Brief regering : Wijzigingen inkomstenbelasting voor lage inkomens

Nr. 279
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN FINANCIËN EN VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID EN VAN
DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 26 september 2025

In deze brief wordt invulling gegeven aan de motie van het lid Timmermans c.s.1 zoals ingediend bij de Algemene Politieke Beschouwingen op 18 september 2025. Hierin
wordt de regering verzocht de Kamer te informeren over de effecten van de wijzigingen
in de inkomstenbelasting voor lage inkomens, en wordt verzocht opties uit te werken
om de gevolgen van de wijzigingen terug te draaien.

Hieronder wordt eerst uitgelegd wat de wijzigingen in de inkomstenbelasting inhouden.
Daarna wordt stilgestaan bij het koopkrachtbeeld als geheel. Tenslotte worden twee
varianten uitgewerkt voor specifieke lastenverlichting in de richting van de inkomensgroep
waaraan in de motie wordt gerefereerd.

Technische uitleg van de wijzigingen in de inkomstenbelasting

Het vorig jaar aangenomen Belastingplan 2025 bevat een pakket met maatregelen in de
inkomstenbelasting. Onderdeel van dit pakket is een verlaging van de algemene heffingskorting
(AHK) met € 335. Daar staat tegenover dat het tarief in de eerste schijf in box 1
is verlaagd met ongeveer 1,2%-punt. Hier heeft de Tweede Kamer op 14 november 2024
mee ingestemd. De inkomenseffecten van deze maatregelen in isolatie zijn voor de meeste
belastingplichtigen per saldo een voordeel. Voor belastingplichtigen met een inkomen
tot ongeveer € 26.000 is het nadeel van de lagere AHK groter dan het voordeel van
het lagere tarief eerste schijf. Het voltijd wettelijk minimumloon ligt hoger dan
dit bedrag (bruto € 28.756 op jaarbasis in 2025). Belastingplichtigen met een dergelijk
inkomen werken dus in deeltijd. Zonder de maatregelen mee te nemen die het demissionaire
kabinet genomen heeft voor de koopkracht, zoals de verhogingen van het kindgebonden
budget en de huurtoeslag, kan dit specifieke nadeel oplopen tot € 185 per jaar.

De meeste parameters in de inkomstenbelasting worden jaarlijks geïndexeerd met de
tabelcorrectiefactor. De tabelcorrectiefactor wordt vastgesteld op basis van de afgeleide
consumentenprijsindex van het CBS en beweegt dus mee met de inflatie. De wijze waarop
de indexatie plaatsvindt is wettelijk vastgelegd en al jaren hetzelfde. Deze reguliere
indexatie gebeurt om de belastingheffing in reële termen ongeveer gelijk te houden.
Als dat niet zou gebeuren, zouden door loongroei op termijn alle inkomens het toptarief
betalen en zouden middeninkomens steeds minder recht hebben op de algemene heffingskorting
en arbeidskorting. De indexatie zorgt er dus voor dat onder andere de schijfgrenzen
en heffingskortingen jaarlijks iets hoger worden. Ook de arbeidskorting wordt zodoende
jaarlijks geïndexeerd. Voor de hoogte van de arbeidskorting bij de verschillende knikpunten
gebeurt de indexatie met de tabelcorrectiefactor. Zo groeit de hoogte van de arbeidskorting
mee met de inflatie. De inkomensniveaus waarop de knikpunten zich bevinden groeien
daarentegen mee met de ontwikkeling van het minimumloon dat is de beste benadering
van de loongroei. Dit zorgt ervoor dat mensen die een gemiddelde loongroei kennen
op hetzelfde punt in de opbouw van de arbeidskorting blijven. De indexering van de
inkomensgrenzen van de arbeidskorting ligt vast in artikel 10.7 van de Wet inkomstenbelasting
2001. Bij de introductie van deze wet hing de keuze voor koppeling aan het minimumloon
samen met de wens de arbeidskorting zodanig vorm te geven dat daarvan een maximale
stimulerende werking uitgaat om mensen in een uitkeringssituatie volledig toe te laten
treden tot de arbeidsmarkt. De arbeidskorting kent meerdere opbouwtrajecten om (meer)
werken lonender te maken. Werkenden met een inkomen tussen de € 12.739 en € 27.519
in 2026 betalen daardoor weinig belasting over elke euro die zij meer verdienen. In
de praktijk stijgen de meeste inkomens op dit niveau gemiddeld genomen jaarlijks mee
met de indexering van de knikpunten in de arbeidskorting, zodat de arbeidskorting
zo veel mogelijk gelijk blijft. Indien de individuele loonstijging in enig jaar lager
is dan de indexatie van de arbeidskorting, ontstaat er een lager recht op arbeidskorting.
In jaren dat de individuele loonstijging hoger is dan de indexatie van de arbeidskorting,
ontstaat er juist een hoger recht op arbeidskorting.

