Initiatiefnota : Initiatiefnota

Nr. 2
INITIATIEFNOTA

1 Inleiding

1.1 Doel

Er is een fundamenteel debat nodig over de richting en invulling van de Europese en
internationale defensiesamenwerking door Nederland. De oorlog in Oekraïne heeft in
Nederland en andere Europese- en NAVO-landen bijgedragen aan verhoging van de defensiebudgetten.
Bovendien is er een stroom aan nieuwe of verdiepende samenwerkingsinitiatieven op
gang gekomen. Parlement en kabinet dienen de keuzes rond deelname hieraan kritisch
en diepgaand te doordenken. Alleen zo kan voorkomen worden dat bevoegdheden onnodig
overgedragen worden of dat kostbare capaciteiten en middelen op ondoordachte besteed
worden. Het ontbreken van een debat hierover kan leiden tot incoherent reactief beleid
met gemiste kansen, inefficiënties, of ongewenst verlies aan zeggenschap. Met deze
nota biedt de initiatiefnemer een doordenking en duiding van het scala aan samenwerkingsvormen
op basis van de kernprincipes van soevereiniteit, proportionaliteit, noodzaak en meerwaarde.
Dit mondt uit in een aantal concrete aanbevelingen en beslispunten.

1.2 Opbouw

Ten eerste wordt de directe aanleiding tot deze initiatiefnota geschetst aan de hand
van vijf cruciale ontwikkelingen (h. 2). Dan volgt een historische analyse van de
defensiesamenwerking binnen Europa en de Nederlandse visie daarop (h. 3). Vervolgens
presenteert de initiatiefnemer een model voor de inhoudelijke en politiek-ideologische
duiding van de diverse samenwerkingsvormen en -verbanden aan de hand van de vier genoemde
kernprincipes (h. 4). Dit model wordt nader toegelicht aan de hand van de drie assen
van aansturingswijze, afhankelijkheid, en aard van de activiteit (h. 5). Vervolgens
wordt het model toegepast op bestaande samenwerkingsverbanden (h. 6). Zo mondt de
nota uit in concrete aanbevelingen (h. 7) en beslispunten (h. 8). De nota sluit af
met een korte paragraaf over financiële consequenties (h. 9).

2 Aanleiding voor de initiatiefnota

Volgens de initiatiefnemer spelen, vanuit Nederlands perspectief, ten minste vijf
factoren een belangrijke rol in de ontwikkelingen en beslissingen rondom internationale
en Europese defensiesamenwerking. Deze factoren kunnen zowel een aanjagende, afremmende
als verstorende werking hebben. Samen vormen ze een directe aanleiding voor deze initiatiefnota.

2.1 De veranderende positie van de Verenigde Staten

De eerste structurele wijziging is de veranderende positie van de Verenigde Staten
in de wereld. Waar de VS na het einde van de Koude Oorlog de enige overgebleven militaire
supermacht in de wereld was, staat deze positie onder druk. Mede als gevolg van de
belastende oorlogen in het Midden-Oosten en de economische crisis van 2008 lijkt de
Verenigde Staten niet langer in staat of van wil om op vele plekken wereldwijd een
massale militaire presentie te behouden.1 Daarnaast slokt China steeds meer de aandacht op van de Amerikaanse politiek en militaire
planners, wat leidt tot minder aandacht voor het Europese continent. Deze fundamentele
verandering in de Amerikaanse buitenlandpolitiek werd door president Obama ingezet,
maar is door zijn opvolgers Trump en Biden stevig doorgezet.

Los van deze geopolitieke realiteit leidt Amerikaanse frustratie over de gebrekkige
Europese bijdragen aan de NAVO tot een minder welwillende houding vanuit de VS om
Europa te hulp te schieten. Hoewel deze frustratie al sinds de Koude Oorlog aanwezig
was, kwam zij onder het presidentschap van Trump tot uitbarsting met het openlijk
in twijfel trekken van de NAVO.2 Hoewel de kritiek van Biden minder expliciet is, is steun van een Amerikaanse president
voor de NAVO niet langer een gegeven: Europa zal moeten leveren om op steun van de
Amerikanen te kunnen blijven rekenen.

2.2 Meer budget voor Defensie

Na de Koude Oorlog kreeg Defensie de ene na de andere bezuiniging en reorganisatie
over zich heen. Geld besparen werd iets wat in het merg van de organisatie kwam te
zitten. Dit had ook gevolgen voor internationale defensiesamenwerking: dit werd vaak
geboren uit schaarste. In veel gevallen was samenwerking noodzakelijk om een bestaande
capaciteit te kunnen behouden of het verlies te beperken, slechts zelden ging het
om toevoeging van nieuwe capaciteiten en middelen. Als gevolg hiervan heeft internationale
samenwerking een negatieve klank onder militairen.3 Door de samenwerking tussen het kabinet-Rutte III en de «constructieve drie» (D66,
CU en SGP) is er binnen de Nederlandse politiek sinds 2015 langzaam een ommekeer ontstaan,
waarbij bezuinigingen werden ingewisseld voor investeringen.4 Deze trend van extra investeringen in Defensie is onder het huidige kabinet voortgezet.
Dit alles biedt de defensieorganisatie de mogelijkheid om bewust en vanuit een positieve
motivatie te kiezen samenwerking op terreinen waar dit noodzakelijk is en meerwaarde
biedt. Deze nieuwe realiteit kan tot gevolg hebben dat nieuwe samenwerkingsinitiatieven
wenselijk worden, maar ook dat samenwerkingen uit het verleden niet langer nuttig
zijn.

2.3 Oorlog in Oekraïne

De oorlog in Oekraïne heeft op politiek en militair gebied gezorgd voor een schokgolf
in Europa. Op militair gebied laat de oorlog zien dat jarenlange verwaarlozing van
capaciteiten voor grootschalige conventionele oorlogsvoering risicovol is, en dat
Europese landen zoals Nederland op dit gebied significant tekortschieten.5 Op politiek gebied zorgde de Oekraïneoorlog voor een ommezwaai in de defensiebudgetten
waarin traditionele «onderbetalers» zoals Duitsland en Nederland ineens bereid bleken
snel en fors te investeren in defensie.6 De Russische agressie maakt ook dat aangrenzende landen zoals Finland, Zweden, Polen
en de Baltische Staten sterk in hun defensie investeren. Dit alles verandert de militaire
en wellicht ook politieke machtsbalans binnen de EU en NAVO, waarbij sommige Oost-Europese
landen in militaire slagkracht groeien ten opzichte van traditionele grote EU- of
NAVO-lidstaten als Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk.7 Daarnaast betekent de aanvraag van het NAVO-lidmaatschap door Finland en Zweden een
ommekeer voor de geopolitieke situatie in noord-Europa en voor NAVO-eenheden die opereren
in dit gebied. Al met al wijzigen hiermee de verhoudingen tussen en capaciteitsbehoeften
van Europese landen en hun krijgsmachten. Dit heeft gevolgen voor nut en noodzaak
van bestaande en nieuwe samenwerkingsverbanden.

2.4 Veranderende verhoudingen binnen de EU

Een vierde factor is de houding van de Europese Unie (EU) tegenover defensiesamenwerking.
Het traditionele evenwicht tussen de drie grote machten, Frankrijk, Duitsland en het
Verenigd Koninkrijk, hield intensieve defensiesamenwerking lange tijd tegen. Frankrijk
was voor verdere Europese integratie, maar het Verenigd Koninkrijk hield vast aan
haar eigen militaire macht en sterke oriëntatie op de Verenigde Staten. Ook Duitsland
was weliswaar voorstander van verdere Europese integratie, maar zette vanwege historische
gevoeligheden weinig concrete stappen.

Met de Brexit in 2016 verdween de belangrijkste politieke blokkade tegen militaire
integratie.8 In Duitsland veranderde, mede vanwege het presidentschap van Trump, de houding tegenover
militaire EU-samenwerking.9 Samen met de actieve houding van de Europese Commissie onder leiding van Juncker,
droeg dit bij aan een snelle uitrol van nieuwe EU-initiatieven op het gebied van defensie.
Vanwege de oorlog in Oekraïne is dit onder de huidige Commissievoorzitter Von der
Leyen in een stroomversnelling gekomen. Voorheen onbespreekbare zaken, zoals gezamenlijk
inkopen van wapens voor bijvoorbeeld levering aan Oekraïne, worden genormaliseerd.
Toch is de vorm en richting van defensiesamenwerking in de EU nog steeds onderdeel
van flinke meningsverschillen tussen Frankrijk en Duitsland.10 Dit maakt een heldere, eigen visie voor Nederland extra belangrijk.

2.5 Nieuwe stappen in Defensievisie 2035 en Defensienota 2022

De laatste factor die bezinning over internationale defensiesamenwerking noodzakelijk
maakt, is de grote aandacht hiervoor in de Defensievisie 2035 en Defensienota 2022.
De Defensievisie, gepubliceerd onder kabinet-Rutte III, trekt lange lijnen naar de
toekomst middels tien zogenaamde «inrichtingsprincipes».11 Twee daarvan dienen hier genoemd te worden, namelijk «Inzetten op een sterker, zelfredzamer
Europa» (inrichtingsprincipe 8) en «Inzetten op verdere specialisatie binnen de NAVO
en EU» (inrichtingsprincipe 9). De defensievisie 2035 werd in 2022 aan- en ingevuld
met de Defensienota 2022.12 Deze beleidsnota werkt met zes «actielijnen», waaronder «Versterken van specialismes»
(actielijn 3) en «Meer Europese samenwerking» (actielijn 4). Zowel uit de Defensievisie
als de Defensienota blijkt dus een voorkeur voor het langs Europese lijnen vormgeven
van internationale samenwerking, onder meer door middel van specialisatie. De ruime
aandacht voor internationale en Europese defensiesamenwerking in deze twee stukken
is een trendbreuk met eerdere beleidsdocumenten, waar het veeleer ging over de verhouding
van Nederland tot het NAVO-bondgenootschap.13 Ondanks de extra aandacht ontbreekt nog altijd een gestructureerde discussie over
een coherent afwegings- en besluitvormingskader. Dat is onwenselijk. De keuze over
de vorm en richting van defensiesamenwerking raakt aan de inrichting en inzet van
de Nederlandse krijgsmacht en vergt alleen daarom al een gedegen en principieel politiek
debat.

3 De Nederlandse positie inzake defensiesamenwerking

3.1 Geschiedenis van defensiesamenwerking in Europa

De aandacht voor defensiesamenwerking in Europa gaat terug tot het prille begin van
het project van de Europese eenwording. In 1952 werd op initiatief van Frankrijk een
verdrag getekend om een Europese Defensiegemeenschap op te richten. Deze gemeenschap
zou het bevel overnemen over de legereenheden van de Benelux, Frankrijk, Italië en
West-Duitsland, en daarmee de facto een Europees leger creëren.14 Het verdrag werd echter niet geratificeerd door het Franse parlement omdat deze het
zag als een onacceptabel verlies aan soevereiniteit. Dit bestendigde de leidende rol
voor de NAVO tijdens de Koude Oorlog en maakte dat de Europese integratie focuste
op andere beleidsterreinen. Na het einde van de Koude Oorlog werden diverse initiatieven
gestart om tot efficiëntere en effectievere militaire samenwerking te komen binnen
Europa. In 1992 stelden de lidstaten van de West-Europese Unie (WEU) de «Petersbergtaken»
op, waarin een scala aan militaire operaties genoemd werd die de Europese landen zouden
moeten kunnen uitvoeren zonder hulp van de VS.15 Bij het Verdrag van Amsterdam in 1997 werden deze doelstellingen opgenomen in de
Europese Verdragen.

