Brief regering : Update Routekaart wind op zee en waterstofdemonstratieproject 1

Nr. 66 BRIEF VAN DE MINISTER VAN KLIMAAT EN GROENE GROEI

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 21 november 2024

Via deze brief informeert het kabinet de Kamer over een aantal ontwikkelingen rondom
de vergunningverlening van windparken op zee. Dit kabinet voert de Routekaart voor
21 gigawatt (GW) aan windenergie op zee onverkort uit. Deze windparken zijn nodig
om onze energieonafhankelijkheid te vergroten en om de Nederlandse economie groen
te laten groeien. Het realiseren van deze windparken op zee kent ook uitdagingen,
zoals de ruimtelijke inpassing. Tegelijkertijd ziet het kabinet kansen om met maatwerk
de ruimte zo optimaal mogelijk te benutten.

Deze brief gaat daarom eerst in op de vergunningverlening (ook wel tenders genoemd)
van deze windparken en de bijbehorende kavelgrootte. Dit is de Kamer eerder toegezegd
door de voormalige Minister voor Klimaat en Energie1. Vervolgens informeert het kabinet de Kamer over de maatwerkaanpak die het kabinet
gebruikt om deze windparken op zee in te passen naast bestaande en toekomstige mijnbouwactiviteiten.
Ook gaat deze brief in op de toezegging die tijdens het Commissiedebat Klimaat en
Energie van 12 september jl. (Kamerstuk 32 813, nr. 1420) is gedaan om in de eerstvolgende brief over windenergie op zee in te gaan op Contract for Difference (CfD) en aansluittarieven (hierna: invoedingstarief).2 Tot slot licht deze brief toe hoe het kabinet de subsidie voor het eerste demonstratieproject
waterstof op zee (Demo 1) beoogt toe te kennen, zoals aangekondigd in de Kamerbrief
van 10 juni jl. over de voortgang van de voorbereiding van de projecten3.

Vergunningverlening en kavelgrootte

De eerstvolgende windparken op zee vergunt het kabinet via de procedure van een vergelijkende
toets met financieel bod. Hiermee kan het kabinet windparkontwikkelaars stimuleren
om met oplossingen te komen die bijdragen aan de uitrol van windenergie op zee op
de langere termijn. De aanvraagperiode voor deze vergunningen zal in het derde kwartaal
van 2025 sluiten en de realisatie van de windparken staat gepland in 2030 en 2031.
Hierover is de Kamer reeds geïnformeerd met een brief4.

Zoals de voormalige Minister voor Klimaat en Energie eerder heeft geconstateerd, zijn
er uitdagingen in de businesscase van windenergie op zee, wat gevolgen kan hebben
voor de investeringsbereidheid onder windparkontwikkelaars. Om het doel van 21 GW
aan windenergie op zee te behalen, is het een van mijn prioriteiten om het investeringsklimaat
voor windparken op zee gezond te houden. Zo houdt het kabinet hier op korte termijn
bij de vormgeving van de vergunningverleningsprocedure voor IJmuiden Ver Gamma en
Nederwiek I rekening mee door het aantal kostenverhogende maatregelen te beperken
om de businesscase van windparken op zee niet verder onder druk te zetten. Voor de
langere termijn kijkt het kabinet ook naar andere opties, zoals tweezijdige Contract for difference (CfD). Deze opties worden verderop in deze brief toegelicht.

Daarnaast heeft het kabinet ervoor gekozen om de kavelgrootte te verkleinen van 2 GW
naar 1 GW zodat de benodigde investering per project lager is en de (financiële) risico’s
voor windparkontwikkelaars verminderd en beter gespreid worden. Deze kavels heten
voortaan IJmuiden Ver kavels Gamma-A en Gamma-B en Nederwiek kavels I-A en I-B. In
de bijlage is een kaart vinden waarin de splitsing van de kavels is weergegeven. In
totaal gaat het nog steeds om 4 GW opgesteld vermogen aan windenergie op zee.

TenneT sluit deze windparken met 2 GW gelijkstroomplatforms aan op het elektriciteitsnet.
Bij de oplevering van een gelijkstroomverbinding zijn er in vergelijking met een wisselstroomverbinding
meer wederzijdse afhankelijkheden tussen TenneT en de windparkontwikkelaar(s), omdat
een gelijkstroomverbinding nog moet worden getest op vol vermogen. Dit betekent dat
er door het splitsen van de kavels mogelijk drie partijen (TenneT en twee verschillende
windparkontwikkelaars) moeten samenwerken op één platform. Het kabinet is blij dat
TenneT de testprocedure heeft kunnen aanpassen, waardoor er minder afhankelijkheden
zijn tussen de planningen van de realisatie van de twee windparken die op hetzelfde
platform moeten worden aangesloten. Tegelijkertijd vergt dit een nauwe samenwerking
tussen alle partijen om op een veilige en tijdige manier de windparken te realiseren.
Het kabinet heeft er vertrouwen in dat TenneT en de windparkontwikkelaars hierin constructief
kunnen samenwerken.

