in bepaalde
gevallen af te wijken van de regel dat tweerichtingscontracten worden gesloten op
basis van een concurrerende biedprocedure en deze worden gesloten op volgorde van
binnenkomst van de biedingen.
3.6 Inhoud van tweerichtingscontracten
Ten behoeve van de rechtszekerheid van potentiële aanbieders en consistentie van de
aanbiedingen wordt in artikel 5, eerste lid, voorgesteld te bepalen dat bij ministeriële
regeling niet alleen de competitieve procedure wordt gestart, maar ook dat bij die
regeling een ontwerptweerichtingscontract bekend wordt gemaakt. Hierin neemt de Minister
van KGG contractvoorwaarden op waar niet van afgeweken wordt. De inhoud van een dergelijk
ontwerptweerichtingscontract is noodzakelijk incompleet en moet onder meer aangevuld
worden met het bod van een producent en gegevens over de producent en de investering
in de productie-installatie die bij het bod worden overgelegd. Ook is het aannemelijk
dat voor verschillende technieken verschillende voorwaarden en omstandigheden zullen
gelden, zodat er verschillende overeenkomsten moeten worden opgesteld.
In het voorgestelde artikel 7 wordt een aantal regels gesteld met betrekking tot de
inhoud van de tweerichtingscontracten. In het eerste lid wordt bepaald dat een tweerichtingscontract
wordt opgesteld in de Nederlandse taal en dat het Nederlands recht op erop van toepassing
is. De bepaling geeft zekerheid dat over de taalkeuze of rechtskeuze niet wordt onderhandeld
en draagt bij aan de uitvoerbaarheid van onderhavige wet door de RVO.
In het voorgestelde artikel 7, derde lid, is een niet-limitatieve opsomming van onderwerpen
opgenomen die in een tweerichtingscontract dienen te worden geregeld. Deze bepaling
kan worden gezien als een verduidelijking van de gedelegeerde bevoegdheid van de Minister
van KGG, bedoeld in artikel 5, tweede lid. De bepaling is evenwel ook van toepassing
op de incidentele tweerichtingscontracten die de Minister kan sluiten. In beide gevallen
vergroot de niet-limitatieve opsomming zekerheid aan producenten die in aanmerking
willen komen voor een tweerichtingscontract over de onderwerpen waarover de Minister
afspraken wil maken. De bepaling regelt over de desbetreffende onderwerpen niet inhoudelijk.
Daardoor is het ook mogelijk dat in het contract ten aanzien van één of meer van deze
onderwerpen kan worden afgesproken dat ten aanzien van die onderwerpen, voor zover
er geen strijd met artikel 19 quinquies, tweede lid, van de Elektriciteitsverordening
geen regels worden gesteld. Dit kan in bijzondere situaties het geval zijn, bijvoorbeeld
indien gewenst is tweerichtingscontracten te sluiten zonder een realisatietermijn,
door in het contract aan te geven dat er geen eisen gesteld worden aan het moment
waarop de bouw en exploitatie van de productie-installatie uiterlijk begint. Dit laat
ruimte voor een contractvorm waarbij de looptijd van de wederkerige betalingen direct
na het accepteren van het aanbod van start gaat, hetgeen een prikkel biedt om snel
over te gaan tot realisatie van projecten om optimaal gebruik te kunnen maken van
de contractduur.
Voorgesteld wordt om door een vijfde lid van artikel 7 een mogelijkheid te bieden
voor de Minister van KGG om het tweerichtingscontract niet van toepassing te verklaren
op een gedeelte van de productiecapaciteit van de productie-installatie. Met dit lid
wordt invulling gegeven aan de beleidswens om bij het geven van steun met gebruikmaking
van tweerichtingscontracten ook ruimte te bieden aan marktovereenkomsten, waaronder
Power Purchase Agreements (PPA’s). Ook geeft het lid hiermee invulling aan artikel 19 bis van de Elektriciteitsverordening,
waarvan het vijfde lid voorschrijft dat steunregelingen voor hernieuwbare elektriciteit
de deelname toestaan van projecten waarbij een deel van de elektriciteit wordt gereserveerd
voor verkoop via een PPA of andere marktgebaseerde regelingen.
PPA’s zijn stroomafnameovereenkomsten tussen producenten en afnemers van elektriciteit.
Een PPA waarbij een vaste prijs overeengekomen wordt, kan investeringszekerheid bieden
en kan op termijn steeds meer een rol gaan spelen bij de totstandkoming van nieuwe
productie-installaties. Daarnaast kan het ruimte bieden aan marktovereenkomsten –
zoals PPA’s – in het ontwerp van een tweerichtingscontract ook ruimte creëren voor
de productie van groene waterstof, die alleen met elektriciteit uit hernieuwbare-elektriciteitsopwekkingsinstallaties
(die zonder overheidssteun tot stand zijn gekomen) mag worden geproduceerd.
Bij tweerichtingscontracten worden betalingen berekend op basis van marktprijzen.
Dit gaat niet goed samen met een PPA met een vaste prijs: indien de marktprijs dan
boven het niveau van de PPA-prijs zou komen, zou de producent te maken krijgen met
vorderingen van inkomsten die hij niet heeft kunnen verdienen. Door een deel van de
productie van een installatie uit te zonderen van het tweerichtingscontract, rusten
er niet langer betalingsafspraken op dit deel van het volume en kan de projecteigenaar
hiervoor zelf afspraken maken met afnemers.
3.7 Samenloop met andere wetsfamilies
In de voorgestelde artikelen 9 en 10 zijn regels opgenomen in verband met de samenloop
van procedures op grond van andere wetten, om rechtszekerheid te creëren over hoe
de relatie tussen dit wetsvoorstel en anderen eruitziet. Dit geldt ten eerste ten
aanzien van de samenhang tussen steun van windenergie op zee via tweerichtingscontracten,
zoals geregeld in dit wetsvoorstel, en de vergunningverlening voor windparken op zee,
zoals geregeld in de Wet windenergie op zee. Zoals genoemd in paragraaf 2.2 is er
een mogelijkheid dat overheidssteun moet worden verleend om windenergie op zee verder
uit te rollen. Voor de vergunningverlening van windparken op zee is een vast proces
ingericht waarin eerst een keuze moet worden gemaakt voor de manier waarop de vergunning
wordt verleend. Dit kan met toepassing van een procedure met subsidieverlening, een
procedure van een vergelijkende toets (eventueel met financieel bod) of een procedure
van een veiling. Zoals toegelicht in paragraaf 2.2 zal voor de toepassing van een
tweerichtingscontract gebruik worden gemaakt van de procedure van een vergelijkende
toets. Het huidige wetsvoorstel regelt ook dat als twee procedures tegelijkertijd
open worden gesteld, op basis van artikel 14a, tweede lid, van de Wet windenergie
op zee, de Minister van KGG kan besluiten om een bieding waarbij overheidssteun noodzakelijk
is af te wijzen indien er biedingen zonder steunnoodzaak zijn. Hierdoor is het ook
mogelijk dat tegelijkertijd twee procedures van een vergelijkende toets worden uitgezet
voor dezelfde vergunning waarbij in één procedure gebruik wordt gemaakt van tweerichtingscontracten
en in de andere procedure niet.
Zoals eerder is uitgewerkt is de subsidie geen geschikt instrument om directe prijssteun
te verlenen waarbij tevens een limiet voor een te hoge vergoeding wordt opgelegd.
Daarom sluit artikel 2, eerste lid, van het onderhavig voorstel uit dat voor installaties
voor de productie van elektriciteit uit windenergie, zonne-energie, geothermische
energie en waterkracht subsidie wordt verleend. In deze situatie kan dan ook geen
steun meer worden verleend via de SDE++ en het desbetreffende wettelijk kader.
Het is in de toekomst mogelijk wenselijk in een gemeenschappelijke concurrerende procedure
middelen uit een gemeenschappelijk budget te verdelen over projecten waarvoor subsidie
kan worden verleend in het kader van de SDE++ en over activiteiten waarvoor tweerichtingscontracten
worden afgesloten. In dat geval zou door de onderlinge concurrentie te vergroten,
de kostenefficiëntie van het stimuleren van maatregelen ter vermindering van broeikasgas
in de atmosfeer worden vergroot. Artikel 10 van het wetsvoorstel beoogt daarom te
regelen dat tweerichtingscontracten in een voorkomend geval via dezelfde concurrerende
procedure verdeeld kunnen worden als subsidiebeschikkingen die worden verleend krachtens
de Kaderwet EZ-, LVVN- en KGG-subsidies.
3.8 Gegevens
Op dit moment verkrijgt RVO, als uitvoeringsorganisatie, gegevens van de netbeheerders
ten behoeve van de voorbereiding en uitvoering van de SDE++ en SCE. Deze gegevens
betreffen het aantal garanties van oorsprong (GvO’s) dat maandelijks voor een project
wordt afgegeven. Omdat één GvO voor één MWh geproduceerde hernieuwbare elektriciteit
staat, krijgt RVO hiermee inzicht in de productiehoeveelheid van zon-PV-installaties
en windturbines. Op basis van deze gegevens kan subsidie worden betaald.
In artikel 8 wordt voorgesteld een wettelijke verplichting op te nemen voor registerbeheerders
om op aanvraag van RVO gegevens te verstrekken ten behoeve van de voorbereiding van
en uitvoering van de tweerichtingscontracten. Bij ministeriële regeling wordt de aard
van de gegevens gespecificeerd.
Voor een goede uitvoering van de tweerichtingscontracten is het van belang dat RVO
namelijk data ontvangt over het moment en het volume van stroomproductie. De netbeheerders,
meetverantwoordelijken en in voorkomend geval de beheerders van een gesloten systeem
beschikken over de kwartierproductiegegevens van productie-installaties. Inzicht in
dergelijke productiegegevens is bijvoorbeeld nodig voor het bepalen van de hoogte
van te betalen of ontvangen bedragen. Ook voor de berekeningen van de correctiebedragen
ten behoeve van de vergoedingen in de tweerichtingscontracten is toegang tot deze
productiegegevens van toegevoegde waarde. PBL stelt voor RVO nu het inkomstenprofiel
en de onbalanskosten van zon-PV en windenergie vast op basis van beperkte en vrijwillig
door marktpartijen aangeleverde informatie. Daarin schuilt een risico dat de informatie
onvoldoende representatief is voor de daadwerkelijke situatie. De gegevens van registerbeheerders
bieden voor de berekeningen van PBL en RVO een meer betrouwbare basis.
Op grond van artikel 4.9, tweede lid, van de Energiewet zijn de registerbeheerders
al verplicht bepaalde, bij ministeriële regeling vastgestelde gegevens aan de Minister
van KGG te overleggen. RVO heeft namens de Minister toegang tot deze gegevens via
de gegevensuitwisselingsinstantie Normo. Deze verplichting biedt evenwel geen basis
voor de voorbereiding van regelingen voor en uitvoering van tweerichtingscontracten.
De instemming van de producenten die partij zijn bij een tweerichtingscontract is
tevens onvoldoende juridische basis om toegang tot het systeem te verlenen. Derhalve
is het voorgestelde artikel 8 noodzakelijk.
4. Verhouding tot hoger recht
4.1 Grondwet
Op grond van artikel 89, eerste lid, van de Grondwet kan in de wet regelgevende bevoegdheid
worden overgedragen. Het artikel noemt expliciet de algemene maatregel van bestuur.
Op grond van artikel 89, vierde lid, geldt dit evenwel ook voor ministeriële regelingen
waarin andere vanwege het Rijk vastgestelde algemeen verbindende voorschriften zijn
opgenomen. In het voorstel van wet wordt voorgesteld de Minister van KGG de bevoegdheid
te geven om nadere regels te stellen ten aanzien van de concurrerende biedprocedure
voor tweerichtingscontracten alsmede de inhoud ervan.