In de motie en in een recent ESB-artikel2 wordt gesproken over 800.000 mensen (werknemers en zelfstandigen) die meer inkomstenbelasting
zijn gaan betalen. Het kabinet herkent dit beeld niet. De in het ESB-artikel genoemde
groep van 800.000 mensen betreft iedereen met een arbeidsinkomen tussen de € 10.000
en € 22.800. Het overgrote deel van deze groep ervaart het theoretische nadeel van
een lagere arbeidskorting niet, omdat hun arbeidsinkomen is gestegen. Ten eerste is
het wettelijk minimumloon de afgelopen jaren sterk is gestegen, met cumulatief circa
10% over de periode 2024–2026.3 Iemand die 20 uur werkt op 120% van het wettelijk minimumloon, dat automatisch meestijgt,
ontvangt in 2026 (nominaal) € 55 meer arbeidskorting dan in 20244. Ten tweede is in alle afgesloten CAO’s in 2024 en 2025 een loonstijging afgesproken.
Onder die afgesloten CAO’s zijn ook de CAO’s voor schoonmakers5, thuiszorgmedewerkers6 en winkelpersoneel7, de groepen waar in de motie naar wordt verwezen. Zelfstandigen met een inkomen onder
WML, die voldoen aan de ureneis voor de zelfstandigenaftrek, betalen feitelijk geen
inkomstenbelasting en hebben daarom geen nadeel van de maatregelen. Daarnaast is ook
marktconforme verhoging van de tarieven voor deze groep aannemelijk.

Dat laat onverlet dat er individuele gevallen bestaan die geen inkomensstijging hebben
gekend omdat in hun sector geen CAO is afgesloten of omdat ze minder uren zijn gaan
werken. Het is onwenselijk en ondoenlijk om beleid te maken op alle individuele gevallen.
Het kabinet staat voor een belastingstelsel waarbij in algemene zin (meer) werken
loont.

Koopkrachtontwikkeling – een pakket als geheel

Het bovenstaande toont aan dat er niet geïsoleerd gekeken moet worden naar de hoogte
van de heffingskortingen bij een bepaald inkomen. Wanneer we het hebben over de koopkracht
van huishoudens, kijken we naar het totaal van beleidsmaatregelen, zoals aanpassingen
in de toeslagen, en macro-economische omstandigheden, waaronder loonstijging en inflatie.
Hierin zijn de geïsoleerde inkomenseffecten van de AHK, de indexatie van de AK en
het tarief eerste schijf verwerkt. In koopkrachtbesluitvorming wordt er altijd naar
de effecten voor totale bevolking en verschillende inkomensgroepen gekeken. Deze analyse
betreft de statische koopkracht, om het effect van de economie en beleid te kunnen
beoordelen. Dynamische effecten, zoals het maken van promotie, meer uren gaan werken
of een verandering in woonsituatie, worden dus niet meegenomen in de analyse.

De koopkracht van alle inkomensgroepen, dus ook van de laagste inkomens, is positief
voor 2025 en 2026. De koopkrachtontwikkeling voor 2026 komt voor zowel de laagste
inkomensgroep als voor de groep werkenden in de mediaan uit op +1,2%. Daarbij geldt
voor beide groepen dat de koopkrachtontwikkeling positief is voor 95% van de huishoudens
in deze groep.

