Brief regering : Robuust Basisnet en Veiligheid spoorwegemplacementen

29 893
Veiligheid van het railvervoer

Nr. 80
BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 december 2024

In deze brief deelt het Ministerie van IenW hoe invulling en uitvoering zal worden
gegeven aan de verbeteringen van het basisnet en de regelgeving voor spoorwegemplacementen.

Allereerst wordt in deze brief ingegaan op het alternatief voor het huidige basisnet
voor het vervoer van gevaarlijke stoffen, een robuust basisnet. Vervolgens wordt omschreven
aan welke richting het ministerie denkt voor de invulling van landelijke regelgeving
voor maatregelen voor het vervoer van gevaarlijke stoffen op spoorwegemplacementen.
Met algemeen geldende regelgeving kunnen op termijn de huidige lokale vergunningen
op emplacementen worden vervangen. Als laatste komen de vervolgstappen van beide systeemveranderingen
aan de orde.

Basisnet

Reeds vier jaar wordt er gewerkt aan een alternatief voor het huidige basisnet1 voor het vervoer van gevaarlijke stoffen. In die tijd is de Kamer regelmatig op de
hoogte gehouden van de voortgang. Verleden jaar heeft de Kamer een externe evaluatie
van het basisnet ontvangen, met de conclusie dat het basisnet in zijn huidige vorm
niet uitvoerbaar is, en eerder dit jaar heeft het Ministerie van IenW een brief met
een overzicht van opties voor een verdeling van de verantwoordelijkheid tussen Rijk
en decentrale overheden voor de veiligheid van het transport van gevaarlijke stoffen
gestuurd.2, 3

Er is in die vier jaar ook uitvoerig gesproken met de decentrale overheden en met
name over hun zorgen over het vervoer van gevaarlijke stoffen. Centraal in die gesprekken
stond vaak de wijze waarop invulling kon worden gegeven aan het veilig kunnen bouwen
langs het spoor. Met deze brief wil het ministerie de Kamer uitleg geven over hoe
dit nieuwe, robuuste, basisnet eruit komt te zien.

Nederland heeft een grote, internationaal gerichte economie. De havens, vooral de
haven van Rotterdam, en de chemische industrie spelen een belangrijke rol in onze
welvaart. Door deze havens en industrieën worden veel stoffen, halffabricaten en goederen
geproduceerd en vervoerd.

Een deel van de vracht bestaat uit gevaarlijke stoffen, die vooral via buisleidingen
en schepen (samen goed voor circa 90 procent) van de havens naar andere delen van
het land en het buitenland gaan.

Kleinere volumes (circa 8 procent) worden per vrachtwagen vervoerd. Er zijn weinig
maatschappelijke zorgen over de risico’s van het transport via deze modaliteiten.

De resterende circa 2 tot 3 procent wordt per trein vervoerd. Dit gaat deels over
de Betuweroute4 en deels door dichtbevolkte gebieden, wat vooral bij decentrale bestuurders langs
de Brabantroute en de Bentheimroute voor ongerustheid zorgt, vooral in relatie tot
de woningbouwopgave die zij hebben.5

Risico's van het vervoer van gevaarlijke stoffen

Bij alle vormen van het vervoer van gevaarlijke stoffen zijn er strikte internationale
veiligheidsregels en is er goed toezicht op de naleving, maar is er ook sprake van
restrisico’s. Gelukkig is de kans op een groot ongeluk met meerdere slachtoffers heel
erg klein. Het vervoer van gevaarlijke stoffen, of het nu veel of weinig is, kunnen
we daarom in beginsel als veilig beschouwen. Omdat een incident echter nooit uit te
sluiten is, houden we dichtbij transportroutes rekening met dit restrisico van het
vervoer van gevaarlijke stoffen bij het bouwen van woonhuizen en zeker bij kwetsbare
gebouwen zoals kinderdagverblijven of ziekenhuizen. Het ministerie hecht belang aan
het vasthouden van dat uitgangspunt.

Het basisnet is het netwerk van die belangrijkste transportroutes voor gevaarlijke
stoffen (weg, water, spoor). Het is voornamelijk bedoeld om te zorgen dat er rekening
kan worden gehouden met de restrisico’s van het vervoer van deze stoffen door drukbevolkte
gebieden. Het idee achter het huidige basisnet is dat het Rijk zorgt voor de veiligheid
van het transport zelf, terwijl gemeenten op basis van zogenaamde risicoplafonds6 kunnen bepalen hoe ze de gebouwde omgeving inrichten. In de huidige regelgeving mogen
steden alleen niet binnen de plaatsgebonden 10-6 risicocontour bouwen. Daarbuiten is het in principe aan de steden om een afweging
te maken over waar en hoe er gebouwd wordt.

