Lijst van vragen en antwoorden : Lijst van vragen en antwoorden over de IOB-beleidsdoorlichting Humanitaire Hulp 2015-2021 (Kamerstuk 36180-48)

Nr. 57
LIJST VAN VRAGEN EN ANTWOORDEN

Vastgesteld 9 mei 2023

De vaste commissie voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking heeft een
aantal vragen voorgelegd aan de Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking
over de brief van 21 februari 2023 inzake de IOB-beleidsdoorlichting Humanitaire Hulp
2015–2021 (Kamerstuk 36 180, nr. 48).

De Minister heeft deze vragen beantwoord bij brief van 26 april 2023. Vragen en antwoorden
zijn hierna afgedrukt.

De voorzitter van de commissie, Wuite

Adjunct-griffier van de commissie, Prenger

1

Kunt u een overzicht verschaffen van de ontwikkelingen van het aantal noodsituaties
in de jaren 2015–2021 en de bijdragen van Nederland in de vorm van humanitaire hulp?

Bijlage 11 maakt inzichtelijk hoeveel mensen in de jaren 2015–2021 wereldwijd werden getroffen
door een humanitaire crisis en hoeveel humanitaire hulp Nederland in dezelfde periode
jaarlijks heeft bijgedragen. Bijlage 22 geeft de ontwikkeling weer in vastgestelde humanitaire noden en de omvang van de
internationale humanitaire hulpverlening in miljarden USD sinds 2012. Daaruit blijkt
een onverminderd hoog en groeiend financieringstekort.

2

Wat zijn volgens IOB de belangrijkste bezwaren die voortvloeien uit de constatering
dat de partners die Nederland steunt niet voldoende lokaliseren, en niet voldoende
aansluiten bij lange termijn ontwikkeling en innovatie, en hoe blijkt dit in de praktijk?

Het belangrijkste bezwaar van niet voldoende lokaliseren is dat de verwachte positieve
impact van lokaal geleide hulp niet zal worden gerealiseerd. Afhankelijk van de context
betekent dit onder andere, dat de partners minder effectief zijn omdat zij minder
gebruik maken van lokale kennis, daarmee minder relevante hulp bieden, waardoor ze
zich te weinig effectief richten op het sterker en weerbaarder maken van mensen in
nood. Partners laten in dat geval ook een kans liggen om het verband met lange termijn
perspectieven te verstevigen (de overgang van humanitaire hulp naar ontwikkeling en
vredesopbouw). Onderliggend ethisch aandachtspunt is dat de partners ongelijke machtsverhoudingen
in stand houden, die er vaak toe leiden dat de mensen die het zwaarst zijn getroffen
door een crisis, het verst afstaan van de besluitvorming over hoe deze moet worden
aangepakt. De verwachte positieve impact van lokalisering is overigens wel context
specifiek en afhankelijk van verschillende factoren zoals de politieke steun van autoriteiten,
het type crisis, de humanitaire noden en de beschikbaarheid van behulpzame financieringsinstrumenten.
Dit blijkt uit twee door IOB gefinancierde studies: een ODI/HAG literatuurstudie naar
lokalisering binnen het humanitaire systeem en een brede studie van MDF naar de effectiviteit
van humanitaire partners in drie case studie landen.3

Hoe blijkt dit in de praktijk? Het nadeel van niet voldoende lokaliseren bleek bijvoorbeeld
in Jemen waar directe voedseldistributie en cash transfers tijdens de periode van
de IOB evaluatie de belangrijkste vorm van humanitaire hulp waren. Het duurde lang
voordat deze hulp werd omgevormd richting programma’s voor levensonderhoud en meer
duurzame oplossingen waar de mensen specifiek om vroegen.

Het niet voldoende aansluiten bij lange termijn ontwikkelingen kan leiden tot hogere
kosten en creëert een situatie van «dweilen met de kraan open». Humanitaire crises
duren lang, herhalen zich en zijn zeer complex van aard. Humanitaire hulp is gericht
op de eerste en levensreddende fase. Het leidt vaak tot een tijdelijk parallel systeem
om mensen in nood snel te bereiken met voedsel, water en eerste levensbehoeften. Dat
systeem is relatief duur en niet toegesneden op duurzaamheid. Er is alles voor te
zeggen om vanaf het eerste moment na te denken over de grondoorzaken van de crisis
en een lange termijn aanpak, die er niet alleen op gericht is om humanitaire noden
te doen afnemen en verdwijnen, maar ook mensen ondersteunt om goed voor zichzelf te
kunnen zorgen. Dat vereist meer samenwerking en zodra mogelijk ook een verschuiving
van humanitaire hulp naar ontwikkeling en vredesopbouw.

