Verslag van een schriftelijk overleg : Verslag van een schriftelijk overleg over het ontwerpbesluit houdende onder meer nadere regels over de inrichting van het onderwijs aan scholen in het primair onderwijs (Inrichtingsbesluit WPO) (Kamerstuk 31293-590)

Nr. 599
VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG

Vastgesteld 12 november 2021

De vaste commissie voor Onderwijs, Cultuur en Wetenschap heeft een aantal vragen en
opmerkingen voorgelegd aan de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media
over de brief van 17 september 2021 over het ontwerpbesluit houdende onder meer nadere
regels over de inrichting van het onderwijs aan scholen in het primair onderwijs (Inrichtingsbesluit
WPO) (Kamerstuk 31 293, nr. 590).

De vragen en opmerkingen zijn op 12 oktober 2021 aan de Minister voor Basis- en Voortgezet
Onderwijs en Media voorgelegd. Bij brief van 11 november 2021 zijn de vragen beantwoord.

De fungerend voorzitter van de commissie, Tellegen

Adjunct-griffier van de commissie, Arends

Inhoud

I

Vragen en opmerkingen uit de fracties

2

•

Inbreng van de leden van de VVD-fractie

2

•

Inbreng van de leden van de PvdA-fractie

2

•

Inbreng van de leden van de SGP-fractie

3

II

Reactie van de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media

3

I Vragen en opmerkingen uit de fracties

Inbreng van de leden van de VVD-fractie

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van ontwerpbesluit
houdende onder meer nadere regels over de inrichting van het onderwijs aan scholen
in het primair onderwijs (Inrichtingsbesluit WPO) en hebben nog enkele vragen.

De leden lezen in artikel 2.5 dat er aandacht wordt besteed aan de veiligheid van
leerlingen op school. Er wordt gebruik gemaakt van het monitoringsinstrument dat de
veiligheid van leerlingen op school meet. De leden lezen dat het instrument ten minste
eens per schooljaar wordt ingezet onder een representatief deel van de leerlingen.
Zij vragen wat de Minister bedoelt met een representatief beeld. Gaat het hierbij
om een percentage van het aantal leerlingen in de klas? Tot slot vragen de voornoemde
leden hoe wordt gewaarborgd dat dit instrument om de veiligheid te meten daadwerkelijk
wordt ingezet op elke school.

Inbreng van de leden van de PvdA-fractie

De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het onderhavige
inrichtingsbesluit dat een aantal onderwerpen regelt, die voorheen waren geregeld
in het Bekostigingsbesluit WPO. De leden vinden dat de kwaliteit van het onderwijs
omhoog moet en dat kinderen meer gelijke kansen moeten krijgen. Daartoe zouden scholen
met veel leerlingen die een grotere kans lopen op achterstand structureel meer ondersteuning
moeten krijgen en leraren op deze scholen verdienen een betere beloning aangezien
vaak ook meer van hen wordt gevraagd. In hoeverre deelt de Minister deze visie? Tevens
vragen zij of hij ook kan toelichten in hoeverre de meting van leerresultaten, zoals
hoofdstuk 2 van dit besluit deze voorschrijft, recht doet aan deze gedachte.

De leden van de PvdA-fractie constateren dat artikel 3.3 betrekking heeft op de landelijke
geschillencommissie toelating en verwijdering. De geschillencommissie velt een oordeel
bij geschillen tussen ouders en schoolbesturen. Kan de Minister toelichten hoe vaak
het gebeurt dat de landelijke geschillencommissie ouders in het gelijk stelt en hun
kind dan – tegen de zin van het schoolbestuur – alsnog wordt toegelaten of een verwijdering
ongedaan wordt gemaakt? Kan de Minister ook in het bijzonder toelichten hoe vaak het
gebeurt dat de landelijke geschillencommissie ouders in het gelijk stelt op grond
van de Wet gelijke behandeling op grond van handicap of chronische ziekte en hun kind
met een beperking, eventueel met inzet van doeltreffende en redelijke aanpassingen
alsnog moet worden toegelaten op de school van aanmelding en hoe vaak oordeelt de
landelijke geschillencommissie dat bepaalde aanpassingen niet in redelijkheid van
het bevoegd gezag kunnen worden gevraagd, zo vragen de voornoemde leden.

