Nota n.a.v. het (nader/tweede nader/enz.) verslag : Nota naar aanleiding van het verslag

Nr. 5 NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Ontvangen 7 maart 2019

Met veel belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag van de vaste commissie
voor Binnenlandse Zaken over haar bevindingen inzake bovenvermeld wetsvoorstel. Ik
dank de leden van de VVD-fractie, de CDA-fractie en de D66-fractie voor hun bijdragen
en de leden van de D66-fractie voor hun complimenten.

Ik ga gaarne in op de gestelde vragen van de leden van de verschillende fracties.
Daarbij houd ik de volgorde van het verslag zoveel mogelijk aan.

I. ALGEMEEN

1. Inleiding

De leden van de VVD-fractie vragen naar de stand van zaken van het project invoering
en uitvoering van de normalisering van de rechtspositie van ambtenaren. Zij vragen
welke overige wetsvoorstellen de Kamer nog tegemoet kan zien, los van de wetsvoorstellen
die reeds zijn ingediend, en welke algemene maatregelen van bestuur in voorbereiding
zijn.

Wat betreft de wetgeving die benodigd is om de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren
(hierna: Wnra) te kunnen in- en uitvoeren, kan ik u melden dat alle daartoe benodigde
formele wetgeving bij uw Kamer is ingediend dan wel inmiddels is bekrachtigd. Het
betreft:

1) de rijkswet houdende aanpassing van de Consulaire Wet, de Rijkswet Onderzoeksraad
voor veiligheid en de Schepenwet in verband met de invoering van de normalisering
van de rechtspositie van ambtenaren (Stb. 2019, 56);

2) het voorstel van wet tot aanpassing van wetten betreffende geldelijke voorzieningen
van leden en gewezen leden van de Staten-Generaal en van hun nabestaanden in verband
met invoering van de normalisering van de rechtspositie van ambtenaren (35 072);

3) het onderhavige voorstel voor de Aanpassingswet Wnra (35 073) en

4) het wetsvoorstel tot wijziging van enige wetten in verband met de normalisering van
de rechtspositie van ambtenaren in het onderwijs (35 089).

Daarnaast moeten ook vele algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen
worden aangepast. Er worden een rijksbrede Aanpassingsamvb voorbereid, waarbij de
wijzigingen variëren van een eenvoudige aanpassing van een grondslag tot een meer
uitgebreide technische ingreep, een algemene maatregel van rijksbestuur met eveneens
technische aanpassingen en een algemene maatregel van bestuur gebaseerd op de Ambtenarenwet
2017(hierna: Uitvoeringsbesluit Ambtenarenwet 2017). Het Uitvoeringsbesluit Ambtenarenwet
2017 dient ter uitvoering van de delegatiebepalingen van de Ambtenarenwet 2017, dat
wil zeggen de Ambtenarenwet zoals zij luidt na inwerkingtreding van de Wnra. Ook voor
laatstgenoemde algemene maatregel van bestuur geldt het uitgangspunt dat deze geen
beleidswijzigingen zal bevatten, dat wil zeggen dat er ten opzichte van de geldende
regels op het moment van aanbieding van het Uitvoeringsbesluit Ambtenarenwet 2017
aan de Raad van State geen inhoudelijke wijzigingen zullen worden doorgevoerd. De
algemene maatregelen van bestuur (hierna: amvb’s) zullen in procedure worden gebracht
zodra uw Kamer de benodigde formele aanpassingswetgeving heeft aangenomen. Op dit
moment verloopt de voorbereiding van deze amvb’s volgens planning.

Ondertussen zijn overheidswerkgevers ook druk bezig met het verrichten van de nodige
activiteiten voor de implementatie van de Wnra. Te denken valt aan het opleiden van
medewerkers van P&O- en HR-afdelingen in het private arbeidsrecht, het aanpassen van
administratieve processen en ICT-systemen, het opmaken van model-arbeidsovereenkomsten
en het met vakbonden afsluiten van een privaatrechtelijke cao ter vervanging van rechtspositieregelingen.
Zie verder paragraaf 6, waar ik antwoord geef op de vraag van de leden van de CDA-fractie
op welke wijze de regering bevordert dat alle betrokken partijen de nodige stappen
zetten om de Wnra in te voeren.

De leden van de D66-fractie onderschrijven het uitgangspunt in de memorie van toelichting
dat de invoerings- en aanpassingswetgeving technisch van aard is en dat daarbij de
bedoeling van de initiatiefnemers van de Wnra steeds leidend geweest is. Zij vragen
zich wel af of dit uitgangspunt steeds consequent is toegepast. Zij vragen zich af
in hoeverre de ook in de memorie van toelichting genoemde uitgangspunten dat de betrokken
organen dezelfde zeggenschap moeten houden over het eigen personeel en dat zo veel
mogelijk wordt aangesloten bij de bestaande bevoegdheidsverdeling binnen een rechtspersoon,
zwaarder moeten wegen dan het uitgangspunt van de Wnra, dat de arbeidsverhoudingen
bij de overheid zoveel mogelijk gelijk moeten worden aan de verhoudingen in de private
sector. Ik zie geen tegenstelling tussen het uitgangspunt, dat organen dezelfde zeggenschap
moeten houden over het personeel en dat zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de bestaande
bevoegdheidsverdeling binnen een rechtspersoon enerzijds, en de bedoeling van de initiatiefnemers
van de Wnra anderzijds. De bedoeling van de initiatiefnemers van de Wnra is de overgang
bewerkstelligen van een publiekrechtelijke naar een privaatrechtelijke rechtspositie
voor ambtenaren om zoveel mogelijk gelijke arbeidsverhoudingen als in de private sector
te realiseren. Daarbij dient echter wel rekening te worden gehouden met de context
van het openbaar bestuur. Voor de bestaande bevoegdheidsverdeling tussen organen die
tot dezelfde rechtspersoon behoren is de reden gelegen in het goed functioneren van
het openbaar bestuur en de daarvoor benodigde rolverdeling tussen die organen. Zo
is bijvoorbeeld binnen gemeenten en provincies wettelijk geregeld dat het college
respectievelijk gedeputeerde staten en de gemeenteraad respectievelijke provinciale
staten ieder de zeggenschap hebben over hun eigen ambtelijke ondersteuning. Dit past
bij hun positie binnen de gemeente respectievelijk de provincie als volksvertegenwoordiging,
dan wel uitvoerende macht. Zou met de invoering van de Wnra deze bevoegdheidsverdeling
worden gewijzigd, dan zou dat consequenties hebben voor de verhouding tussen deze
organen onderling. Dat zou geen recht doen aan het belang van deze organen voor het
functioneren van het openbaar bestuur en de democratie. Naar mijn mening staat dit
los van de bedoeling van de initiatiefnemers van de Wnra. De bedoeling van de initiatiefnemers
is immers de arbeidsrelatie van ambtenaren gelijk te stellen met die in de private
sector en niet de bevoegdheidsverdeling noodzakelijk voor een goed functionerend openbaar
bestuur te wijzigen.

2. Inhoud van het wetsvoorstel

De leden van de VVD-fractie vragen hoe de rechtspositie van de groepen die hun aanstelling
behouden, de zogenaamde uitgezonderde groepen, na de inwerkingtreding van de Wnra
geregeld blijft. Inderdaad wordt, zoals deze leden al veronderstellen, de rechtspositie
van de uitgezonderde groepen ook nu al in afzonderlijke wetgeving geregeld. In die
regelgeving wordt soms verwezen naar bepalingen in de Ambtenarenwet en zijn delen
van de Ambtenarenwet, zoals Titel II, op die groepen van toepassing. Voor zover de
aanstelling en de rechtspositie van deze groepen is vastgelegd in formele wetgeving
blijft die wetgeving in stand en is aanpassing van die wetgeving voor zover noodzakelijk
meegenomen in dit voorstel voor de Aanpassingswet Wnra. Voorbeelden in dit voorstel
zijn:

– artikel 2.1, dat de Algemene pensioenwet politieke ambtsdragers wijzigt, zodat hun
rechten en verplichtingen ten aanzien van hun pensioen ongewijzigd blijven met de
invoering van de Wnra;

– artikel 2.22, dat de Wet rechtspositie Ministers en Staatssecretarissen wijzigt, zodat
bepalingen in de Ambtenarenwet en andere verwijzingen naar regelgeving die ook op
hen van toepassing zijn en die vervallen op hen van toepassing blijven;

– artikel 2.23, dat de Wet rechtspositie Raad van State, Algemene Rekenkamer en Nationale
ombudsman wijzigt met hetzelfde doel;

– artikel 3.1, dat de Militaire ambtenarenwet 1931 wijzigt en

– artikel 6.5 dat de Politiewet 2012 wijzigt.