Hoe blijkt dit in de praktijk? Het nadeel van niet voldoende aansluiten bij lange
termijn ontwikkelingen blijkt bijvoorbeeld in Syrië. Voor Syrië is het onmogelijk
om financiering te vinden voor lange termijn oplossingen die verder gaan dan humanitaire
hulp. Donoren willen voorkomen dat de geboden hulp ten goede komt aan het Syrische
regime. Tijdens de onderzoeksperiode bleek bijvoorbeeld dat schoon water jarenlang
wordt aangevoerd met (dure) vrachtwagens en de goedkopere lange termijn oplossing
van reparaties aan de waterinfrastructuur wordt uitgesteld.

Het niet voldoende innoveren heeft tot gevolg dat het internationale humanitaire systeem
zich te weinig aanpast aan de humanitaire uitdagingen van nu en morgen. Door klimaatverandering,
conflict en instabiliteit nemen humanitaire noden overal ter wereld toe, terwijl de
financiering via het bestaande humanitaire systeem niet evenredig groeit (zie antwoord
vraag 1). Dat maakt het urgent om te streven naar meer effectiviteit en meer efficiëntie.
Innovatie speelt hierin een onmisbare rol.

Hoe blijkt dat in de praktijk? Tijdens de periode van de IOB evaluatie heeft innovatie
bijvoorbeeld gezorgd voor betere en snellere datavoorziening ten tijde van crises.
Daarmee kon de hulp doelgericht en sneller terecht komen bij de meest kwetsbare doelgroepen.
Innovatie heeft tijdens de evaluatieperiode ook geleid tot cash transfers in plaats
van fysieke voedseldistributie. Daarmee was de hulp meer gericht op wat mensen nodig
hadden, omdat ze immers meer keuzevrijheid hadden het geld te besteden aan hun meest
urgente behoefte. Het zorgde ook vaak voor een impuls aan de lokale economie en markten.
Ten overstaan van klimaat-gerelateerde noodsituaties wordt veel verwacht van vroegtijdige
maatregelen die op basis van voorspellingen over de te ontwikkelen noodsituatie ex
ante worden genomen.

3

Wat bedoelt IOB precies met de constatering dat partners als VN, Rode Kruis en de
DRA worstelen met het delen van de risico's die gepaard gaan met humanitaire hulpverlening?

De worsteling waar IOB op duidt, is dat het lastig is voor internationale humanitaire
partners om de risico’s van humanitaire hulpverlening op gelijkwaardige voet te delen
met alle stakeholders langs de keten van donor tot mensen in nood. Het is van belang
dat donoren, internationale partners en lokale partners oog hebben voor alle risico’s
die gepaard gaan met de humanitaire hulp en voor het feit dat sommige risico’s niet
zijn uit te sluiten. Het is van belang dat zij deze risico’s niet eenzijdig op elkaar
afwentelen, maar gezamenlijk dragen.

Door IOB gefinancierd onderzoek4 naar lokalisering binnen het humanitaire systeem maakt duidelijk dat donoren graag
risico’s mijden, vooral waar deze te maken hebben met fraude, corruptie, diefstal,
juridische risico’s en reputatieschade. Het managen van deze risico’s wordt daarom
zoveel mogelijk gedelegeerd naar internationale humanitaire partners als de VN, het
Rode Kruis en de DRA die gevraagd worden om alle maatregelen te nemen om deze risico’s
zoveel mogelijk te beperken. Daaraan kleeft een aantal nadelen.

De geringe risicobereidheid onder donoren maakt dat humanitaire partners weinig prikkels
hebben om al te transparant te zijn over de risico’s die ze zelf lopen. De mitigerende
maatregelen die zij nemen verkleinen de risico’s wel, maar kunnen ze nooit helemaal
wegnemen. M.a.w. in de complexe setting van een humanitaire crisis blijven er altijd
risico’s bestaan, waarvoor iedereen beter gezamenlijk aan de lat kan staan omdat de
risico’s daarmee in alle transparantie kunnen worden aanvaard en effectiever kunnen
worden aangepakt.