Inbreng van de leden van de SGP-fractie

De leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het besluit.
Deze leden hebben nog een vraag over het onderwerp sociale veiligheid.

De leden constateren dat de wetgever ten aanzien van het instrument om de veiligheidsbeleving
te monitoren bewust rekening heeft gehouden met de positie van kleine scholen en de
vrijheid om zelf keuzes te maken.

De wettelijke verplichting spreekt daarom onder meer over het vormgeven van een instrument
door de school zelf. In de toelichting op het besluit is van deze bedoeling echter
niets terug te vinden. Waarom wordt niet actiever gewezen op de mogelijkheden die
scholen hierbij hebben? Ten slotte vragen zij hoe de regering voorkomt dat het toezicht
op dit punt een te eenzijdig vertaling van de wettelijke kaders krijgt.

II Reactie van de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media

De leden van de VVD-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van ontwerpbesluit
houdende onder meer nadere regels over de inrichting van het onderwijs aan scholen
in het primair onderwijs (Inrichtingsbesluit WPO). De leden van de PvdA-fractie hebben
met belangstelling kennisgenomen van het onderhavige inrichtingsbesluit dat een aantal
onderwerpen regelt, die voorheen waren geregeld in het Bekostigingsbesluit WPO. De
leden van de SGP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het besluit.

Ik dank de leden voor hun inbreng. Voorafgaand aan de beantwoording van de vragen,
wil ik benadrukken dat het Inrichtingsbesluit WPO een wetstechnische operatie betreft,
zonder inhoudelijke wijzigingen. De artikelen in het Inrichtingsbesluit WPO zijn zonder
inhoudelijke wijzigingen integraal overgenomen uit het geldende Besluit bekostiging
WPO. De reden voor het verplaatsen van deze artikelen is dat het Besluit bekostiging
WPO als gevolg van de inwerkingtreding van de vereenvoudiging bekostiging primair
onderwijs wordt ingetrokken en een geheel herzien Besluit bekostiging WPO 20xx zal
worden vastgesteld. Dit was een goede gelegenheid om de bepalingen 34.1 tot en met
34.12 uit het Besluit bekostiging WPO in een separaat besluit onder te brengen, het
ontwerp Inrichtingsbesluit WPO, omdat ze qua aard niet passen in een bekostigingsbesluit;
het zijn namelijk geen artikelen over de bekostiging maar over de inrichting van het
onderwijs. Het verplaatsen van deze artikelen naar een Inrichtingsbesluit WPO vergroot
de toegankelijkheid van de wetgeving alsook de vindbaarheid van deze artikelen.

Vanzelfsprekend beantwoord ik graag de gestelde vragen. Daarbij zal ik mij mede baseren
op de oorspronkelijke toelichtingen van deze artikelen zoals ze waren opgenomen in
het Besluit bekostiging WPO. Hieronder zal ik ingaan op de door de leden van deze
fracties gestelde vragen.

Inbreng van de leden van de VVD-fractie

De leden lezen in artikel 2.5 dat er aandacht wordt besteed aan de veiligheid van
leerlingen op school. Er wordt gebruik gemaakt van het monitoringsinstrument dat de
veiligheid van leerlingen op school meet. De leden lezen dat het instrument ten minste
eens per schooljaar wordt ingezet onder een representatief deel van de leerlingen.
Zij vragen wat de Minister bedoelt met een representatief beeld. Gaat het hierbij
om een percentage van het aantal leerlingen in de klas?

Het begrip «representatief» betekent dat de met het monitoringsinstrument verzamelde
gegevens een beeld geven dat geldig is voor de gehele leerlingenpopulatie van school.1 Dit beeld dient te zijn gebaseerd op de eigen ervaringen van de leerlingen. Het is
dan ook noodzakelijk dat leerlingen de vragenlijst zelf invullen.

Voor een representatief beeld kan de vragenlijst voorgelegd worden aan alle leerlingen
of aan een doorsnede van de leerlingenpopulatie. Scholen kunnen, afhankelijk van hun
situatie op school en het gebruikte instrument een keuze maken die past bij de situatie
van de school. Ook bevatten de monitoringsinstrumenten uitleg over hoe scholen tot
een representatieve groep leerlingen kunnen komen.