Het splitsen van de kavels heeft geen gevolgen voor de planning van de vergunningverleningsprocedures
en de realisatie en biedt als bijkomend voordeel kansen om zoveel mogelijk windparken
volgens planning te realiseren. Dit betekent dat het kabinet bij deze vergunningsronde
in totaal 3 GW zal vergunnen. Verderop in deze brief wordt toegelicht waarom de inpassing
van Nederwiek kavel I-B meer tijd vraagt.

Omgang met ruimte voor visserij

In het Regeerprogramma geeft het kabinet aan de huidige routekaart windenergie op
zee (21 GW) onverkort uit te voeren. De Kamer heeft gevraagd om inzichtelijk maken
hoe meer rekening gehouden wordt met de ruimte voor verschillende soorten visserij
in balans met andere spelers op de Noordzee, waarbij de ambities voor windenergie
op zee doorgang kunnen vinden5. Naar aanleiding van deze doelstelling heeft het kabinet verkend welke mogelijkheden
het kabinet heeft om hieraan invulling te geven bij de besluiten waarop deze brief
betrekking heeft. Hieronder wordt toegelicht hoe het kabinet al bij de uitvoering
van de huidige routekaart wind op zee meer rekening houdt met visserij. Daarbij wordt
onderscheid gemaakt tussen de volgende vier stappen in het proces om te komen tot
windparken op zee:

1. Het aanwijzen van windenergiegebieden op zee. De windenergiegebieden IJmuiden Ver
en Nederwiek zijn door het vorige kabinet in maart 2022 aangewezen en/of herbevestigd
in het nu geldende Programma Noordzee 2022–2027. Destijds heeft het kabinet hierbij
een afweging gemaakt van de (ruimtelijke) belangen van windenergie en andere belangen
op zee, waaronder visserij. Het Programma Noordzee 2022–2027 is zelfbindend voor de
Rijksoverheid.

2. Het nemen van kavelbesluiten. Binnen aangewezen windenergiegebieden kan de Minister
van Klimaat en Groene Groei, in overeenstemming met de Minister van Infrastructuur
en Waterstaat, de Minister van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening en de Staatssecretaris
van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, kavelbesluiten nemen en vergunningen
verlenen. Deze besluiten zien uitsluitend op het windpark en niet op de ruimte tussen
de windturbines. Die ruimte valt onder medegebruik (stap 4). In de kavelbesluiten
neemt het kabinet een verplichtend voorschrift op voor natuur-inclusief bouwen, met
als doel dat de vergunninghouder maatregelen treft ter vergroting van het geschikte
habitat voor van nature in de Noordzee voortkomende soorten. Dit houdt in dat de erosiebescherming
of additionele structuren rondom de fundering van de windturbines van dusdanige aard
zijn dat het zeeleven hiervan kan profiteren. Dit ondersteunt ook vissoorten, waaronder
kabeljauw en begeleidende biodiversiteit. Voor IJmuiden Ver Gamma-A en Gamma-B en
Nederwiek I-A verdubbelt het kabinet deze verplichting van ten minste 20% naar 40%
van de turbinefunderingen.

3. Het vergunnen van kavels. Hierbij heeft het kabinet de mogelijkheid om een vergunningprocedure
(tender) te kiezen waarbij het kabinet ook kwalitatieve criteria meeweegt die een
stimulans geven aan wenselijke ontwikkelingen die (op termijn) de uitrol van windenergie
op zee ondersteunen. Zo zijn bij voorgaande vergunningenprocedures prikkels gegeven
voor de ontwikkeling en toepassing van voorzieningen die de Noordzeenatuur ontzien
en/of ondersteunen alsook maatregelen die netcongestie verminderen. Er is een uitgesproken
wens van de visserijsector om te onderzoeken hoe we (nieuwe) vormen van voedselproductie
binnen windparken zouden kunnen stimuleren en eventueel meenemen in de tendercriteria.
Op dit moment is onvoldoende informatie beschikbaar om een dergelijk criterium goed
vorm te geven. Het kabinet zal kijken of er mogelijkheden zijn om in toekomstige windparken
voedselproductie te stimuleren.