Delegatie van regelgevende bevoegdheid in een wet is mogelijk zolang de kernbepalingen,
in het bijzonder ook fundamentele rechten en eventueel de strafbaarstelling, in de
wet zijn opgenomen. Delegatie van regelgevende bevoegdheid aan de Minister is in een
aantal gevallen gerechtvaardigd, waaronder de gevallen waarin delegatie wordt beperkt
tot voorschriften van administratieve aard of de uitwerking van de details van een
regeling, alsmede tot voorschriften die dikwijls wijziging behoeven. De essentie van
het wetsvoorstel betreft het uitvoeren van artikel 19 quinquies van de Elektriciteitsverordening,
het uitsluiten van de toepassing van paragraaf 4.2 van de Awb en de regeling van een
competitieve biedprocedure voor tweerichtingscontracten. Daarnaast zijn de regels
in verband met de samenloop met andere wetten, zoals de Kaderwet EZ-, KGG- en LVVN-subsidies
en de Wet windenergie op zee, essentieel voor de goede werking van het voorstel van
wet. De regels waarvoor wordt voorgesteld dat de Minister van KGG bevoegd is deze
te stellen zijn aan te merken als de uitwerking van details, met name wanneer het
over de regels over het doen van een aanbod door de producenten gaat en het de rangschikking
van de biedingen betreft. De inhoud van de regels die betrekking hebben op de inhoud
van de overeenkomst kunnen per overeenkomst verschillen en zijn derhalve aan te merken
als voorschriften die dikwijls wijziging behoeven. De voorgestelde bevoegdheden van
de Minister van KGG zijn in onderhavig wetsvoorstel zo concreet en nauwkeurig mogelijk
geformuleerd, al ligt het in de aard van het tweerichtingscontract dat het open gelaten
moet worden dat er over meer onderwerpen afspraken kunnen worden gemaakt dan genoemd
in het voorgestelde artikel 7.
4.2 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
Een hoofdregel met betrekking tot staatssteun is dat deze niet kan worden verleend
indien deze de mededinging vervalst of dreigt te vervalsen, voor zover deze steun
het handelsverkeer tussen de lidstaten van de Europese Unie ongunstig beïnvloedt.
In artikel 107, derde lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese
Unie staan gronden voor steunmaatregelen genoemd die niet strijdig met de interne
markt kunnen worden beschouwd. Een daarvan betreft steunmaatregelen die de verwezenlijking
van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang, zoals de bestrijding
van klimaatverandering, bevorderen. Lidstaten hebben een zelfstandige verantwoordelijkheid
om te voorkomen dat verboden staatssteun wordt verstrekt, maar het oordeel over de
toelaatbaarheid van een staatssteunmaatregel komt toe aan de Europese Commissie. Zij
kan daartoe verordeningen vaststellen inzake categorieën staatssteunmaatregelen die
vrijgesteld zijn van melding aan de Europese Commissie en derhalve – op voorhand –
in overeenstemming met de interne markt worden geacht, zoals zij heeft gedaan met
de Algemene groepsvrijstellingsverordening. In andere gevallen moeten steunmaatregelen
op grond van artikel 108, derde lid, van het Verdrag betreffende de werking van de
Europese Unie voordat zij tot uitvoering worden gebracht aan de Europese Commissie
ter goedkeuring worden voorgelegd. Het onderhavige voorstel van wet kan de regeling
betreffen van een instrument voor de verlening van staatssteun.
Onderhavig wetsvoorstel voorziet in artikel 4 in bepalingen die moeten verzekeren
dat de tweerichtingscontracten die worden gesloten in overeenstemming zijn met de
artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
In het eerste lid is de verplichting opgenomen dat een tweerichtingscontract niet
wordt gesloten voordat goedkeuring van de Europese Commissie is verkregen van de steunmaatregel
waarvan het desbetreffende contract uitvoering geeft. Als de overeenkomst niet wordt
gesloten, ontstaan er geen aanspraken op financiële middelen, zodat bij uitblijven
van een goedkeuring geen verboden staatssteun wordt verleend. Daarnaast geven het
tweede en derde lid van het voorgestelde artikel 4 uitvoering aan drie fundamentele
eisen uit de staatssteunkaders voor de steun aan de bouw en exploitatie van installaties
voor de productie van duurzame energie. De eerste eis, in artikel 4, tweede lid, onderdeel
a, betreft de zogenaamde Deggendorf-clausule13. Dit is het verbod om steun te verlenen aan ondernemingen die onrechtmatige staatssteun
hebben ontvangen en waarvoor een bevel tot terugvordering uitstaat. De tweede eis,
in artikel 4, tweede lid, onderdelen b, c en d, betreft het verbod directe prijssteun
te verlenen aan ondernemingen in moeilijkheden. De derde eis, in artikel 4, derde
lid, betreft het staatssteunvereiste van stimulerend effect. Geen steun kan worden
verleend aan projecten die ook zouden worden gerealiseerd zonder dat steun wordt verleend.
5. Verhouding tot nationale regelgeving
Onderhavig wetsvoorstel beoogt tijdig de uitvoering van artikel 19 quinquies van de
Elektriciteitsverordening mogelijk te maken. Het kabinet beoogt dat bij implementatie
de (voorgestelde) regels zoveel mogelijk aansluiten bij instrumenten waarin de bestaande
wetgeving reeds voorziet. Derhalve wordt voor de uitvoering van de verplichting om
tweerichtingscontracten te gebruiken wanneer directe prijssteun wordt verleend aan
producenten van hernieuwbare elektriciteit en elektriciteit uit kernenergie gekozen
voor de instrumenten die op grond van het algemeen bestuursrecht en het private recht
beschikbaar zijn.
Het tweerichtingscontract is in essentie een overeenkomst die tot stand komt door
aanbod en aanvaarding (artikel 6:217 Burgerlijk Wetboek). De wijze waarop aanbod en
aanvaarding plaats vinden is in beginsel vrij. Voor een aantal bijzondere overeenkomsten
is, met name in Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, nader invulling gegeven aan de
open norm op grond waarvan overeenkomsten de door partijen overeengekomen rechtsgevolgen
hebben. Bij de uitoefening van de privaatrechtelijke bevoegdheid om overeenkomsten,
zoals tweerichtingscontracten, te sluiten moet de Minister van KGG rekening houden
met de algemene beginselen van behoorlijk bestuur, omdat op grond van artikel 3:14
BW een dergelijke bevoegdheid niet mag worden uitgeoefend in strijd met geschreven
of ongeschreven regels van publiekrecht14.
In het wetsvoorstel wordt geregeld in welke gevallen een overeenkomst is aan te merken
als tweerichtingscontract. Op grond van het voorgesteld artikel 3, derde lid, komt
een tweerichtingscontract namelijk slechts tot stand indien het aan de bij of krachtens
het wetsvoorstel gestelde regels beantwoordt. Voor incidentele tweerichtingscontracten
betreft dit voornamelijk de artikelen 4 en 7 van het onderhavige wetsvoorstel. Ten
aanzien van de tweerichtingscontracten waarvoor bij ministeriële regeling een competitieve
openstellingsprocedure en een budget zijn vastgesteld beoogt het onderhavige voorstel
van wet een eigensoortige procedure die op bepaalde punten afwijkt van het Burgerlijk
Wetboek. Het aanbod om een tweerichtingscontract aan te gaan wordt weliswaar door
de producent gedaan, maar dat aanbod moet voldoen aan een, op basis van een bij ministeriële
regeling vastgesteld, ontwerptweerichtingscontract. Het initiatief tot het aangaan
van het contract, namelijk het doen van een aanbod, ligt aldus bij de producent maar
moet wel beantwoorden aan de door de Minister voor het aanbod gestelde voorwaarden.
De aanvaarding gebeurt in dat geval uit hoofde van de bij de wet en de ministeriële
regeling bepaalde voorschriften, bij besluit van de Minister van KGG. Dit besluit
is – in bestuursrechtelijke zin – aan te merken als een voorbereidingsbesluit voor
een privaatrechtelijke rechtshandeling. Deze kwalificering is relevant, omdat op grond
van artikel 8.3, tweede lid, van de Awb een dergelijk besluit niet vatbaar is voor
beroep. De afwijzing van een aanbod, omdat een aanbod of aanbieder niet voldoet aan
de gestelde eisen of omdat de aanvaarding van een aanbod na de rangschikking zou leiden
tot de overschrijding van het bij ministeriële regeling vastgestelde budgetplafond,
is tevens een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Tegen dit besluit staan
wel bezwaar en beroep open.
De aanspraken die aldus na de totstandkoming van een tweerichtingscontract tussen
de staat en de wederpartij ontstaan, zijn aan te merken als verbintenissen uit hoofde
van een overeenkomst. Het verbintenissenrecht zoals neergelegd in onder meer boek
6 van het Burgerlijk Wetboek is van toepassing voor zover uit hoofde van onderhavige
wet of andere (publiekrechtelijke) wet- en regelgeving geen uitzondering op die bepalingen
van toepassing is. Het onderhavige wetsvoorstel stelt een aantal specifieke regels
vast met betrekking tot de totstandkoming, de uitvoering en de beëindiging van tweerichtingscontracten.
Zo kent het wetsvoorstel in artikel 9, derde en vierde lid, een specifieke regeling
van de gevolgen die de intrekking of vernietiging van de kavelvergunning op grond
van de Wet windenergie op zee heeft voor het tweerichtingscontract. Aldus blijft hetgeen
het burgerlijk recht bepaalt omtrent nietigheid en vernietigbaarheid van de onderhavige
rechtshandelingen, dwaling, wilsgebreken en de rechtsgevolgen van niet-nakoming ook
gelden ten aanzien van tweerichtingscontracten, voor zover deze bepalingen in zo’n
geval tot toepassing kunnen komen. Deze bepalingen concretiseren de algemene vereisten
voor het tot stand komen van contracten met betrekking tot het ontstaan van tweerichtingscontracten
en leveren in die zin geen strijd op met de algemene beginselen zoals die zijn neergelegd
in het BW.
6. Regeldruk
Regeldruk komt met name voort uit de verplichtingen voor elektriciteitsproducenten
die verbonden zijn aan het doen van een aanbod op grond van een op basis van het wetsvoorstel
vastgestelde ministeriële regeling. Dan gaat het bijvoorbeeld over het aanleveren
van informatie over de bieding. Daarnaast komt er regeldruk voort uit het rapporteren
over de voortgang van het project vóór realisatie en het periodiek overleggen van
productiegegevens na realisatie. Uit dit wetsvoorstel komt echter niet direct regeldruk
voort, omdat er op basis van dit wetsvoorstel nog geen regelingen voor tweerichtingscontracten
zullen worden opengesteld. De wijze waarop tweerichtingscontracten worden verdeeld
en vormgegeven zijn daarvoor bepalend. Een precieze schatting van de regeldruk kan
daarom pas worden gemaakt op basis van de vormgeving van de steunmaatregelen, die
bij ministeriële regeling nader zullen worden uitgewerkt. Deze regelingen volgen later
en zullen dan ook op hun effect op de regeldruk worden getoetst. Definitieve openstelling
van de regelingen is afhankelijk van budgettaire besluitvorming in het voorjaar.
Desalniettemin kan op basis van de ervaringen met de SDE++ en de tenders voor wind
op zee wel een grove inschatting van de regeldrukkosten worden gemaakt die van toepassing
zijn bij de toekomstige regelingen. Deze inschatting wordt alleen gemaakt voor zon-PV,
wind op land en wind op zee, aangezien dit de technieken zijn waarvoor het kabinet
nu voornemens is tweerichtingscontracten toe te passen. Tussen deze productietechnieken
voor hernieuwbare energie en de nu voorziene biedprocessen bestaan overeenkomsten
en verschillen, waardoor ook de regeldruk per techniek en biedproces kan verschillen.