Decentrale overheden (IPO en VNG) hebben aangegeven dat ongelimiteerd vervoer van
gevaarlijke stoffen door hun steden onwenselijk is. Provincies en gemeenten zeggen
een systeem te willen met een samenspel van harde en zachte maatregelen, zoals een
beperkt kernnet en het zo veel mogelijk voorkomen van vervoer van gevaarlijke stoffen
door dichtbevolkt gebied. De provincies en gemeenten hechten aan een gemeenschappelijk
toetsingskader, ook in relatie tot risicoplafonds en een sluitstuk op het maatregelenpakket
dat ziet op een wettelijke mogelijkheid tot sturing van vervoer van gevaarlijke stoffen.
Dit is voor het ministerie een onbegaanbaar pad, zoals ook uitvoerig gemotiveerd in
de brief aan de Kamer over de evaluatie van het huidige basisnet.7

Keuze voor het robuuste basisnet

Er zijn in de voorgaande brief van 24 juni 2024 twee hoofdopties geschetst waarbij
het uitgangspunt is dat het vervoer van gevaarlijke stoffen zo veilig moet zijn als
redelijkerwijze mogelijk is, zeker ook als het door stedelijke gebieden gaat. De basis
zijn de strenge internationale regels voor het transport en het Rijk heeft de verantwoordelijk
voor het toezicht daarop.

Een belangrijk verschil tussen beide opties en het huidige basisnet is dat rekening
gehouden zal moeten worden met het werkelijke c.q. verwachte volume van het vervoer
van gevaarlijke stoffen en er niet van uit kan worden gegaan dat er een wettelijk
maximum aan het vervoer of de restrisico’s gesteld wordt.

De eerder geschetste opties zijn:

1. Overgaan naar een «robuust basisnet»: dit houdt onder meer in dat er aandachtsgebieden
zijn om de risico’s van het vervoer van gevaarlijke stoffen te beheersen. Gemeenten
kunnen dan nog steeds zelf beslissen over hoe ze met de ruimtelijke veiligheid omgaan,
maar er zijn extra regels en gebieden waar meer aandacht nodig is voor brand- en explosiegevaar.
De risicoplafonds uit het huidige basisnet vervallen.

2. Afschaffen van het basisnet: dit zou gemeenten meer vrijheid geven bij het maken van
hun eigen plannen, maar er gelden dan alleen de algemene regels voor een veilige omgeving
langs de transportwegen op basis van artikel 5.2 van het Bkl.8 Ook bij deze variant vervallen de risicoplafonds.

Het is nu de hoogste tijd om een keuze te maken en het huidige systeem te vervangen
door een systeem dat wel kan werken.

Robuust basisnet

Het belangrijkste voordeel van het aanwijzen van infrastructuur waarover (structureel)
vervoer van gevaarlijke stoffen plaatsvindt, is dat er een wettelijke grond is voor
het aanwijzen van aandachtsgebieden voor brand, explosie en gifwolken langs de structurele
routes voor het vervoer van gevaarlijke stoffen. Gemeenten dienen als gevolg van de
aandachtsgebieden bij hun ruimtelijke plannen langs de aangewezen infrastructuur expliciet
een risicoverantwoording uit te voeren en daarbij aandacht te schenken aan de mogelijkheid
van een groot incident.9 Gemeenten dienen bovendien rekening te houden met voorschriften voor zeer kwetsbare
gebouwen binnen een afstand van 200 meter langs de infrastructuur.10 Door het vastleggen van de infrastructuur voor structureel vervoer van gevaarlijke
stoffen is er ook de mogelijkheid om te verlangen dat gemeenten op die plekken rekening
houden met de risico’s van het over- en onderbouwen van de infrastructuur.

Het is overigens belangrijk om te beseffen dat het vervoer van gevaarlijke stoffen
in principe overal mag plaatsvinden, dus ook buiten de in het robuust basisnet aangewezen
infrastructuur.

Geen basisnet

Afschaffen van het basisnet en daarmee ook het afschaffen van de aandachtsgebieden
rond de infrastructuur biedt de gemeenten uiteraard nog steeds de mogelijkheid om
een expliciete risicoverantwoording af te leggen. Het stellen van eisen aan het over-
en onderbouwen bij routes met structureel vervoer van gevaarlijke stoffen wordt echter
zonder basisnet ingewikkelder.

Het maakt het dan ook lastiger om uit te leggen aan burgers waarom bepaalde keuzes
worden gemaakt. Ook – zo is de verwachting – is het om dezelfde reden moeilijker voor
gemeenten om bouwkundige maatregelen te eisen van projectontwikkelaars die vlak langs
transportroutes willen bouwen.

Conclusie

De wens van gemeenten om zelf te bepalen hoe zij de afweging maken over ruimtelijke
veiligheid begrijp ik. Met het robuuste basisnet komt het ministerie hen ook grotendeels
tegemoet. Maar het behouden van aandachtsgebieden en voorschriftgebieden is bedoeld
als wettelijke borging dat er rekening wordt gehouden met de mogelijkheid van een
incident. Hoewel het belangrijk is dat gemeenten zelf kunnen bepalen hoe zij de afwegingen
maken ten aanzien van de ruimtelijke veiligheid, biedt een basisnet met daaromheen
aandachtsgebieden een goede basis voor een uniforme benadering van de externe veiligheid,
de communicatie met burgers en projectontwikkelaars en het eisen van adequate maatregelen
om gebruikers van zeer kwetsbare gebouwen te beschermen.

Al met al concludeert het ministerie dat een robuust basisnet voldoende voordelen
heeft ten opzichte van het geheel loslaten van het basisnet. Daarom vormt dit de insteek
bij de omvorming van het huidige systeem.