Het ook bij uw Kamer ingediende wetsvoorstel Aanpassing van wetten betreffende geldelijke
voorzieningen van leden en gewezen leden van de Staten-Generaal en van hun nabestaanden
in verband met invoering van de normalisering van de rechtspositie van ambtenaren
(35 072) dient hetzelfde doel. Voor zover nadere uitwerking van de rechtspositie voor deze
groepen bij amvb is gebeurd, zullen ook die amvb’s, voor zover nodig, worden aangepast
in de (rijksbrede) aanpassingsamvb. Voor de leden van zelfstandige bestuursorganen
en adviescolleges is in artikel 11.1 een overgangsbepaling opgenomen, die bepaalt
dat de Ambtenarenwet, zoals die nu luidt, voor deze leden (voor zover nu van toepassing)
op hen van toepassing blijft, zolang er voor hen geen vervangende wetgeving is.

3. Reikwijdte van het begrip «ambtenaar»

De leden van de VVD-fractie vragen naar de hoogte van de transitievergoeding voor
ambtenaren als hun aanstelling verandert in een arbeidsovereenkomst en in hoeverre
de jaren van de publiekrechtelijke aanstelling meetellen voor de bepaling van de hoogte
van de transitievergoeding. De bedoeling van de Wnra is dat ambtenaren zoveel mogelijk
dezelfde rechten en plichten krijgen als werknemers in de private sector. Het zou
dan ook onlogisch en onrechtvaardig zijn als de tijdsduur van hun dienstverband op
grond van eerdere aanstellingen niet zou worden meegerekend bij de bepaling van de
hoogte van (bijvoorbeeld) de transitievergoeding (artikel 7:673 van het Burgerlijk
Wetboek). In beginsel voorziet artikel 14 van de Ambtenarenwet 2017 er in dat de ambtenaar
met de omzetting van zijn aanstelling in een arbeidsovereenkomst zijn rechten behoudt.
Het is gebleken dat onzekerheid bestaat of artikel 14 van de Ambtenarenwet 2017 ook
inhoudt dat de duur van aanstellingen voorafgaand aan de laatste aanstelling moet
worden meegerekend bij bijvoorbeeld de vaststelling van het recht op transitievergoeding.
Om die onzekerheid weg te nemen wordt in onderdeel E van de nota van wijziging artikel 14
aangepast.

Deze leden vragen ook of ambtenaren hun recht op bovenwettelijke uitkeringen behouden.
Het recht op bovenwettelijke uitkeringen is, net zoals bijvoorbeeld het salaris, een
materiële arbeidsvoorwaarde. De Wnra regelt de materiële arbeidsvoorwaarden niet.
Die worden in het vervolg bij cao of individuele arbeidsovereenkomst afgesloten. Bij
de omzetting naar een arbeidsovereenkomst blijven op grond van artikel 14 van de Ambtenarenwet
2017 de bestaande aanspraken van de ambtenaren behouden. De inhoud van de materiële
arbeidsvoorwaarden is en blijft een zaak van de sociale partners en worden ingevolge
de Wnra voortaan bij cao afgesloten. In het overleg van werkgevers en vakbonden worden
de arbeidsvoorwaarden besproken en vastgesteld. Als zij bij de onderhandelingen over
nieuwe cao’s kiezen voor wijzigingen, is dat aan hen en niet meer aan de wetgever.
In de nieuwe cao’s kan het recht op bovenwettelijke uitkeringen dus komen te vervallen
of wijzigen wanneer sociale partners dat overeenkomen.

De leden van de fractie van D66 vragen om een nadere toelichting op de wijziging van
de Wet op de parlementaire enquête 2008 (hierna: WPE). Zij vragen of het klopt dat
de WPE alleen van belang is voor ambtenaren die werkzaam zijn (geweest) ten behoeve
van een Minister of een tot de Staat behorend orgaan en of dat niet allemaal ambtenaren
in de zin van de Wnra zijn. Tevens vragen zij waarom wordt verwezen naar artikel 3
van de Ambtenarenwet 2017 als geheel, terwijl in de WPE bestuurders afzonderlijk naast
ambtenaren worden genoemd. Kan dit niet worden vervangen door een verwijzing naar
alleen militaire ambtenaren, dienstplichtigen en ambtenaren van politie, zo vragen
zij.

De leden van de fractie van D66 veronderstellen terecht dat de bepalingen van de WPE
die specifiek betrekking hebben op ambtenaren, van belang zijn voor ambtenaren die
werkzaam zijn of zijn geweest ten behoeve van een Minister of Staatssecretaris, of
voor ambtenaren die ten behoeve van een tot de Staat behorend orgaan werkzaam zijn
of zijn geweest. Artikel 16, tweede lid, dat regelt dat informatieverstrekking door
ambtenaren aan een enquêtecommissie uitsluitend door tussenkomst van de betrokken
Minister geschiedt, en artikel 20, eerste lid, dat regelt dat geen informatie over
de beraadslagingen in een vergadering van de ministerraad, de daarin genomen beslissingen
en de gronden waarop zij berusten wordt verstrekt, zijn uitsluitend van toepassing
op ambtenaren die werkzaam zijn of zijn geweest ten behoeve van een Minister of Staatssecretaris.

Het in artikel 19, eerste en tweede lid, neergelegde verschoningsrecht in geval van
strijd met het belang van de Staat, komt toe aan ambtenaren, die werkzaam zijn of
zijn geweest ten behoeve van een tot de Staat behorend orgaan. Voor deze uitgebreidere
reikwijdte is volgens de memorie van toelichting bij de WPE gekozen «omdat deze organen
veelal informatie onder zich zullen hebben, die van de betrokken ministeries afkomstig
is. Indien [ambtenaren die werkzaam zijn (geweest) bij] deze organen niet de verschoningsgrond
<<belang van de Staat>> zou toekomen, zou de situatie kunnen ontstaan dat bepaalde
informatie die niet door een bewindspersoon wordt verstrekt, bijvoorbeeld van de Algemene
Rekenkamer kan worden gevraagd.»1

De vraag of in de voorgestelde wijziging van de definitie van ambtenaar niet specifieker
kan worden verwezen dan naar het gehele artikel 3 van de Ambtenarenwet 2017, kan ik
bevestigend beantwoorden. Deze vraag van de leden van de fractie van D66 is aanleiding
geweest om het voorgestelde artikel 2.19 te vereenvoudigen. Hiervoor zij tevens verwezen
naar onderdeel F van de bijgevoegde nota van wijziging. Hieronder wordt ten aanzien
van de verschillende onderdelen van artikel 3 stilgestaan bij de noodzaak deze al
dan niet te handhaven in de voorgestelde wijziging van artikel 1 van de WPE.

Zoals de leden van de D66-fractie terecht stellen behoren de dienstplichtigen, militaire
ambtenaren en burgerlijke ambtenaren van het Ministerie van Defensie onder het begrip
ambtenaar als bedoeld in de WPE te blijven vallen. Zij zijn ingevolge de onderdelen
c en d van artikel 3 van de Ambtenarenwet 2017 echter geen ambtenaar in de zin van
die wet. Zij dienen daarom onder het begrip «ambtenaar» als bedoeld in de WPE te worden
gebracht.