Voor eventuele andere technieken zal in de desbetreffende ministeriële regeling(en)
een inschatting worden gemaakt van de regeldruk.
Inschatting regeldrukkosten zon-PV en windenergie op land
De bestaande subsidieregeling SDE++ en de toekomstige regelingen voor tweerichtingscontracten
voor zon-PV en windenergie op land hoeven in de praktijk niet sterk van elkaar te
verschillen. In beide gevallen is er sprake van een regeling waarbij beschikkingen
dan wel contracten via een verdelingsmechanisme worden verleend, waarbij de indiener
zijn aanvraag of bod vergezeld doet gaan van de benodigde documentatie. Naar verwachting
wordt voor tweerichtingscontracten ongeveer dezelfde documentatie vereist als voor
de SDE++. Vervolgens wordt de aanvraag beschikt of het bod geaccepteerd, waarna een
subsidiebeschikking of een contractuele overeenkomst tot stand komt op basis waarvan
een producent voor een bepaald aantal jaren steun ontvangt.
Het belangrijkste verschil tussen de SDE++ en tweerichtingscontracten is de mate waarin
marktinkomsten kunnen worden gevorderd. Bij de SDE++ kunnen nu ook al inkomsten worden
gevorderd, maar dit is beperkt tot de totale hoeveelheid steun die over de looptijd
van de beschikking wordt ontvangen. Bij tweerichtingscontracten is die beperking er
niet. Omdat binnen de SDE++ echter ook al terugvorderingen plaats kunnen vinden, werkt
dit verschil niet regeldruk verhogend ten opzichte van die situatie. De regeldrukkosten
van de SDE++ kunnen daarom worden gebruikt om tot een inschatting te komen van de
regeldrukkostenberekening van tweerichtingscontracten.
De kosten voor het indienen van een subsidieaanvraag voor de SDE++ bestaan uit het
invullen van een digitaal aanvraagformulier en het verzamelen van de benodigde verplichte
bijlagen, zoals verleende vergunningen en een haalbaarheidsstudie. De bijlagen zelf
zijn vaak niet alleen benodigd voor het indienen van de subsidieaanvraag, maar behoren
ook bij de projectvoorbereiding zelf en zijn noodzakelijk om een project te kunnen
realiseren. Ook een haalbaarheidsstudie is gangbaar bij een goede voorbereiding van
een project. In die zin is er voor de haalbaarheidsstudie vooral sprake van meerkosten
voor het nagaan of alle verplichte onderdelen van de haalbaarheidsstudie aanwezig
zijn. Om dit te vergemakkelijken biedt RVO een standaard format aan. Ook voor de haalbaarheidsstudie
zelf worden regeldrukkosten meegenomen: 10.000 euro voor windprojecten, 500 euro voor
kleinschalige zon-PV en 3.000 euro voor grootschalige zon-PV. Bij zon-op-dak is een
verklaring over de dakconstructie waarop de productie-installatie is geplaatst verplicht.
Bij deze techniek is het aantal uur dat nodig is voor een aanvraag daarom hoger (14
uur in plaats van 10 uur). RVO stuurt jaarlijks een onderbouwde berekening over voorschot
en bijstelling. In de lastenberekening is tijd opgenomen voor partijen om hiervan
kennis te nemen.
In de SDE++-regeling van 2025 is voor de regeldrukkosten van 2025 de aanname gedaan
dat 80% van de aanvragen wordt goedgekeurd. Daarnaast is een uurtarief van € 60 gehanteerd,
waarbij bij de aanvraag eenmalig tien tot veertien uur tijd nodig is en er voor de
jaarlijkse verplichtingen vier uur gedurende de exploitatiefase per jaar (of twee
uur bij aanvragen voor zon-pv) nodig zijn. Deze uitgangspunten worden ook toegepast
bij de berekening van de regeldrukkosten voor tweerichtingscontracten.
In de openstellingsronde van de SDE++ in 2025 zijn uiteindelijk in totaal 176 aanvragen
ontvangen voor zon-PV en wind op land. Voor deze regeldrukberekening voor tweerichtingscontracten
wordt uitgegaan van 250 aanvaarde biedingen (contracten). Dit heeft de volgende redenen:
– De verwachting is dat tweerichtingscontracten een (gedeeltelijke) compensatie zullen
bieden voor negatieve prijzen. Daarom zijn ze mogelijk aantrekkelijker dan de SDE++
en wordt er een hoger aantal biedingen verwacht dan voor de SDE++ in 2025 is gedaan.
– Door netcongestie is een veel groter aantal biedingen waarschijnlijk niet realistisch.
Ook zal er een beperkt budget zijn voor tweerichtingscontracten, waardoor het aantal
mogelijke contracten beperkt is.
Er wordt geschat dat van deze 250 contracten er 150 voor zon op dak zijn, 75 voor
zon op veld en 25 voor windenergie op land. Voor de kosten van de haalbaarheidsstudie
is voor het gemak aangenomen dat 25% van de zon-op-dakprojecten en alle zon-op-veldprojecten
grootschalig zijn. De eenmalige regeldrukkosten voor de aanvraag bedragen in totaal
€ 186.000. De meerkosten voor de haalbaarheidsstudie bedragen € 643.750. Dit resulteert
in totale eenmalige regeldrukkosten van € 829.750. De structurele regeldrukkosten
bedragen € 495.000 euro (€ 33.000 per jaar). In totaal gaat het om € 1.324.750 aan
ingeschatte regeldrukkosten die voortvloeien uit één openstelling voor zon-pv en wind
op land.
Inschatting regeldrukkosten windenergie op zee
De regeldruk rondom een tender voor wind op zee zit zowel in de aanvraag als in de
verantwoording na verstrekking van de vergunning. Een aanvraag voor de verlening van
een vergunning en een tweerichtingscontract vereist dat een aanvrager verschillende
gegevens overlegt op basis waarvan de technische en financiële haalbaarheid wordt
beoordeeld. Veel van de informatie die in de aanvraag dient te worden verstrekt is
reeds beschikbaar bij aanvragers, omdat deze informatie relevant is voor de interne
besluitvorming over het project. Het is mogelijk dat aanvragen uiteenlopend kunnen
zijn qua inzet, voorbereidingstijd, complexiteit en omvang. Een aanvraag dient onder
andere een projectplan voor de bouw van het windpark en een projectbegroting met onderbouwing
van het gevraagde tenderbedrag (het rangschikkingscriterium) en productieramingen
(per subsidiejaar) te omvatten. Binnen een jaar na ingebruikname van de productie-installatie
dient een overzicht van de daadwerkelijke investeringskosten en de (te) ontvangen
steun te worden overlegd.
Voor de aanvraag is bij het berekenen van de administratieve lasten uitgegaan van
een inzet van circa 12 voltijdsbanen gedurende een tijdsduur van 6 maanden en een
vast uurtarief van € 60. Dit resulteert in ca. € 748.800 administratieve lasten voor
het indienen van een aanvraag. Gelet op de huidige marktomstandigheden is het moeilijk
in te schatten hoeveel aanvragen zullen worden ingediend.
Bij tweerichtingscontracten kunnen marktinkomsten worden gevorderd. Bij de WOZ subsidieregeling
van 2026 bestaat de mogelijkheid tot terugvordering ook maar is deze gelimiteerd tot
de totale hoeveelheid steun die over de looptijd van de beschikking wordt ontvangen.
Bij tweerichtingscontracten is die beperking er niet. Dit is vergelijkbaar met de
SDE++ van 2025, waardoor op dit punt vergelijkbare uitgangspunten worden gehanteerd.
Voor de jaarlijkse verplichtingen met betrekking tot het aanleveren van gegevens die
worden gebruikt voor het bepalen van de hoogte van de steun en vorderingen wordt gerekend
met 4 uur per jaar gedurende de looptijd van het tweerichtingscontract vanaf het moment
van elektriciteitslevering door de installatie (meestal vanaf jaar 6). De jaarlijkse
kosten bedragen per vergunning € 240. Het aantal uit te geven vergunningen wordt per
tenderronde bepaald. De looptijd van de vergunning wordt bepaald in de ministeriële
regeling. Bij een looptijd van 15 jaar komen de totale kosten op € 3.600, bij 20 jaar
op € 4.800.
Gedurende de bouw van de productie-installatie dient jaarlijks gerapporteerd te worden
over de voortgang van de realisatie van de productie-installatie tot het moment van
ingebruikname van de productie-installatie. Het gaat om een korte beschrijving van
de voortgang van het project in relatie tot een aantal ijkmomenten. Op deze wijze
kan worden beoordeeld wanneer de productie-installatie in gebruik kan worden genomen
en of dit binnen de gestelde termijn gebeurt. Voor de jaarlijkse verplichtingen wordt
uitgegaan van vier uur per jaar. Dit resulteert in circa € 240 per toegekende vergunning.
Hiermee komen de jaarlijkse kosten tot het moment van ingebruikname per vergunning
uit op ongeveer € 240. Voor een periode van vijf jaar (de op dit moment gangbare bouwtijd
van een windpark op zee zoals door het kabinet vastgelegd in het ontwikkelkader windenergie
op zee) komen de kosten derhalve uit op € 1.200. Daarnaast gelden er voor de vergunninghouder
nog een aantal rapportageverplichtingen op basis van de voorselectiecriteria.
Het tweerichtingscontract voor windenergie op zee wordt verleend onder de opschortende
voorwaarde van het tekenen van een uitvoeringsovereenkomst door de subsidieontvanger.
Deze uitvoeringsovereenkomst bepaalt dat de subsidieontvanger aan de staat financiële
zekerheid moet stellen. Deze financiële zekerheid wordt gesteld in de vorm van een
bankgarantie. Bij het aanvragen van een bankgarantie of waarborgsom zal de regeldruk
voor partijen toenemen. Dit ligt in het feit dat deze aangevraagd dient te worden
en dat gedurende de looptijd van de bankgarantie of waarborgsom een maandelijks bedrag
zal moeten worden voldaan. Daarbij wordt uitgegaan van een periode van maximaal vijf
jaar tussen de aanvraag en de aanwending van de bankgarantie of waarborgsom voor (gedeeltelijke)
betaling van het verschuldigde bedrag. In vergelijking met de andere optie die de
wet biedt, een waarborgsom, is de regeldruk bij een bankgarantie relatief groter,
vanwege de aanvullende kosten gedurende de looptijd van de bankgarantie. De aanvrager
kan zelf kiezen tussen een bankgarantie of een waarborgsom. De hoogte van de zekerheidsstelling
wordt bij ministeriële regeling bepaald. Uitgaande van een gemiddelde zekerheidsstelling
van € 100.000.000 en de kosten van 1% per jaar komen de kosten van een bankgarantie
gemiddeld uit op ongeveer € 1.000.000 per jaar. Dit komt uit op circa € 5.000.000
in totaal.
Iedere aanvrager heeft de mogelijkheid om bezwaar en vervolgens beroep aan te tekenen
tegen de vergunningverlening en respectievelijk de beslissing op bezwaar. Voor het
bepalen van de administratieve lasten wordt uitgegaan van in totaal drie bezwaar-
en beroepsprocedures. De lasten van bezwaar dienen tot het begrip regeldrukkosten
te worden gerekend. De lasten die voortvloeien uit eventuele beroepsprocedures worden
niet als regeldruk aangemerkt, omdat deze samenhangen met de waarborgfunctie van een
eerlijke en efficiënte rechtspleging. De administratieve lasten voor bezwaarprocedures
bedragen circa € 10.000 per procedure. De totale eenmalige kosten voor bezwaarprocedures
komen daarmee naar verwachting uit op circa € 30.000 euro.