Uitwerking van het robuuste basisnet

Zoals aangegeven is het uitgangspunt van het ministerie dat het vervoer van gevaarlijke
stoffen over weg, water en spoor dat aan de internationale veiligheidsvoorschriften
voldoet, veilig is, en dat dat zo blijft ook als er meer wordt vervoerd.

Daarom is het uitgangspunt van het ministerie dat er geen onnodige belemmeringen voor
de woningbouw worden opgelegd. De inzet van het ministerie is de decentrale overheden
te ondersteunen bij het maken van keuzes over de inrichting van de omgeving rond de
infrastructuur. Hieronder wordt dit toegelicht.

Aandachtsgebieden en voorschriftengebieden rond het spoor

De verplichte aandachts- en voorschriftengebieden langs de transportroutes maken duidelijk
waar rekening moet worden gehouden met de mogelijkheid van een groot incident. Tegelijkertijd
zorgt het voor extra administratieve lasten en kosten voor het nemen van maatregelen
aan zeer kwetsbare gebouwen (bv. ziekenhuizen, kinderdagverblijven). De decentrale
overheden hebben aangegeven bezwaar te hebben tegen het feit dat deze eisen ook gelden
op plekken langs het spoor waarover slechts incidenteel vervoer van gevaarlijke stoffen
plaatsvindt. Daarom wil het ministerie het basisnet spoor beperken tot deze belangrijkste
routes en zullen omleidingsroutes en andere niet-structurele routes uit het basisnet
spoor worden gehaald.11 Het betreft in ieder geval de volgende routes: Dordrecht – Geldermalsen (Merwede-Lingelijn),
Barneveld Noord – Ede-Wageningen, Mariënberg – Almelo en Meppel – Leeuwarden – Groningen.
Hierover ga ik de komende drie maanden nader in gesprek met de decentrale overheden
en zal ik de Kamer nader informeren.

Geen generieke verplichte maatregelen buiten de voorschriftengebieden

Decentrale overheden hebben ook aangegeven het lastig te vinden om risico’s en maatregelen
goed af te wegen zonder precies te weten hoeveel gevaarlijke stoffen er door hun gemeenten
worden vervoerd. De optie om een set aan maatregelen verplicht te stellen waarmee
de risico’s worden beheerst is gezamenlijk met de decentrale overheden verkend. Zij
hebben daarbij duidelijk gemaakt dat een verplichte set aan maatregelen voor hen geen
optie is omdat lokale omstandigheden te zeer verschillend kunnen zijn om een dergelijke
uniforme aanpak te rechtvaardigen.

Het ministerie wil daar in mee gaan maar daarbij de gemeenten wel faciliteren door
goede voorbeelden beschikbaar te stellen. Het RIVM heeft daartoe een «maatregelenwiki»
gemaakt, een online platform met goede praktijkvoorbeelden.12 Deze website wordt de komende jaren verder aangevuld zodat er een nuttig overzicht
ontstaat van effectieve maatregelen.

Het ministerie vindt het verder belangrijk dat gemeenten zo goed als mogelijk geïnformeerd
zijn over het vervoer van gevaarlijke stoffen en de ontwikkelingen. Daarom wil het
ministerie vanaf 2025 jaarlijks een monitoring uitvoeren en elke vijf jaar een brede
inventarisatie maken van de ontwikkelingen. Daarbij zal ook worden gekeken hoe eerdere
verwachtingen zich verhouden tot de werkelijke ontwikkelingen. De resultaten van deze
verkenningen worden gedeeld met de decentrale overheden. Dit gebeurt bij voorkeur
in regionale gesprekken, waarbij het de intentie is om samen met betrokkenen te kijken
of extra maatregelen nodig en mogelijk zijn.

Het RIVM heeft de opdracht gekregen de verkenningsmethodiek uit te werken.

Geen vaste basisveiligheidsafstand

In de brief van 24 juni jongstleden is het idee van een vaste basisveiligheidsafstand
genoemd; een vaste minimale afstand tussen infrastructuur en bebouwing. Onderzoek
in opdracht van het Ministerie van VRO toont aan dat dit grote gevolgen kan hebben
voor de woningbouwopgave.13 Er zijn al zogenaamde «beperkingengebieden» en «vrijwaringszones» langs de infrastructuur,
waarin alleen met toestemming van Rijkswaterstaat of ProRail gebouwd mag worden. In
combinatie met de aandachtsgebieden geeft dit voldoende zekerheid dat een goede afweging
van het veiligheidsbelang kan worden gemaakt bij bouwplannen.

Overige elementen

Uiteraard blijft de inzet van het ministerie gericht op het voorkomen van vervoer
van gevaarlijke stoffen waar dat kan. Het Ministerie van IenW blijft in overleg met
de ministeries van VRO en KGG om samen met decentrale overheden te verkennen hoe locatiebeleid
aanknopingspunten biedt om nieuwe stromen vervoer van gevaarlijke stoffen te voorkomen.