Als een school ervoor kiest slechts een deel van de leerlingenpopulatie te ondervragen
is het belangrijk dat de aantallen leerlingen die worden bevraagd voldoende zijn om
uitspraken te doen die geldig zijn voor de school, en dat de keuze van de groepen
leerlingen die worden bevraagd op een aselecte manier plaats vindt. Aselect houdt
in dat niet bewust of onbewust groepen buiten beeld blijven waarvan vermoed had kunnen
worden dat van een afwijkende situatie ten opzichte van de rest van de school sprake
zou kunnen zijn.2

Tot slot vragen de voornoemde leden hoe wordt gewaarborgd dat dit instrument om de
veiligheid te meten daadwerkelijk wordt ingezet op elke school.

Het monitoren van de veiligheid van de leerlingen op ten minste jaarlijkse basis is
vastgelegd in de wet- en regelgeving3 over de zorgplicht veiligheid op school; het betreft een deugdelijkheidseis. Scholen
dienen de resultaten van de monitoring op geaggregeerd niveau jaarlijks door te geven
aan de Inspectie van het onderwijs (hierna: inspectie). De inspectie ziet toe op het
aanleveren van die gegevens en indien nodig handhaaft de inspectie ook op dit punt.
Indien een school geen resultaten aanlevert, spreekt de inspectie de school daarop
aan. Afhankelijk van de situatie kan sprake zijn van een opdracht tot herstel. De
inspectie ziet toe op realisering daarvan en gaat zo nodig over tot verdere handhaving.

Inbreng van de leden van de PvdA-fractie

De leden van de PvdA-fractie vinden dat de kwaliteit van het onderwijs omhoog moet
en dat kinderen meer gelijke kansen moeten krijgen. Daartoe zouden scholen met veel
leerlingen die een grotere kans lopen op achterstand structureel meer ondersteuning
moeten krijgen en leraren op deze scholen verdienen een betere beloning aangezien
vaak ook meer van hen wordt gevraagd. In hoeverre deelt de Minister deze visie?

Het is reeds bestaand beleid dat scholen met relatief veel leerlingen met een risico
op onderwijsachterstanden, extra budget ontvangen voor onderwijsachterstandenbeleid.
Voor scholen in het regulier basisonderwijs is hiervoor per jaar ca. € 330 miljoen
beschikbaar. Ook in het voortgezet onderwijs ontvangen scholen met veel leerlingen
met een risico op een onderwijsachterstand extra middelen. Het gaat hier jaarlijks
om € 50 miljoen.

Ook bij de verdeling van de middelen voor het Nationaal Programma Onderwijs (hierna:
NPO) ontvangen de scholen in zowel primair onderwijs als voortgezet onderwijs met
relatief veel leerlingen met een risico op onderwijsachterstanden meer middelen. Verder
is gebleken dat juist deze scholen de meeste hinder ondervinden van het lerarentekort.
Het verloop van personeel is hier hoger en deze scholen hebben meer moeite om vacatures
vervuld te krijgen.4 Echter, voldoende en goed opgeleide leraren zijn juist ook daar hard nodig om alle
leerlingen een kans op een volwaardige toekomst te geven. Daarom ontvangen de 15%
scholen met het grootste risico op onderwijsachterstanden een extra arbeidsmarkttoelage
gedurende de looptijd van het NPO. Daarmee kunnen deze scholen hun personeel extra
belonen. Dit betreft een tijdelijke toelage; of dit een structurele toelage moet worden,
is aan een volgend kabinet.

Tevens vragen zij of hij ook kan toelichten in hoeverre de meting van leerresultaten,
zoals hoofdstuk 2 van dit besluit deze voorschrijft, recht doet aan deze gedachte.

De leerresultaten zijn een onderdeel van de standaard Resultaten (OR1) van het Inspectietoezicht.
Daarvoor kijkt de inspectie naar de resultaten op de eindtoets, die in groep 8 wordt
afgenomen. Met behulp van het onderwijsresultatenmodel wordt ook rekening gehouden
met de schoolweging, die is gebaseerd op verschillende sociaaleconomische aspecten
van vooral ouders van leerlingen van de betreffende school.5 Op die wijze kan de inspectie rekening houden met verschillen in leerlingenpopulaties,
en wat daarbij in termen van bijvoorbeeld taal en rekenen redelijkerwijs verwacht
kan worden van een bepaalde school. Kortom, in de meting van leerresultaten wordt
rekening gehouden met de mate waarin scholen te maken hebben met leerlingen met een
grotere kans op achterstanden.