Een ander belangrijk keerpunt voor de EU was de St. Malo ontmoeting in 1998, waarbij
Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk afspraken dat de EU zelfstandig militaire capaciteiten
moest bezitten om een internationale rol te kunnen vervullen.16 Door deze koerswijziging van het Verenigd Koninkrijk als één van de grote drie landen
binnen de EU kon er nu verder aan de weg getimmerd worden. Dit resulteerde onder meer
in de European Security and Defence Policy (ESDP) en European Security Strategy (ESS).
Ook begon de EU vanaf 2003 militaire en civiele missies te sturen naar oorlogs- en
conflictgebieden.

In 2009, bij het nieuwe Verdrag van Lissabon, werd de ESDP opgenomen in het Verdrag
van de EU, en hernoemd tot Common Foreign and Security Policy (CSDP). Ook gaf het
Verdrag de mogelijkheid om meer gestructureerde permanente samenwerking aan te gaan
op het gebied van defensie. Na de Brexit in 2016 werd van deze mogelijkheid gebruik
gemaakt, en werd de Permanent Structured Cooperation Operation (PESCO) opgericht.
Binnen deze samenwerking werken landen op vrijwillige basis samen aan projecten die
bijdragen aan meer samenhang tussen de deelnemende krijgsmachten. Denemarken en Malta
hadden een opt-out op PESCO, maar Denemarken heeft in 2022 aangegeven deze opt-out
te willen beëindigen en voortaan deel te nemen aan zowel de CSDP en PESCO.17 Daarnaast werd de Europese Commissie na Brexit actiever op dit terrein en kwam met
het European Defence Fund (EDF) waarbij defensieprojecten van EU-lidstaten gesubsidieerd
kunnen worden vanuit dit Europese fonds.18

Nog een recente, grote stap is de oprichting van het European Peace Facility (EPF)
in 2021.19 Dit fonds wordt gebruikt om EU-operaties in het buitenland te financieren, zodat
de EU deze operaties onafhankelijk van de bijdragen van individuele lidstaten kan
uitvoeren. Sinds het uitbreken van de oorlog in Oekraïne wordt het geld uit dit fonds
gebruikt om wapens en andere middelen te kopen voor Oekraïne. Er kan dus geconcludeerd
worden dat de EU sinds 2016 grote stappen maakt inzake van defensiesamenwerking, zowel
intergouvernementeel (PESCO) als supranationaal (EDF, EFP).

3.2 De Nederlandse positie

Nederland is van oudsher een maritieme handelsnatie. Daaruit volgt logischerwijs ook
een sterke Trans-Atlantische oriëntatie. Tot halverwege de 20e eeuw stelde het Ministerie van Buitenlandse Zaken dat Nederland niet kan bestaan
zonder Europa, maar dat Nederland zowel qua karakter als qua geschiedenis geen «continentaal»
Europees land genoemd kan worden zoals Duitsland en Frankrijk.20 De combinatie van vrees voor Duits-Franse dominantie in Europa en het belang van
maritieme handel maakte Nederland tot een van de oprichters en meest gedreven ondersteuners
van de NAVO.21

Deze massieve pro-Atlantische houding zwakte iets af tijdens de jaren 70 als gevolg
van de kritiek in Nederland op Vietnamoorlog. In combinatie met de toetreding van
het Verenigd Koninkrijk tot de EEG in 1973 zorgde dit voor een iets welwillendere
visie op Europese defensiesamenwerking. Supranationale samenwerking binnen de EEG
werd in deze tijd vanuit Nederland ook gezien als een middel om de Frans-Duitse dominantie
te beteugelen. Toen dit niet bleek te werken, keerde Nederland in de jaren 90 terug
naar haar voorzichtige houding inzake defensiesamenwerking.22 Het drama van Srebrenica veroorzaakte een sterke aversie binnen de krijgsmacht tegen
samenwerkingsverbanden zonder harde garanties. Missies in Afghanistan of boven Kosovo
werden dan ook onder de «oude vertrouwde» NAVO-vlag uitgevoerd.23

In het afgelopen decennium lijkt de Nederlandse kijk op defensiesamenwerking opnieuw
te zijn veranderd. Met de Brexit verloor Nederland het Verenigd Koninkrijk als bondgenoot
in haar nadruk op de NAVO boven de EU. Tegelijk werden bilaterale en multilaterale
samenwerkingsinitiatieven opgezet om militaire capaciteiten te kunnen behouden of
regenereren. Belangrijke voorbeelden hiervan zijn het Duits-Nederlandse tankbataljon
en de gedeelde tankvliegtuigen op Vliegbasis Eindhoven.24 Het primaat van de NAVO boven de EU op het gebied van veiligheid en defensie lijkt
vervangen te worden door een «bottom-up approach», waarbij bilaterale en multilaterale
verbanden gebruikt worden om zowel de NAVO als de EU te versterken. Volgens de initiatiefnemer
is er onvoldoende sprake van een structurele en gestructureerde discussie over de
besluitvorming hierover, inclusief voors en tegens.

4 Fundamentele uitgangspunten

4.1 Vier kernprincipes

Voor de initiatiefnemer staan vier principes centraal bij het beoordelen van internationale
en Europese samenwerking inzake defensie. Namelijk: a) soevereiniteit, gerelateerd
aan subsidiariteit, b) proportionaliteit, c) noodzakelijkheid en d) meerwaarde. Deze
vier principes hangen onderling nauw samen: grote gevolgen («inbreuken») inzake soevereiniteit
en/of proportionaliteit kunnen alleen te rechtvaardigen zijn bij een gelijktijdig
sterkere positieve beoordeling op noodzaak en meerwaarde.

Rond het eerste principe, namelijk van soevereiniteit in nauwe relatie tot subsidiariteit, wordt afgewogen of het uit handen geven van bevoegdheden geen onnodige afbreuk doet
aan de zeggenschap van Nederland over haar krijgsmacht. Bescherming van eigen burgers
en grondgebied is een kerntaak van de Nederlandse overheid, en de zeggenschap over
deze kerntaak zal niet zomaar uit handen gegeven mogen worden. Ook al kunnen sommige
taken zo complex en kostbaar zijn, dat het voor Nederland alleen niet mogelijk is
om deze uit te voeren. In de afweging van soevereiniteit en subsidiariteit wordt dus
bezien of het in de gegeven situatie billijk is om bevoegdheid uit handen te geven.

Bij het principe van proportionaliteit gaat het om de genomen maatregelen versus het bereikte effect. Maatregelen moeten
zo beperkt mogelijk zijn ten opzichte van het te bereiken doel. Bij samenwerking die
zeer vergaand en ingrijpend is, of in materieel, financieel of principieel opzicht
een hoge prijs heeft, moet het voordeel ook navenant zijn om haar wenselijk te achten.

Het derde principe is dat van noodzaak: is samenwerking noodzakelijk tegenover dreigingen? Dit raakt aan ontwikkelingen
op het gebied van (militaire) technologie en geopolitiek. Het veranderen van deze
factoren kan grote impact hebben of de behoeftes van de Nederlandse krijgsmacht en
noodzaak om met specifieke landen samen te werken om deze behoeftes te vervullen.

Het vierde en laatste principe is om bij nieuwe samenwerkingsvormen scherp te kijken
naar de meerwaarde ervan tegenover andere (bestaande) samenwerking. Nederland heeft als rijk land aanzienlijke
financiële middelen in huis om zelfstandig voor haar verdediging te zorgen. Daarnaast
is Nederland een van de oprichters van de NAVO. Nieuwe, ook Europese, samenwerkingsvormen
zullen een duidelijke meerwaarde moeten bieden tegenover de bestaande Nederlandse
deelnames.

4.2 De kernprincipes in samengebracht in een beoordelingsmodel

De initiatiefnemer presenteert een model waarbij huidige en toekomstige vormen van
samenwerking kunnen worden ingedeeld en beoordeeld langs drie assen. Hoe sterker een
samenwerkingsvorm of -verband op deze assen scoort, hoe ingrijpender de samenwerking
is in termen van soevereiniteit en proportionaliteit, en dus hoe hoger de drempel
dat de vorm van samenwerking wenselijk is op basis van de vier uitgangsprincipes.

De eerste as betreft de politieke besluitvorming en aansturing. Wat is invloed van Nederland, en wie draagt verantwoordelijkheid voor de samenwerking?
Deze as weerspiegelt met name het principe van soevereiniteit in samenhang met subsidiariteit.

De tweede as gaat over de mate van afhankelijkheid die tussen de samenwerkende landen ontstaat. Hierbij wordt gekeken naar de mate waarin
zelfstandig opereren los van de samenwerking nog mogelijk is. Uiteraard spelen ook
hier de principes van soevereiniteit en proportionaliteit, afgezet tegen militaire
noodzaak en praktische meerwaarde, een grote rol.

De laatste as die gehanteerd wordt is het soort militaire activiteit. Gaat het om politiek ambitieuze projecten die gepaard gaan met grote budgetten en
mogelijk de inzet van mensenlevens of niet? Hierbij toetst de as aan noodzakelijkheid,
maar ook aan de andere genoemde principes.

Tabel 1: Indeling van verschillende vormen van internationale militaire samenwerking.

Assen

Beperkt

 
 
 

Ingrijpend

Aansturing

Bilateraal intergouv.

 

Multilateraal intergouv.

 

Supranationaal

Afhankelijk-heid

Niche-capaciteit

Gezamen-lijke capaciteit

Integratie gevechts-ondersteu-ning

Integratie gevechts-kracht

Collectieve taak

Activiteit

Training en interopera-biliteit

Instandhou-ding capaci-teit

Verwerving van middelen

Onder-steuning van inzet

Inzet van gevechts-eenheden

Model 1: Driedimensionale indeling van vormen van internationale militaire samenwerking.
Langs de X-as de mate van (wederzijdse) afhankelijkheid die door de samenwerking gecreëerd
wordt, op de Y-as de aard van de activiteit en op de Z-as de wijze waarop politieke
besluitvorming plaatsvindt

5 Beoordelingsmodel met drie assen

Hieronder volgt een nadere toelichting op de drie assen van het beoordelingsmodel,
oftewel toetsingskader, inzake Europese en internationale defensiesamenwerking, namelijk
de politieke besluitvorming en aansturing, de mate van afhankelijkheid en de aard
van de militaire activiteit.

5.1 De eerste as: politieke aansturing

Bij de aansturingswijze wordt gekeken in hoeverre de Nederlandse politiek invloed
kan uitoefenen op de vorm, intensiviteit en duur van de samenwerking.