Zoals ook beschreven in de kamerbrief Kabinetsvisie waterstofdragers14 ziet het kabinet transport van gevaarlijke stoffen door buisleidingen als een gewenste
optie. Daarbij moeten uiteraard ook de veiligheidsvoorwaarden voor de buisleiding
in acht worden genomen. Het Ministerie van IenW blijft hierover in nauw overleg met
het Ministerie van KGG.

Het ministerie zal de convenanten waarin afspraken gemaakt zijn over het vervoer van
ammoniak en chloor doorzetten. Ook de afspraken met het bedrijfsleven over het BLEVE-vrij15 rijden zal het ministerie handhaven. Daarnaast zal worden verkend of er meer afspraken
met het bedrijfsleven kunnen worden gemaakt om het vervoer van gevaarlijke stoffen
door woonkernen te voorkomen. Daarbij zal ook worden gekeken of op termijn bepaalde
stromen van gevaarlijke stoffen over het spoor, (gedeeltelijk) naar de binnenvaart
kunnen worden verplaatst.

Over al deze maatregelen wil ik de komende drie maanden nader in gesprek met de decentrale
overheden en daarover zal de Kamer vervolgens worden geïnformeerd.

Bij dit alles wil het ministerie nogmaals benadrukken dat het Rijk verantwoordelijk
is om toe te zien op de veiligheid van de infrastructuur. De eisen aan de vervoersmiddelen
en verpakkingen tijdens het vervoer van gevaarlijke stoffen zijn vastgelegd in internationale
regelgeving. Het Rijk ziet toe op goede naleving van de eisen en zet in op continue
aanscherping van die internationale regelgeving. Bij de volgende voortgangsbrief over
het robuuste basisnet zal het ministerie de Kamer nader informeren over de Nederlandse
inzet om de internationale regelgeving aan te scherpen en/of te verduidelijken.

Samengevat

Het is tijd het huidige systeem te verlaten en te vervangen door een robuuster systeem
dat bestaat uit het aanwijzen van de infrastructuur waarover structureel transport
van gevaarlijke stoffen plaatsvindt. Rond deze infrastructuur liggen aandachtsgebieden
voor brand en explosie en vanaf 1 januari 2026 zullen daar de aandachtsgebieden voor
gifwolken aan worden toegevoegd.

De ontwikkelingen worden gevolgd door jaarlijkse monitoring en vijfjaarlijkse verkenningen
waarin de ontwikkelingen op het gebied van het vervoer van gevaarlijke stoffen worden
geanalyseerd. Deze worden besproken met de decentrale overheden en de sector. De rijksoverheid
blijft zich inzetten voor de veiligheid van het transport en het toezicht daarop.

2. Emplacementen

Spooremplacementen zijn een essentieel onderdeel in het spoorvervoer en specifiek
ook voor het vervoer van gevaarlijke stoffen. Het is de plek waar treinen worden samengesteld
voordat ze verder gaan richting hun bestemming. Op een aantal emplacementen wordt
dit ook structureel met treinen die gevaarlijke stoffen vervoeren gedaan. Er wordt
op spooremplacementen niet gewerkt met de gevaarlijke stoffen. Het vullen en legen
gebeurt bij verladers. Er vinden enkel bewegingen plaats met deze wagons.

Zoals eerder in deze brief is benadrukt bestaan er bij het vervoer van gevaarlijke
stoffen, en ook op emplacementen, restrisico’s. De eerste inzet is altijd gericht
op het voorkomen van een ongeluk en het voorkomen van uitstroom van gevaarlijke stoffen.
Hiervoor gelden de (inter)nationale voorschriften en regelgeving aan de wagons, treinen,
de spoorinfrastructuur en aan alle mensen die hiermee professioneel werken. Voor de
omgeving gelden, zie hierboven, langs het basisnet aandachtsgebieden. In het geval
er wel een stof vrijkomt kunnen er effecten optreden zoals brand, explosie of een
gifwolk. Om deze effecten te beheersen worden op emplacementen voorzieningen aangelegd.
Ondanks het landelijke karakter van het spoorvervoer zijn lokale bevoegde gezagen
op dit moment verantwoordelijk voor het bepalen van de risico’s en beheersmaatregelen
op een emplacement.

De huidige situatie op emplacementen is veilig. Toch zagen lokale bestuurders, ProRail,
veiligheidsregio’s en het Rijk dat het stellen van lokale eisen op emplacementen tot
onwenselijke situaties leidt. Lokale bestuurders kunnen lastig bepalen wanneer het
«veilig genoeg is» wat leidt tot steeds strengere eisen. Dit leidt ook tot verschillen
van inzicht tussen bevoegde gezagen waardoor er verschillen ontstaan in de geëiste
maatregelen tussen regio’s terwijl de risico’s hetzelfde zijn. Voor ProRail, die het
landelijk netwerk van emplacementen beheert, levert dit een onwerkbare situatie op.
Zij moeten steeds aan andere en strengere eisen voldoen terwijl er onduidelijkheid
en discussie is over de veiligheidswinst van de maatregelen. Voor het Rijk is deze
situatie ook onhoudbaar omdat wij als opdrachtgever van ProRail alle maatregelen moeten
bekostigen terwijl de veiligheidswinst en doelmatigheid daarvan ter discussie staat.