Uitgaande van een windpark van 1 GW bedragen de eenmalige regeldrukkosten € 778.800
en de cumulatieve jaarlijkse kosten € 1.000.240 voor de eerste 5 jaar en daarna € 240.
Ter vergelijking is de verwachte omzet van een windpark van 1 GW, binnen onzekerheidsmarges,
circa € 6 miljard op basis van een geschatte gemiddelde elektriciteitsprijs van € 75
per megawattuur, 4.000 vollasturen en bij een looptijd van een tweerichtingscontract
van 20 jaar. Er zijn geen regeldrukgevolgen voor burgers en midden- en kleinbedrijven
(mkb), omdat zij naar verwachting geen aanvragen zullen indienen. Er is daarom geen
mkb-toets uitgevoerd.
Overzichtstabel met eenmalige en structurele regeldrukkosten
Techniek
Eenmalige regeldrukkosten (euro)
Jaarlijkse regeldrukkosten (euro)
Zon-PV en windenergie op land (één openstelling)
829.750
33.000
Windenergie op zee (1 GW)
778.800
1.000.240 (t/m jaar 5)
240 (vanaf jaar 6)
Inschatting regelkosten transmissie- en distributiesysteembeheerders
Op grond van artikel 8 van het onderhavige wetsvoorstel dienen registerbeheerders
gegevens te overleggen aan de Minister van KGG ten behoeve van de voorbereiding van
en uitvoering van tweerichtingscontracten. Deze verplichting leidt niet tot aanvullende
administratieve lasten voor de registerbeheerders. De data die de Minister tot zijn
beschikking moet hebben dienen de registerbeheerders reeds op grond van de Energiewet
in hun registers op te nemen. In de praktijk betekent de voorgestelde bepaling dat
aan RVO, als uitvoerder van de Minister, toegang wordt verleend tot de benodigde gegevens
via Normo, de gegevensuitwisselingsinstantie.
7. Uitvoering
Het onderhavige wetsvoorstel beoogt de toepassing van tweerichtingscontracten ten
behoeve van investeringen in installaties voor duurzaam opgewekte elektriciteit mogelijk
te maken. De Minister van KGG is verantwoordelijk voor de uitvoering van het onderhavige
wetsvoorstel, zodra deze tot wet is verheven. De uitvoering gebeurt door het opstellen
en vaststellen van de tweerichtingscontracten voor bepaalde categorieën productie-installaties.
De Minister van KGG kan ook uitvoering geven aan de wet door op ad hoc-basis, dat
wil zeggen: niet op grond van een concurrerende regeling, tweerichtingscontracten
te sluiten.
De Minister van KGG beoordeelt de biedingen die binnenkomen en sluit overeenkomsten
met producenten. Gedurende de looptijd van een project is de Minister van KGG, evenwel
als de wederpartij van het tweerichtingscontract, verantwoordelijk voor het uitvoeren
van de verplichtingen uit het contract.
Het is de bedoeling dat, zodra het wetsvoorstel tot wet is verheven, de Rijksdienst
voor Ondernemend Nederland (hierna: RVO) de instantie wordt om de regelingen die op
grond van de wet worden vastgesteld in mandaat van de Minister van KGG uit te voeren.
Dit betekent dat de ontvangst van de biedingen voor tweerichtingscontracten, de rangschikking
van de biedingen en de uitvoering van de verbintenissen die op de staat rusten worden
uitgevoerd door RVO. RVO is in dit geval ook de beoogde uitvoeringsorganisatie om
te monitoren of de verplichtingen uit de tweerichtingscontracten door de elektriciteitsproducenten
worden nagekomen.
RVO heeft geen uitvoeringstoets op het onderhavige wetsvoorstel gedaan maar is nauw
betrokken bij de voorbereiding van het wetsvoorstel. RVO heeft de voorkeur uitgesproken
om de uitvoeringstoets te doen op de nadere uitwerking van de tweerichtingscontracten
in ministeriële regelingen.
De gevolgen voor de uitvoering zijn in belangrijke mate afhankelijk van specifieke
keuzes ten aanzien van het ontwerp van de steunmaatregel en de tweerichtingscontracten.
Het ontwerp kan verschillen, afhankelijk van wat wenselijk is in het kader van de
ondersteunde technologie. Dit hangt bijvoorbeeld af van de marktomstandigheden en
technische eigenschappen van installaties. Dit wetsvoorstel biedt enkel een basis
waarmee individuele steunmaatregelen en contracten verder kunnen worden vormgegeven.
Het is daarom niet mogelijk om in dit wetsvoorstel alle gevolgen voor de uitvoering
te voorzien.
8. Toezicht, handhaving en rechtsbescherming
Het wetsvoorstel voorziet niet in regels inzake toezicht en handhaving. Het voorstel
beoogt een wettelijk kader voor de totstandkoming van tweerichtingscontracten te introduceren,
waarbij de regels over de naleving van de verbintenissen en verzuim die voortvloeien
uit deze overeenkomsten reeds geregeld zijn in Boek 6 van het BW.
In het wetsvoorstel is ervoor gekozen bij ministeriële regeling, op zich al een besluit
in de zin van de Awb, te voorzien in competitieve biedprocedures. In paragraaf 3.5
is beschreven dat hiervoor gekozen is uit oogpunt van rechtszekerheid en omdat deze
opzet aansluit bij de uitvoeringspraktijk van de SDE++ waardoor RVO minder wordt belast.
Aangegeven is dat dit mogelijk is gelet op het onderscheid tussen enerzijds tweerichtingscontracten,
zoals bedoeld in het wetsvoorstel, en anderzijds de overeenkomsten die met inachtneming
van de Aanbestedingswet worden gesloten. Deze bestuursrechtelijke invalshoek die is
gekozen heeft ook consequenties voor de rechtsbescherming.
Op grond van het onderhavige voorstel van wet is de rechtsbescherming tweeledig. In
de eerste plaats worden de tweerichtingscontracten beheerst door de regels van het
burgerlijk recht. In het geval van geschillen over de nakoming van de verbintenissen
uit de overeenkomst, kan een van de partijen de wederpartij dagvaarden. De gebruikelijke
burgerlijke rechter is bevoegd. Voor geschillen tot € 25.000 is dit de kantonrechter.
In de tweede plaats gebeurt op grond van het onderhavige wetsvoorstel de aanvaarding
en afwijzing van biedingen bij een competitieve procedure voor de totstandkoming van
tweerichtingscontracten bij besluit van de Minister van KGG. Tegen een besluit tot
afwijzing van een bod staat bezwaar en beroep open voor belanghebbenden. Zie hierover
ook paragraaf 5. Anders dan de geschillen over de verbintenissen vloeiende uit het
tweerichtingscontract, gaan geschillen in verband met afwijzing van aanbiedingen,
zoals voorgesteld in het ontwerpwetsvoorstel, over de toepassing van de (ministeriële)
regels inzake de competitieve procedure. De ondernemingen die een afwijzing aanvechten
– of dat nu komt omdat een aanbod voor een tweerichtingscontract wordt afgewezen omdat
dit niet aan de eisen uit de ministeriële regeling voldoet of omdat het aanbod te
laag gerangschikt wordt – wensen wel in aanmerking te komen voor een tweerichtingscontract.
Als de rechter tot het oordeel komt dat onterecht een besluit tot afwijzing van aanbod
is genomen en het noodzakelijk is een besluit te herzien, heeft dit geen gevolgen
voor de ondernemingen met wie in dezelfde competitieve procedure wel een tweerichtingscontract
is gesloten. Er bestaat namelijk een budgetreserve waaruit tweerichtingscontracten
met producenten wier aanbod initieel was afgewezen zal worden bekostigd. Er bestaat
derhalve ook geen aanleiding voor dergelijke ondernemingen bij de burgerlijke rechter
een met een concurrent gesloten tweerichtingscontract aan te vechten.
Dit ligt anders bij tweerichtingscontracten die ad hoc, dus zonder competitieve procedure
tot stand komen. Deze overeenkomsten worden geheel – met uitzondering van aan aantal
eisen over de inhoud van het contract in het wetsvoorstel – door het privaatrecht
geregeld en hetzelfde geldt voor de rechtsbescherming.
Voor de rechtsbescherming inzake de tweerichtingscontracten die worden gesloten in
verband met de bouw en exploitatie van een windpark op zee gaat het bovenstaande niet
op. Het tweerichtingscontract is in dit geval afhankelijk van de verlening van de
vergunning voor een kavel voor windenergie op zee, zoals bedoeld in artikel 12 van
de Wet windenergie op zee. In het onderhavige wetsvoorstel is geregeld dat de rangschikking
van biedingen voor tweerichtingscontracten voor een windpark op zee geschied overeenkomstig
de regels bij en krachtens artikel 24 van de Wet windenergie op zee. De rangschikking
ten behoeve van de tweerichtingscontracten volgt derhalve de rangschikking van de
vergunning voor het kavel windenergie op zee. In de benodigde rechtsbescherming in
verband met de toepassing van de competitieve procedure voor totstandkoming van de
tweerichtingscontracten wordt in dat geval ook voorzien door de mogelijkheden van
bezwaar en beroep voor de afwijzing en verlening van de vergunning op grond van de
Wet windenergie op zee.
Gelet op de aard van de onderwerpen en de deskundigheid met betrekking tot het Europese
staatssteunrecht en energierecht wordt voorgesteld om het College van Beroep voor
het bedrijfsleven aan te wijzen als rechter die in eerste en enige instantie kan oordelen
over een beroep tegen een afwijzing. Daartoe wordt in onderhavig voorstel bijlage
2 van de Awb aangepast.
9. Financiële gevolgen
Het wetsvoorstel heeft geen directe financiële gevolgen. De wet maakt enkel mogelijk
dat er steunmaatregelen worden ingevoerd in de vorm van tweerichtingscontracten ter
verrekening van verschillen. Financiële gevolgen zijn pas duidelijk wanneer bij ministeriële
regeling specifieke competitieve procedures worden geformuleerd en vervolgens biedingen
worden aanvaard en het tweerichtingscontract afgesloten.
10. Technische voorschriften
Artikel 3, eerste lid van het onderhavige voorstel van wet betreft een technisch voorschrift
in de zin van Richtlijn (EU) 2015/1535 van het Europees Parlement en de Raad van 9 september
2015 betreffende een informatieprocedure op het gebied van technische voorschriften
en regels betreffende de diensten van de informatiemaatschappij (PbEU L 1535). Het
technische voorschrift in artikel 3, eerste lid, geeft uitvoering aan artikel 19 quinquies
van de Elektriciteitsverordening. Derhalve is gelet op artikel 7 van de desbetreffende
richtlijn de notificatie van het technische voorschrift niet noodzakelijk. Artikel
3, tweede lid, verklaart de regels uit het onderhavige wetsvoorstel van overeenkomstige
toepassing op andere tweerichtingscontracten die met het oog op de klimaatdoelstellingen
van Nederland worden gesloten. Dit betreft geen technisch voorschrift, omdat het in
die gevallen geen verplichting betreft om dit tweerichtingscontracten toe te passen.
Indien voor deze specifieke gevallen een regeling wordt vastgesteld voor de aanbesteding
van de tweerichtingscontracten is vermoedelijk wel sprake van een technisch voorschrift.
In die gevallen is het noodzakelijk dat de regelingen worden genotificeerd bij de
Europese Commissie.