De leden van de fractie van D66 merken tevens terecht op dat leden en bestuurders
van tot de Staat behorende organen in artikel 19, eerste en tweede lid, van de WPE
al apart worden genoemd. Voor hen geldt via die weg reeds een verschoningsrecht; het
is daarvoor niet noodzakelijk dat zij onder het begrip «ambtenaar» in de zin van de
WPE komen te vallen. Verwijzing naar onderdeel a van artikel 3 van de Ambtenarenwet
2017 in artikel 1 van de WPE is daardoor niet nodig.

Voor wat betreft ambtenaren van politie (onderdeel f van genoemd artikel 3), geldt
dat zij naar huidig recht geen ambtenaren zijn die werkzaam zijn of zijn geweest ten
behoeve van een tot de Staat behorend orgaan. De Nationale politie heeft op grond
van artikel 26 van de Politiewet 2012 eigen rechtspersoonlijkheid, waardoor ambtenaren
van politie niet werkzaam zijn ten behoeve van een tot de Staat behorend orgaan. Zij
kunnen zich dus niet op grond van artikel 19 WPE beroepen op het belang van de Staat
als verschoningsgrond. Met dit wetsvoorstel wordt daarin geen verandering beoogd;
de verwijzing naar onderdeel f van artikel 3 van de Ambtenarenwet 2017 in artikel 1
van de WPE blijft daarom achterwege.

Verwijzing naar de onderdelen b en e van artikel 3 kan achterwege blijven omdat deze
groepen niet behoren te vallen onder het begrip «ambtenaar» in de zin van de WPE.
Zij zullen namelijk niet beschikken over informatie die afkomstig is van ministeries
en zijn evenmin werkzaam voor een Minister. De artikelen 16, 19 en 20 van de WPE zijn
voor hen dus niet relevant.

Ook hadden deze leden een vraag over het begrip «ambtenaar» in het Wetboek van Strafrecht.
Deze leden van de D66-fractie lijken uit te gaan van de veronderstelling dat de uitleg
in de memorie van toelichting dat de term «ambtenaar» in bijzondere wetgeving na inwerkingtreding
van de Wnra verwijst naar de ambtenaar, bedoeld in de Ambtenarenwet 2017, ook betrekking
heeft op het Wetboek van Strafrecht. In paragraaf 3.3 van de memorie van toelichting
is aangegeven dat het begrip ambtenaar in bijzondere wetgeving dient te worden aangepast
in de gevallen waarin dit begrip wordt gebruikt in de ambtenaarrechtelijke context, dat wil zeggen wetgeving die specifiek ziet op de (rechts)positie van ambtenaren.
De reden is dat de reikwijdte van het begrip ambtenaar in de zin van de Ambtenarenwet
verschilt van het begrip in de Ambtenarenwet 2017. Daarom moet worden bezien of het
gebruik van het woord «ambtenaar» in de bijzondere wet na inwerkingtreding van de
Wnra nog juist is (paragraaf 3.2 van de memorie van toelichting).

In het ambtenarenrecht beoogt de definitie van het begrip «ambtenaar» in rechtspositionele
context vast te stellen op wie de rechten en plichten in de Ambtenarenwet en de daarop
gebaseerde regelgeving van toepassing zijn. De definitie van het begrip in de Ambtenarenwet
2017 bepaalt de reikwijdte van de toepasselijkheid van de ambtenaarrechtelijke regels
in de paragrafen 2, 3 en 4 van die wet. Deze regels concretiseren de arbeidsrelatie
met een overheidswerkgever aanvullend op het civiele arbeidsrecht en hebben tevens
tot doel vast te stellen op wie de rechten en plichten uit de Ambtenarenwet 2017 van
toepassing zijn.

In de context van het Wetboek van Strafrecht heeft het ambtenaarbegrip een andere
functie. Daar is het ambtenaarbegrip relevant voor de toepassing van de strafbepalingen
waarin de term «ambtenaar» voorkomt, zoals ambtelijke omkoping bedoeld in artikel 177
van het Wetboek van Strafrecht en de door deze leden genoemde ambtsmisdrijven bedoeld
in de artikelen 355 en volgende van het Wetboek van Strafrecht. Het ambtenaarbegrip
heeft in het strafrecht een autonome betekenis. Het begrip omvat eveneens, zoals de
leden van de D66-fractie ook aangeven, «degene die onder toezicht en verantwoordelijkheid
van de overheid is aangesteld in een functie waaraan een openbaar karakter niet kan
worden ontzegd» (HR 30 mei 1995, NJ 1995/620 en HR 18 mei 2004, NJ 2004/527). De reden daarvoor kan worden gevonden in de achterliggende ratio van de
strafbaarstellingen. Zo is het belang dat wordt beschermd door de strafbaarstelling
van ambtsmisdrijven het bieden van waarborgen tegen misbruik van het openbaar gezag,
de bescherming van het publiek tegen misbruik van overheidsgezag en het bevorderen
van (het publieke vertrouwen) in de integriteit van het openbaar gezag.

Ten overvloede merk ik op dat de reikwijdte van het strafrechtelijke ambtenarenbegrip
het bestek van dit wetsvoorstel – dat een technische en beleidsarme aanpassingsoperatie
ter uitvoering van de Wnra betreft – te buiten gaat, nu het een inhoudelijke invulling
van de reikwijdte van strafbaarstellingen zou meebrengen. In dit wetsvoorstel is slechts
beoogd het begrip ambtenaar in bijzondere wetgeving aan te passen in de gevallen waarin
dit begrip wordt gebruikt in de ambtenaarrechtelijke context (paragraaf 3.3 van de
memorie van toelichting).

4. Gevolgen voor wetgeving van de overgang van publiekrecht naar privaatrecht

De leden van de VVD-fractie vragen of met de invoering van de Wnra er bij een organisatie
twee regimes met betrekking tot de arbeidsverhouding gaan gelden waar nu één arbeidsregime
geldt, of dat zich gaat voordoen bij het Loodswezen en hoe de regering een dergelijke
situatie beoordeelt.

Het Loodswezen bestaat uit de Nederlands Loodswezen B.V, een besloten vennootschap
met beperkte aansprakelijkheid in de zin van artikel 175 van Boek 2 van het Burgerlijk
Wetboek en de Nederlandse loodsencorporatie, een openbaar lichaam voor beroep in de
zin van artikel 134 van de Grondwet. Nederlands Loodswezen B.V is geen overheidswerkgever in de zin van artikel 2 van
de Ambtenarenwet 2017. De Nederlandse loodsencorporatie is echter wel een overheidswerkgever
in de zin van artikel 2, onderdeel e, van de Ambtenarenwet 2017. De Ambtenarenwet
2017 is daardoor van toepassing op de Nederlandse loodsencorporatie. Dat betekent
dat voor die medewerkers naast het gewone arbeidsrecht een aantal extra eisen geldt,
zoals het afleggen van de eed of belofte en de melding en registratie van nevenwerkzaamheden.

Een situatie waarin binnen één organisatie naast het private arbeidsrecht een apart
rechtsregime voor ambtenaren met een aanstelling geldt, doet zich wel voor bij de
veiligheidsregio’s. Het ambulancepersoneel dat in dienst is van een veiligheidsregio
valt immers met de inwerkingtreding van de Wnra onder het private arbeidsrecht en
de Ambtenarenwet 2017, terwijl het overige personeel tijdelijk nog zijn aanstelling
behoudt en de daarop van toepassing zijnde regelgeving voor hen blijft gelden. De
regering acht deze situatie voor deze specifieke overheidswerkgever aanvaardbaar,
omdat het om een tijdelijke overgangsperiode gaat, waar goede redenen voor zijn. In
paragraaf 5 «Overgangsrecht» wordt hier nader op ingegaan in reactie op de vraag van
de CDA-fractie.