Al lange tijd zien alle partijen dat de huidige situatie onhoudbaar is. Er is door
het ministerie, in overleg met alle partijen, ingezet op de ontwikkeling van een nieuw
landelijk stelsel met uniforme en uitlegbare risicobeoordelingen, maatregelen en voorzieningen,
met meer oog voor de maakbaarheid en doelmatigheid.

In deze brief worden de denkrichtingen voor een nieuw stelsel met de Kamer gedeeld.
Deze denkrichtingen zullen de komende periode nader worden uitgewerkt. Een definitief
besluit over de invoering van het nieuwe stelsel kan pas worden gemaakt als het juridische
kader is uitgewerkt en er een onderbouwd inzicht is van de financiële consequenties.
Ook moet ProRail de maakbaarheid toetsen. Op dit moment wordt aan deze randvoorwaarden
nog niet voldaan. Daarbij is er op dit moment nog geen financiële dekking voor de
denkrichtingen. De definitieve keuze zal pas kunnen worden genomen op basis van de
integrale Voorjaarsbesluitvorming. Mocht op een van deze onderdelen het niet mogelijk
blijken om de geschetste denkrichting vervolg te geven, dan zal ik de Kamer hierover
informeren en daarbij ook aangeven op welke wijze dit ondervangen wordt. Tegelijkertijd
hecht ik er wel aan de Kamer op dit moment vast te informeren over de denkrichtingen
die het ministerie, in overleg met alle partijen, heeft ontwikkeld zodat voor alle
betrokkenen duidelijk is waar het ministerie op dit moment staat met de voorgenomen
stelselwijziging.

De denkrichtingen in deze brief zijn gebaseerd op de adviesbrief van de bestuurlijke
tafel en de meest recente inzichten over de risico’s op emplacementen. Het ministerie
is voornemens om de volgende denkrichting voor het nieuwe stelsel nader uit te werken:

• Uniforme maatregelen- en voorzieningenpakketten in landelijke regelgeving in plaats
van een lokaal vergunningsstelsel.

• Geen mogelijkheid voor lokale aanvullende maatregelen bovenop de uniforme pakketten.

• Bestaande voorzieningen die niet in de uniforme pakketten zijn opgenomen worden na
volledige realisatie van de pakketten verwijderd.

• Op emplacementen waar incidenteel treinen die gevaarlijke stoffen vervoeren rangeren,
worden geen maatregelen getroffen bovenop de (inter)nationale veiligheidsvoorschriften
voor vervoer gevaarlijke stoffen, de infrastructuur en Robuust basisnet.

Onderstaand zal allereerst de basis worden toegelicht worden hoe tot deze denkrichtingen
is gekomen: het advies van de bestuurlijke tafel en het onderzoek naar «warme BLEVE
spoorvervoer». Vervolgens zal de samenhang met basisnet, de categorisering van emplacementen
en richtinggevende keuzes nader worden toegelicht. Als laatste wordt vooruitgekeken
aan welke randvoorwaarden nog moet worden voldaan alvorens een definitief besluit
kan worden genomen en tot implementatie kan worden overgegaan. Hierbij zal gekeken
worden naar de samenhang met de bedrijfsbrandweeraanwijzing, de nadere juridische
uitwerking en het budgettaire beslag.

Advies bestuurlijke tafel Emplacementenproject

Sinds 2014 hebben er gesprekken plaatsgevonden tussen vertegenwoordigers van lokale
bestuurders, ProRail, veiligheidsregio’s en het Rijk om uit de huidige onwenselijke
situatie te komen. Het ministerie stelt het op prijs dat alle partijen veel tijd en
kennis in het project hebben gestoken. Dit heeft geleid tot overeenstemming op veel
punten. Eerder is de Kamer geïnformeerd over de resultaten in 2018 en de noodzaak
om het bestuurlijk overleg eind 2023 opnieuw op te starten. Onder de onafhankelijk
voorzitter Jan van Belzen is in de bestuurlijke tafel tussen wethouders, het Ministerie
van JenV en het Ministerie van IenW een advies opgesteld aan het Ministerie van IenW.16 Het advies richt zich op de inrichting van landelijke regelgeving en afspraken voor
veiligheid op emplacementen.

In de brief adviseert de voorzitter van de bestuurlijke tafel het ministerie om de
landelijke regelgeving uit te werken in lijn met de punten waar overeenstemming over
is. Het gaat hier onder andere over de indeling van emplacementen waar structureel
gerangeerd wordt met treinen die gevaarlijke stoffen vervoeren, en het voorzieningen-
en maatregelenpakket op basis van die indeling alsook het opnemen van emplacementen
in het basisnet.

In het advies is ook aangegeven dat partijen niet op alle punten tot overeenstemming
konden komen, maar er wel behoefte is aan een duidelijke keuze. Het ministerie wordt
gevraagd hier keuzes in te maken. Concreet gaat het over de voorwaarden rondom maatwerk
en de financiering daarvan en over de omgang met nu aanwezige voorzieningen op een
emplacement.

De bestuurlijke tafel wijst daarnaast op een aantal punten waarover nadere afstemming
nodig is, zoals de samenhang met de werkwijze van een bedrijfsbrandweeraanwijzing.
Als laatste zijn er adviezen voor het vervolg opgenomen in de brief. Deze adviezen
zullen worden betrokken bij de (juridische) uitwerking.