Bilateraal intergouvernementeel

Bilaterale intergouvernementele samenwerking is samenwerking tussen twee landen die
op gelijkwaardige wijze samenwerken. Afstemming is relatief eenvoudig, en door te
kiezen voor een gelijkgezinde partner hoeft weinig water bij de wijn gedaan te worden
om tot een vruchtbare samenwerking te komen. Een voorbeeld hiervan is de Nederlands-Belgische
marinesamenwerking.25 Twee landen die zowel geografisch, economisch als politiek veel gemeen hebben kunnen
het relatief makkelijk eens worden over de invulling van deze samenwerking. Ook is
er bij de gecreëerde afhankelijkheid slechts sprake van één partner die in geval van
nood overtuigt zou moeten worden. Op het gebied van soevereiniteit wordt dus weinig
ingeleverd.

Multilateraal intergouvernementeel

De tweede vorm van aansturing is een multilaterale intergouvernementele samenwerking.
Hierbij werken meerdere landen op gelijkwaardige wijze samen. Elk land heeft officieel
een even zware stem. Deze samenwerking kan variëren van enkele landen tot een groot
samenwerkingsverband zoals de NAVO.26 Hoe groter het aantal deelnemers, hoe groter de compromissen zullen zijn die gesloten
moeten worden. Elk land heeft echter de mogelijkheid om in een uiterste geval niet
in te stemmen met de voorstellen. Op deze wijze is de soevereiniteit van het land
toch gewaarborgd.

Supranationaal

De derde wijze om politieke besluitvorming over samenwerking vorm te geven is via
supranationale besluitvorming. Bij deze vorm richten de deelnemende landen een overkoepelend
orgaan op dat de besluitvorming over de samenwerking van de lidstaten over neemt.
Het zijn dus niet meer de landen zelf die voorstellen uitwerken, uitonderhandelen
en uitvoeren. Een voorbeeld hiervan is het European Defence Fund (EDF) dat vanuit
de Europese Commissie aangestuurd wordt.27 De eurocommissarissen die de Europese Commissie vormen zitten daar namens de hele
EU, niet namens de lidstaten. Ook een eventueel Europees Leger dat vanuit de EU zou
worden aangestuurd zou onder deze vorm van aansturing moeten vallen om effectief te
zijn. Bij deze aansturing wordt verreweg de meeste soevereiniteit ingeleverd.

5.2 De tweede as: mate van afhankelijkheid

Bij samenwerking gaan deelnemende landen een verbintenis met elkaar aan. Afhankelijk
van de aard van de samenwerking leidt dit tot wederzijdse versterking, maar ook afhankelijkheid.
Verschillende vormen van samenwerking kunnen leiden tot meer of minder afhankelijkheid.
Hoe afhankelijker een land is van de capaciteiten van een ander land en de wil om
deze capaciteiten in te zetten, hoe meer soevereiniteit zij daarmee opgeeft. Of dit
verlies van onafhankelijkheid opweegt tegen de verwonnen voordelen hangt af van de
noodzaak en meerwaarde van de samenwerking.

Nichecapaciteiten

De meest onschuldige vorm van samenwerking is het ontwikkelen van nichecapaciteiten.
Hierbij ontwikkeld een land een capaciteit waaraan binnen een bondgenootschap een
tekort aan is, of waar het land in excelleert. De inzet van deze capaciteit ten behoeve
van bondgenoten kan worden gebruikt als wisselgeld om eigen zwaktes of tekortkomingen
te compenseren. Een voorbeeld hiervan is de inzet van Nederlandse onderzeeboten in
NAVO-verband om inlichtingen te vergaren.28 In ruil hiervoor leveren bondgenoten ook inlichtingen aan Nederland. Zolang het investeren
in nichecapaciteiten niet als excuus wordt gebruikt om eigen basisvaardigheden op
andere gebieden te laten verzwakken creëert het investeren in nichecapaciteiten geen
afhankelijkheid. Er treedt daarmee ook geen soevereiniteitsverlies op. De meerwaarde
van nichecapaciteiten kunnen echter enorm zijn. Het maakt Nederland tot een aantrekkelijke
partner die wezenlijke toegevoegde waarde heeft voor bondgenoten. Wel is het belangrijk
om aandacht voor de noodzakelijkheid van nichecapaciteiten te hebben. Wanneer er geen
enkele noodzaak is tot het verkrijgen van de nichecapaciteit los van de betreffende
samenwerking, is het de vraag of het verstandig is om puur vanwege de wenselijkheid
binnen de samenwerking over te gaan tot investering in deze capaciteit.

Integratie van ondersteuning

Wederzijdse afhankelijkheid wordt gecreëerd wanneer landen besluiten om verwerving,
opleiding en het onderhoud van hun capaciteiten gezamenlijk vorm te geven met, of
uit te besteden aan, bondgenoten. De schaal van deze samenwerking kan variëren. Een
voorbeeld hiervan is de samenwerking van de Belgische en Nederlandse marine. Hierbij
neemt Nederland het onderhoud van de fregatten en opleiden van bijbehorende bemanningen
van beide landen op zich, terwijl België hetzelfde doet bij de mijnenjagers.29 Zonder deze ondersteuning zouden de vloten van beide landen na enige tijd stil komen
te liggen door gebrek aan onderhoud en gecertificeerd personeel. Hierbij is er dus
sprake van afhankelijkheid en enig verlies aan zeggenschap. Je bent immers afhankelijk
van het andere land voor de beschikbaarheid van je maritieme eenheden. Wel is de capaciteit
eigendom van de individuele partner en kan zij daarmee soeverein beslissen over inzet.
Het verlies aan soevereiniteit is dan ook indirect en relatief beperkt. Als gevolg
van de globalisering bestaan wapensystemen immers altijd uit onderdelen die vanuit
verschillende landen ingekocht moeten worden, ongeacht of het systeem zelf wel of
niet in Nederland geproduceerd wordt. Tijdens een langdurig conflict bestaat er daardoor
altijd het risico op lagere beschikbaarheid van wapensystemen als gevolg van een tekort
aan reserveonderdelen. Tegelijkertijd biedt deze vorm van samenwerking enorm veel
meerwaarde vanuit kostenoogpunt, zowel financiële, materiële als personele schaarste
wordt efficiënter besteed. Proportionaliteit en noodzakelijkheid zijn afhankelijk
van specifieke context van de casus.

Gezamenlijke capaciteit

Bij een gezamenlijke capaciteit kiezen landen ervoor om financiële, ruimtelijke en
economische krachten te bundelen om gezamenlijk een capaciteit te creëren of behouden.
Een voorbeeld hiervan is de NATO Strategic Airlift Capability (SAC) waarin meerdere
landen gezamenlijk een aantal C-17 transportvliegtuigen hebben aangeschaft.30 Landen kunnen een gezamenlijke capaciteit «lenen» voor eigen ingezet of wordt de
capaciteit met gezamenlijke goedkeuring ingezet. De gevolgen voor de soevereiniteit
van een deelnemend land hangen af van de specifieke context. Wanneer de gezamenlijke
capaciteit de vervanging betekent van een capaciteit die het land oorspronkelijk zelf
bezat, is er sprake van (soevereiniteits-)verlies. Wanneer het gaat om een capaciteit
waarvoor het land in eerste instantie niet de middelen had om deze op te zetten, is
er sprake van (soevereiniteits-)winst. Eerst was het land immers volledig afhankelijk
van bondgenoten die deze capaciteit leverden, nu kan zij gedeeltelijk zelf bepalen
over de inzet. Ook voor proportionaliteit, noodzakelijkheid en meerwaarde zijn context
van de specifieke casus bepalend voor het daadwerkelijke oordeel. Hoe duurder, effectiever
en schaarser de capaciteit, hoe groter de kans dat samenwerking een juiste weg zou
kunnen zijn.

Integratie gevechtskracht

De mate van afhankelijkheid wordt veel verder vergroot wanneer de militaire capaciteit
bestaat uit eigen resources die door verschillende landen zijn samengebracht. Dit
betekent dat de capaciteit enkel functioneel is op het moment dat alle partnerlanden
hun bijdrage leveren. Een voorbeeld hiervan is het Nederlands-Duitse tankbataljon
waarbij Nederlandse militairen in Duitse tanks rondrijden.31 Mocht Duitsland haar tanks terugtrekken of Nederland haar personeel, bestaat het
tankbataljon effectief niet meer. Van individuele soevereiniteit van de deelnemende
landen is bij deze samenwerkingsvorm geen sprake, beslissing over inzet tijdens oorlogssituaties
zal door alle deelnemende landen moeten worden goedgekeurd om te kunnen functioneren.
De beoordeling op proportionaliteit, noodzakelijkheid en meerwaarde kan in zeldzame
gevallen gunstig uitvallen, maar over het algemeen kan gesteld worden dat deze mate
van samenwerking indien mogelijk vermeden moet worden. Indien toch wordt gekozen voor
samenwerking, is het bij zowel integratie van gevechtskracht als bij een gezamenlijke
capaciteit belangrijk om dit te doen met zo weinig mogelijk en zo gelijkgezind mogelijke
partners. Alleen al om de kans op fundamentele meningsverschillen, ook over concrete
inzetten, te minimaliseren.

Collectieve taak

De laatste en meest afhankelijke vorm van samenwerking is de «collectieve taak». Hiervan
is sprake als een land met haar capaciteiten niet alleen een taakstelling heeft voor
haar eigen belangen, maar deze ook gebruikt om voor bondgenoten noodzakelijke taken
uit te voeren. Dit gebeurt bijvoorbeeld binnen de NAVO waar Amerikaanse kernwapens
gebruikt worden om een nucleaire garantie af te geven voor andere non-nucleaire NAVO-lidstaten.32 Een ander voorbeeld binnen de NAVO is de luchtverdediging van de Baltische staten.
Deze landen beschikken zelf niet over jachtvliegtuigen en worden bij toerbeurt door
detachementen jachtvliegtuigen van verschillende lidstaten beschermd33. In tegenstelling tot een bij een nichecapaciteit is er bij een collectieve taak
sprake van volledige afhankelijkheid. Europese NAVO-staten kunnen niet bepalen wanneer
de VS haar kernwapens inzet en de Baltische staten kunnen andere lidstaten niet dwingen
om jachtvliegtuigen te sturen. Tegelijkertijd zijn de genoemde landen wel voluit afhankelijk
van hun bondgenoten voor de nucleaire garantie, respectievelijk luchtverdediging.
Er is bij deze samenwerkingsvorm dus geen sprake van soevereiniteit, tenzij gezamenlijke
besluitvormingsprocedures bedongen zijn. Ook zal deze sterk-afhankelijke vorm van
samenwerking slechts in zeer uitzonderlijke omstandigheden voldoen aan de kaders van
proportionaliteit, noodzaak en meerwaarde. In de praktijk blijft deze samenwerkingsvorm
dan ook beperkt tot zeer exclusieve, dure en politiek gevoelige onderwerpen zoals
nucleaire wapens.

5.3 De derde as: aard van de activiteit

Naast de praktische gevolgen van samenwerking voor opbouw, inzet en aansturing van
de krijgsmacht is het voor de afweging van proportionaliteit en meerwaarde ook relevant
om te kijken naar de specifieke militaire activiteit. Eenvoudige en relatief ongevaarlijke
activiteiten zullen immers al sneller proportioneel zijn en meerwaarde hebben dan
grote projecten met veel risico’s, investeringen en/of overdracht van bevoegdheden.