De geringe risicobereidheid van donoren maakt ook dat internationale humanitaire partners
alles in het werk stellen om alleen met die lokale partners te werken, die aan de
donorvoorwaarden kunnen voldoen om diefstal, corruptie en reputatieschade te voorkomen.
Maar diezelfde lokale partners worstelen vaak met andere zo niet grotere risico’s,
waarvoor minder oog is. Het gaat dan bijvoorbeeld om veiligheidsrisico’s die hulpverleners
lopen als zij werkzaam zijn aan het front. Uit het IOB onderzoek over de periode 2015
tot 2021 blijkt dat de risico’s die met name lokale partners lopen maar zelden kunnen
rekenen op steun in de vorm van meer overhead voor hun organisatie.

4

Zorgt medezeggenschap van lokale organisaties bij vormgeving van te bieden hulp ook
voor een efficiëntere besteding van gelden aan deze organisaties?

Op het gebied van kostenefficiëntie zijn er een aantal studies5 die tot deze conclusie leiden. Dat komt omdat lokale partners, afhankelijk van de
context, vaak met minder geld hetzelfde of meer kunnen doen op het gebied van bemensing,
management en uitvoering van programma’s. Of de medezeggenschap van lokale organisaties
ook leidt tot meer efficiëntie en een grotere effectiviteit is nog niet systematisch
gemeten. De literatuurstudie die IOB naar bestaand onderzoek over lokalisering liet
uitvoeren, geeft wel aan dat de percepties van impact steeds positief zijn. Betrokken
partijen verwachten zonder uitzondering dat lokalisering tot een grotere effectiviteit,
tot meer efficiency, kostenbesparing en meer gelijkheid leidt. Daarom zijn ten tijde
van de World Humanitarian Summit in 2016 hierover ook ambitieuze afspraken gemaakt.

5

Waar wil het kabinet op focussen en prioriteren als het gaat om humanitaire diplomatie?

Humanitaire diplomatie binnen het Nederlandse noodhulpbeleid betreft de inzet van
diplomatie ter bevordering van in principes gegronde humanitaire actie ten behoeve
van mensen in nood.

Thematische aandacht gaat uit naar de hoofdonderwerpen genoemd in de Kamerbrief van
21 februari jl.: bevordering naleving van het humanitair oorlogsrecht en versterking
humanitaire ruimte (met focus op de implementatie van VNVR-resolutie 2417 over Conflict
& Honger, op bevordering van humanitaire uitzonderingen in sanctieregimes, en op humanitaire
toegang en onderhandelingen); verbetering van de noodhulparchitectuur met specifieke
focus op afstemming, samenwerking en leiderschap (via bestuurs- en adviesraden en
andere gremia en het samen optrekken met bondgenoten als de EU); bevordering van een
prominentere en sterkere en meer gelijkwaardige rol van nationale en lokale (hulp)organisaties
in internationale humanitaire responses (met daarbij ook aandacht voor inclusiviteit,
integriteit en MHPSS); en het mogelijk maken van humanitaire actie door meerjarige
en flexibele financiering van partners.

6

Kan voor elke organisatie die een structurele extra bijdrage zal ontvangen (VN-organisaties,
het Nederlandse Rode Kruis, Dutch Relief Alliance) aangegeven worden welk percentage
van de financiering zij alloceren aan lokale organisaties en hoe zij medezeggenschap
vormgeven?

Nederland verstrekt meerjarige en flexibele financiering aan de genoemde organisaties.
Nederland stimuleert deze organisaties, zowel de internationale (VN-)organisaties
als het Nederlandse Rode Kruis (NRK) en de Dutch Relief Alliance (DRA) om met en via lokale organisaties te werken. Hierbij acht Nederland programmatische
medezeggenschap van groot belang.

De Grand Bargain-rapportages uit 2021 laten zien in welke mate VN-organisaties en fondsen via lokale
partners werken: UNICEF (29,3%), WFP (24%), UNHCR (28%), WHO (42%) en het Central Emergency Response Fund (CERF) (14%). Van de door Nederland gesteunde Country-based Pooled Funds ging in 2022 36% van alle toewijzingen naar nationale NGO’s.

De DRA streeft naar minstens 36% implementatie via lokale partners en haalt dit percentage
ruimschoots. Het aantal lokale organisaties waar de alliantie mee werkt is in 2022
verder gegroeid naar 86. Naast het uitbreiden van de kwantiteit van hulp die via lokale
organisaties loopt werkt DRA aan het versterken van de medezeggenschap van lokale
organisaties. Zo heeft het een Local Advisory Group opgericht waarin lokale implementerende organisaties zetelen: deze adviesgroep geeft
de lokale partners een strategische stem, en directe toegang tot het bestuur van DRA.