11. Caribisch Nederland
Op grond van artikel 2 van de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint-Eustatius
en Saba geldt een wettelijke regeling daar alleen als dat uitdrukkelijk in die wettelijke
regeling is bepaald of als dit op andere wijze onmiskenbaar uit een wettelijk voorschrift
volgt. In het wetsvoorstel is geen bepaling opgenomen waarin wordt geregeld dat de
regels van toepassing zijn op Bonaire, Sint-Eustatius en Saba. Dit is gerechtvaardigd
aangezien het wetsvoorstel de uitvoering van een Europese verordening betreft die
niet van toepassing is in het Caribisch deel van Nederland. Bonaire, Sint-Eustatius
en Saba zijn geen deel van Europese Unie, maar hebben de status van «landen en gebieden
overzee».
12. Evaluatie
In het onderhavige wetsvoorstel wordt voorgesteld een evaluatiebepaling op te nemen.
Het wetsvoorstel beoogt het voor de uitvoering door RVO zo min mogelijk belastend
uitvoering te geven aan een Europese verplichting staatssteun te verlenen met gebruik
van het instrument tweerichtingscontracten. Het is wenselijk om de nieuwe wijze waarop
de competitieve procedures voor de totstandkoming van het tweerichtingscontract zijn
vormgegeven te evalueren met het oog op de doelstellingen van het wetsvoorstel en
de gevolgen ervan voor de uitvoering en de rechtsbescherming. Het voorgestelde artikel
12 voorziet hierin. Het onderhavige voorstel van wet betreft nog niet de invulling
die wordt gegeven aan de tweerichtingscontracten zelf. Het is de bedoeling dat de
regelingen waarin de competitieve procedures voor het sluiten van de tweerichtingscontracten
ook worden geëvalueerd, met het oog op verbeteringen voor opvolgende regelingen.
13. Advies en consultatie
Advies ATR
Op 22 oktober 2025 is het ontwerpwetsvoorstel voorgelegd aan het Adviescollege voor
de Toetsing van Regeldruk (ATR). Het ATR heeft op 13 november 2025 op het ontwerpwetsvoorstel
gereageerd. Hoewel de verplichtingen in de tweerichtingscontracten op een later moment
in een ministeriële regeling worden vastgelegd, is het voor goed afgewogen besluitvorming
over het voorliggende wetsvoorstel van belang dat in dit stadium al zicht is op de
orde van grootte van de regeldrukgevolgen. Daarom adviseert het ATR om de regeldrukgevolgen
in kaart te brengen, conform de rijksbrede methodiek. Dit advies heeft het kabinet
opgevolgd, door een regeldrukberekening toe te voegen aan onderdeel 6 van deze memorie
van toelichting.
Advies Raad voor de Rechtspraak
Bij brief van 15 januari 2026 (kenmerk: UIT 14991 STRA/RMD) heeft de Raad voor de
Rechtspraak advies uitgebracht over het onderhavige wetsvoorstel. De Raad heeft aangegeven
geen inhoudelijke opmerkingen te hebben en heeft aangegeven geen substantiële gevolgen
voor de werklast van de rechtspraak te verwachten.
Internetconsultatie
Het ontwerpwetsvoorstel heeft van 16 oktober tot 14 november 2025 ter inzage gelegen.
Er zijn 20 zienswijzen ontvangen. Deze zienswijzen zijn, met uitzondering van twee
zienswijzen, te vinden op de website www.internetconsultatie.nl. Deze reacties hebben geleid tot wijzigingen van de memorie van toelichting en het
ontwerpwetsvoorstel. De reacties met betrekking tot het ontwerpwetsvoorstel worden
hier per onderwerp behandeld. Een deel van de reacties had betrekking op de nadere
uitwerking van ontwerpkeuzes voor tweerichtingscontracten in ministeriële regelingen.
Dat gedeelte van de reacties wordt hier niet behandeld. Hiervoor wordt verwezen naar
het consultatieverslag behorende bij dit ontwerpwetsvoorstel.
Noodzaak van tweerichtingscontracten
Bijna alle partijen die hebben gereageerd, spreken hun steun uit voor het wetsvoorstel.
Ze geven aan dat steun nodig is, vanwege lage en volatiele elektriciteitsprijzen.
Enkele partijen zijn van mening dat de overheid hernieuwbare energie niet zou moeten
stimuleren, omdat het veel kosten veroorzaakt, de marktwerking kan ondermijnen en
niet goed is voor het milieu. De reacties zijn geen aanleiding geweest om het voorstel
van wet of de memorie van toelichting te wijzigen. Het wetsvoorstel beoogt enkel de
toepassing van tweerichtingscontracten mogelijk te maken en legt niet vast in welke
mate of op welke wijze dit instrument in de praktijk wordt ingezet.
Begripsbepalingen
Enkele partijen hebben vragen gesteld over de begripsbepalingen in artikel 1. Deze
vragen zijn mede aanleiding geweest het voorstel van wet aan te passen en voor de
begripsbepalingen aan te sluiten bij de Elektriciteitsverordening. Om dichter bij
de Elektriciteitsverordening te blijven is een aantal andere begrippen verwijderd.
Eén partij heeft aangegeven dat in de memorie van toelichting het begrip «beheerder»
gebruikt wordt, maar dat dit niet overeenkomt met het begrip «producent» in de begripsbepalingen.
De reactie is mede aanleiding geweest tot aanpassing van de memorie van toelichting.
Reikwijdte van het wetsvoorstel
Enkele partijen hebben gereageerd op de reikwijdte van het wetsvoorstel, dat ook kan
worden gebruikt om tweerichtingscontracten voor andere dan hernieuwbare-elektriciteitsinstallaties
te gebruiken. Dit is ook de bedoeling geweest van het ontwerpwetsvoorstel. De reacties
zijn mede aanleiding geweest tot herformulering van artikel 3, tweede lid, van het
wetsvoorstel en verduidelijking van de memorie van toelichting in onderdeel 3.3.
Gevallen waarin geen overeenkomst wordt gesloten
Eén partij heeft gevraagd wanneer sprake is van een onomkeerbare investeringsbeslissing
en waar de bewijslast ligt. Naar aanleiding van deze reactie is een verduidelijking
toegevoegd bij de toelichting over artikel 4 in de memorie van toelichting.
Totstandkoming van de overeenkomst bij concurrerende procedure
Verschillende partijen hebben in hun reactie opgeroepen om een marktconsultatieplicht
op te nemen in artikel 5, omdat tegen een ministeriële regeling geen bezwaar mogelijk
is. Naar aanleiding van deze reactie is in het ontwerpwetsvoorstel in artikel 5, eerste
lid, opgenomen dat de Minister voorafgaand aan de vaststelling van het voorstel voor
een tweerichtingscontract de marktcondities onderzoekt.
Inhoud van de overeenkomst
Eén partij merkt op dat ten onrechte niet is vermeld dat het Nederlands recht van
toepassing is op de overeenkomst. Mede naar aanleiding van deze reactie is artikel
7, eerste lid gewijzigd, omdat het voor een goede en efficiënte uitvoering van tweerichtingscontracten
wenselijk is om naast de Nederlandse taal ook het Nederlands recht te gebruiken.
Enkele partijen hebben aangegeven dat het van belang is een wettelijke termijn toe
te voegen voor bekendmaking van het referentiebedrag en stellen voor dit toe te voegen
aan onderdeel f van artikel 7, derde lid. Naar aanleiding van deze consultatiereacties
zijn er geen wijzigingen aangebracht. De termijn voor bekendmaking van de referentieprijs
kan, afhankelijk van de betreffende techniek en omstandigheden, verschillen. Het heeft
daarom de voorkeur om een dergelijke termijn in ministeriële regelingen op te nemen.
Verschillende partijen hebben aangegeven dat het van belang is om in het contract
een mogelijkheid op te nemen om het contract tussentijds stop te zetten. Naar aanleiding
hiervan is in artikel 7, derde lid, onderdeel i de mogelijkheid toegevoegd om in het
contract redenen op te nemen op grond waarvan de staat of de producent het contract
eenzijdig kan opzeggen. Enkele partijen hebben vragen gesteld over wat de gevolgen
zijn als een ontwikkelaar de contractvoorwaarden niet naleeft. Naar aanleiding van
deze consultatiereacties is in onderdeel 2.1 van de memorie van toelichting aangegeven
dat het mogelijk is om hier in het contract afspraken over te maken.
Eén partij heeft opgeroepen om een wettelijke bevoegdheid voor het opvragen van meetgegevens
door RVO op te nemen in de wet, omdat dit bijdraagt aan een effectieve uitvoering.
Het regelen van een wettelijke bevoegdheid voor het opvragen van meetgegevens is inderdaad
van belang voor de uitvoering van tweerichtingscontracten. Er wordt nog onderzocht
op welke wijze dit het beste kan worden geregeld. Het wetsvoorstel wordt vooralsnog
naar aanleiding van deze reactie niet aangepast.
Veel partijen hebben hun steun uitgesproken voor de mogelijkheid om een deel van de
productie uit te zonderen van het tweerichtingscontract.
Wind op zee
Twee partijen hebben aangegeven dat artikel 8 niet naar artikel 14, derde lid, van
de Wet windenergie op zee zou moeten verwijzen, maar naar artikel 14a, derde lid.
Naar aanleiding van deze reacties is artikel 8 van het ontwerpwetsvoorstel gewijzigd.
Een partij geeft aan dat in artikel 8 moet worden opgenomen dat verplichtingen uit
het Noordzeeakkoord blijven gelden. De afspraken uit het Noordzeeakkoord zien echter
op de ruimtelijke afweging tussen windenergie op zee, visserij en natuur. Het ligt
niet voor de hand om deze afspraken op te nemen in een wetsvoorstel over de toepassing
van tweerichtingscontracten aangezien de ruimtelijke afweging daarin geen rol speelt.
Naar aanleiding van deze reactie zijn daarom geen aanpassingen gemaakt.
14. Inwerkingtreding
De verplichting om het instrument van tweerichtingscontracten of een gelijkwaardige
regeling met dezelfde gevolgen toe te passen, zoals neergelegd in artikel 19 quinquies
van de Elektriciteitsverordening, geldt vanaf 17 juli 2027. Indien vanaf die datum
directe prijssteun wordt verleend, moet dit in de vorm waarbij tweerichtingscontracten
of een gelijkwaardige regeling worden gebruikt. Gelet op het kabinetsbeleid inzake
de vaste verandermomenten treedt het onderhavige voorstel van wet idealiter op 1 juli
2027 in werking. Uitzonderingen kunnen worden gemaakt op de vaste verandermomenten
en de minimuminvoertermijn als het gaat om implementatie van bindende Europese regelgeving
en als er aanmerkelijke private of publieke nadelen worden voorkomen. Deze situaties
zijn van toepassing. Voorgesteld wordt daarom de inwerkingtreding van de wet vast
te stellen bij koninklijk besluit.
B. Artikelsgewijze toelichting
Artikel 1
In artikel 1 zijn de begripsbepalingen opgenomen. Bij het gebruik van de begrippen
wordt aangesloten op de begrippen in artikel 19 quinquies van de Elektriciteitsverordening
en – voor wat betreft het begrip broeikasgassen – bij de Europese verordening inzake
de governance van de energie-unie en van de klimaatactie15. Bij de omschrijving van het begrip productie-installatie is aangesloten bij het
begrip elektriciteitsproductie-installatie in artikel 19 quinquies van de Elektriciteitsverordening,
omdat in dat artikel de reikwijdte van het begrip al beperkt is tot installaties voor
de productie van hernieuwbare vormen van elektriciteit en elektriciteit uit kernenergie.