Training en interoperabiliteit

De minst controversiële vorm van samenwerking is het verbeteren van de mogelijkheid
om samen te oefenen en om interoperabel te werken. Hierbij gaat het vaak om kleine
zaken die weinig politieke aandacht krijgen of zelfs op het niveau van uitvoeringsorganisaties
blijven. Het vraagstuk van soevereiniteit en proportionaliteit speelt hier daarom
slechts beperkt. Een voorbeeld is de aanschaf van gezamenlijke communicatieapparatuur
door de Duitse en Nederlandse Landmacht.34 Hierdoor kunnen voertuigen en eenheden van beide landen digitaal met elkaar communiceren
in een beveiligde omgeving. Ook het gezamenlijk opleiden van wapeninstructeurs voor
de F-16 en F-35 door verschillende Europese landen zorgt voor het «spreken van dezelfde
taal».35 Deze zaken ontsnappen vaak aan politieke aandacht, maar maken bij gezamenlijke inzet
door landen het verschil. Onder het kabinet-Rutte III nam Nederland de leiding over
het PESCO-project Militaire Mobiliteit, dat bij moet dragen aan vermindering van bureaucratie
bij het vervoer van militair materieel door Europa.36 Hiermee vond het kabinet een compromis tussen de wens om bij te dragen aan Europese
defensiesamenwerking en tegelijkertijd rekening te houden met politieke gevoeligheden.

Instandhouding capaciteit

Een stapje ingrijpender is structurele samenwerking in de vorm van het samenbrengen
van mensen en middelen, met gevolgen voor kosten, werkgelegenheid en zelfstandigheid
van een krijgsmacht. Een voorbeeld hiervan is de samenwerking tussen de verschillende
landen die opereren met dezelfde vliegtuigen of helikopters. Deze structurele samenwerking
leidt er bijvoorbeeld toe dat Nederland extra werkgelegenheid krijgt omdat alle Europese
F-35’s en hun motoronderhoud op Woensdrecht krijgen.37 Er kunnen echter politieke gevoeligheden ontstaan, zoals toen Nederland bommen leverde
aan Deense F-16-operaties boven Libië, terwijl Nederlandse F-16’s daar zelf niet mochten
bombarderen.38 Dergelijke structurele samenwerkingsvormen worden vaak politiek gelegitimeerd door
bezuinigingen en personeelstekorten. Noodzakelijkheid is daarmee dubieus en vooral
financieel gemotiveerd. De meerwaarde hangt af vanuit welk perspectief gekeken wordt.
Er kan sprake zijn van een efficiëntere besteding van middelen van Defensie, maar
in brede zin kan de meerwaarde ook afhangen van bijvoorbeeld de rol die de nationale
defensie-industrie verkrijgt in het proces.

Verwerving van middelen

Bij verwerving van nieuwe middelen en capaciteiten voor de krijgsmacht kan er sprake
zijn van grote politiek gevoeligheid. Deelname aan het JSF-programma en de vervanging
van de onderzeeboten zijn hier bekende voorbeelden van. Samenwerking wordt aangevoerd
als middel om de kosten te drukken, maar vaak spelen grote geopolitieke belangen ook
mee. Het plaatsen van een grote order bij een bevriende staat kan immers veel impact
hebben op de relatie met dat land. Daarnaast speelt de aan- of afwezigheid van een
politieke voorkeur voor de nationale of Europese defensie-industrie een grote rol
bij deze thematiek. Of een nieuw groot wapensysteem van Amerikaanse, Nederlandse of
Europese makelij is zomaar voorwerp van een fel politiek debat.

De noodzaak en meerwaarde van samenwerking rondom de vervanging van middelen is vaak
evident: Nederland kan niet alle materieel zelf ontwikkelen en bouwen. En door alsmaar
stijgende kosten is het veel landen onbetaalbaar geworden om zelfstandig nieuwe wapensystemen
aan te schaffen. Tegelijkertijd is de specifieke invulling cruciaal voor de uitkomst.
Projecten zoals de NH90-helikopter of Eurofighter Typhoon laten zien dat overdadige
nationale bemoeienis bij het ontwerp kan leiden tot een tegenovergestelde uitkomsten,
waarbij wapensystemen duurder en minder capabel zijn dan gewenst. Een goede samenwerking
kan daarom vragen om het inleveren van zeggenschap over ontwerp of productie. Het
is per geval de vraag of dit wenselijk is.

Ondersteuning van inzet

Een zeer aangelegen punt bij de politieke betrokkenheid bij defensiebeleid is het
besluit over de inzet van militairen. Zeker bij samenwerkingsverbanden is dit altijd
een heikel punt waarover uitgebreide afspraken gemaakt moeten worden en waar politieke
gevoeligheden kunnen ontstaan. Een manier om dit risico te minimaliseren is door samenwerkingsverbanden
aan te gaan in ondersteunende functies, waardoor betrokkenheid bij gevechtshandelingen
minder aannemelijk is. Een voorbeeld van een dergelijk samenwerkingen is de gecombineerde
Belgisch-Nederlandse taakgroep tegen ISIS waarbij Nederland beveiligings- en ondersteuningspersoneel
leverde en België de F-16’s met bijbehorende vliegers.39 Ook de samenwerkingen bij de NAVO AWACS eenheid en Europese tankvliegtuigen op Eindhoven
betreffen gevechts-ondersteuning waardoor betrokkenheid van personeel bij gevechtshandelingen
onwaarschijnlijk is.40 Per individuele casus zal er een groot verschil bestaan in de duiding van proportionaliteit
en noodzaak van dergelijke vormen van samenwerking. Het Belgisch-Nederlandse deelconcept
bij de ondersteuning van de F-16-missie tegen ISIS was niet noodzakelijk geweest zonder
ernstige tekortkomingen in beide landen als gevolg van personeelstekorten en bezuinigingen.
Tegelijkertijd zijn capaciteiten zoals de NAVO-AWACS te groot voor Nederland om zelfstandig
te bezitten.

Inzet van militairen in oorlogssituaties

Het overdragen van het gezag over inzet van militairen op missies waar gevochten wordt
op leven en dood is de meest vergaande overdracht van soevereiniteit die een land
bij defensiesamenwerking zou kunnen doen. Het CU-SGP verkiezingsprogramma voor de
verkiezingen van het Europees parlement in 2019 stelt dan ook duidelijk dat de bevoegdheid
over de inzet van militairen een nationale verantwoordelijkheid moet blijven.41 Bij voorstanders van Europese defensie-integratie ligt dat anders. In het D66-verkiezingsprogramma
van 2021 staat bijvoorbeeld dat het Europees parlement zou moeten instemmen met inzet
van militairen.42 Een dergelijke overdracht van bevoegdheid is de meest intensieve stap die een land
kan maken op het gebied van defensiesamenwerking. Volgens de initiatiefnemer is dit
laatste onwenselijk.

Bij internationale besluitvorming over intensieve samenwerking tussen gevechtseenheden
moet ervoor gewaakt worden dat deze eenheden vleugellam raken. Zo lieten de verschillen
in mandaat tussen Nederlandse en Australische militairen in Uruzgan zien dat landen
niet aarzelen om militaire inbreng terug te trekken wanneer een conflict niet in hun
belang is. Het meest pijnlijke voorbeeld voor Nederland is wellicht Srebrenica, waarbij
de Fransen, Amerikanen en Britten gezamenlijk besloten dat de Nederlandse eenheden
ter plaatse geen luchtsteun mochten ontvangen.43 Dergelijke risico’s kleven altijd aan multinationale operaties. De uitdaging wordt
echter veel structureler wanneer er sprake is van permanente gezamenlijke gevechtseenheden
zoals het Duits-Nederlandse tankbataljon. Het zorgt voor een potentieel grote mate
van verlies van soevereiniteit voor de Nederlandse bevelhebbers onder operationele
omstandigheden, en is daardoor ook slechts zelden proportioneel. Meerwaarde en noodzakelijkheid
zullen zeer groot moeten zijn om het verlies aan soevereiniteit aanvaardbaar te maken.

6 Het beoordelingsmodel toegepast

Hieronder volgt een weergave van het beoordelingsmodel met kleuren die aangeven hoe
acceptabel dan wel onwenselijk de vormen van samenwerking in beginsel zijn.

6.1 Beoordelingsmodel in kleur

Tabel 2. Generieke beoordeling van verschillende vormen van defensiesamenwerking in
kleuren: van geen kleur (overwegend positieve beoordeling) naar donkergrijs (overwegend
negatief).

Assen

Beperkt

 
 
 

Ingrijpend

Aansturing

Bilateraal intergouv.

 

Multilateraal intergouv.

 

Supranationaal

Afhankelijk-heid

Niche-capaciteit

Gezamen-lijke capaciteit

Integratie gevechts-ondersteu-ning

Integratie gevechts-kracht

Collectieve taak

Activiteit

Training en interopera-biliteit

Instandhou-ding capaci-teit

Verwerving van middelen

Onder-steuning van inzet

Inzet van gevechts-eenheden

Model 2: 3D-model voor het beoordelen van vormen van defensiesamenwerking. Hoe verdergaand
de aard van de activiteit (x-as), hoe groter de afhankelijkheid (y-as), en hoe ingrijpender
de gevolgen voor de aansturingswijze (z-as), hoe kritischer de beoordeling (rode kleur

Het beoordelingsmodel wordt hierna toegepast op concrete samenwerkingsvormen.

6.2 Politieke besluitvorming en aansturing

De verdediging van het nationale grondgebied behoort tot de kerntaken van een soevereine
staat. Het gebruik van geweld om Nederlandse belangen te verdedigen of de internationale
rechtsorde te bevorderen is een zware verantwoordelijkheid voor de Nederlandse regering,
die daarbij gecontroleerd wordt door het parlement. Inzet van militairen is dan ook
iets waar in het politieke debat niet lichtvaardig mee gehandeld wordt. Niet voor
niets krijgen militairen een gedetailleerd mandaat mee wanneer zij op missie gestuurd
worden.

Tegelijkertijd is de praktijk complex. In de uitvoering ligt het bevel bij bevelhebbers
van militaire eenheden ter plaatse. In de context van multinationale operaties komt
het daarbij veelvuldig voor dat militairen onder bevel geplaatst worden van buitenlandse
bevelhebbers en internationale organisaties. Op 1 maart 2022 besloot de Nederlandse
regering om in verband met de oorlog in Oekraïne het bevel van de Nederlandse troepen
in Litouwen over te dragen aan de NAVO-commandant in Europa.44 Na dit besluit bepaalde niet langer de Nederlandse regering, maar de NAVO wanneer
de Nederlandse militairen in Litouwen geweld mochten gebruiken.

In de praktijk zijn er dus voorbeelden waarbij Nederland de zeggenschap over Nederlandse
militairen uit handen geeft. Een belangrijk gegeven hierbij is echter dat dit gaat
om taken waarvan de Nederlandse regering vooraf besloten heeft ze voor een gegeven
periode als gevolg van internationale afspraken uit te voeren. Na het voltooien van
de opdracht, het verlopen van de termijn of een Nederlandse terugtrekking uit de internationale
afspraak, keren de militairen weer terug onder het gezag van de Nederlandse regering.
Bij permanente internationale samenwerkingsverbanden is het van fundamenteel belang,
dat de Nederlandse regering altijd verantwoording kan nemen voor het handelen van
haar eigen militairen. Bij bilaterale of intergouvernementele samenwerkingsverbanden
is dit mogelijk via een veto. Bij supranationale samenwerking is de invloed en veel
beperkter. Supranationale samenwerking op het gebied van defensie is daarom in beginsel
onwenselijk. Een Europees Leger dat niet onder gezag staat van de Nederlandse regering
en het Nederlandse parlement is dan ook een samenwerking die vanuit het belang van
soevereiniteit nooit mag worden aangegaan.