De fractieleden van D66 vragen naar de noodzaak om bij koninklijk besluit te kunnen
besluiten tot het aangaan van een arbeidsovereenkomst. Zij vragen of dit geen extra
administratieve lasten geeft en welk zwaarwegend doel dit dient. Het is hen niet duidelijk
hoe deze nieuwe figuur zich verhoudt tot het uitgangspunt aan te sluiten bij de bestaande
bevoegdheidsverdeling nu deze benoemingen een meer formele en symbolische dan een
materiële betekenis hebben.

Ambtenaren die straks onder de Ambtenarenwet 2017 vallen en die nu bij koninklijk
besluit worden benoemd en ontslagen zullen na inwerkingtreding van de Wnra werkzaam
zijn op basis van een arbeidsovereenkomst. Een beleidsneutrale implementatie van de
Wnra betekent dat betrokkenheid van de Koning in dezelfde situaties in stand moet
blijven. In de huidige situatie vallen de aanstelling en de benoeming in die functie
samen in het koninklijk besluit. Na de inwerkingtreding van de Wnra wordt de aanstelling
vervangen door een arbeidsovereenkomst.

Volgens de initiatiefnemers van de Wnra kan een benoeming bij koninklijk besluit zeer
wel samen gaan met een privaatrechtelijke rechtspositie.2 In een privaatrechtelijke rechtspositie komt de arbeidsrelatie tot stand door een
overeenkomst tussen twee partijen. Dat sluit volgens de initiatiefnemers echter niet
uit dat voorafgaand daaraan, kort daarna of – afhankelijk van de carrière van betrokkene –
langere tijd daarna ten aanzien van de werknemer een koninklijk besluit wordt genomen.

Bij koninklijk besluit besluiten om over te gaan tot het aangaan van een arbeidsovereenkomst
met een bepaalde persoon voor een bepaalde functie leidt uiteraard tot administratieve
lasten. Die last is echter beperkt, omdat het om een zeer beperkte groep ambtenaren
gaat. De regering is van mening dat benoemingen bij koninklijk besluit niet alleen
een symbolische en formele betekenis hebben, maar ook een belang dienen dat verder
strekt. Het symbolische en formele aspect heeft in dit geval namelijk ook een belangrijke
functie. Het bevordert een zorgvuldige besluitvorming en creëert meer afstand tussen
bevoegd gezag en de betrokken persoon. Tijdens de parlementaire behandeling van de
Wnra is de zorg geuit over de positie van ambtenaren, die als ambtenaar extra bescherming
behoeven tegen (politieke) willekeur.3 De vrees werd geuit dat door ambtenaren onder het gewone arbeidsrecht te brengen
de rechtsbescherming tegen willekeur onvoldoende zou zijn geborgd. Met de initiatiefnemers
ben ik van mening dat die vrees ongegrond voorkomt. Dat neemt niet weg dat het risico
van willekeur in het bijzonder voor hogere functies in voorkomende gevallen kan spelen.
Ik zie dan ook in de handhaving van het koninklijk besluit (voorafgaand aan) benoeming
en ontslag voor bepaalde functies een extra waarborg tegen willekeur die er nu ook
al is en die in stand moet worden gehouden. Daar komt bij dat uit artikel 4, onderdeel
l, onder 1o, van het Reglement van Orde voor de ministerraad blijkt dat voordrachten
voor benoeming en ontslag bij koninklijk besluit van rijksambtenaren die hoger worden
bezoldigd dan een directeur-generaal aan de ministerraad moeten worden voorgelegd.
Daarmee wordt een hogere drempel gecreëerd wat bescherming tegen willekeur van de
betrokkene tegen zijn bevoegd gezag vergroot. Dat hiervoor een nieuwe figuur in het
leven moet worden geroepen is inherent aan de lastige vertaalslag die gemaakt moet
worden als van oorsprong publiekrechtelijke constructies moeten worden omgezet in
privaatrechtelijke equivalenten.

Deze leden vragen ook of het juridisch mogelijk is dat na zo’n «voorbereidend koninklijk
besluit» er toch geen overeenkomst tot stand komt, bijvoorbeeld omdat de betrokkene
ervan afziet ambtenaar te worden. Theoretisch kan dit tot de mogelijkheden behoren.
Voor de overeenkomst zelf is immers wilsovereenstemming nodig, wat voor een eenzijdig
besluit niet het geval is. In de praktijk zal dit niet voorkomen, omdat dergelijke
procedures vooraf goed en zorgvuldig worden voorbereid. Overigens is het ook nu theoretisch
mogelijk dat tijdens de procedure de kandidaat zich terugtrekt als de Koning het koninklijk
besluit al heeft getekend. Tot op heden heeft dit zich niet voorgedaan.

De kans dat een spijtoptant zich plotseling terugtrekt acht ik dan ook zeer gering
tot verwaarloosbaar.

In verband met de vraag naar de toegevoegde waarde van deze nieuwe figuur vragen de
leden van de D66-fractie naar de betekenis van de bestaande rol van de Minister van
Financiën bij de benoeming van de secretaris van de Algemene Rekenkamer, nu de voordracht
wordt gedaan door de Algemene Rekenkamer en niet door de Minister. Zou het, zo vragen
deze leden, niet passender zijn, gelet op de positie van de Algemene Rekenkamer, dat
instellingen als de Algemene Rekenkamer zelf, zonder betrokkenheid van de regering,
de arbeidsovereenkomsten sluiten met het eigen personeel, dus ook de arbeidsovereenkomst
met de secretaris?

In dit verband merk ik op dat de Algemene Rekenkamer, die nu bevoegd is het eigen
personeel te benoemen zonder betrokkenheid van de Minister na inwerkingtreding van
de Wnra met het eigen personeel arbeidsovereenkomsten sluit zonder betrokkenheid van
de Minister. Zij heeft die bevoegdheid na inwerkingtreding van de Wnra op grond van
artikel 4.6, tweede lid, in samenhang met artikel 1.1, van de Comptabiliteitswet 2016.
Ten aanzien van de secretaris van de Algemene Rekenkamer is bepaald dat deze functionaris
bij koninklijk besluit wordt benoemd op voordracht van de Algemene Rekenkamer. Het
past bij het uitgangspunt van een beleidsarme omzetting dat in dit geval een besluit
tot het aangaan van een arbeidsovereenkomst bij koninklijk besluit wordt genomen,
alvorens de arbeidsovereenkomst aan te gaan. Overigens is het dan de Algemene Rekenkamer
die de arbeidsovereenkomst sluit. Bij de benoeming van de secretaris van de Algemene
Rekenkamer heeft niet de Minister van Financiën, maar de Minister van BZK een rol. Ik benut deze gelegenheid
in overeenstemming met de Minister van Financiën van de nota naar aanleiding van het
verslag dan ook graag om de onjuistheid die hierover tot hun spijt in de memorie van
toelichting is geslopen recht te zetten. De rol van de Minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties bij dit koninklijk besluit is, evenals nu, dat de Minister
de verantwoordelijkheid draagt voor de rechtshandelingen van de Koning. Voor elk besluit
dat de Koning neemt dient immers op grond van artikel 42, tweede lid, van de Grondwet
de Minister de verantwoordelijkheid te dragen.