Voor de definitie van producent geldt dat artikel 19 quinquies van de Elektriciteitsverordening
slechts refereert aan het begrip «marktdeelnemer» en het begrip «elektriciteitsproducent»
niet gebruikt, derhalve wordt voor het in het wetsvoorstel gebruikte begrip «producent»
hierop aangesloten.
Er is voor gekozen geen omschrijving van het begrip «directe prijssteunregeling» toe
te voegen, maar te volstaan met de verwijzing naar artikel 19 quinquies, eerste lid,
van de Elektriciteitsverordening in artikel 2, eerste lid, waarin het begrip wordt
gebruikt. De reden hiervoor is gelegen in het feit dat het begrip ook in de Elektriciteitsverordening
niet is omschreven. Hierop is in paragraaf 2.1 van het algemeen deel van deze memorie
van toelichting nader ingegaan. Het is uiteindelijk aan het Hof van Justitie van de
Europese Unie om die definitie vast te stellen.
Artikel 2
Het voorgestelde artikel 2 bestaat uit twee leden. De Europese verplichting uit de
Elektriciteitsverordening om in het geval van directe prijssteun voor investeringen
in nieuwe installaties voor hernieuwbare energie tweerichtingscontracten of een vergelijkbare
regeling met dezelfde gevolgen toe te passen, sluit op zichzelf nog niet uit dat door
lidstaten subsidie wordt verleend. In verband met de limiet voor de te hoge vergoeding
die in het tweerichtingscontract of in de vergelijkbare regeling moet worden opgenomen,
wordt het gebruik van het subsidie-instrument onmogelijk geacht omdat dit niet past
binnen het Nederlandse systeem van het subsidierecht. Derhalve wordt voor de volledigheid
in het eerste lid uitgesloten dat subsidie in de vorm van directe prijssteun wordt
verleend ten behoeve van investeringen in nieuwe installaties voor de elektriciteitsproductie
uit windenergie, zonne-energie, geothermische energie, waterkracht zonder reservoir
en kernenergie. De bepaling is niet enkel gericht aan de Minister van KGG, maar is
in het algemeen geformuleerd. De Elektriciteitsverordening heeft immers directe werking
en de verplichting geldt derhalve voor alle bestuursorganen die staatssteun door middel
van subsidie kunnen verlenen. Het is niet noodzakelijk uitdrukkelijk te regelen dat
subsidiebeschikkingen die in strijd met dit artikel worden vastgesteld nietig zijn.
Een onbevoegd verleende subsidie is op zich al nietig. Bovendien is de expliciete
goedkeuring van de Europese Commissie voor staatssteun meestal noodzakelijk en de
Europese Commissie zal na 17 juli 2027 geen goedkeuring verlenen voor het toepassen
van het subsidie-instrument.
In het tweede lid wordt de uitzonderingsmogelijkheid geboden om toch subsidie te verlenen
in de vorm van een prijssteunregeling voor demonstratieprojecten en voor hernieuwbare
energieprojecten die een geïnstalleerd elektrisch vermogen hebben van kleiner dan
200 kW. Op grond van de Elektriciteitsverordening hoeven voor steun voor investeringen
in dergelijke installaties geen tweerichtingscontracten of vergelijkbare regelingen
met dezelfde gevolgen toegepast te worden. Er hoeft derhalve geen limiet voor een
te hoge vergoeding, zoals de verordening dat noemt, afgesproken te worden. In deze
gevallen hoeft het subsidie-instrument derhalve niet uitgesloten te worden.
Artikel 3
In artikel 3, eerste lid, wordt voorgesteld de bevoegdheid om tweerichtingscontracten
te sluiten ten behoeve van investeringen in nieuwe installaties voor de productie
van elektriciteit uit windenergie, zonne-energie, geothermische energie, waterkracht
zonder reservoir en kernenergie neer te leggen bij de Minister van KGG. Tweerichtingscontracten
zijn volgens de Elektriciteitsverordening contracten «tussen een beheerder van een
elektriciteitsproductie-installatie en een wederpartij, gewoonlijk een overheidsinstantie,
en waarmee zowel een minimumvergoedingsbescherming als een limiet voor een te hoge
vergoeding wordt geboden». In het algemene deel van deze toelichting is uitgebreid
ingegaan op de betekenis van dit begrip. De tweerichtingscontracten vervangen onder
meer bepaalde SDE++-subsidies en subsidie voor investeringen in windparken op zee
op grond van het Besluit stimulering duurzame energie en klimaattransitie. Dergelijke
subsidies worden door de Minister van KGG verleend. Het is derhalve vanzelfsprekend
dat de Minister van KGG ook bevoegd wordt om namens de staat de tweerichtingscontracten
te sluiten. Het is daarnaast voor de onderlinge concurrentie tussen elektriciteitsproducenten
en andere steunaanvragers en daarmee voor de kostenefficiëntie van de stimuleringsmaatregelen,
niet onredelijk om de aanbesteding van de tweerichtingscontracten bij uitsluiting
bij de Minister van KGG neer te leggen.
Er bestaat de maatschappelijke behoefte om met het oog op het mitigeren van klimaatverandering
het instrument tweerichtingscontracten ook voor andere productie-installaties te kunnen
gebruiken. Men denke daarbij aan installaties voor de afvang en opslag van broeikasgas
(CCS), maar ook aan installaties die elektriciteit gebruiken – in plaats van produceren
– die dienen om met behulp van fossiele brandstoffen gestookte installaties te vervangen.
Daarnaast is er de wens om niet alleen investeringen via tweerichtingscontracten te
kunnen bekostigen, maar ook de onrendabele top van (exploitatie-)kosten bij bestaande
(elektriciteits-)productie-installaties. Het tweede lid voorziet erin deze mogelijkheid
open te houden. Gelet op het brede scala van maatregelen ter vermindering van broeikasgassen
die gestimuleerd kunnen worden is in het voorgesteld tweede lid het begrip «activiteiten»
gebruikt. Dit sluit aan bij de terminologie die wordt gebruikt in de definitie van
«subsidie» van artikel 4.21 van de Awb. Het bet begrip «tweerichtingscontract» is
in het wetsvoorstel al gereserveerd voor het instrument waarmee de investeringen,
bedoeld in artikel 19 quinquies, eerste lid, van de Elektriciteitsverordening kunnen
worden gesteund. Daarom worden de tweerichtingscontracten voor de andere activiteiten
in artikel 3, tweede lid, van het voorstel van wet aangeduid als «contract waarbij
zowel een minimumvergoeding als een limiet voor een te hoge vergoeding wordt geboden».
De toepassing van de tweerichtingscontracten is op grond van de Elektriciteitsverordening
niet verplicht en is derhalve aan te merken als een «nationale kop». Voorgesteld wordt
om tweerichtingscontracten die de Minister van KGG beoogt te sluiten met het oog op
de vermindering van broeikasgassen in de atmosfeer onder de werking van de wet te
laten vallen. De regels met betrekking tot de totstandkoming van de tweerichtingscontracten
in verband met de uitvoering van artikel 19 quinquies van de Elektriciteitsverordening
zijn dan van overeenkomstige toepassing op de andere tweerichtingscontracten.
In het voorgestelde derde lid is opgenomen dat een tweerichtingscontract als bedoeld
in dit wetsvoorstel slechts tot stand komt indien het beantwoordt aan de regels die
bij of krachtens dit voorstel van wet zijn gesteld. Het opnemen van deze eis maakt
dat een in strijd met deze regels gesloten overeenkomst geen tweerichtingscontract
vormt. Daarmee is niet uitgesloten dat tussen de staat en een producent gemaakte afspraken
die niet voldoen aan deze eisen toch een overeenkomst of rechtshandeling vormen waaruit
verplichtingen van enigerlei aard voortvloeien. Vast staat dan in ieder geval, dat
hier van een tweerichtingscontract geen sprake is.
In het vierde lid wordt voorgesteld expliciet te bepalen dat paragraaf 4.2 van de
Awb niet van toepassing is op tweerichtingscontracten. Door deze bepaling op te nemen
wordt voorkomen dat door de publiekrechtelijke inbedding van de tweerichtingscontracten
waarin dit voorstel van wet voorziet, de aanspraken van elektriciteitsproducenten
op financiële middelen overeenkomstig artikel 4.21 van die wet worden aangemerkt als
subsidie.
Artikel 4
In artikel 4 wordt voorgesteld regels op te nemen die om verschillende redenen moeten
beletten dat een tweerichtingscontract wordt gesloten. De regels genoemd in het eerste
tot en met derde lid zijn ontleend aan het Europese recht inzake staatssteun. Het
eerste lid van artikel 4 wil voorkomen dat zonder het oordeel van de Europese Commissie
dat de steun in overeenstemming is met de interne markt, een tweerichtingscontract
wordt gesloten. Het sluiten van een dergelijke overeenkomst zou er immers toe leiden
dat onrechtmatige staatssteun wordt verleend.
In het tweede lid wordt voorgesteld uit te sluiten dat steun wordt verleend aan ondernemingen
waarbij bevel tot terugvordering uitstaat in verband met onrechtmatig verleende staatssteun.
Het is staande jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie dat aan dergelijke
ondernemingen geen staatssteun verstrekt mag worden. Zie daartoe de in paragraaf 4.2
reeds aangehaalde uitspraak van het Hof van Justitie in de zaak Deggendorf vs. Europese
Commissie. In het tweede lid wordt voorts voorgesteld uit te sluiten dat tweerichtingscontracten
worden gesloten met ondernemingen in moeilijkheden. De steun aan dergelijke ondernemingen
is in geen geval toegestaan binnen de verschillende kaders voor staatssteun in verband
met duurzame-energieprojecten en andere projecten in verband met het tegengaan van
klimaatverandering. Het voorgestelde derde lid, waarin wordt uitgesloten dat steun
wordt verleend voor installaties die reeds zijn gebouwd, de bouw ervan reeds is aangevangen
of waartoe reeds onomkeerbare investeringsverplichtingen zijn aangegaan heeft betrekking
op het vereiste van stimulerend effect. Dit houdt in dat de staatssteun niet gerechtvaardigd
is als het project ook tot stand zou zijn gekomen zonder dat steun zou worden verleend,
zoals in de in het derde lid genoemde gevallen. Er is sprake van onomkeerbare investeringsbeslissingen
wanneer er overeenkomsten gesloten zijn voor de levering of installatie van (delen)
van de productie-installatie, of wanneer hiervoor (schriftelijk of mondeling) opdracht
gegeven is. De bewijslast dat geen sprake is van een onomkeerbare investeringsbeslissing
ligt bij de producent. Een uitzondering hierop kan gemaakt worden met expliciete goedkeuring
van de Europese Commissie, bijvoorbeeld in gevallen waarin de operatie van reeds (gedeeltelijk)
gerealiseerde projecten door meerkosten van de exploitatie wordt belemmerd. Zie daartoe
het zevende lid
Op grond van het voorgestelde artikel 4, vierde lid, sluit de Minister van KGG slechts
overeenkomsten met producenten ten behoeve van de bouw en exploitatie van een installatie
als aannemelijk is dat deze uitvoerbaar zijn of technisch, financieel of economisch
haalbaar zijn. Het is aan de producent die in aanmerking wenst te komen voor het sluiten
van een tweerichtingscontract om zulks aan te tonen. Deze heeft de nodige gegevens
om dit aan te tonen. Bij ministeriële regeling zal nader geregeld moeten worden op
welke manier de uitvoerbaarheid en haalbaarheid zullen worden beoordeeld en welke
gegevens daartoe moeten worden overgelegd. Het voorgestelde zesde lid van artikel
4 en het voorgestelde artikel 5, zesde lid, bieden daartoe de wettelijke grondslag.