Onderzoek warme BLEVE spoorvervoer17

In 2024 heeft Antea een onderzoek uitgevoerd naar de mogelijkheden om de kans op en
effecten van een «warme BLEVE» verder te verlagen. In het onderzoek wordt gekeken
naar het doorgaande vervoer over het spoor en rangeren op een emplacement. Voordat
een BLEVE (explosie) kan ontstaan moet zich eerst een reeks andere gebeurtenissen
voordoen. Om al die gebeurtenissen te voorkomen stellen we (internationaal) eisen
aan de infrastructuur, de treinen en wagens. Dit noemen we preventieve maatregelen.
Voorbeelden hiervan zijn langzaam rijden en minder wissels. Daarnaast werkt een ballastbed
ook voor het opnemen van een vloeistof of een plas. Er zijn verder maatregelen om
het effect te voorkomen of verkleinen als er een ongeval plaatsvindt. Een voorbeeld
van een repressieve maatregel is het bovengenoemde warme-BLEVE-vrij samenstellen van
treinen.

Een warme BLEVE is gelukkig nog nooit in Europa voorgekomen. Antea concludeert dat
alle in Nederland al genomen maatregelen ertoe leiden dat bij het rangeren van treinen
op een emplacement er geen verdere repressieve maatregelen nodig zijn. Het risico
op het ontstaan van een plasbrand die lang genoeg brand om een explosie te veroorzaken
is verwaarloosbaar.

De uitkomsten van dit onderzoek waren bij het opstellen van het advies van de bestuurlijke
tafel emplacementen nog niet bekend. Het advies gaat wel in op maatregelen om een
plasbrand en warme BLEVE te bestrijden en mogelijke aanvullende lokale maatregelen.
In de afweging voor de landelijke regelgeving en de denkrichtingen voor het nieuwe
stelsel zoals in deze brief gedeeld wordt zijn deze inzichten wel meegenomen, omdat
ze tonen dat het nog veiliger is dan we hiervoor dachten.

Uitwerking van landelijke regels voor spoorwegemplacementen

Het advies van de bestuurlijke tafel richt zich op de veiligheidseisen op emplacementen.
Het gaat voornamelijk over de voorzieningen op emplacementen, maar er wordt ook geadviseerd
om emplacementen op te nemen in het basisnet. De individueel vastgelegde plaatsgebonden
risicoplafonds op alle emplacementen komen te vervallen. De emplacementen waar structureel
wordt gerangeerd met treinen die gevaarlijke stoffen vervoeren komen onder het kernnet
van Robuust Basisnet te vallen. Daarmee zal net als bij doorgaand vervoer met beperkingengebieden
gewerkt worden. Daarnaast gelden de aandachtsgebieden en voorschriftengebieden voor
alle emplacementen binnen het kernnet.

In het advies is aangegeven dat de voorzieningen op een emplacement afhankelijk moeten
zijn van de categorie waar het emplacement is ingedeeld. De categorie hangt af van
het type en de hoeveelheid vervoer en de bevolkingsdichtheid van de omgeving. Deze
categorisering zal het ministerie bij de verdere uitwerking aanhouden.

Uniforme voorzieningen- en maatregelpakketten

Voor elke categorie is er een voorzieningen- en maatregelenpakket voorgesteld. Deze
pakketten zijn gemaakt voor een aantal incidentscenario’s: een brand of ongeval waarbij
geen gevaarlijke stoffen zijn betrokken, een toxische plas of wolk, een plasbrand
en een warme BLEVE. Het ministerie is voornemens de voorgestelde pakketten op te nemen
in de landelijke regels. Toezicht en handhaving op de voorzieningen blijft lokaal
georganiseerd. De vergunningplicht op emplacementen vervalt. Voorwaarden voor de implementatie
van de pakketten is wel dat er financiële middelen worden vrijgemaakt. Op dit moment
zijn er nog geen middelen beschikbaar.

Daarbij wil het ministerie twee onderdelen uitlichten. Ten eerste de opkomsttijden.
In de pakketten zijn eisen voorgesteld die over de opkomsttijden van de brandweer
gaan. De Wet veiligheidsregio’s schrijft voor dat de opkomsttijden worden opgenomen
in de gebiedsgerichte aanpak van de veiligheidsregio’s. Dit is een generiek voorschrift
en het past niet om daar specifieke eisen aan toe te voegen via andere regelgeving.
Daarom zal het ministerie, conform het advies, geen aanvullende eisen stellen aan
de opkomsttijden van de brandweer. Dit betekent dat op dit onderdeel wordt afgeweken
van de voorgestelde maatregel in het uniforme pakket.