In antwoord op de vraag van de leden van de D66-fractie of het niet verwarrend is
dat in artikel 11 van de Wet op de Raad van State het woord «benoemd» bij koninklijk
besluit blijft gehandhaafd en of het niet beter zou zijn hier het woord «aanwijzen»
te gebruiken, merkt de regering het volgende op. Het woord «aanwijzen» heeft de regering
gereserveerd voor de situaties waarin aan een ambtenaar van rechtswege eigenstandige
bevoegdheden zijn toegekend. Op dit moment valt het benoemingsbesluit samen met het
aanwijzingsbesluit, zodat uit het benoemingsbesluit tevens volgt dat de betreffende
ambtenaar de bij of krachtens wet geattribueerde bevoegdheden kan uitoefenen. Als
ambtenaren straks een arbeidsovereenkomst krijgen kan die bevoegdheid niet volgen
uit de arbeidsovereenkomst. Daarom dient er na inwerkingtreding van de Wnra naast
de arbeidsovereenkomst een aanwijzingsbesluit te worden genomen om de betreffende
ambtenaar de functie toe te kennen waaraan bij of krachtens wet bevoegdheden zijn
toegekend. Als ambtenaren in zo’n functie nu benoemd worden bij koninklijk besluit
ligt het voor de hand dat na inwerkingtreding van de Wnra die functie bij koninklijk
besluit wordt toegewezen. Voor die situaties wordt het aanwijzingsbesluit dan bij
koninklijk besluit genomen. De wet geeft de secretaris van de Raad van State geen
eigen bevoegdheden. Daarom is er niet voor gekozen om in artikel 11, tweede lid, van
de Wet op de Raad van State het woord «benoemd» te vervangen door «aangewezen». Dat
zou de gekozen systematiek doorbreken. Door artikel 11 ongewijzigd te laten wordt
benadrukt dat de bestaande praktijk met betrekking tot de ambtenaren van Staat en
de secretaris, die bij koninklijk besluit worden benoemd, bij de Raad van State ongewijzigd
blijft. Ambtenaren in dienst van de Raad van State krijgen een arbeidsovereenkomst.
Op grond van artikel 4.4, tweede lid, Comptabiliteitswet 2016 is de Raad van State
bevoegd zelf die arbeidsovereenkomsten te sluiten. In de praktijk worden de ambtenaren
bij een bepaalde staat van dienst, nadat zij al in dienst zijn genomen, bij koninklijk
besluit benoemd tot ambtenaar van Staat. Deze benoemingen hebben geen rechtspositionele
gevolgen, zoals bij andere benoemingen bij koninklijk besluit. Ook hebben noch de
secretaris, noch de ambtenaren van Staat bevoegdheden die rechtstreeks uit de wet
voortvloeien. Om deze unieke benoeming bij koninklijk besluit te onderscheiden van
het aanwijzingsbesluit bij koninklijk besluit en het voorbereidend besluit tot het
aangaan (of beëindigen van) de arbeidsovereenkomst is er voor gekozen de betreffende
bepaling ongewijzigd te laten.

De leden van de D66-fractie zien in de formulering van artikel 13a van de Ambtenarenwet
2017, tweede zin, geen voorbereidend besluit, zoals ze dat wel zien in de eerste zin
van de voorgestelde bepaling. De tweede zin van het voorgestelde artikel 13a van de
Ambtenarenwet 2017 luidt «Tot beëindiging van de arbeidsovereenkomst wordt bij koninklijk
besluit besloten, tenzij de Staat de arbeidsovereenkomst opzegt op grond van artikel 677
van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek.» Anders dan de D66-fractieleden ben ik van
mening dat ook uit deze formulering blijkt dat het gaat om een voorbereidend besluit,
te weten het besluit om over te gaan tot het in gang zetten van de beëindiging van
een arbeidsovereenkomst. Voor beëindiging van de arbeidsovereenkomst biedt het Burgerlijk
Wetboek verschillende mogelijkheden. Zo kan de arbeidsovereenkomst beëindigd worden
door middel van een overeenkomst tot beëindiging van de arbeidsovereenkomst (zie artikel 7:670b
en volgende Burgerlijk Wetboek) of door middel van opzegging (artikel 7:669 en volgende
Burgerlijk Wetboek). In het eerste geval zal het voorbereidend besluit een voornemen
tot het sluiten van een beëindigingsovereenkomst inhouden, in het tweede geval het
voornemen om de arbeidsovereenkomst op te zeggen. Die opzegging zal volgens de regels
van de wet moeten worden gedaan. Voor zover toestemming van het UWV of de kantonrechter
nodig is zal die toestemming moeten worden gevraagd. Het betreft dus een voorbereidend
besluit tot het in gang zetten van de toepasselijke ontslagprocedure. Enkel het ontslag
op staande voet is daarvan uitgesloten, omdat in een dergelijk geval onmiddellijk
moet worden gehandeld. Een procedure om bij koninklijk besluit eerst daarover een
besluit te nemen past daar niet bij.

Indien de kantonrechter de Staat veroordeelt tot herstel van de dienstbetrekking is
er geen sprake van «het aangaan van een arbeidsovereenkomst». De kantonrechter vernietigt
dan de opzegging, waardoor de arbeidsovereenkomst juridisch gezien nooit is beëindigd.
Dat is een andere situatie dan waarop het voorgestelde artikel 13a van de Ambtenarenwet
2017 ziet. Dat ziet immers alleen op het aangaan en het beëindigen van de arbeidsovereenkomst.
Dit in antwoord op de desbetreffende vragen van deze leden.

Verder vroegen deze leden in dit verband hoe dit voorbereidend besluit van de Koning
zich verhoudt tot het uitgangspunt dat de Koning in zijn hoedanigheid van staatsorgaan
geen privaatrechtelijke rechtshandelingen kan verrichten. Het gaat hier om een voorbereidend
besluit tot het verrichten van een privaatrechtelijke handeling. Dat is een bestuursrechtelijk
besluit en dus geen privaatrechtelijke rechtshandeling. Dit is te vergelijken met
de bevoegdheid van bijvoorbeeld het college van burgemeester en wethouders om een
besluit tot het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen van de gemeente
te nemen. Ook het college kan zelf geen privaatrechtelijke rechtshandelingen verrichten
namens de gemeente. Dat kan alleen de burgemeester op grond van artikel 171 Gemeentewet.
Het college heeft op grond van artikel 160, eerste lid, onderdeel e, Gemeentewet de
bevoegdheid om daartoe een voorbereidend besluit te nemen. Een dergelijke constructie
wordt nu ook voorgesteld om de betrokkenheid van de Koning bij bepaalde benoemingen
in stand te houden.

De leden van de D66-fractie vragen voorts of het voorgestelde artikel 15 van de Kaderwet
zelfstandige bestuursorganen niet in wezen voorziet in een publiekrechtelijke regeling
van de rechtspositie van ambtenaren bij zelfstandige bestuursorganen, in de vorm van
een verwijzing in de wet naar een collectieve arbeidsovereenkomst van ambtenaren die
in dienst zijn van een ándere rechtspersoon, namelijk de Staat. Zij vragen hoe de
regering dit rijmt met de uitgangspunten van de Wnra.

Verder vragen zij of is bezien of er andere mogelijkheden zijn om tot hetzelfde resultaat
te komen, bijvoorbeeld door de oprichting van een werkgeversorganisatie en waarom
van deze mogelijkheid geen gebruik is gemaakt.

De regeling in het tweede lid van artikel 15, op grond waarvan bij algemene maatregel
van bestuur kan worden bepaald voor welke aangelegenheden kan worden afgeweken van
het eerste lid, wekt bij de leden van de D66-fractie de indruk dat het ook hier gaat
om een publiekrechtelijke rechtspositieregeling die in hoge mate de vrijheid van onderhandelen
beperkt van de partijen die een cao overeen willen komen. Zij vragen of het niet aan
die partijen is om voor bepaalde groepen werknemers, of voor werknemers die werkzaam
zijn bij bepaald organisaties of onderdelen daarvan, bijzondere arbeidsvoorwaarden
vast te stellen.

De voorliggende invoerings- en aanpassingswetgeving is technisch van aard en niet
het kader om geldende standaarden voor zelfstandige bestuursorganen inhoudelijk te
wijzigen. In de uitgangspunten van de Wnra afgezet tegen de achtergrond en inhoud
van artikel 15 van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen ziet de regering geen
aanleiding tot een meer dan alleen technische aanpassing.