6.3 Mate van afhankelijkheid

Waar permanente samenwerking wordt aangegaan leidt deze al snel tot wederzijdse afhankelijkheid.
Binnen het model is onderscheid gemaakt tussen verschillende gradaties van afhankelijkheid.
Hierin is het belangrijk om nuchter te redeneren. In een geglobaliseerde wereld waarin
slechts de Verenigde Staten en China nog (beperkt) beschikken over een wapenindustrie
die het volledige spectrum van een krijgsmacht afdekt, is er altijd sprake van samenwerking.
De oorlog in Oekraïne laat duidelijk zien hoe een conflict mondiale gevolgen heeft
voor de algemene welvaart, maar ook voor zaken die essentieel zijn voor oorlogsvoering
zoals voedsel, reserveonderdelen, wapensystemen en munitie.

Op basis van het model kan daarom gesteld worden dat het investeren in nichecapaciteiten
en het integreren van ondersteuning niet zorgen voor dermate grote afhankelijkheid
dat samenwerking vanuit soevereiniteit en proportionaliteitsoogpunt zou moeten worden
afgewezen. Wel is voorwaarde dat de basis van een krijgsmacht, zowel qua gevechtskracht
als qua ondersteuning, op orde moet zijn. Bij samenwerking die direct gaat over gevechtsvoering
is er sprake van een grotere mate van afhankelijkheid en daarmee van soevereiniteitsverlies.
Bij het aangaan van een samenwerking waarbij sprake is van een collectieve capaciteit,
integratie van gevechtskracht of het opnemen van een collectieve taak door een partner
zal er dus sprake moeten zijn van grote noodzaak en meerwaarde om het aangaan de samenwerking
te rechtvaardigen. Wanneer deze samenwerkingsverbanden aangegaan worden, is het van
belang om dit te doen met gelijkgestemde landen. Het betreft hier landen die zowel
in politieke koers, geografische ligging, inrichting van de krijgsmacht en als doelstelling
van de krijgsmacht een verglijkbare opstelling hebben. Dit minimaliseert het risico
op afhankelijkheid van een partner die in crisissituatie andere belangen nastreeft.

6.4 Aard van de activiteit

De aard van de militair activiteit heeft uiteraard gevolgen voor de kansen maar ook
voor de risico’s die aan de samenwerking kleven. Wanneer het gaat om samenwerking
op het gebied van training, interoperabiliteit en instandhouding van capaciteiten
zijn meerwaarde en noodzaak eenvoudiger aantoonbaar. De afgelopen decennia hebben
laten zien dat Westerse strijdkrachten zelden nog volledig alleen opereren. Het spreken
van elkaars (code)taal, tactieken en krachten en zwakheden is essentieel voor het
slagen van operaties. Ook de stijgende kosten van militaire capaciteiten en de schaarse
arbeidskrachten in de Westerse wereld vergroten de meerwaarde en noodzaak als het
gaat om samenwerking op het gebied van onderhoud, upgrades en instandhouding van militaire
capaciteiten. Gecompliceerder ligt dit wanneer het gaat om verwerving van nieuwe middelen
of zelfs ondersteuning van inzet van militaire middelen. Pogingen in het verleden
laten zien dat een grote mate van soevereiniteitsverlies geaccepteerd moet worden
om deze vormen van samenwerking daadwerkelijk meerwaarde te laten hebben. Het gaat
hierbij om een bredere afweging, waarin ook efficiënte en effectieve besteding van
belastinggeld meetelt. Specifieke dreigingen kunnen het wenselijk en proportioneel
maken om tot samenwerking bij verwerving van capaciteiten en ondersteuning van inzet
te komen. Een goede afweging van geval tot geval blijft hierin essentieel. Dit laatste
geldt nog het meest wanneer de samenwerkingsvorm raakt aan de inzet van militairen.
Keuzes hierover vereisen de grootst mogelijke zorgvuldigheid, waarbij de eindverantwoordelijkheid
van de Nederlandse regering voor Nederlandse militairen centraal moet staan.

6.5 Concrete voorbeelden

In het model zijn 15 verschillende militaire samenwerkingen weergegeven. De voorbeelden
zijn ingedeeld in een groene, gele en rode categorie. De groene categorie betreft
samenwerkingen waar de initiatiefnemer vanuit zijn uitgangspunten tot een positieve
beoordeling komt. De gele voorbeelden betreft samenwerkingen die vanuit meerdere invalshoeken
bekeken kunnen worden en zowel wenselijke als minder wenselijke gevolgen hebben. De
rode categorie betreft samenwerkingen die een fundamentele grens over gaan en waar
de initiatiefnemer principieel bezwaar tegen heeft.

Model 3a: Invulling van het model met enkele voorbeelden.

1. Ballistische raketverdediging door Duits-Nederlandse Patriots in Slowakije45

2. Nederlandse onderzeeboten voeren opdrachten uit voor NAVO-partners46

3. Belgisch-Nederlandse marine samenwerking47

4. Nederlandse deelname aan ontwikkeling en productie van de F-3548

5. De European Participating Air Forces (EPAF) voor onderhoud, opleiding en upgrades
van de F-16 vloot49

6. Het PESCO-project militair mobiliteit50

7. De aanschaf van nieuwe vliegtuigen ter vervanging van de huidige NAVO-AWACS capaciteit51

8. Het Actieplan Militaire Mobiliteit van de Europese Commissie52

9. Een pool van maritieme patrouillevliegtuigen zoals in het SGP verkiezingsprogramma53

10. De pool van tankvliegtuigen op Vliegbasis Eindhoven54

11. Het Duits-Nederlandse tankbataljon55

12. Gezamenlijk Quick Reaction Alert (QRA) door de Belgische en Nederlandse luchtmacht56

13. De opslag en eventuele inzet van Amerikaanse kernwapens door NAVO-luchtmachten57

14. De EU-battlegroups58

15. Een Europees leger, zoals het European Defence Community voorstel uit 195259

6.6 Vier uitgelichte cases

Casus 1: Duits-Nederlandse tankbataljon

Aansturingswijze: bilateraal intergouvernementeel

Mate van afhankelijkheid: integratie gevechtskracht

Aard van de activiteit: inzet van gevechtseenheden

Model 3b: Weergave van het Duits-Nederlandse tankbataljon binnen het 3D model voor
samenwerking. De samenwerking is intensief op de X-as (aard van de activiteit) en
Y-as (mate van afhankelijkheid), maar licht op de Z-as (politieke besluitvorming).

Context: De Koninklijke Landmacht kampte met een gemis aan tanks na het opheffen van de
resterende tankbataljons in 2011 en de daaropvolgende verkoop van tanks aan Finland.60 Tegelijk was de ervaring om te opereren met tanks nog bij een klein kader van het
personeel aanwezig. Deze ervaring zou zonder interventie binnen enkele jaren door
natuurlijk verloop uit de landmacht verdwenen zijn. Er was onvoldoende budget en personeel
beschikbaar voor de versnelde aankoop van voldoende tanks om weer een eigen tankbataljon
op te richten. De integratie met Duitsland stelde Nederland in staat om kennis over
gemechaniseerd optreden te behouden en oefenmogelijkheden voor de Nederlandse gemechaniseerde
infanterie uit te breiden binnen het beperkte beschikbare budget. Wanneer die kennis
verloren gegaan zou zijn, zou het veel meer geld en tijd gekost hebben om opnieuw
op te bouwen. Daarnaast vormt Duitsland een gelijkgezinde partner binnen de EU en
de NAVO, zonder agressieve buitenlandpolitiek.

Oordeel: Gezien de nijpende situatie bij de Koninklijke Landmacht, het beperkte budget en
de korte resterende tijd bestond er noodzaak en meerwaarde rond de samenwerking. Het
structureel integreren van een gevechtseenheid op bataljonsniveau, waarbij de Nederlandse
eenheid niet zonder Duitse steun kan opereren – het materieel is immers Duits eigendom
– is echter een groot verlies van soevereiniteit vergeleken met de eigen tankbataljons
die Nederland tot 2011 had. Principieel kan geconcludeerd worden dat het bezitten
van het complete palet aan gemechaniseerde eenheden (cavalerie, infanterie en artillerie)
tot de basiscapaciteit van een krijgsmacht zou moeten behoren. Vanuit dit oogpunt
is zowel de afschaffing van de eigen tankeenheden in 2011 als het geïntegreerde Duits-Nederlandse
tankbataljon een onwenselijke maatregel die tot soevereiniteitsverlies leidt. Dit
wordt gedeeltelijk geremd door het feit dat het een bilaterale samenwerking met slechts
één partner betreft en dat Duitsland een gelijkgezinde partner is. Met de stijgende
defensiebudgetten onder Rutte IV en de roep van de NAVO om een eigen tankbataljon
te leveren, zou deze constructie dan ook een tijdelijke oplossing moeten vormen, en
geen structurele invulling van de NAVO-eisen.61 Wel is het voor interoperabiliteit, efficiëntie en effectiviteit waardevol om opleidingen,
onderhoud en upgrades gezamenlijk met de Duitsers te blijven doen. In deze zin zou
de Nederlandse compagnie met de geleasede tanks in Duitsland kunnen blijven bestaan
als opleidingseenheid naast een zelfstandige Nederlandse operationele tankeenheid.
Ook de bredere Duits-Nederlandse samenwerking met een gezamenlijk hoofdkwartier en
de integratie van Nederlandse brigades in Duitse divisies zijn waardevol om de relatief
kleine Nederlandse landstrijdkrachten naar een hoger niveau te kunnen tillen.

Casus 2: European Participating Air Forces (EPAF)

Aansturingswijze: Intergouvernementeel

Mate van afhankelijkheid: Integratie ondersteuning

Aard van de activiteit: Instandhouding capaciteit

Model 2c: Weergave van het samenwerkingsverband voor de F-16 binnen het 3D model voor
samenwerking. De samenwerking is gematigd op de X-as (mate van afhankelijkheid), Y-as
(aard van de activiteit) en Z-as (politieke besluitvorming).

Context: Nadat alle vier de landen in de jaren «70 de F-16 gekozen hadden als nieuw jachtvliegtuig,
besloten België, Nederland, Denemarken en Noorwegen om samen te werken bij de instandhouding
van dit vliegtuig middels de European Participating Air Forces (EPAF). Toen Portugal
in de jaren 90 de F-16 kreeg, sloot ook dit land zich bij het gezelschap aan. Dit
gebeurt onder andere door voorraden aan onderdelen en munitie uit te wisselen wanneer
een partner daar behoefte aan heeft, gezamenlijk nieuwe software en hardware upgrades
uit te voeren, gezamenlijk nieuwe tactieken te ontwikkelen en wapeninstructeurs op
te leiden. Een belangrijke investering vanuit Nederland was dat het één squadron toewees
aan het ontwikkelen van nieuwe tactieken en upgrades. De Luchtmacht kreeg daar veel
voor terug, zoals minder geluidsoverlast doordat oefeningen vanuit Nederland verplaatst
konden worden naar Noorwegen.