4. Visserij en/of voedselproductie in de ruimte tussen de windturbines is mogelijk in
het kader van medegebruik van windparken op zee. De Minister van Infrastructuur en
Waterstaat is verantwoordelijk voor het beleid voor medegebruik op zee. Op dit moment
zijn aquacultuur (bijvoorbeeld schelpdierkweek en zeewierkweek) en passieve visserij
toegestane medegebruiksvormen voor voedselproductie. Op dit moment laat de Staatssecretaris
van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur, in overleg met de Minister van
Infrastructuur en Waterstaat, de Minister van Klimaat en Groene groei en de visserijsector
onderzoek doen naar verdere mogelijkheden voor visserij in windparken in de toekomst,
waaronder actieve visserij. Dit in het kader van de motie van der Plas6.

Ruimtelijke inpassing Nederwiek kavel I-B

Op de Noordzee wil het kabinet meerdere beleidsdoelstellingen op het gebied van energie
realiseren: reductie van CO2-uitstoot door verduurzaming van de elektriciteitsproductie (windenergie op zee) en
de afvang en opslag van CO2 (CCS) alsmede energieonafhankelijkheid door productie van aardgas en elektriciteit
(windenergie op zee). Maatwerk biedt kansen om de beperkte ruimte zo optimaal mogelijk
te benutten waarmee zoveel mogelijk belangen worden meegenomen.

Nederwiek is door het kabinet in het Programma Noordzee 2022–2027 aangewezen als windenergiegebied.
Ook is een voorgenomen scheepvaartroute tussen Nederwiek (zuid) en (noord) aangewezen.
Midden in deze route ligt gasdoorvoerplatform K13-A. De kavels Nederwiek I-A en I-B
liggen iets ten zuiden van K13-A. Dit platform vervult een cruciale systeemrol in
de West Gas Transport (WGT-)leiding om gas naar land te brengen. K13-A blijft naar
verwachting nog decennia operationeel. Om veilig op het platform te kunnen werken
en om het platform met een helikopter te bereiken is een obstakelvrije zone nodig.
De voorbereiding van de windparken in Nederwiek nabij K13-A is daarmee het eerste
maatwerktraject, conform het ontwerpproces in Programma Noordzee 2022–2027 en zoals
aangekondigd in de bijbehorende Kamerbrief7. Om te zorgen dat er voldoende afstand tussen het platform en het windpark blijft
zijn verschillende verkennende onderzoeken uitgevoerd over luchtzijdige bereikbaarheid8. Beslisinformatie om de obstakelvrije ruimte te bepalen volgt uit de Flight Operational
Safety Assessment (FOSA). Deze studie toont aan dat wanneer kavel I-B wordt gerealiseerd
het platform K13-A dusdanig minder vaak bereikt kan worden middels de nu gangbare
vliegprocedures dat de veiligheid van dit platform en de mensen die er werken in het
geding komen. Daarom kan het ontwerpkavelbesluit Nederwiek I-B nu niet genomen worden
en kan het kabinet ook geen vergunningverleningsprocedure starten. Wel hebben de Minister
van Infrastructuur en Waterstaat en de Minister van Klimaat en Groene Groei voor K13-A
een proefproject opgestart voor een innovatieve, ruimtebesparende en veilige manier
van vliegen – Point in Space (PinS). De resultaten worden verwacht in de tweede helft
2025. Bij zekerheid over de slagingskans van PinS voor platform K13-A kan de publicatie
van het ontwerpkavelbesluit Nederwiek I-B in gang worden gezet.

Het kabinet streeft ernaar om de vergunning van Nederwiek I-B gelijktijdig te verlenen
met de vergunningen voor Nederwiek II en III. In de volgende update van het ontwikkelkader
windenergie op zee wordt de nieuwe realisatieplanning van Nederwiek I-B opgenomen.
Deze planning levert mogelijk meerkosten op voor TenneT, maar heeft geen invloed op
het behalen van de 21 GW wind op zee aan het eind van 2032.

Ter voorbereiding van kavelbesluit Doordewind I wordt een gelijksoortig maatwerktraject
uitgevoerd. Inmiddels is de haalbaarheidsstudie9 uitgevoerd voor de inpassing van vier gas- en olieplatforms in en om het windenergiegebied.
Momenteel loopt de FOSA om de exacte locatie van het windpark te bepalen en tegelijkertijd
veilige helikopterbereikbaarheid te borgen. De Kamer wordt hier in de loop van 2025
nader over geïnformeerd.