Het kabinet streeft naar een evenwichtig koopkrachtbeeld. De maatregelen waar in de
motie op wordt gedoeld zijn dus slechts één onderdeel van het pakket aan maatregelen
dat het kabinet neemt om dit eventwichtige beeld te bewerkstelligen. Naast de wijzigingen
in de inkomstenbelasting zijn er vorig en dit jaar ook andere maatregelen genomen
die juist positief uitpakken voor lage inkomens, zoals de verhoging van de huurtoeslag
en het kindgebonden budget. Daarnaast stijgen de lonen, wat ook positief is voor de
portemonnee. De loonstijging voor 2025 wordt geraamd op +4,9% en voor 2026 op +4,2%.
Specifiek voor de genoemde groep is ook de ontwikkeling van het minimumloon relevant.
Die wordt geraamd op respectievelijk +5,6% en +4,5%.

Onderstaande tabel laat de ontwikkeling zien in het besteedbaar inkomen en de koopkracht
van een voorbeeldhuishouden, namelijk een alleenstaande met een 20-urige werkweek
die binnen het specifieke inkomensinterval valt en de ontwikkeling van het minimumloon
volgt. De koopkrachtkrachtontwikkeling van dit voorbeeld is positief, net als de ontwikkeling
van het besteedbaar inkomen.

Tabel 1 Uitgesplitst inkomen voorbeeld, alleenstaande met 20 uur werk op 120% WML
(min = negatief). Hierbij is gerekend met een huur per maand van € 498 in 2024.

 
 
 
 
 

Verschil

Verschil

 
 

2024

2025

2026

2024 / 2025

2025 / 2026

Bruto inkomen

(1)

18.157

19.170

20.026

1.013

855

Pensioenpremie

(2)

– 552

– 590

– 629

– 38

– 40

Totaal inkomstenbelasting

(3)

– 6.509

– 6.656

– 6.925

– 147

– 269

Algemene heffingskorting

(4)

3.362

3.068

3.115

– 294

47

Arbeidskorting

(5)

2.890

2.905

2.946

15

40

Te betalen inkomstenbelasting

(6 = 3+4+5)

– 256

– 682

– 864

– 426

– 181

Netto inkomen

(7 = 1+2+6)

17.349

17.899

18.533

550

634

Zorgpremie

(8)

– 1.747

– 1.876

– 1.908

– 129

– 32

Eigen risico

(9)

– 197

– 194

– 196

2

– 2

Zorgtoeslag

(10)

1.483

1.573

1.574

90

1

Huurtoeslag

(11)

3.528

3.697

3.953

169

256

Besteedbaar inkomen

(12=7+8+9+10+11)

20.416

21.098

21.956

682

857

Koopkrachtontwikkeling

 
 

– 0,1%

1,1%

 
 

Het kabinet heeft daarnaast oog gehad voor de gevolgen van de maatregelen binnen het
koopkrachtpakket van 2025, toen de AHK en het tarief van de eerste schijf van de inkomstenbelasting
werden verlaagd. Voor de mensen met een arbeidsbeperking die bij sociaal ontwikkelbedrijven
in dienst zijn geldt dat zij in 2025 nog geen nieuwe cao hadden. De Kamer heeft toen
in het amendement Van Kent8, ruimte gemaakt voor een loonsverhoging voor deze groep voor 2025. In het verlengde
van het amendement Van Kent maakt het kabinet voor deze groep werkenden tot en met
2028 extra middelen vrij.

Varianten opheffen wijzigingen in de inkomstenbelasting

Op basis van de bovenstaande overwegingen is het kabinet niet van mening dat aanpassing
van het staande beleid wenselijk is. De indexering van (de knikpunten) in de arbeidskorting
zorgt er namelijk juist voor dat mensen die een gemiddelde loongroei kennen op hetzelfde
punt in de opbouw van de arbeidskorting blijven. Dit voorkomt onbedoelde koopkrachteffecten
in plaats van dat deze worden veroorzaakt.

Conform het verzoek in de motie worden wel opties uitgewerkt voor de groep waaraan
in de motie wordt gerefereerd. Lastenverlichting om het genoemde mogelijke effect
in de inkomstenbelasting op te heffen kan alleen effectief via de heffingskortingen,
omdat de groep waaraan wordt gerefereerd in de motie slechts beperkt profiteert van
een verlaging van het schijftarief in box 1. De optie die bij alle inkomens het effect
ongedaan maakt, is het verhogen van de algemene heffingskorting (AHK). Een verhoging
van € 500 leidt tot een budgettaire derving van € 4.313 miljoen. De tabel hieronder
laat zien dat dit met name zorgt voor positieve inkomenseffecten bij de lagere inkomensgroepen,
en specifieke bij gepensioneerden en uitkeringsgerechtigden, als gevolg van door de
netto-netto koppeling van de bijstand en de AOW waarin de AHK vaker dan één keer meetelt.