Het Nederlandse Rode Kruis (NRK) werkt «zo lokaal als mogelijk, zo internationaal
als nodig», waarbij de structuur van de Rode Kruis- en Halve Maanbeweging zich uitstekend
leent voor humanitaire hulp via lokale organisaties. Het zijn altijd de lokale Rode
Kruis- en Halve Maanverenigingen in de crisisgebieden, die met hun uitgebreide netwerken
van staf en vrijwilligers tot in de haarvaten van de samenleving zitten, die aan het
roer staan van de humanitaire respons. Een groot deel van de Nederlandse bijdrage
voor NRK kan daarom direct worden toegerekend aan lokalisering. Ook de internationale
fondsen van de Rode Kruis- en Halve Maanbeweging scoren goed: via het Disaster Response Emergency Fund (DREF), waar NRK een belangrijke donor van is, gaat bijvoorbeeld 81% tot 95% naar
lokale partners.

7

In welke initiatieven op het gebied van geestelijke gezondheid en psychosociale steun
is specifiek geïnvesteerd?

De Nederlandse inzet op geestelijke gezondheid en psychosociale steun (MHPSS) vertaalde
zich in politieke en diplomatieke inspanningen en in gerichte financiële investeringen.
Nederland zette het belang van MHPSS als integraal onderdeel van crisisrespons hoog
op de politieke agenda als medeorganisator van de tweede Global Mental Health Conference (Mind the Mind now) in 2019. Voortbouwend op de verplichtingen die landen en internationale organisaties
in 2019 aangingen bij Mind the Mind now en bij de 33e
International Red Cross Red Crescent Conference, droeg Nederland er in de daaropvolgende jaren aan bij dat MHPSS werd opgenomen in
richting gevende resoluties, handboeken, humanitaire analyses en verzoeken om financiering
(appeals). Hierdoor werd bevorderd dat algemene, wereldwijde financiering voor humanitaire
respons in crises die via onder meer VN- en Rode Kruis-appeals verliep, mede beschikbaar en inzetbaar was voor MHPSS. Dit heeft de financieringsbasis
voor MHPSS flink vergroot. En ook de Nederlandse ongeoormerkte humanitaire financiering
kwam op deze manier een MHPSS-inclusieve aanpak ten goede.

In 2020 greep Nederland de vijfjaarlijkse review aan van de VN-Vredesopbouw Architectuur
(UN Peacebuilding Architecture-review) om ook het belang van MHPSS als onderdeel van conflictpreventie en vredesopbouw
structureel onderkend te krijgen. Ook dit heeft geleid tot ontwikkeling van richtlijnen
en hulpmiddelen en betere inbedding van MHPSS in (programma’s en begrotingen voor)
vredesopbouw.

Nederland deed het politieke en diplomatieke pleidooi voor MHPSS in crisisrespons
vergezeld gaan van twee initiatieven die programmeurs en uitvoerders in crisissituaties
beter in staat stellen om daadwerkelijk MHPSS in hun interventies op te nemen. Enerzijds
voert de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland sinds eind 2019 een programma uit
dat experts uitzendt aan internationale organisaties die in een crisis samen MHPSS
in hun respons willen integreren en die daarbij ondersteuning en coördinatie nodig
hebben. In totaal leverde dit MHPSS Rapid Deployment Mechanism van eind 2019 tot en met 2021 24 en tot op heden 40 experts. Aan dit programma droeg
het Ministerie van Buitenlandse Zaken tot en met 2021 ruim EUR 1,6 mln. bij en van
2019 tot op heden ruim EUR 3,1 mln. Anderzijds financierde Nederland met enkele andere
donoren de ontwikkeling van het MHPSS Minimum Services Package, een online catalogus van minimaal noodzakelijke MHPSS-diensten die uitvoerende organisaties
helpen MHPSS in hun werk mee te nemen en de kosten daarvoor te berekenen. Hieraan
droeg Nederland van 2019 tot en met 2021 ruim EUR 6 mln. bij.

Verder is een aantal extra, ongeoormerkte bijdragen die de afgelopen jaren werden
verstrekt aan bijvoorbeeld ICRC en aan het VN Peacebuilding
Fund begeleid door gerichte gesprekken met de ontvangende partij over extra inspanningen
om MHPSS in hun werk in te bedden.

Deze gerichte, en door IOB als waardevol erkende strategie waarin financiering van
faciliterende instrumenten samengaat met politieke en diplomatieke investeringen,
heeft geleid tot structurele aandacht en een steviger internationale financieringsbasis
voor MHPSS in crises.