De geschillencommissie velt een oordeel bij geschillen tussen ouders en schoolbesturen.
Kan de Minister toelichten hoe vaak het gebeurt dat de landelijke geschillencommissie
ouders in het gelijk stelt en hun kind dan – tegen de zin van het schoolbestuur –
alsnog wordt toegelaten of een verwijdering ongedaan wordt gemaakt?

De Geschillencommissie passend onderwijs (hierna: GPO) heeft sinds de invoering op
1 augustus 2014 tot en met 31 december 2020 in totaal 248 adviezen uitgebracht.6 Nadere uitvraag bij de GPO heeft de volgende informatie opgeleverd. De adviezen betroffen:

1. (de weigering van het bestuur van) de toelating van leerlingen die extra ondersteuning
nodig hebben;

2. de verwijdering van alle leerlingen met of zonder ondersteuningsbehoefte;

3. de vaststelling en bijstelling van het ontwikkelingsperspectief voor leerlingen die
extra ondersteuning nodig hebben.

Na het uitbrengen van het advies verzoekt de GPO het bevoegd gezag haar binnen vier
weken te informeren of het advies al dan niet is opgevolgd. In 52 van de 77 geschillen
over de weigering van toelating van een leerling met een extra ondersteuningsbehoefte,
waarbij de GPO het verzoek van de ouders gegrond heeft verklaard, heeft het bevoegd
gezag gemeld het advies volledig te hebben overgenomen. Ruim 70% van de geschillen
gaat over de verwijdering van een leerling.7 In 90 geschillen over verwijdering, waarbij de GPO het verzoek van de ouders gegrond
heeft verklaard, heeft het bevoegd gezag gemeld het advies volledig te hebben overgenomen.

Wanneer de GPO het verzoek van de ouders gegrond heeft verklaard en het advies is
overgenomen door het bevoegd gezag, betekent dit niet automatisch dat een leerling
alsnog is toegelaten of een verwijdering ongedaan is gemaakt. Tegelijkertijd betekent
dit ook niet dat in de andere 209 adviezen het kind niet alsnog is toegelaten of een
verwijdering niet ongedaan is gemaakt.8 Het bevoegd gezag dient rekening te houden met het advies van de GPO en te beargumenteren
wanneer zij afwijken van het oordeel van de GPO.9 Een gegrond advies betekent dus dat de school een nieuwe beslissing dient te nemen
met inachtneming van het advies van de GPO.10 Hierdoor zijn geen exacte cijfers voorhanden over hoe vaak een leerling alsnog tot
de school van aanmelding is toegelaten of een verwijdering ongedaan is gemaakt.

Kan de Minister ook in het bijzonder toelichten hoe vaak het gebeurt dat de landelijke
geschillencommissie ouders in het gelijk stelt op grond van de Wet gelijke behandeling
op grond van handicap of chronische ziekte en hun kind met een beperking, eventueel
met inzet van doeltreffende en redelijke aanpassingen alsnog moet worden toegelaten
op de school van aanmelding?

Bij een aanmelding dient het bevoegd gezag te beoordelen of de aanmelding een leerling
betreft die extra ondersteuning behoeft.11 Wanneer een leerling met een extra ondersteuningsbehoefte wordt aangemeld bij een
school, dient het bevoegd gezag op grond van artikel 2 Wet gelijke behandeling op
grond van handicap of chronische ziekte (hierna: WGBH/CZ) te onderzoeken of de extra
ondersteuning in de vorm van doeltreffende aanpassingen zelf kan worden geboden, al
dan niet met financiering of arrangementen vanuit het samenwerkingsverband. De verplichting
tot het verrichten van doeltreffende aanpassingen geldt niet wanneer de aanpassingen
een onevenredige belasting vormen.12 Het voorgaande toetst GPO onder andere bij de behandeling van het verzoek. De GPO
kijkt dus bij de beoordeling van het geschil naar artikel 2 van de WGBH/CZ.13