Oordeel: Deze samenwerking toont aan hoe samenwerking alle partijen verder kan helpen. Dankzij
de gezamenlijke kracht van de EPAF had Nederland veel meer zeggenschap in de doorontwikkeling
van de F-16-software, een snellere en uitgebreidere toegang tot verbruiksartikelen
en een waardevol platform om ervaringen op te doen en te delen. Tegelijkertijd ging
de samenwerking niet ten koste van de zeggenschap over Nederlands materieel en personeel.
De EPAF-landen werkten samen wanneer dat kon, zoals in Afghanistan, maar waren niets
aan elkaar verplicht en gingen ook zelfstandig op missie.62 Per saldo versterkte deze samenwerking soevereiniteit, was ze proportioneel, had
ze meerwaarde, en was ze in zekere zin noodzakelijk om op hoog niveau te kunnen blijven
opereren.

Casus 3: Actieplan militaire mobiliteit van de Europese Commissie

Aansturingswijze: Supranationaal

Mate van afhankelijkheid: Integratie ondersteuning

Aard van de activiteit: Interoperabiliteit

Model 2d: Weergave van het actieplan militaire mobiliteit van de Europese Commissie
binnen het 3D-model voor samenwerking. Op de X-as (mate van afhankelijkheid) en Y-as
(aard van de activiteit) betreft het een bescheiden voorstel. Omdat de samenwerking
echter vanuit de Europese Commissie gecoördineerd wordt, betreft het een supranationale
en daarmee vergaande samenwerkingsvorm op de Z-as.

Context: Bij de verdediging van het Europese continent is het van essentieel belang om militaire
eenheden snel op de plaats te kunnen krijgen waar zij nodig zijn. De NAVO heeft daarin
een nadeel omdat een groot deel van haar militaire macht vanuit de VS verscheept moet
worden naar West-Europese havens, om vervolgens over land verder verplaatst te kunnen
worden. Naast deze fysieke barrière vormt het feit dat het Europese continent uit
een groot aantal lidstaten is opgebouwd een tweede belemmering voor een snelle doorvoer
van materieel. Concreet zorgt dit voor twee problemen: lidstaten hebben enerzijds
hun eigen regelgeving en procedures voor het vervoer van militair materieel en anderzijds
hun eigen nationale treinen- en wegennet. Voor het aanpakken van deze problemen stelde
de Europese Commissie een «Actieplan Militaire Mobiliteit» op.63 Hierbij rapporteren lidstaten over hun infrastructuur en regelgeving, waarop de Europese
Commissie vervolgens fondsen kan aanwenden om deze infrastructuur te verbeteren op
de plekken waar zij niet voldoet en regelgeving probeert de harmoniseren.

Oordeel: Het snel kunnen verplaatsen van militaire eenheden over het Europese continent is
typisch een onderwerp waarbij EU-samenwerking nuttig is en meerwaarde kan bieden om
de NAVO sterker te maken. Daarnaast raakt het onderwerp mobiliteit aan een van de
hoofddoelen van EU-samenwerking: vrij verkeer van personen en goederen. Het is dan
ook begrijpelijk dat niet de NAVO, maar de EU de leiding neemt op dit specifieke onderwerp.
Eerder zijn echter binnen PESCO al twee projecten op intergouvernementele basis opgezet
met betrekking tot dit onderwerp, waarvan een onder Nederlandse leiding.64 Dit beperkt de meerwaarde van het Commissieplan. Wat de initiatiefnemer betreft,
moet de Europese Commissie zich bescheiden opstellen en voorkomen dat PESCO-projecten
vanuit de lidstaten verdrongen worden door de ambities van de Commissie. Meer regie
en coördinatie over militaire mobiliteit is nuttig en nodig, maar onnodig soevereiniteitsverlies
door supranationale bemoeienis en fondsenbesteding in de nationale infrastructuur
moet zo beperkt mogelijk blijven.

Casus 4: Het opzetten van een gezamenlijke eenheid maritieme patrouillevliegtuigen

Aansturingswijze: Intergouvernementeel

Mate van afhankelijkheid: Collectieve capaciteit

Aard van de activiteit: Beslissing over militaire inzet

Model 2e: Weergave van het plan uit het SGP-verkiezingsprogramma voor een multinationale
eenheid patrouillevliegtuigen binnen het 3D-model voor samenwerking. Op de X-as (mate
van afhankelijkheid) en Y-as (aard van de activiteit) betreft het een vergaand voorstel.
Door de samenwerking op intergouvernementele wijze vorm te geven (Z-as) en de grote
noodzaak voor de capaciteit ziet de initiatiefnemer dit toch als een potentieel begaanbare
route.

Context: Sinds de Tweede Wereldoorlog vormt de driehoek van oppervlakteschepen, maritieme patrouillevliegtuigen
en eigen onderzeeboten de sleutel tot succesvolle opsporing en bestrijding van vijandelijke
onderzeeboten. Vanwege de grote dreiging van Russische onderzeeboten voor de aanvoerlijnen
tussen Amerika en Europa bezat ook Nederland een aanzienlijke vloot maritieme patrouillevliegtuigen,
de Orions.65 Na het einde van de Koude Oorlog bleken deze vliegtuigen vanwege hun lange vliegduur
en geavanceerde sensoren ook zeer geschikt voor anti-drugs, Search And Rescue (SAR) en terrorismebestrijdingsoperaties boven land en zee.

Vanwege de grootschalige bezuinigingen werd in 2005 besloten om alle vliegtuigen te
verkopen en Maritiem Vliegkamp Valkenburg te sluiten.66 Binnen de NAVO is er echter een groot tekort aan maritieme patrouillevliegtuigen
en aan verkenningsvliegtuigen in het algemeen.67 Ook de recente aanvallen op onderzeese datakabels, gasleidingen en de kwetsbare windmolenparken
op zee versterken de behoefte aan betere surveillancecapaciteiten voor zowel territoriale
als internationale wateren.68 Het volledig heropbouwen van deze capaciteit is echter zeer kostbaar gezien de uitgebreide
infrastructuur en opleidingen die dit vereist. Ook is Defensie beperkt in de ruimte
voor nieuwe vliegtuigen en bijbehorende vliegbewegingen na de sluiting of omvorming
van 4 van de 12 militaire vliegvelden na het einde van de Koude Oorlog. Buurlanden
Duitsland, Noorwegen en het Verenigd Koninkrijk hebben allen in de afgelopen jaren
besloten tot de aankoop van nieuwe maritieme patrouillevliegtuigen en bijbehorende
infrastructuur.69

Oordeel: Na de verkoop van de maritieme patrouillevliegtuigen als gevolg van bezuinigingen
is de Nederlands marine «verblind» in de strijd tegen onderzeeboten. Dit is een zorgelijke
situatie, gezien de kwetsbare trans-Atlantische aanvoerlijnen van de NAVO en de grote
afhankelijkheid van de Nederlandse economie van overzeese handelsstromen. Ook de uitdijende
onderzeese infrastructuur, als gevolg van de toenemende digitalisering en de vergroening
van de energievoorziening, vertoont grote kwetsbaarheden. Het herkrijgen van een maritieme
patrouillecapaciteiten is daarom van groot belang voor Nederland.

De hoge kosten en grote uitdagingen op het gebied van fysieke ruimte en infrastructuur,
ruimte voor vliegbewegingen en het herwinnen van verloren ervaring, maken zelfstandige
ingebruikname van deze capaciteit op dit moment een zeer zware opgave. Het aankopen
van enkele vliegtuigen en integratie hiervan in een gezamenlijke eenheid met Noorwegen,
Duitsland en het Verenigd Koninkrijk biedt de mogelijkheid om gebruik te maken van
reeds bestaande infrastructuur, expertise, processen en opleidingen in deze landen.
Ook biedt een gezamenlijke eenheid mogelijkheden tot optimale bescherming van kritieke
infrastructuur in en onder de Noordzee. Hoewel de inzet van de Nederlandse vliegtuigen
beperkt zal zijn door afhankelijkheid van buitenlandse ondersteuning, is dit volgens
de initiatiefnemer de «minst slechte» optie om op korte termijn tegen minimale kosten
te komen tot een maritieme patrouillecapaciteit. Op langere termijn kan toegewerkt
worden naar meer zelfstandige inzet, zonder dat dit de voordelen van samenwerking
bij het onderhoud en opleidingen tenietdoet.

7 Aanbevelingen

7.1 Overkoepelende aanbevelingen

1 Politieke aansturing

Verkies bilaterale en intergouvernementele samenwerkingsvormen (zoals het Framework
Nations Concept (FNC) van de NAVO en de JEF) boven supranationaal aangestuurde samenwerking
(zoals bijvoorbeeld het EDF van de Europese Commissie). De initiatiefnemer meent dat de beslisbevoegdheid over de inzet van de krijgsmacht
tot de meest wezenlijke taken van de nationale overheid van onze soevereine staat
behoort. Het uit handen geven van deze bevoegdheid is in beginsel onwenselijk. Dit
kan alleen, en bij uitzondering, gebeuren vanuit de positie dat de regering altijd
in staat blijft om eindverantwoordelijkheid te dragen en verantwoording af te leggen
richting het parlement. Bilaterale en intergouvernementele samenwerkingsvormen geven
hiertoe meer en betere mogelijkheden: iedere partij binnen deze samenwerkingen heeft
immers een veto-mogelijkheid. Supranationale aansturing biedt deze mogelijkheid niet,
en is dus principieel ongeschikt voor vormen van samenwerking waaraan rechtstreeks
inzet van militairen verbonden is. Supranationale samenwerkingsvormen kunnen wellicht
meerwaarde hebben rond afgebakende en specifieke activiteiten, zoals de ontwikkeling
van materieel, het versterken van standaardisatie of integratie van ondersteuning.
Maar ook hier blijft de intergouvernementele vorm de geprefereerde samenwerkingsvorm.
De initiatiefnemer is dan ook terughoudend bij bijvoorbeeld door de Europese Commissie
geleide defensieprojecten zoals het EDF, maar ziet veel toegevoegde waarde in intergouvernementele
EU-samenwerking zoals PESCO, mits op de juiste wijze ingevuld.

2 Mate van afhankelijkheid

Definieer in lijn met de Defensievisie 2035 zowel kwantitatief als kwalitatief wat
«de basis» is die de Nederlandse krijgsmacht aan capaciteiten zelfstandig moet bezitten
en waarbij te grote afhankelijkheid van partners ongewenst is. Juist binnen het domein waarin het gaat om de vrijheid en veiligheid van onze democratische
samenleving blijft afhankelijkheid een aspect waarmee terughoudend omgegaan dient
te worden. Sterker gezegd: de afhankelijkheid van andere landen op dit gebied moet
zo klein mogelijk blijven. Daarom dient de basis van de krijgsmacht op orde te zijn.
Hoewel nichecapaciteiten en collectieve capaciteiten ons een waardevolle bondgenoot
kunnen maken, en ons toegang geven tot exclusieve capaciteiten die zonder samenwerking
buiten het bereik van Nederland hadden gelegen, kan dit geen argument zijn om de basiscapaciteiten
te laten verzwakken. Internationale steun is immers niet altijd gegarandeerd en bondgenootschappen
kennen hun beperkingen.70 Daarom moet de Nederlandse regering zowel op financieel- als capaciteitsniveau definiëren
wat de minimale basis is waarover Defensie moet beschikken. Het credo «sommige dingen
gaan we niet meer doen» mag niet gelden voor dingen die we niet kunnen missen.