In het voorgestelde artikel 4, vijfde lid, wordt uitgesloten dat tweerichtingscontracten
worden gesloten met producenten die door de zeggenschap in de onderneming een onaanvaardbaar
risico kunnen zijn voor de Nederlandse openbare veiligheid of de voorzienings- of
leveringszekerheid van elektriciteit. Een vergelijkbare bepaling is onder meer ook
opgenomen in artikel 14, derde lid, de Wet windenergie op zee. Er zijn de afgelopen
jaren grotere bedreigingen voor de Nederlandse energie-infrastructuur. Niet in alle
gevallen zal het nodig zijn een producent aan een onderzoek naar de zeggenschap in
het bedrijf in verband met de bovengenoemde veiligheid en zekerheid te onderwerpen.
De noodzaak hiervoor geldt met name voor installaties die zijn aangewezen als vitale
energie-infrastructuur (zie daartoe: Kamerstukken II 2020/21, 26 643, nr. 759). Niet alle productie-installaties betreffen vitale energie-infrastructuur, dus het
zal in veel gevallen niet nodig zijn dit onderzoek te verrichten. De afweging of een
onderzoek noodzakelijk is zal in het geval van een biedprocedure voor een tweerichtingscontract
bij het opstellen van de ministeriële regeling worden gemaakt. Zie daartoe ook artikel
5, vijfde lid.
Artikel 5
Het voorgestelde artikel 5 is van toepassing indien met het oog op het sluiten van
een of meer tweerichtingscontracten een competitieve biedprocedure wordt gebruikt.
In dat geval stelt de Minister van KGG daartoe een ministeriële regeling vast. In
artikel 5, eerste lid, wordt het begrip «bekendmaken» gebruikt in plaats van «vaststellen»
omdat delen van de biedprocedure al in de artikelen 5 en 6 van het voorstel van wet
zijn neergelegd. Voorgesteld wordt dat voordat een competitieve biedprocedure wordt
vastgesteld, de Minister een onderzoek doet naar de marktcondities. De bepaling stelt
geen eisen aan het onderzoek, te meer omdat de aard van het onderzoek kan verschillen
per procedure, onder meer in verband met het budget dat er mee gemoeid is. Het onderzoek
kan onder meer betrekking hebben op de gevolgen van de tweerichtingscontracten voor
de mededinging en de werking van de interne markt, het benodigde budget en de onrendabele
top van projecten. Op grond van het tweede lid maakt de Minister van KGG een ontwerp
van de tweerichtingscontract(en) bekend bij dezelfde ministeriële regeling. Dit ontwerp
of deze ontwerpen zijn niet aan te merken als een aanbod. Zie daartoe ook paragraaf
3.5 van het algemeen deel van deze memorie van toelichting. Het is vanzelfsprekend
dat niet alle onderdelen van het tweerichtingscontract bij de vaststelling van het
voorstel bekend zijn, zoals in de eerste plaats de gegevens over de producent die
een tweerichtingscontract wil sluiten en de precieze gegevens van de installatie waarop
het tweerichtingscontact betrekking heeft. De mate waarin de gegevens ontbreken kan
per regeling verschillen en is mede afhankelijk van de mate van standaardisering of
van het maatwerk dat nodig is om een tweerichtingscontract overeen te komen.
Het derde lid van het voorgestelde artikel 5 voorziet in de bevoegdheid van de Minister
van KGG om regels te stellen over het aanbod dat een producent kan doen om een tweerichtingscontract
te sluiten. De desbetreffende regels hebben betrekking op de wijze waarop een aanbod
kan worden gedaan, de termijn waarbinnen het aanbod moet worden gedaan, maar ook de
eisen waaraan de producent zelf moet voldoen en de eisen aan de installatie. Het aanbod
moet de Minister van KGG in staat stellen dit te aanvaarden, zonder dat het aanbod
nader ingevuld moet worden. Derhalve kunnen op basis van dit lid ook regels gesteld
worden over de voorwaarden waaronder een aanbod in overweging genomen wordt. Deze
regels betreffen voorschriften van administratieve aard en de vaststelling ervan kan
derhalve aan de Minister overgelaten worden.
Het vierde lid van het voorgestelde artikel 5 voorziet in de bevoegdheid van de Minister
van KGG om een budgetplafond vast te stellen voor een regeling. Het betreft het bedrag
dat ten hoogste met de regeling gemoeid is. Het vaststellen van het plafond stelt
de Minister van KGG er mede toe in staat om op grond van het achtste lid een aanbod
voor een tweerichtingscontract te weigeren, als de aanvaarding ervan ertoe zou leiden
dat het budgetplafond, op basis van een inschatting van de (maximale) uitgaven, wordt
overschreden. Dit is naar analogie van artikel 4.25 van de Awb in het subsidierecht.
Verschillende elementen spelen een rol bij de vaststelling van het budgetplafond.
Zo is de hoogte van het budgetplafond afhankelijk van de gewenste en beschikbare hoeveelheid
nieuwe opwekcapaciteit, de hoeveelheid beschikbaar budget en de geschatte uitgaven
voor nieuwe projecten. Voor zon-PV, windenergie op land en windenergie op zee adviseert
het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) over de hoeveelheid benodigde steun voor
projecten.
Voor de toelichting bij artikel 5, vijfde lid, wordt verwezen naar de toelichting
onder artikel 4, vijfde lid.
Het voorgestelde artikel 5, zesde lid, biedt de bevoegdheid aan de Minister van KGG
om regels te stellen over de gegevens en documenten die een producent die een aanbod
voor een tweerichtingscontract doet dient te overleggen om te kunnen beoordelen of
de bouw en exploitatie van de productie-installatie waarop het contract van toepassing
is economisch, technisch en financieel uitvoerbaar is. Voorbeelden van gegevens die
in dit kader kunnen worden overlegd zijn een haalbaarheidsstudie met een exploitatieberekening,
waarbij de rentabiliteit van een project wordt onderbouwd, en een financieel plan
waarbij de bronnen van financiering worden gegeven. Op basis van deze gegevens kan
RVO de haalbaarheid van een project beoordelen.
Tweerichtingscontracten zijn aan te merken als overeenkomsten en overeenkomsten komen
tot stand door aanbod en aanvaarding. In het zevende lid wordt geregeld dat de aanvaarding
van het aanbod van een producent van hernieuwbare elektriciteit of elektriciteit uit
kernenergie voor een tweerichtingscontract op basis van een daartoe vastgestelde ministeriële
regeling tot stand komt door een besluit van de Minister van KGG. Dit besluit is in
bestuursrechtelijke zin aan te merken als een voorbereidingsbesluit voor een privaatrechtelijke
rechtshandeling. Door het besluit komt het tweerichtingscontract tot stand. Dit is
van belang, met name als ter uitvoering van een regeling een grote groep – gestandaardiseerde
– tweerichtingscontracten moeten worden gesloten. Bij bepaalde tweerichtingscontracten
kan, bijvoorbeeld omdat met de overeenkomst grote bedragen zijn gemoeid, geregeld
worden dat de ondertekening van het tweerichtingscontract wordt verplicht.
Artikel 6
In het voorgestelde artikel 6 zijn de bepalingen opgenomen in verband met de rangschikking
indien meer biedingen zijn ontvangen dan er tweerichtingscontracten beschikbaar zijn.
Het Europese staatssteunrecht prioriteert een non-discriminatoire, op objectieve criteria
gebaseerde concurrerende biedprocedure bij de toekenning van steun om te voorkomen
dat de mededinging en het handelsverkeer op de interne markt onnodig wordt verstoord.
Zie daartoe onder meer onderdeel 49 van de Richtsnoeren staatssteun in verband met
klimaat, milieubescherming en energie 2022. Dit blijkt expliciet ook uit artikel 19
quinquies, tweede lid, onderdeel d, van de Elektriciteitsverordening zelf. Derhalve
is de rangschikking van biedingen als regel opgenomen in het eerste lid. Voorgesteld
wordt om de criteria voor de rangschikking bij ministeriële regeling vast te stellen,
aangezien deze criteria per categorie tweerichtingscontracten kunnen verschillen en
ook afhankelijk kunnen zijn van concrete beleidsdoelstellingen.
Van de regel van rangschikking kan worden afgeweken indien de Europese Commissie ermee
heeft ingestemd dat op een andere wijze wordt voorkomen dat de mededinging en het
handelsverkeer op de interne markt onnodig worden verstoord. Derhalve voorziet het
voorgestelde artikel 6, vierde lid, in de mogelijkheid af te wijken van artikel 6,
eerste lid, indien de Europese Commissie heeft vastgesteld dat deze afwijking niet
tot onverenigbare staatssteun leidt.
In het vijfde lid wordt voorgesteld dat de Minister van KGG bij ministeriële regeling
kan bepalen dat ten hoogste een bepaald percentage van de gerangschikte biedingen
kan worden aanvaard. Een dergelijke regeling kan wenselijk zijn, met name in de situatie
dat het voorzienbaar is dat minder biedingen worden gedaan dan er budget beschikbaar
is of tweerichtingscontracten beschikbaar zijn. Dit schaadt het concurrerende karakter
van de regeling.
Artikel 7
In het voorgestelde artikel 7 worden regels gesteld waaraan een tweerichtingscontract
moet beantwoorden. Op de verplichting uit het eerste lid dat de overeenkomst wordt
opgesteld in de Nederlandse taal en dat het Nederlandse recht van toepassing is, is
in paragraaf 3.6 van de algemene toelichting reeds toereikend ingegaan.
Volgens artikel 19 quinquies, derde lid, van de Elektriciteitsverordening dient de
Europese Commissie erop toe te zien dat de tweerichtingscontracten voldoen aan de
ontwerpbeginselen van het tweede lid van dat artikel en zal zij geen goedkeuring verlenen
aan een steunmaatregel die niet aan deze vereisten voldoet. Gelet hierop lijkt het
in eerste instantie niet noodzakelijk de verplichting genoemd in artikel 7, tweede
lid, op te nemen. Het is evenwel niet ondenkbaar dat Nederland directe prijssteun
zal verlenen ten behoeve van investeringen voor de productie van duurzame energie
onder de Algemene groepsvrijstellingsverordening. Steun die onder deze verordening
wordt verleend wordt door de Europese Commissie op voorhand in overeenstemming met
de interne markt en de mededinging geacht. Dit betekent dat in dat geval bij de lidstaat
een bijzondere verantwoordelijkheid ligt om de verenigbaarheid met de mededinging
en de werking van de interne markt te garanderen. Het is daarom gepast om in onderhavig
wetsvoorstel vast te leggen dat aan de vereisten in het tweede lid van artikel 19
quinquies dient te worden voldaan. Door deze verplichting aldus vast te leggen is
ook verzekerd dat, in de schakel van artikel 3, derde lid, geen tweerichtingscontract
tot stand komt als niet aan de vereisten van artikel 19 quinquies, tweede lid, is
voldaan.
In het derde lid van artikel 7 wordt voorgesteld een niet-gelimiteerde opsomming te
noemen van de onderwerpen die in een tweerichtingscontract moeten worden geregeld.
In strikte zin lijkt dit niet noodzakelijk aangezien een Minister op grond van artikel
4.6 van de Comptabiliteitswet 2016 bevoegd is om overeenkomsten te sluiten die voortvloeien
uit zijn beleid. Er is een aantal redenen om toch een grondslag toe te voegen. De
eerste reden betreft de opzet van onderhavig wetsvoorstel, waarbij voorgesteld wordt
om een ontwerptweerichtingscontract bij ministeriële regeling bekend te maken. Dit
ontwerp is dan een onderdeel van de regeling. De inhoud van het ontwerptweerichtingscontract
wordt daardoor voornamelijk door de Minister van KGG bepaald. In artikel 7, derde
lid, wordt de bevoegdheid van de Minister zoveel als mogelijk geconcretiseerd. De
tweede reden is dat het met het vaststellen van het ontwerptweerichtingscontract duidelijk
wordt onder welke voorwaarden de Minister van KGG het tweerichtingscontract aangaat,
hetgeen belangstellende producenten helpt om een competitief aanbod voor te kunnen
bereiden dat leidt tot een voor hen uitvoerbaar tweerichtingscontract, gelet op de
investeringen die ze aangaan.