In dit verband wijst de regering erop dat op het moment van totstandkoming van de
Kaderwet zelfstandige bestuursorganen voor een deel van de zelfstandige bestuursorganen
waarop de wet van toepassing zou worden, contractsvrijheid bestond. Dat gegeven is
meegewogen bij de keuze om voor publiekrechtelijke zelfstandige bestuursorganen met
eigen rechtspersoonlijkheid artikel 15, eerste lid, als standaardregeling in te voeren.
Achterliggende gedachte was dat deze zelfstandige bestuursorganen een overheidstaak
uitvoeren met publieke middelen èn als belangrijkste kenmerk hebben dat zij niet ondergeschikt
zijn aan politiek verantwoordelijke organen. Daarmee bestaat op hun handelen geen
volledige controle door de Staten-Generaal. Artikel 15 is één van de instrumenten
waarmee grip kan worden gehouden op de besteding van de publieke middelen, in dit
geval de besteding van de publieke middelen die worden ingezet voor de arbeidsvoorwaarden
van het personeel van het zelfstandig bestuursorgaan met eigen rechtspersoonlijkheid.
Dit acht de regering nog steeds voldoende rechtvaardiging voor de beperking van de
contractsvrijheid die artikel 15, eerste lid, met zich brengt.

Afwijking van de in het eerste lid van het voorgestelde artikel 15 opgenomen standaardregeling
is mogelijk. Dat kan als de formele wetgever daartoe aanleiding ziet en dit regelt
in de desbetreffende instellingswet of in die gevallen waarin op grond van het tweede
lid van artikel 15 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen onderwerpen bij algemene
maatregel van bestuur zijn aangewezen, waarover het zelfstandig bestuursorgaan zelf
kan onderhandelen. Artikel 15 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen regelt derhalve
het kader waarbinnen er onderhandelingsruimte is voor deze zelfstandige bestuursorganen,
en is daarmee geen publiekrechtelijke regeling van de rechtspositie, waarmee rechtstreeks
in de arbeidsvoorwaarden wordt ingegrepen.

De suggestie van deze leden om een werkgeversvereniging op te richten waarbij de Staat
de cao afsluit, kan alleen het gewenste effect hebben als er een aansluitingsplicht
voor deze zelfstandige bestuursorganen zou worden voorgeschreven. Behalve dat dit
een zo mogelijk nog grotere inbreuk is op de contractsvrijheid, zou daarmee juist
één van de uitgangspunten van de Wnra, namelijk een heldere scheiding tussen de rol
van wetgever en de rol van werkgever, worden doorbroken. De publiekrechtelijke grip
op de kostenontwikkeling voor de arbeidsvoorwaarden zou dan immers in handen worden
gelegd van private (cao-)partijen, terwijl het hier gaat om de inzet van publieke
middelen en de verantwoording die daarvoor moet worden afgelegd binnen het publieke
bestel.

De fractieleden van D66 vragen ook in hoeverre bij het voorgestelde artikel 15 van
de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen het door de regering gehanteerde uitgangspunt
een rol speelt, dat zoveel mogelijk wordt aangesloten bij de bestaande bevoegdheidsverdeling
binnen de rechtspersoon waartoe een bestuursorgaan behoort, en voor zover dat zo is,
om welke bevoegdheden het dan gaat. Zij willen weten of het dan gaat om de bevoegdheden
– binnen de Staat, waartoe de hier aan de orde zijnde zelfstandige bestuursorganen
níet behoren – van de Minister van BZK met betrekking tot het sluiten van cao’s of
wellicht van de Minister van Financiën met betrekking tot het bepalen van de financiële
ruimte voor het afsluiten van cao’s.

Het door deze leden aangehaalde uitgangspunt ziet uitsluitend op de bevoegdheidsverdeling
tussen organen binnen een rechtspersoon. Het gaat dan om de bevoegdheid van bijvoorbeeld
het college van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad. Beide organen kunnen
zelf geen privaatrechtelijke rechtshandelingen verrichten namens de gemeente, maar
stellen nu wel eigen personeel aan en beide zijn ook bevoegd daarvoor eigen arbeidsvoorwaarden
vast te stellen. Deze bevoegdheden dienen in stand te blijven en daarvoor zijn ook
oplossingen gevonden. Dat geldt ook voor de rechtspersoon de Staat. Organen binnen
de rechtspersoon de Staat die niet bevoegd zijn om privaatrechtelijke rechtshandelingen
te verrichten namens de Staat en nu wel bevoegd zijn eigen personeel te benoemen,
behouden die bevoegdheid. Soms hebben die organen alleen de bevoegdheid eigen personeel
aan te stellen en soms kunnen ze daarvoor ook (beperkt) eigen arbeidsvoorwaarden vaststellen.
Voorbeelden van bestuursorganen die nu bevoegd zijn eigen personeel aan te stellen,
maar niet om daarvoor eigen arbeidsvoorwaarden vast te stellen zijn het College voor
de rechten van de mens en het Huis voor klokkenluiders. Voorbeelden van organen die
eigen personeel kunnen aanstellen en beperkt eigen arbeidsvoorwaarden kunnen bepalen
zijn de in de Comptabiliteitswet 2016 genoemde colleges, zoals de Staten-Generaal,
de Raad van State en de Kiesraad. Artikel 15 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen
voorziet in het behoud van grip op de uitgave van publieke middelen en heeft dus een
andere functie. Het uitgangspunt met betrekking tot de bevoegdheidsverdeling tussen
organen binnen de rechtspersoon speelt hier dus niet.

De leden van de D66-fractie vragen voorts hoe dit uitgangspunt aansluit bij hetgeen
in de toelichting is opgemerkt over sommige zelfstandige bestuursorganen zonder rechtspersoonlijkheid.
Zij willen weten of het niet noodzakelijk zou zijn voor de onafhankelijkheid van sommige
zelfstandige bestuursorganen, zowel met als zonder eigen rechtspersoonlijkheid, om
zelf daarvoor het personeel aan te nemen en over de arbeidsvoorwaarden met (vertegenwoordigers
van) het personeel te onderhandelen.

Uitgangspunt van de aanpassingswetgeving is dat de wetgeving beleidsarm en technisch
wordt omgezet. De vraag of de instellingswetten, waarin de onafhankelijkheid van zelfstandige
bestuursorganen bij de uitoefening van hun taken is geregeld, in het licht van hun
onafhankelijkheid op het punt van de bevoegdheid om eigen personeel aan te nemen en
daarvoor eigen arbeidsvoorwaarden vast te stellen zouden moeten worden gewijzigd,
valt buiten het kader van deze aanpassingswet.

Verder vragen de leden van de D66-fractie in hoeverre het uitgangspunt van artikel 15
van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen geldt voor privaatrechtelijke bestuursorganen,
zoals de Stichting Autoriteit Financiële Markten en De Nederlandsche Bank N.V. en
of dit uitgangspunt ook geldt voor publiekrechtelijke zelfstandige bestuursorganen
waarvan de medewerkers door de Wnra ambtenaar worden, zoals het UWV.

De Stichting Autoriteit Financiële Markten en De Nederlandsche Bank N.V. zijn privaatrechtelijke
zelfstandige bestuursorganen. Zowel het huidige als het voorgestelde artikel 15 is
niet van toepassing op privaatrechtelijke zelfstandige bestuursorganen. Dit artikel
is evenmin van toepassing op publiekrechtelijke zelfstandige bestuursorganen met eigen
rechtspersoonlijkheid die zijn uitgezonderd van de werking van artikel 15, zoals het
UWV op grond van artikel 4, eerste lid, van de Wet Structuur uitvoeringsorganisatie
werk en inkomen. Deze zelfstandige bestuursorganen waarop artikel 15 niet van toepassing
is, kunnen een eigen cao afsluiten. Niettemin geldt onverkort dat zij een overheidstaak
uitvoeren met publieke middelen en niet ondergeschikt zijn aan politiek verantwoordelijke
organen. Daarmee bestaat ook op hun handelen geen volledige controle door de Staten-Generaal.
Om die reden is dan ook voor de instelling van privaat- en publiekrechtelijke zelfstandige
bestuursorganen van geval tot geval de medewerking nodig van het betrokken algemeen
vertegenwoordigend orgaan, zodat per geval een zorgvuldige afweging kan plaatsvinden.