Ten tweede de maatregelenpakketten. In de pakketten zijn maatregelen en voorzieningen
opgesteld voor het scenario «plasbrand» en zijn de repressieve maatregelen hiervoor
maatgevend ook voor het scenario van een warme BLEVE. Uit het onderzoek van Antea
blijkt dat het risico en effect van een plasbrand en daardoor een warme BLEVE door
de bestaande landelijke preventieve en repressieve maatregelen voldoende beheerst
worden. Daardoor kunnen deze effecten niet ontstaan. Het ministerie is voornemens
de maatregelen die voor deze scenario’s zijn ontwikkeld wel op te nemen in de regelgeving,
waarbij we gezien de nieuwste inzichten verder gaan dan strikt noodzakelijk. Daarmee
doet het ministerie recht aan de gesprekken die de afgelopen tien jaar zijn gevoerd.
Maar ook hiervoor geldt dat de budgettaire consequenties hiervan nog in beeld gebracht
en gedekt moeten worden voor hierover een definitief besluit zal worden genomen.

Geen aanvullende lokale maatregelen bovenop de uniforme pakketten

Met de richting dat er uniforme pakketten in de algemene regels worden opgenomen wordt
een grote stap gezet in de uniformering van de veiligheidsmaatregelen op spooremplacementen.
Indien dit daadwerkelijk doorgevoerd kan worden betekent dit ook dat lokale bevoegde
gezagen minder zeggenschap krijgen. Er is aan de bestuurlijke tafel uitgebreid gesproken
over de mogelijkheid om in uitzonderlijke situaties lokaal maatwerk toe te staan.
Het gaat in dat geval om aanvullende eisen bovenop de uniforme pakketten. Dit is een
grote wens van de medeoverheden. Toch zal het ministerie in de juridische uitwerking
meenemen om geen maatwerk toestaan bovenop de pakketten.

De belangrijkste reden hiervoor is dat dat er met de medeoverheden in meerdere gesprekken
geen overeenstemming is bereikt over reikwijdte, opzet en samenstelling van een onafhankelijke
commissie die voorgenomen maatwerkbesluiten moet gaan toetsen. Er moet geconstateerd
worden dat er te weinig draagvlak is om een gezamenlijke onafhankelijke toetsing van
maatwerk te organiseren. Een onafhankelijke toetsing van lokaal maatwerk was een randvoorwaarde
voor het ministerie om maatwerk toe te staan. Zonder toetsing blijft de huidige situatie
in stand en kunnen lokale bevoegde gezagen eisen stellen bovenop de uniforme pakketten
waardoor er verschillende eisen voor dezelfde risico’s gaan gelden. Daar komt bij
dat de nieuwe inzichten over plasbrand en warme BLEVE laten zien dat aanvullende repressieve
maatregelen niet nodig zijn. In de uniforme pakketten zijn wel maatregelen voor deze
scenario’s opgenomen en wordt er een dusdanig veiligheidsniveau gerealiseerd dat aanvullende
eisen via maatwerk leiden tot een overdimensionering.

Zonder maatwerk blijft het mogelijk om lokaal te kiezen om een voorgeschreven voorziening
uit het uniforme pakket op een alternatieve maar gelijkwaardige wijze te realiseren.
Bijvoorbeeld als een alternatieve voorziening door de inrichting van het emplacement
doelmatiger is en eenzelfde effect heeft. Ook kunnen bestaande voorzieningen die afwijken
van de pakketten worden gezien als alternatieve invulling van het pakket en daarmee
als een gelijkwaardige oplossing.

De geschetste denkrichtingen voor de uniformere pakketten en maatwerken betekenen
dat de regie voor investeringen op emplacementen bij het Rijk komt te liggen. Toekomstige
wensen voor aanvullende voorzieningen op spooremplacementen kunnen medeoverheden via
de reguliere processen met het ministerie bespreken. Daarbij geldt dat er in gezamenlijkheid
besloten dient te worden wat nut en noodzaak van een maatregel is en dat er afspraken
worden gemaakt over financiering van deze maatregelen.

Reeds aanwezige voorzieningen die niet in de pakketten zitten worden verwijderd

De derde denkrichting voor het nieuwe stelsel gaat over veiligheidsvoorzieningen die
nu in vergunningen zijn opgenomen maar die niet in de uniforme pakketten zijn opgenomen.
In lijn met het besluit om geen lokaal maatwerk toe te staan past het ook niet om
deze bestaande voorzieningen te handhaven. De reden dat deze keuze is gemaakt ligt
in het feit dat er een objectieve risicobeoordeling van de emplacementen heeft plaatsgevonden
en dat ze zijn gecategoriseerd op basis van dit risico en de omgeving waarin ze zijn
gelegen. De uniforme pakketten zijn op deze categorieën gebaseerd. Deze denkrichting
betekent concreet dat ProRail deze voorzieningen op termijn onbruikbaar zal maken
of verwijderen nadat het volledige uniforme pakket is geïmplementeerd.

Veel van de bevoegde gezagen hebben aangegeven dat ze graag zouden zien dat deze voorzieningen
behouden kunnen blijven. Hier gaat het ministerie niet in mee. Het behouden van voorzieningen
die aanvullend zijn op deze pakketten gaat in tegen het doel om te komen tot uniforme
en uitlegbare maatregelen. Indien een bevoegd gezag wenst dat een reeds aanwezige
voorziening behouden blijft dan kan zij hier een verzoek voor indienen bij ProRail.
Het is vervolgens aan ProRail of zij instemt met het verzoek. Daarbij vraagt het ministerie
hen te kijken naar de uitvoerbaarheid en dat het bevoegde gezag voorziet in de financiering
van beheer-, onderhouds- en vervangingskosten.