In het vierde lid wordt voorgesteld te regelen dat in het tweerichtingscontract wordt
bepaald dat de hoogte van de financiële aanspraken die volgen uit het tweerichtingscontract
wordt vastgesteld door de Minister van KGG. Het is onwenselijk, gelet op de publieke
middelen die gemoeid kunnen zijn met de tweerichtingscontracten en de invloed van
deze contracten op de financiële situatie van projecten, dat er onduidelijkheid ontstaat
over de hoogte van de middelen die de staat verschuldigd is aan de producenten van
hernieuwbare energie met wie een tweerichtingscontract is aangegaan en vice versa.
Het is tevens onwenselijk dat deze vaststelling op grond van een publiekrechtelijke
bevoegdheid in de wet of een ministeriële regeling wordt geregeld, waardoor de vaststelling
van de hoogte van de verschuldigde bedragen als een appellabel besluit in de zin van
de Awb wordt gezien. Derhalve wordt voorgesteld dat hierover in het tweerichtingscontract
afspraken worden gemaakt. Het is de bedoeling dat wanneer de producent van hernieuwbare
elektriciteit of elektriciteit uit kernenergie de vastgestelde hoogte van de financiële
aanspraak betwist, een voorziening bij de burgerlijke rechter wordt gevraagd.
Het vijfde lid wordt voorgesteld om (eventuele) beleidswensen te kunnen uitvoeren.
Het betreft de mogelijkheid van een «carve out» in verband met zogenaamde PPA’s. Hierop
is ingegaan in paragraaf 3.6 van het algemeen deel van de toelichting.
Artikel 8
In artikel 8 van het wetsvoorstel is geregeld dat registerbeheerders, waaronder transmissie-
en distributiesysteembeheerders, toegang geven tot gegevens die de Minister van KGG
nodig heeft voor de voorbereiding en de uitvoering van tweerichtingscontracten. De
reden hiervoor is toegelicht in paragraaf 3.8 van het algemeen deel van deze memorie
van toelichting. In het desbetreffende artikel is niet geregeld dat de producent dezelfde
gegevens verkrijgt met het oog op de uitvoering van de overeenkomst. Gelet op het
privaatrechtelijke karakter van het tweerichtingscontract is het wenselijk dat de
producent die partij is bij desbetreffende overeenkomst ook toegang kan hebben tot
die gegevens. Deze toegang is voor producenten voor hun eigen aansluiting evenwel
toereikend geregeld bij en krachtens afdeling 4.2 van de Energiewet.
Artikel 9
Vergunningen voor kavels windenergie op zee kunnen via verschillende procedures worden
verleend. Indien de bouw en exploitatie niet zonder overheidssteun kunnen worden gerealiseerd
is tot op heden gebruik gemaakt van de in paragraaf 3.2 van de Wet windenergie op
zee geregelde procedure met subsidie. De vergunning wordt volgens artikel 21 van die
wet verleend aan de aanvrager aan wie subsidie verleend wordt. De subsidie betreft
de steun die op grond van het Besluit stimulering duurzame energie en klimaattransitie
wordt verleend op grond van een concurrerende procedure. De directe prijssteun voor
de windparken op zee kan per 17 juli 2027 enkel nog met toepassing van tweerichtingscontracten
verleend worden. In paragraaf 2.2 is aangegeven dat deze steun in de toekomst mogelijk
nog noodzakelijk is. Het voorgestelde artikel 9 voorziet in de mogelijkheid de procedures
voor de verlening van de vergunning voor een kavel voor windenergie op zee en voor
de totstandkoming van een tweerichtingscontract te combineren. In het voorgestelde
artikel 9, eerste lid, wordt voor deze situatie geregeld dat de vergunningverlening
van windenergie op zee gebeurt met gebruikmaking van de procedure van een vergelijkende
toets en dat – om te bepalen met welke producent een tweerichtingencontract wordt
gesloten – de rangschikkingsprocedure bedoeld in artikel 14a, eerste lid, onderdeel
b, van de Wet windenergie op zee wordt toegepast. Artikel 6 van het onderhavige wetsvoorstel
vindt in dat geval geen toepassing.
Het tweede lid van het voorgestelde artikel 9 is van toepassing als de vergunningverlening
voor een kavel windenergie op zee verloopt via een regeling waarin twee procedures
worden gevolgd, bijvoorbeeld veiling en vergelijkende toets. In het geval de vergunning
al via de procedure van een vergelijkende toets (maar zonder toepassing van een tweerichtingscontract),
de procedure van een vergelijkende toets met financieel bod of een procedure van een
veiling zou zijn verleend, is het niet meer nodig dat de procedure van de vergelijkende
toets (met toepassing van een tweerichtingscontract) wordt gevolgd. In dat geval is
het wenselijk dat de biedingen voor een tweerichtingscontract worden afgewezen. Het
voorgestelde tweede lid biedt hiertoe de rechtsgrondslag.
Indien de wind-op-zee-vergunning die is verleend, gekoppeld is aan een tweerichtingscontract,
dan zijn deze twee onlosmakelijk verbonden. De activiteit die het voorwerp van de
overeenkomst uitmaakt, mag niet worden uitgevoerd zonder een daartoe strekkende vergunning.
Indien de vergunning wordt vernietigd of wordt ingetrokken, kan ook het tweerichtingscontract
niet langer worden nagekomen door het (beoogde) beëindigen van de eerder vergunde
activiteiten. Het voorgestelde derde lid van artikel 9 bepaalt dat in geval van intrekking
van de vergunning het tweerichtingscontract wordt ontbonden. De reden om hier van
ontbinding uit te gaan is gelegen in het feit, dat tot aan de intrekking sprake was
van een rechtmatige, geldige vergunning en de onder de vergunning uitgevoerde activiteiten
ook rechtmatig zijn uitgevoerd. Het met die vergunning verbonden tweerichtingscontract
moet in zoverre delen in die gevolgen dat ook de het tweerichtingscontract tot aan
de intrekking van de vergunning beantwoordde aan de totstandkoming van het contract
gestelde eis van een geldige vergunning van de onder het contract uit te voeren activiteiten.
De gevolgen van ontbinding van het contract, met name het eventueel ontstaan van ongedaanmakingsverbintenissen,
worden beheerst door het Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek. Dat is anders in de situatie
van intrekking van een vergunning zoals die in het vierde geadresseerd wordt. Een
vernietiging, na afloop van een bezwaar- en beroepstraject onder de Awb, maakt dat
van een geldige vergunning nooit sprake is geweest. Als op dat moment reeds een tweerichtingscontract
zou zijn gesloten heeft het ontbroken aan een van de voorwaarden om tot sluiting daarvan
over te gaan. Het contract moet dan ook delen in deze gevolgen in de zin, dat het
onwenselijk is wanneer het contract niettegenstaande het ontbreken van een essentiële
voorwaarde, toch tot stand zou zijn gekomen. Om die reden zou vernietigbaarheid, die
door een van partijen zou moeten worden ingeroepen waardoor het bestaan van het contract
toch van het handelen van een van partijen afhankelijk wordt gemaakt, niet wenselijk
zijn. Omdat deze bepaling in het vierde lid niet uitsluitend strekt ter bescherming
van een van de partijen die bij het sluiten van het tweerichtingscontract betrokken
is, is overeenkomstig art. 3:40 lid 2 van het Burgerlijk Wetboek geen sprake van vernietigbaarheid
maar van nietigheid.
Artikel 10
Hoewel er op dit moment geen concreet zicht is op gecombineerde openstellingsrondes
voor tweerichtingscontracten en subsidiebeschikkingen, is het mogelijk dat dit in
de toekomst in bepaalde gevallen wel opportuun wordt geacht. De reden hiervoor kan
zijn dat het budget dat nu beschikbaar is voor stimulering duurzame energie en klimaattransitie
straks moet worden verdeeld over subsidieverlening en – voor wat betreft zon-PV en
windenergie op land – tweerichtingscontracten. Dit vermindert de onderlinge concurrentie
tussen technieken en daarmee de efficiënte verdeling van de middelen, hetgeen juist
een van de kenmerken van de SDE++ is. Het kan beleidsmatig wenselijk zijn de onderlinge
concurrentie tussen producenten te optimaliseren, zodat zoveel mogelijk klimaatwinst
tegen zo min mogelijk middelen gerealiseerd kunnen worden, ook indien investeringen
in bepaalde productie-installaties met tweerichtingscontracten moeten worden gestimuleerd,
terwijl voor de stimulering van andere technieken nog subsidie kan worden verleend.
Het voorgestelde artikel 10 regelt de samenloop tussen het onderhavige wetsvoorstel
en de Kaderwet EZ-, KGG-, en LVVN-subsidies en beoogt te regelen dat de volgorde van
toekennen van de subsidiebeschikkingen en tweerichtingscontracten gezamenlijk kan
plaatsvinden. Voor de biedingen voor het tweerichtingscontract en aanvragen voor de
subsidies worden dan dezelfde rangschikkingscriteria gehanteerd. Op grond van dit
artikel zijn dat de rangschikkingscriteria die op grond van de hiervoor genoemde kaderwet
worden vastgesteld.
Artikel 11
Artikel 19 quinquies van de Elektriciteitsverordening en het onderhavige wetsvoorstel
betreffen ook de directe prijssteun in de vorm van tweerichtingscontracten voor investeringen
in kerncentrales. Het staat op dit moment nog niet vast in welke vorm staatssteun
wordt verleend aan de bouw en exploitatie van kerncentrales. Artikel 11 wordt gereserveerd
voor het geval het noodzakelijk blijkt dat de aanbesteding van de tweerichtingscontracten
voor steun aan kernenergie wordt verbonden aan vergunningverlening op grond van de
Kernenergiewet. In artikel 11 zouden dan regels over de samenloop van bepalingen uit
de Kernenergiewet en onderhavig wetsvoorstel opgenomen kunnen worden.
Artikel 13
In artikel 13 wordt voorgesteld artikel 4 van bijlage 2 van de Awb te wijzigen. De
desbetreffende bijlage bevat de Bevoegdheidsregeling bestuursrechtspraak. Op grond
van artikel 8.6, eerste lid, is de in deze bijlage genoemde rechter bevoegd in afwijking
van de regel dat beroep kan worden ingesteld bij de rechtbank. Artikel 4 van de bijlage
regelt de gevallen waarin het College van Beroep van het bedrijfsleven bevoegd is.
Door de voorgestelde wijziging van artikel 4 wordt artikel 5, zevende lid, van het
onderhavige voorstel van wet, zodra het tot wet is verheven, ingevoegd. Hierdoor wordt
het College van Beroep voor het bedrijfsleven bevoegd ten aanzien van de besluiten
van de Minister van KGG met betrekking tot de afwijzing van een aanbod voor een tweerichtingscontract.
In paragraaf 8 van deze toelichting is ingegaan op de reden van de aanwijzing van
het College van Beroep voor het bedrijfsleven als bevoegde rechter.
De Minister van Klimaat en Groene Groei,
S. van Veldhoven-van der Meer
Ondertekenaars
S. van Veldhoven-van der Meer, minister van Klimaat en Groene Groei
Bijlagen
Gerelateerde documenten
Hier vindt u documenten die gerelateerd zijn aan bovenstaand Kamerstuk.