De leden van de D66-fractie lezen in de voorgestelde artikelen ten aanzien van de
in artikel 1.1 Comptabiliteitswet 2016 genoemde colleges een soortgelijk probleem
met betrekking tot de ruimte die zij hebben om specifieke arbeidsvoorwaarden af te
spreken voor het eigen personeel. Alhoewel deze organisaties niet vergelijkbaar zijn
met zelfstandige bestuursorganen met eigen rechtspersoonlijkheid, alleen al omdat
zij onderdeel zijn van de rechtspersoon de Staat, is de bevoegdheid die zij hebben
ten aanzien van hun personeel inderdaad vergelijkbaar met die van zelfstandige bestuursorganen
met eigen rechtspersoonlijkheid. De voorgestelde bepalingen beperken inderdaad, zoals
deze leden veronderstellen, de algemeen en ruim geformuleerde bevoegdheid die artikel 4.6,
tweede lid, van de Comptabiliteitswet 2016 aan deze colleges geeft om privaatrechtelijke
rechtshandelingen namens de Staat te verrichten, waaronder het aangaan en beëindigen
van arbeidsovereenkomsten. De beoogde beperking in artikel 7.11 van de Comptabiliteitswet
2016 houdt in dat voor de ambtenaren van de Algemene Rekenkamer de collectieve arbeidsovereenkomst
voor de sector Rijk van toepassing is. Dit geldt voor alle ambtenaren die op basis
van een arbeidsovereenkomst met de Staat werkzaam zijn. De regering heeft overwogen
om dit in de Comptabiliteitswet 2016 zelf voor alle Hoge colleges te regelen. Dit
bleek wetstechnisch lastig te realiseren. Om die reden worden deze bepalingen technisch
omgezet in de relevante wetten voor de overige Hoge Colleges van Staat en daarmee
in artikel 1.1 van de Comptabiliteitswet 2016 gelijkgestelde organisaties (de colleges).
Aangezien het rechtspositionele aspecten van de desbetreffende organisaties betreft,
acht ik het logischer dit in de wetgeving te regelen die toeziet op de betreffende
specifieke instituties, waar ook bepalingen ter zake van het personeel zijn opgenomen.
Na inwerkingtreding van de Wnra, hebben de Hoge Colleges van Staat de bevoegdheid
om op (bij algemene maatregel van bestuur bepaalde) onderwerpen eigen arbeidsvoorwaarden
af te spreken in aanvulling op of soms in afwijking van de arbeidsvoorwaarden van
de ambtenaren die bij de Staat werkzaam zijn. Voor alle Hoge Colleges van Staat geldt
nu immers ook al dat zij het eigen personeel in dienst kunnen nemen en dat zij in
beginsel de rechtspositie van de ambtenaren die voor de sector Rijk werken volgen,
maar op onderdelen daarvan desgewenst kunnen afwijken. Zie voor meer uitweiding over
de beleidsarme omzetting van de huidige situatie ook de artikelsgewijze toelichting
bij artikel 4.1, onderdeel B, van de memorie van toelichting.

De leden van de D66-fractie vragen zich daarbij af of de Hoge Colleges van Staat eenzijdig
kunnen bepalen voor welke ambtenaren bijzondere arbeidsvoorwaarden gelden die afwijken
van de collectieve arbeidsvoorwaardenovereenkomst die voor alle ambtenaren van de
Staat geldt, wie daartoe een verzoek kan doen en aan wie dat verzoek moet worden gericht,
en waarom dit wettelijk moet worden geregeld.

De mogelijkheid voor de colleges om eigen arbeidsvoorwaarden af te spreken in aanvulling
op of soms in afwijking van de arbeidsvoorwaarden van de ambtenaren die bij de Staat
werkzaam zijn moet wettelijk worden geregeld, omdat in de wet is geregeld dat voor
het personeel in beginsel de arbeidsvoorwaarden gelden van de ambtenaren die een arbeidsovereenkomst
met de Staat hebben. Zonder de afwijkingsmogelijkheid in de wet op te nemen, zou afwijken
dan ook niet mogelijk zijn voor zover de collectieve arbeidsvoorwaardenovereenkomst
niet de ruimte biedt om aan te vullen of af te wijken. Om aanvullende of afwijkende
arbeidsvoorwaarden te realiseren dient daarover net als in de huidige praktijk overeenstemming
te zijn bereikt met de vakbonden. Als de collectieve arbeidsvoorwaardenovereenkomst
die voor alle ambtenaren van de Staat geldt daarvoor de ruimte biedt, kunnen dergelijke
afspraken met vakbonden worden opgenomen in het personeelsreglement van een college.
Als de collectieve arbeidsvoorwaardenovereenkomst die ruimte niet biedt, kan het college
de Minister verzoeken de met vakbonden gemaakte afspraken op te nemen in de collectieve
arbeidsovereenkomst. Het spreekt voor zich dat de Minister deze wens honoreert en
de afspraken dan opneemt in de collectieve arbeidsovereenkomst, nadat de bonden daarmee
hebben ingestemd.

5. Overgangsrecht

De leden van de CDA-fractie en de leden van de D66-fractie stellen vragen over het
overgangsrecht met betrekking tot de veiligheidsregio’s en over de positie van de
brandweervrijwilliger.

De veiligheidsregio’s hebben door hun verscheidenheid aan taken verschillende groepen
functionarissen in dienst: brandweerpersoneel, ambulancepersoneel, personeel ten dienste
van de crisisbeheersing en overig personeel (ondersteunend personeel, staffunctionarissen
et cetera). Voor deze functionarissen gelden verschillende arbeidsvoorwaarden- en
rechtspositieregelingen. De verschillende arbeidsvoorwaardenregelingen voor de verschillende
groepen functionarissen maken de overgang naar het private arbeidsrecht extra gecompliceerd.
De complexiteit van de situatie bij de veiligheidsregio’s hangt samen met de rechtspositie
van één van de groepen functionarissen die werkzaam is bij de veiligheidsregio, namelijk
de brandweervrijwilligers.

De Minister van Justitie en Veiligheid heeft uw Kamer bij brief van 10 december 2018
geïnformeerd over de uitkomsten van het onderzoek over de rechtspositie van brandweervrijwilligers
in relatie tot Europese en internationale regelgeving.4 De onderzoekers concluderen kort gezegd dat er een reëel risico bestaat dat elementen
in de rechtpositie van de brandweervrijwilligers in strijd zijn met de normen uit
Europese en internationale regelgeving en jurisprudentie van het Hof van Justitie
van de Europese Unie. Voor de goede orde: deze kwestie kwam mede door de Wnra aan
het licht, maar is niet door de Wnra veroorzaakt.

Gelet op deze problematiek en de daarmee samenhangende complexiteit van de situatie
bij de veiligheidsregio’s, is het van belang de situatie op zorgvuldige wijze te beschouwen.
Daarom is voorgesteld om de invoering van de Wnra uit te stellen voor het personeel
van de veiligheidsregio’s (met uitzondering van het ambulancepersoneel) tot een nader
te bepalen moment. Dit geldt ook voor de brandweervrijwilligers. De Minister van Justitie
en Veiligheid beziet met betrokken partijen (vertegenwoordiging van werkgevers, vertegenwoordiging
van werknemers) welke structurele oplossing passend is en recht doet aan de positie
van brandweervrijwilligers. Lopende dit traject zal met betrokken partijen in gesprek
worden gegaan over de wenselijkheid tot het geheel of ten dele continueren van de
huidige uitzonderingspositie. Volledigheidshalve zij verwezen naar de brief van 10 december
2018, waarin uitvoering is gegeven aan de motie-Kuiken/Laan-Geselschap van 22 november
2018. De Minister van Justitie en Veiligheid zal naar verwachting uw Kamer in de eerste
helft van 2019 nader informeren over het vervolgtraject.

6. Advies en consultatie

De leden van de CDA-fractie vragen aan welke organisaties het conceptwetsvoorstel
formeel voor advies is voorgelegd. Dit in verband met de opmerking van de Algemene
Rekenkamer dat zij het wetsvoorstel graag rechtstreeks ontvangt in plaats van een
verwijzing naar de consultatie-website.