Een alternatief is een verhoging van de arbeidskorting (AK) op het eerste knikpunt
van het opbouwtraject, waardoor de AK stijgt voor werkenden met inkomen tot het tweede
knikpunt (€ 27.519 in 2026). Een verhoging van € 500 leidt tot een budgettaire derving
van € 472 miljoen. In de tabel zijn geen inkomenseffecten te zien. Dit komt omdat
de mediane huishoudens van de verschillende groepen geen effect ondervinden van de
maatregel. Deze variant zorgt ervoor dat het minder lonend wordt om meer uren te werken
op dit inkomenstraject, doordat de AK minder snel stijgt tussen het eerste en tweede
knikpunt. Deze variant verlaagt over het genoemde inkomensinterval de betaalde belasting,
maar niet bij alle inkomens met het in het ESB-artikel genoemde bedrag. Het maximale
voordeel van € 500 geldt voor inkomens op het eerste knikpunt (€ 12.739 in 2026) en
neemt af naarmate het inkomen toeneemt.

Voor beide varianten geldt dat deze zouden moeten worden voorzien van structurele
dekking, wat (indien de dekking zoals gebruikelijk in hetzelfde domein wordt gezocht)
ook gepaard zal gaan met negatieve inkomenseffecten.

Ter illustratie zijn in de derde en vierde kolom van de tabel de inkomenseffecten
opgenomen wanneer wordt gekozen voor een dekking via de verhoging van het tarief in
de eerste schijf van de inkomstenbelasting (TES).

Tabel 2 Inkomenseffecten verhoging AHK en verhoging eerste knikpunt AK

Inkomensgroep

Verhoging

AHK € 500

Verhoging

AK € 500

Verhoging AHK en TES

Verhoging AK en TES

1e (<=106% WML)

2,2%

0,0%

1,3%

– 0,1%

2e (106–173% WML)

1,5%

0,0%

0,4%

– 0,1%

3e (173–256% WML)

0,8%

0,0%

– 0,1%

– 0,1%

4e (256–378% WML)

0,9%

0,0%

– 0,2%

– 0,1%

5e (>378% WML)

0,4%

0,0%

– 0,4%

– 0,1%

 
 
 
 

Inkomensbron

 
 
 
 

Werkenden

0,8%

0,0%

– 0,2%

– 0,1%

Uitkeringsgerechtigden

2,2%

0,0%

1,0%

– 0,1%

Gepensioneerden

1,6%

0,0%

0,7%

– 0,1%

 
 
 
 

Huishoudtype

 
 
 
 

Tweeverdieners

0,9%

0,0%

– 0,1%

– 0,1%

Alleenstaanden

1,4%

0,0%

0,3%

– 0,1%

Alleenverdieners

0,8%

0,0%

– 0,2%

– 0,1%

 
 
 
 

Kinderen

 
 
 
 

Huishoudens met kinderen

0,6%

0,0%

– 0,2%

– 0,1%

Huishoudens zonder kinderen

1,0%

0,0%

– 0,1%

– 0,1%

 
 
 
 

Alle huishoudens

1,1%

0,0%

0,0%

– 0,1%

Overige moties

Bij de Algemene Politieke Beschouwingen zijn naast de motie Timmermans nog enkele
andere moties aangenomen, waaronder de motie van Hijum-Bikker9 waarin wordt verzocht om het terugdraaien van de verhoging van de arbeidskorting.
Deze motie interacteert enigszins met de thematiek van deze brief, omdat de motie
de arbeidskorting juist licht verlaagt op het eerste en tweede knikpunt. Het kabinet
stelt voor om deze moties te betrekken bij de behandeling van pakket Belastingplan
2026, waar deze verhoging in is verwerkt. Daarbij is het aan uw Kamer of dit wetsvoorstel
wordt ondersteund of wordt geamendeerd.

De Minister van Financiën,
E. Heinen

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
M.L.J. Paul

De Staatssecretaris van Financiën,
E.H.J. Heijnen