Overige emplacementen, monitoring en evaluatie

De vierde denkrichting is dat er op emplacementen waar alleen incidenteel wordt gerangeerd
met treinen die gevaarlijke stoffen vervoeren, geen aanvullende maatregelen worden
getroffen. Voor deze emplacementen gelden enkel de internationale voorschriften voor
het veilig vervoer van gevaarlijke stoffen. Op de emplacementen die binnen het kernnet
van het basisnet vallen zullen ook de eisen van het basisnet gelden.

Jaarlijks zal er gemonitord worden hoeveel er per emplacement gerangeerd wordt met
gevaarlijke stoffen. Eens in de vijf jaar zal een evaluatie worden uitgevoerd. Indien
een emplacement de drempelwaarde overschrijdt en er sprake is van structureel rangeren
zal in overleg met de betreffende medeoverheden bezien worden of en op welke termijn
de implementatie van een uniform voorzieningen- en maatregelenpakket nodig is. In
deze eerste vijfjaarlijkse evaluatie zal daarnaast wordt gekeken of de maatregelen
en voorzieningen passen bij de meest recente inzichten.

Samenhang met het aanwijstraject bedrijfsbrandweer

Het beoogde nieuwe stelsel zet in op uniformering van de maatregelen- en voorzieningen
op spooremplacementen waar met gevaarlijke stoffen wordt gerangeerd. Daar kan bij
een definitief besluit een grote stap in gezet worden. Wel blijft er nog een tweede
route waarmee er lokaal aanvullende eisen gesteld kunnen worden aan spooremplacementen:
de aanwijzing bedrijfsbrandweer. Deze mogelijkheid komt voort uit wetgeving van JenV
(Wet en Besluit veiligheidsregio). Mijn ministerie is met het Ministerie van JenV
in overleg over de positie van spooremplacementen in deze wet- en regelgeving. Er
is een onderzoek voorzien van de bedrijfsbrandweeraanwijzing en daarin zal ook specifiek
gekeken worden naar spooremplacementen.

Juridische borging en implementatie

Met de denkrichtingen die in deze brief zijn toegelicht maakt het ministerie duidelijk
hoe zij het nieuwe stelsel wil gaan inrichten. Tegelijkertijd zijn we er nog niet.
Er zijn nog een aantal randvoorwaarden waar aan moet worden voldaan. De richtinggevende
keuzes en de adviezen van de bestuurlijke tafel moeten worden uitgewerkt in wet- en
regelgeving. Ook zullen, zoals eerder benoemd, de financiële consequenties in beeld
gebracht moeten worden en zal er binnen het Mobiliteitsfonds financiële ruimte moeten
worden gevonden. Het ministerie zal de Kamer hierover op z’n vroegst nader informeren
bij de Voorjaarsnota 2025.

Naast de juridische uitwerking en het scheppen van de financiële randvoorwaarden is
ook de implementatie een belangrijke vervolgstap. De eerste stap die daarvoor wordt
gezet is dat ProRail een consequentieonderzoek zal uitvoeren. Dit betekent dat zij
per emplacement in beeld gaan brengen wat er nodig is om de uniforme pakketten te
realiseren en wat de kosten daarvan zijn. Dit kan gezien worden als een toets op de
uitvoerbaarheid en betaalbaarheid van het nieuwe stelsel. Deze stap dient gelijktijdig
met de juridische uitwerking gereed te zijn. De uitwerking hiervan zal op basis van
de denkrichtingen in deze brief plaatsvinden. Mochten de juridische uitwerking, maakbaarheid
en financiële consequenties aanleiding geven tot wijzigingen van de in deze brief
genoemde denkrichtingen zal ik de Kamer hierover informeren en daarbij ook aangeven
op welke wijze dit ondervangen wordt.

Na het definitieve besluit zal ProRail de opdracht krijgen om een programma op te
zetten waarin zij de nieuwe uniforme pakketten daadwerkelijk gaan implementeren. Gezien
de omvang en complexiteit heeft ProRail aangegeven dat ze hier, afhankelijk van de
definitieve keuzes in de wet- en regelgeving, tussen de drie en negen jaar nodig hebben.
Dit is mogelijk langer dan dat de betrokken partijen zouden willen, maar de maakbaarheid
bij ProRail kent grenzen die een snellere implementatie niet mogelijk maken. Wel dient
daarbij te worden aangetekend dat er altijd sprake zal zijn van een situatie waarin
de veiligheid geborgd is. In het overgangsrecht zal worden opgenomen dat de eisen
uit de huidige vergunning van kracht blijven totdat de volledige uniforme maatregelen-
en voorzieningenpakketten zijn gerealiseerd.

Het vervolg

Op basis van de uitgangspunten in deze brief zal het Ministerie van IenW in 2025 het
wettelijk kader voor het robuuste basisnet en emplacementen verder uitwerken. Daarbij
zal het ministerie bestuurlijke contacten met de decentrale overheden onderhouden
over de voortgang en hen waar nodig betrekken bij de uitwerking.

Zoals aangegeven zal de Kamer geïnformeerd worden over de voortgang.

De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
Ch.A. Jansen