Het wetsvoorstel is formeel voorgelegd aan:

– de Vereniging van Nederlandse Gemeenten;

– het Interprovinciaal Overleg;

– de vier Samenwerkende Centrales van Overheidspersoneel:

• de Algemene Centrale van Overheidspersoneel;

• de Christelijke Centrale van Overheids- en Onderwijspersoneel;

• het Ambtenarencentrum;

• de Centrale van Middelbare en Hogere Functionarissen bij Overheid, Onderwijs, Bedrijven
en Instellingen;

– de Nationale ombudsman;

– de Raad van State;

– het Huis voor klokkenluiders;

– de Referendumcommissie;

– de Commissie van Toezicht op de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten;

– de Nederlandse orde van advocaten;

– de Koninklijke Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders;

– de Koninklijke Notariële Beroepsorganisatie;

– de Tuchtcolleges voor de advocatuur, het notariaat en gerechtsdeurwaarders;

– de Raad voor de strafrechtstoepassing en jeugdbescherming;

– de Nationale politie;

– het Openbaar Ministerie;

– de Autoriteit persoonsgegevens;

– het Centraal Orgaan opvang asielzoekers;

– het College voor de rechten van de mens;

– de Nationaal rapporteur mensenhandel en seksueel geweld tegen kinderen;

– de Hoge Raad der Nederlanden;

– de procureur-generaal Hoge Raad der Nederlanden;

– de Raad voor de rechtspraak;

– de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak;

– de Raad voor de rechtsbijstand;

– het Schadefonds geweldsmisdrijven;

– het College van Toezicht collectieve beheerorganisaties Auteurs- en naburige rechten;

– het Bureau Financieel Toezicht;

– het College gerechtelijke deskundigen;

– het Instituut fysieke veiligheid;

– de Kansspelautoriteit;

– het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen;

– de Onderzoeksraad voor veiligheid;

– de Politieacademie;

– de RDW.

Het conceptwetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn tevens per e-mail van 30 januari
2018 voor consultatie aangeboden aan de leden van het Overleg Rechtspositie Decentrale
Politieke Ambtsdragers (ORDPA).

De Minister van Financiën heeft de Algemene Rekenkamer bij brief van 14 februari 2018
geconsulteerd over het conceptwetsvoorstel en heeft daarbij voor de tekst verwezen
naar www.internetconsultatie.nl. Over het conceptwetsvoorstel en de memorie van toelichting van de Aanpassingswet
Wnra is na de consultatie – conform artikel 7.40 van de Comptabiliteitswet 2016 –
formeel overleg met de Algemene Rekenkamer gevoerd. De suggesties van de Algemene
Rekenkamer zijn verwerkt.

De Minister van VWS heeft met het CAK, Ambulancezorg Nederland en Zorgverzekeraars
Nederland per e-mail en telefonisch overleg gevoerd over de op specifiek op hen van
toepassing zijnde onderdelen en heeft daarnaast verwezen naar www.internetconsultatie.nl voor het gehele conceptvoorstel.

Verder is door de Minister van VWS, in afstemming met mijzelf, naar aanleiding van
een nagekomen reactie op de internetconsultatie van Zorgverzekeraars Nederland, per
brief een toelichting verstuurd.

De Minister van I&W heeft de LVNL en Unie van Waterschappen per e-mail en telefonisch
geconsulteerd over het wetsvoorstel.

Er hebben overleggen plaatsgevonden tussen de Ministeries van OCW, JenV, BZK en SZW
en het UWV over de gevolgen van de invoering van de Wnra op de ontslagtoets door UWV.
In deze overleggen is ook gesproken over dit wetsvoorstel.

Ook vragen deze leden op welke wijze de regering bevordert dat alle betrokken partijen
de nodige stappen zetten om de Wnra in te voeren.

De regering bevordert op verschillende manieren dat alle betrokken partijen de nodige
stappen zetten om de Wnra in te voeren.

Zo voorziet de website www.wnra.nl overheidswerkgevers van algemene informatie over wat er wel en niet gaat veranderen
na invoering van de Wnra. Ook biedt de website praktische hulp bij de implementatie
van de Wnra, zoals praktijkvoorbeelden, checklists en communicatiemiddelen. Onder
meer aan de hand van onderzoek naar en monitoring van de informatiebehoefte van overheidswerkgevers,
wordt de website steeds aangevuld en geactualiseerd. Daarnaast worden overheidswerkgevers
door middel van een maandelijkse nieuwsbrief op de hoogte gebracht van recente ontwikkelingen
op het gebied van de Wnra en beschikbare praktijkvoorbeelden.

Tevens is een Transitiekamer ingesteld. De Transitiekamer is een bestuurlijk overleg
van de werkgevers- en werknemersorganisaties in de publieke sector en valt onder de
Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid (ROP). Het overleg wordt voorbereid door een
werkgroep op ambtelijk-/beleidsniveau. Op bestuurlijk niveau komt de Transitiekamer
in beginsel drie keer per jaar bijeen. In de Transitiekamer wordt overleg gevoerd
over de wijze van invoering en uitvoering van de Wnra en wordt informatie over de
actuele stand van zaken van de implementatie van de Wnra in de sectoren uitgewisseld.

De meeste werknemersorganisaties, sectoren en werkgeversorganisaties zorgen daarnaast
voor sectorspecifieke informatievoorziening en hulpmiddelen. In sessies en bijeenkomsten
met hen wordt kennis uitgewisseld en het onderling delen van juridisch-technische
inzichten en praktische oplossingen voor implementatievraagstukken gefaciliteerd.

Voor overheidswerkgevers die niet zijn aangesloten bij een werkgeversorganisatie (zoals
bepaalde zelfstandige bestuursorganen) worden verschillende informatiebijeenkomsten
georganiseerd. Tijdens deze bijeenkomsten komen de wijzigingen die de nieuwe rechtspositie
met zich mee brengt voor deze overheidswerkgevers en hun personeel aan bod.

II. ARTIKELGEWIJS

Hoofdstuk 2. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Artikel 2.4 (Gemeentewet)

De leden van de VVD-fractie menen dat behalve het besluiten tot het aangaan, wijzigen
en beëindigen van arbeidsovereenkomsten, er andere privaatrechtelijke rechtshandelingen
zijn waartoe de gemeenteraad kan besluiten. Daarbij denken zij aan detacheringsovereenkomsten,
vaststellingsovereenkomsten en inhuurovereenkomsten met betrekking tot de griffie.
De leden van de VVD-fractie vragen om in het voorstel op te nemen dat de raad ook
de bevoegdheid heeft alle voorbereidende besluiten ten behoeve van dergelijke overeenkomsten
te nemen. Deze vragen betreffen mutatis mutandis ook de provincie.

Dit wetsvoorstel heeft alleen betrekking op de invoering van de privaatrechtelijke
rechtspositie van ambtenaren. De wijze waarop overeenkomsten tot detachering, vaststelling
of inhuur van ander personeel tot stand komen staat los van de omslag van een publiekrechtelijke
ambtelijke rechtspositie naar een privaatrechtelijke.

Het wetsvoorstel brengt geen wijzigingen aan in de wetgeving met betrekking tot het
besluiten tot het aangaan van overeenkomsten tot detachering, vaststelling en inhuur
ten behoeve van de griffie. Het college is naar huidig recht bevoegd om alle besluiten
ter voorbereiding van privaatrechtelijke rechtshandelingen te nemen. Het voorliggende
wetsvoorstel is technisch van aard en daarom niet het kader om de op dit punt reeds
bestaande regels inhoudelijk te heroverwegen. Het voorgaande geldt mutatis mutandis
voor de provincie.

Artikel 2.21 (Wet raadgevend referendum)

Terecht merken de leden van de VVD-fractie op dat een bepaald artikel van de Wet raadgevend
referendum vervalt, terwijl deze wet is ingetrokken. Bij nota van wijziging wordt
dit gerepareerd.

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.H. Ollongren