Nadere uitvraag bij de GPO heeft nog de volgende informatie opgeleverd. De GPO heeft
in 77 geschillen advies uitgebracht over de weigering van toelating van een leerling
vanwege de extra ondersteuningsbehoefte. Bij de meeste ingediende verzoeken heeft
de school niet voldoende onderzocht welke ondersteuningsbehoefte een leerling heeft,
waardoor ook niet helder is of de school de benodigde begeleiding kan bieden. Omdat
niet helder is wat de ondersteuningsbehoefte van de leerling en de begeleidingsmogelijkheden
zijn, verlangt dit nader onderzoek door de school. Doordat de school nader onderzoek
dient te verrichten en vervolgens niet hoeft terug te koppelen aan de GPO of de leerling
alsnog kan worden toegelaten, zijn geen exacte cijfers voorhanden over hoe vaak een
leerling alsnog tot de school van aanmelding wordt toegelaten in deze gevallen.

Hoe vaak oordeelt de landelijke geschillencommissie dat bepaalde aanpassingen niet
in redelijkheid van het bevoegd gezag kunnen worden gevraagd, zo vragen de voornoemde
leden.

De GPO heeft sinds augustus 2014 10 verzoeken ongegrond verklaard, omdat de school
in redelijkheid heeft kunnen besluiten de leerling niet toe te laten tot de school.
Naast het belang van de leerling kan daarbij ook het belang van andere leerlingen
of financiële draagkracht van de school een rol spelen. Dit speelde bijvoorbeeld in
een situatie waarin een leerling dermate specialistische ondersteuning nodig heeft
dat dit niet redelijkerwijs van de school mag worden verlangd.14

Inbreng van de leden van de SGP-fractie

De leden van de SGP-fractie constateren dat de wetgever ten aanzien van het instrument
om de veiligheidsbeleving te monitoren bewust rekening heeft gehouden met de positie
van kleine scholen en de vrijheid om zelf keuzes te maken. De wettelijke verplichting
spreekt daarom onder meer over het vormgeven van een instrument door de school zelf.
In de toelichting op het besluit is van deze bedoeling echter niets terug te vinden.
Waarom wordt niet actiever gewezen op de mogelijkheden die scholen hierbij hebben?

Scholen hebben de vrijheid een monitoringsinstrument te kiezen dat past bij de eigen
situatie. Er zijn veel en zeer uiteenlopende instrumenten die gebruikt kunnen worden;
het aanbod varieert van korte vragenlijsten die eenvoudig en gratis gebruikt kunnen
worden tot uitgebreidere vragenlijsten die onderdeel zijn van anti-pestmethoden of
het grotere kwaliteitszorgsysteem van dat de school. Het staat instrumentenmakers
vrij om, ook in samenspraak met een school of een groep scholen, een instrument te
ontwikkelen. Op deze wijze is er voor zowel grote als kleine scholen de ruimte om
de monitoring naar eigen inzicht passend in te richten, mits dit voldoet aan de voorschriften
gesteld in het thans geldende artikel 34.6a. van het Besluit bekostiging WPO en het
gelijkluidende artikel 2.5. van onderhavig besluit.15 Op deze manier is destijds, bij de totstandkoming van artikel 34.6a. van het Besluit
bekostiging WPO de motie van het lid Bisschop (SGP) over het beperken van de belasting
voor kleine scholen (Kamerstuk 29 240, nr. 79) ingevuld.16 In de voorlichting van de inspectie over het toezicht op dit punt wordt expliciet
gewezen op de ruimte voor scholen om zelf een instrument te kiezen, mits dat aan de
wettelijke eisen voldoet.

Ten slotte vragen de leden van de SGP-fractie hoe de regering voorkomt dat het toezicht
op dit punt een te eenzijdige vertaling van de wettelijke kaders krijgt.

Het toezicht van de inspectie sluit aan bij de in de wet en het besluit genoemde eisen.
Dat betekent enerzijds dat scholen de ruimte hebben een instrument te gebruiken dat
past bij de eigen situatie. Anderzijds gelden voor alle scholen de in de wet- en regelgeving
opgenomen eisen rond de inhoud en kwaliteit van monitoringsinstrumenten. Beide uitgangspunten
zijn ook in de huidige situatie verdisconteerd in het toezicht van de inspectie. Het
onderhavige besluit brengt geen wijziging in dit toezicht.