Voor intensievere samenwerking, waarbij gekozen wordt voor een grotere mate van afhankelijkheid,
is het belangrijk dat er gekozen wordt voor gelijkgezinde partners zodat de kans op
onderlinge geschillen of meningsverschillen minimaal is. De Verenigde Staten, Benelux-landen
en Noord-Europese partners vormen wat de initiatiefnemer betreft vanuit zowel geografisch,
politiek als militair opzicht onze dichtstbijzijnde bondgenoten. Bilaterale of intergouvernementele
samenwerking met deze landen biedt garanties voor Nederlandse zeggenschap en ligt
meer in lijn met onze belangen dan grootschalige en supranationale samenwerkingen
met bijvoorbeeld Zuid-Europese landen via de EU.

3 Aard van de activiteit

Investeer in bescheiden samenwerkingen op het gebied van interoperabiliteit, opleidingen
en instandhouding, in plaats van aan te haken bij grote ambitieuze projecten. En:
Den Haag beslist over de inzet van de zwaardmacht. Wanneer het gaat over de onderwerpen waarop samenwerking meerwaarde heeft, zien we
vaak dat er met relatief kleine projecten veel winst te behalen valt voor de militair
die zijn of haar werk in een geglobaliseerde omgeving doet. Het standaardiseren van
de communicatiesystemen van de Duitse en Nederlandse landmacht heeft direct invloed
op de samenwerking tussen beide landen in de Enhanced Forward Presence (EFP) in de
Baltische staten. De samenwerking tussen de EPAF-landen met hun F-16’s stelde de Nederlandse
luchtmacht in staat om beter uitgeruste en vaker beschikbare F-16’s in te zetten,
zonder dat daar grote nadelige gevolgen aan verbonden waren. Tegelijkertijd zien we
dat idealistische vergezichten over bijvoorbeeld een «Europees leger», een «Eurofighter»
of «Europese tank» vaak stuiten op veel weerstand op zowel principieel als praktisch
gebied. Concrete voorbeelden zoals het NH90-helikopterproject of NFR90-fregattenproject
laten zien dat dit soort ambities vaak leiden tot budgetoverschrijdingen, teleurstellende
resultaten en vertragingen.71 Ondertussen leveren relatief eenvoudige en bescheiden samenwerkingsverbanden vaak
veel op, zowel op het gebied van capaciteiten als financiën. De combinatie van proportionaliteit
en tastbare meerwaarde blijkt een recept voor succesvolle samenwerking. Het versterken
van interoperabiliteit en samenwerking bij instandhouding van capaciteiten door middel
van bijvoorbeeld opleidingen, onderhoud en upgrades dient wat de initiatiefnemer betreft
dan ook de prioriteit te zijn van de regering.

4 Opstellen beoordelingskader

Stel een coherent beoordelingskader op waarin de criteria van soevereiniteit/subsidiariteit,
proportionaliteit, noodzakelijkheid en meerwaarde de uitgangspunten vormen voor besluitvorming
over vormen van samenwerking. Het is volgens de initiatiefnemer van cruciaal belang dat Nederland niet langer reactief
beleid voert ten aanzien van defensiesamenwerking in Europa. In de huidige situatie
is het beleid te sterk afhankelijk van initiatieven vanuit de Europese Commissie of
de politieke kleur en het ambitieniveau van de zittende Minister van Defensie. Door
te komen tot een coherent kader, wordt voorspelbaarheid, stabiliteit en eigen regie
ingebouwd in de Nederlandse positiebepaling. Daarnaast biedt een kader ook mogelijkheden
om zelfstandig over te gaan tot initiatieven die duidelijk aansluiten bij de Nederlandse
wensen.

7.2 Concrete aanbevelingen

5 Met wie samen te werken

Geef intensieve samenwerking vorm met en binnen een select gezelschap van gelijkgestemde
landen.
Geef de landen van de JEF en de Benelux het label «geprefereerde partners», en gebruik
dit label als onderdeel van het afwegingskader bij het aangaan van nieuwe samenwerkingen. Gelijkgestemde landen geven minder kans op verschil van mening en een kleiner verband
met intergouvernementele samenwerking waarborgt de eindverantwoordelijkheid van de
Nederlandse staat. Op het Europese continent zijn op dit moment verscheidene organisatievormen
waarbinnen intensiever samengewerkt wordt. Hieronder vallen onder andere het NAVO
FNC, PESCO, JEF en het EI2. Binnen deze opties verdienen specifiek de FNC’s en de
JEF aandacht. Met name Duitsland is (vaak in bilateraal verband) actief om kleinere
omliggende buurlanden «in te pluggen» in de grotere Bundeswehr. Interoperabiliteit
voor internationale operaties wordt versterkt, zonder dat soevereiniteit verloren
gaat. Deze aanpak levert reeds positieve resultaten op en doet recht aan het soevereine
karakter van de landsverdediging. De JEF verdient aandacht omdat zij samengesteld
is uit Noord-Europese landen. Deze landen hebben van oudsher een verglijkbare opstelling
binnen organisaties als de NAVO en de EU. Ook zijn er relatief veel overeenkomsten
als het gaat om gebruik van wapensystemen en inrichtingen van de krijgsmacht. Een
organisatie als het EI2 is minder geschikt, omdat participerende landen meer verschillen
inzake het buitenlandbeleid of de structuur van hun krijgsmacht. Zowel het JEF als
de EI2 functioneren op intergouvernementele basis. Ook binnen de EU is er onderscheid
te maken tussen samenwerking vanuit de lidstaten binnen PESCO en voorstellen vanuit
de Europese Commissie. PESCO stelt landen in staat om te excelleren in specialismes
en gezamenlijk tekortkomingen op te vullen. Initiatieven van de Europese Commissie
die duplicatie vertonen, zoals rond PESCO en militaire mobiliteit, dienen voorkomen
te worden.

6 Bescheidenheid bij Europese materieelprojecten

Laat de wensen en behoeften van de eigen krijgsmacht en de eigen defensie-industrie
niet ondersneeuwen tegenover grote EU-lidstaten. Voorkom complexe materieelprojecten waarbij industriële belangen en niet-convergerende
eisen leiden tot inferieure en duurdere wapensystemen. Kies voor bilaterale samenwerking
of multilaterale samenwerking in klein verband.

Door de jaren heen is er een scala aan materieelprojecten geweest op het Europese
continent. Veelal waren deze projecten bedoeld om de Defensie-industrie van de grote
Europese staten te beschermen en de afhankelijkheid van de Amerikaanse wapenindustrie
te verminderen. Diverse projecten werden uiteindelijk zeer kostbaar, en leverden geen
product op dat kon concurreren met de Amerikaanse tegenhanger. Voorbeelden hiervan
zijn de NH90-helikopter en de Eurofighter Typhoon. Een oorzaak hiervan is de wil om
zeggenschap over het ontwerp te behouden en participatie van eigen industrie te maximaliseren.
Dit leidt tot jarenlange onderhandelingen over ontwerp en industriële participatie
en een wapensysteem met veel versies en nationale sub-componenten.

Door te kiezen voor bescheiden inzet op bijvoorbeeld sub-componenten en samenwerkingsverbanden
met een kleiner aantal gelijkgezinde deelnemers, kan makkelijker overeenstemming bereikt
worden. De Duits-Nederlandse samenwerking in het kiezen voor de radars en sensoren
van fregatten is hier een voorbeeld van. Ook in de toekomst ligt samenwerking met
middelgrote Noord-Europese partners voor de hand vanwege de opbouw van hun krijgsmachten
en industrieën.

Een samenwerkingsverband als PESCO geeft deelnemers de mogelijkheid om zelf te kiezen
aan welke projecten zij wel en niet deelnemen. Op deze manier kunnen projecten met
eisen die ver van eigen krijgsmacht en industrie afwijken, vermeden worden. Een voorbeeld
hiervan is het Future Combat Air System-project om een nieuw jachtvliegtuig te ontwikkelen.72 Gezien de Duits-Franse strijd om zeggenschap is voor Nederland terughoudendheid geboden,
ook omdat de Nederlandse krijgsmacht en defensie-industrie de komende jaren in ruime
mate voorzien zijn met de aankoop van de F-35. Het financieren van ambitieuze defensieprojecten
zoals FCAS door de Europese Commissie, via het European Defense Fund (EDF), leidt
gemakkelijk tot het weglekken van enorme bedragen. Dit is wat de indiener van de initiatiefnota
betreft geen goede besteding van het geld van de lidstaten.

7 Terugkeer Maritieme Patrouillecapaciteit

Onderzoek de aanschaf van maritieme patrouillevliegtuigen zoals de P-8 Poseidon, en
daarbij de mogelijkheden om rond aanschaf, opleiding, onderhoud, inzet en upgrades
aan te sluiten bij lopende projecten in het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Noorwegen. De explosies bij de Nordstream pijpleidingen en het aftappen en doorknippen van
datakabels laten zien dat een opsporing- en bestrijdingscapaciteit voor onderzeese
dreigingen nog steeds van groot belang is.73 Belangrijke partnerlanden zoals Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en Noorwegen zijn
bezig met de aanschaf van nieuwe maritieme patrouillevliegtuigen. Door enkele toestellen
aan te schaffen en deze gezamenlijk met bovengenoemde partnerlanden te onderhouden,
upgraden en in te zetten kan Nederland weer beschikken over een belangrijke capaciteit.
Met een dergelijke samenwerking zou Nederland tegen sterk gereduceerde kosten kunnen
bijdragen aan een betere beveiliging van onderzeese infrastructuur en een vermindering
van het tekort aan onderzeebootbestrijdingsmiddelen binnen de NAVO. Daarnaast zijn
nieuwere uitvoeringen van deze toestellen ook steeds veelzijdiger in hun inzetmogelijkheden,
waarbij Frankrijk de afgelopen jaren haar patrouillevliegtuigen ook in staat heeft
gesteld ondersteuning te bieden aan grondtroepen.74 Voor de verkoop van de Nederlandse patrouillevliegtuigen hebben het Verenigd Koninkrijk
en Nederland dit soort vliegtuigen met hun sterke sensoren ingezet voor het verzamelen
van inlichten boven land tijdens de «War on Terror.»75

8 Versterking landstrijdkrachten

Schaf een aantal gevechtstanks aan voor een Nederlands tankbataljon naast het binationale
tankbataljon, zodat de Landmacht permanent en zelfstandig beschikt over gevechtstanks,
en daarmee voldaan wordt aan de NAVO-eisen. Integreer daarnaast de 13e Lichte Brigade in een vergelijkbare Duitse eenheid, en werk samen op het gebied van
materieelontwikkeling zoals het zwaarder bewapenen van de Boxer-pantservoertuigen.

Op het gebied van de landstrijdkrachten ziet de initiatiefnemer zowel meerwaarde in
samenwerking, als noodzaak om op de rem te trappen. Rapporten als het NATO Capability
Review geven aan dat de 13e Lichte Brigade niet op sterkte is, en dat het gebrek aan eigen tanks een blijvende
handicap vormt voor de Nederlandse krijgsmacht.76 Dit betekent wat de initiatiefnemer betreft dat Nederland zich niet langer achter
het binationale tankbataljon kan verschuilen. Een eigen tankcapaciteit behoort tot
de kern van wat een land als Nederland zelfstandig moet kunnen leveren. Hoewel de
samenwerking met Duitsland waardevol is in bijvoorbeeld opleiding en onderhoud, mag
zij geen permanente vervanging vormen, en moet dit als aanvulling op eigen capaciteiten
functioneren.

Tegelijkertijd zijn ook de kwantiteit (te weinig infanteriebataljons) en kwaliteit
(te weinig vuurkracht) van de gevechtseenheden van de 13e Lichte Brigade onderwerp van kritiek van de NAVO.77 Hoewel niet alle problemen zomaar overwonnen kunnen worden, kan intensievere samenwerking
met de Duitsers ook op dit punt een bijdrage leveren. Aangezien de 43e Gemechaniseerde Brigade en 11e Luchtmobiele Brigade al geïntegreerd zijn in Duitse divisies, zou de toevoeging van
de 13e Lichte Brigade een uniforme standaard creëren binnen de Landstrijdkrachten. Daarnaast
tonen ook de Boxer, Kodiak, Fennek, en Leguaan-pantservoertuigen van de Brigade grote
overeenkomsten met de voertuigen van de Bundeswehr.

9 Versterking nichecapaciteit helikopters

Onderzoek de mogelijkheid tot uitbreiding van capaciteiten en sterkere samenwerking
in Europa op het gebied van helikopters, bijvoorbeeld door samenwerking met mede-gebruikers
van de Chinook en Apache, en het vormen van een «centre of excellence» voor SOF-operaties
met helikopters. Terwijl er binnen Europa een tekort is aan helikopters, beschikt Nederland over een
divers arsenaal aan moderne helikopters. Wanneer het gaat om «doen waar je goed in
bent» heeft Nederland op dit gebied sterke papieren. De aanschaf van nieuwe transporthelikopters
voor inzet met speciale eenheden (SOF/SOC) ter vervanging van de Cougars, biedt kansen
om verder te excelleren.78 De aanschaf van specialistische SOF-helikopters in combinatie met de hoge kwaliteit
van Nederlandse speciale eenheden, geeft de mogelijkheid om binnen Europa een centrum
voor opleiding, training en ontwikkeling te worden. De aanschaf van vernieuwde Chinooks
en Apaches biedt kansen voor betere samenwerking op het gebied van onderhoud met respectievelijk
Duitsland en het Verenigd Koninkrijk, die dezelfde helikoptertypes besteld hebben.79 Gezamenlijk onderhoud en opleidingen kan ook hier leiden tot hogere kwaliteit en
lagere kosten.

10 Doorgaan met versterking van bestaande specialismes

Bestendig de specialismes die Nederland biedt door tijdig onderhoud, upgrades en vervanging
voor de onderzeebootboten, lucht- en raketverdediging, speciale operatie capaciteiten
en langeafstandswapens. Dat laatste geldt zowel voor de fregatten en onderzeeboten als voor onze F-35’s
en wapenplatforms binnen de landstrijdkrachten. Met het Patriot raketsysteem, geüpgradede
LC-fregatten, F-35’s en de «ocean-going» conventionele onderzeeboten, heeft Nederland
sterke niche-capaciteiten in huis. Het is terecht dat de Defensienota 2022 deze capaciteiten
ruime aandacht geeft.80 Middels het opnieuw in gebruik nemen van de vierde patriotbatterij en uitrusting
van de LC-fregatten met raketten tegen ballistische raketten heeft Nederland een krachtige
luchtverdediging in huis. Dit is cruciaal voor de verdediging van bijvoorbeeld de
Belgische en Nederlandse havens als logistieke knooppunten. Ook de versterking van
de speciale eenheden en aanschaf van langeafstandswapens voor de LC-fregatten, F-35
en nieuwe onderzeeboten geven Nederland kracht in het internationale veiligheidsdomein,
en maken haar een aantrekkelijkere partner. Belangrijk is dan ook dat deze capaciteiten
in de toekomst vitaal blijven. Dat betekent onder andere het aantrekken van voldoende
(technisch) personeel en een voortvarende aanpak bij de aanschaf van o.a. de nieuwe
onderzeeboten, kruisraketten en helikopters.

8 Beslispunten

Tegen deze achtergrond vragen wij de Kamer in te stemmen om de regering te verzoeken
de volgende maatregelen te nemen:

1. Politiek aansturing: verkies bilaterale en intergouvernementele samenwerking (zoals het Framework Nations
Concept (FNC) van de NAVO en de JEF) boven supranationaal aangestuurde samenwerking
(zoals bijvoorbeeld het EDF van de Europese Commissie).

2. Mate van afhankelijkheid: definieer in lijn met de Defensievisie 2035 zowel kwantitatief als kwalitatief wat
«de basis» is die de Nederlandse krijgsmacht aan capaciteiten zelfstandig moet bezitten
en waarbij te grote afhankelijkheid van partners ongewenst is;

3. Aard van de activiteit: investeer met name in bescheiden samenwerkingen op het gebied van interoperabiliteit,
opleidingen en instandhouding, in plaats van aan te haken bij grote en ambitieuze
projecten. En: Den Haag beslist over de inzet van de zwaardmacht.

4. Coherent beoordelingskader: Stel een coherent beoordelingskader op waarin de criteria soevereiniteit/subsidiariteit,
proportionaliteit, noodzakelijkheid en meerwaarde de uitgangspunten vormen voor besluitvorming
over vormen van samenwerking.

5. Met wie samen te werken: Geef intensieve samenwerking vorm met en binnen een select gezelschap van gelijkgestemde
landen. Geef de landen van de JEF en de Benelux het label «geprefereerde partners»,
en gebruik dit label als onderdeel van het afwegingskader bij het aangaan van nieuwe
samenwerkingen.

6. Bescheiden en realistische materieelprojecten: Laat de wensen en behoeften van de eigen krijgsmacht en de eigen defensie-industrie
niet ondersneeuwen tegenover grote EU-lidstaten.

7. Terugkeer maritieme patrouillevliegtuigen: Onderzoek de aanschaf van maritieme patrouillevliegtuigen zoals de P-8 Poseidon,
en daarbij de mogelijkheden om rond aanschaf, opleiding, onderhoud, inzet en upgrades
aan te sluiten bij lopende projecten in het Verenigd Koninkrijk, Duitsland en Noorwegen.

8. Versterking landstrijdkrachten:

a. Schaf een aantal gevechtstanks aan voor een Nederlands tankbataljon naast het binationale
tankbataljon, zodat de Landmacht permanent en zelfstandig beschikt over gevechtstanks,
en daarmee voldaan wordt aan de NAVO-eisen;

b. integreer de 13e Lichte Brigade in een vergelijkbare Duitse eenheid, en werk samen
op het gebied van materieelontwikkeling zoals het zwaarder bewapenen van de Boxer-pantservoertuigen.

9. Versterking nichecapaciteit helikopters: Onderzoek de mogelijkheid tot uitbreiding van capaciteiten en sterkere samenwerking
binnen Europa op het gebied van helikopters, bijvoorbeeld door samenwerking met mede-gebruikers
van de Chinook en Apache en het vormen van een «Centre of excellence» voor SOF-operaties
met helikopters;

10. Bestendiging nichecapaciteiten: Bestendig de specialismes die Nederland biedt door tijdig onderhoud, upgrades en
vervanging van onder meer de onderzeebootboten, lucht- en raketverdediging, speciale
operatie-capaciteiten en langeafstandswapens.

9 Financiële paragraaf

Het zwaartepunt van de voorstellen in deze initiatiefnota ligt in het maken van keuzes
over internationale militaire samenwerkingen. Twee voorstellen zouden concrete financiële
consequenties hebben. Dit betreft de aanschaf van een eigen bataljon tanks en de aanschaf
van een klein aantal maritieme patrouillevliegtuigen voor gebruik binnen een gezamenlijke
eenheid. Het huidige kabinet laat het defensiebudget groeien tot de NAVO-norm van
2% BBP in 2025, waarna het budget volgens de huidige ramingen weer terug zal zakken
tot onder de 2%.81 De initiatiefnemer werkt, in samenwerking met andere leden, aan een voorstel om de
NAVO-norm wettelijk te verankeren, waardoor Defensie ook na 2025 over additionele
financiële middelen kan beschikken om investeringen te financieren. Mocht de NAVO-norm
niet wettelijk vastgelegd worden, dan zal de financiering van genoemde projecten alsnog
moeten voortkomen uit intensiveringen. Indien nodig kunnen voorstellen «afgeslankt»
worden tot bijvoorbeeld aankoop van de huidige leasetanks binnen het binationale tankbataljon.

Eigen tankbataljon

De kosten van een tank hangt sterk af van de specifieke details van het contract en
het gekozen type. Recente aankopen in Europa wijzen op een stuksprijs van 5–15 miljoen
euro.82 De Nederlandse tankbataljons hebben door de loop van de jaren heen sterk gevarieerd
in omvang, van 61 tanks in de jaren 80 tot 28 tanks per bataljon bij de opheffing
van de laatste twee tankbataljons in 2011.83 De oprichting van een tankbataljon van ongeveer 30 tanks zou daarmee resulteren
in aankoop van 150–450 miljoen euro afhankelijk van gekozen type, technische ondersteuning
en andere details. Kosten voor instandhouding komen hier uiteraard nog bij. Wat betreft
de personele kosten geldt dat tankeenheden relatief personeelsarme gevechtseenheden
zijn, vergeleken met bijvoorbeeld infanterie of genie-eenheden.

Maritieme patrouillevliegtuigen

De aanschaf van maritieme patrouillevliegtuigen is kostbaar. Normaliter gaat dit immers
gepaard met kosten voor aanschaf van simulatoren, technische hulpmiddelen en andere
middelen die nodig zijn voor het werken met deze systemen. Door Nederlandse toestellen
te laten integreren in eenheden van de Britse, Duitse en Noorse krijgsmachten, kan
hierop aanzienlijk bespaard worden. Door in een gezamenlijke eenheid te opereren,
is het minimaal aan te schaffen aantal toestellen ook lager dan bij een zelfstandige
eenheid. Reservecapaciteiten die moet worden verkregen voor onderhoud, training en
dergelijke kunnen immers gedeeld worden met de partners. Noorwegen bestelde vijf toestellen
in 2016 voor een bedrag van 1,15 miljard euro, terwijl Duitsland in 2021 ook vijf
toestellen bestelde voor 1,1 miljard euro. Dit komt neer op een stuksprijs van ongeveer
220 miljoen euro.84 Beide contracten waren inclusief randvoorwaarden, zoals het opleiden van personeel
en aankoop van reserveonderdelen, simulatoren en andere benodigdheden. De daadwerkelijke
stuksprijs, de benodigde randzaken en de gewenste vlootomvang zullen nader onderzocht
moeten worden.

Stoffer