Invoedingstarieven en tweezijdige contract for difference (CfD)

In het Commissiedebat Klimaat en Energie van 12 september 2024 is toegezegd om schriftelijk
in te gaan op invoedingstarieven in combinatie met een zogenoemd Contract for Difference (CfD).10 Bij een invoedingstarief betalen grote producenten van elektriciteit geld aan netbeheerders
voor het invoeden van stroom op het elektriciteitsnet. Hiermee dragen zij financieel
bij aan de stijgende kosten van het verzwaren en uitbreiden van het elektriciteitsnet.
In het debat werd de suggestie gedaan om dit te combineren met een CfD om zo de business
case van ontwikkelaars bij een invoedingstarief te verbeteren. Een CfD is een mechanisme
waarmee over een langere periode stabiele prijzen worden aangeboden aan windparkontwikkelaars
zodat deze worden gestimuleerd om te investeren in grote energieproducerende activa,
zoals windparken, die hoge investeringskosten vooraf kennen. Zo hebben zij meer zekerheid
dat ze deze investering terugverdienen. De overheid neemt hierbij een deel van het
risico over van marktpartijen door subsidie te verlenen bij relatief lage elektriciteitsprijzen.
Tegelijkertijd ontvangt de overheid een vergoeding van producenten bij relatief hoge
energieprijzen, waardoor het mee kan delen in eventuele winsten. Varianten op dit
mechanisme worden in een aantal andere Europese landen al gebruikt voor windparken
op zee. Het is het streven van dit kabinet om ook in de toekomst windparken op zee
subsidievrij te blijven vergunnen zoals ook in de laatste rondes is gelukt. Het kabinet
ziet een subsidie of CfD als een vangnet indien de businesscase voor windparken tijdelijk
onvoldoende toereikend is om de windparken subsidievrij te vergunnen.

Op dit moment wordt in het Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) bekostiging
elektriciteitsinfrastructuur onderzoek gedaan naar de mogelijkheden om elektriciteitsnetten
anders te bekostigen dan nu het geval is11. In het onderzoek wordt ook gekeken naar een invoedingstarief en de gevolgen daarvan,
onder andere voor producenten, naast andere scenario’s. Daarbij is belangrijk dat
kosten rechtvaardig worden verdeeld en ook gedragen kunnen worden. Verder wil het
kabinet dat de energietransitie ambitieus door kan blijven gaan, waarbij een goede
verdeling van de kosten essentieel is. Dit najaar zal het kabinet in een brief aan
de Kamer breder ingaan op de verdeling van netkosten. De uitkomst van het IBO wordt
in de eerste helft van 2025 verwacht, waarna de Kamer hierover zal worden geïnformeerd.
Daarnaast onderzoekt het kabinet de mogelijkheden om een CfD toe te passen binnen
de SDE++ voor zon-PV en windenergie op land. Ook kijkt het kabinet naar eventuele
toepassing voor windenergie op zee. Het kabinet zal de Kamer in het voorjaar informeren
over de toepassing van en ontwerpkeuzes voor CfD's voor zon-PV en windenergie op land
en over de eventuele toepassing van CfD's voor windenergie op zee.

Subsidie voor eerste demonstratieproject waterstof op zee (Demo 1)

Vlak voor de zomer is de Kamer geïnformeerd over de voortgang van de voorbereiding
van de twee demonstratieprojecten waterstof op zee. De demonstratie en opschaling
van waterstof op zee is nodig voor de verdere uitrol van windenergie op zee en voor
de verduurzaming van onze industrie omdat niet alle windenergie van zee elektrisch
aan land gebracht kan worden en in de industrie efficiënt ingezet kan worden. Hier
wordt toegelicht hoe het kabinet een consortium zal selecteren voor de realisatie
van het eerste demonstratieproject (Demo 1) en hoe het kabinet de subsidie voor het
project wil toekennen.

Over Demo 1

Het project Demo 1 vraagt om samenwerking tussen markt, netbeheerders en Rijk. Gezien
het zeer innovatieve karakter van het project blijft deze samenwerking in het project
ook na het toekennen van subsidie nodig. Zo zal het consortium een nauwe samenwerking
en afstemming hebben met Gasunie en TenneT en dient het consortium bij Rijkswaterstaat
een vergunning aan te vragen. Van het consortium verwacht het kabinet dat zij een
elektrolyse-installatie van indicatief 30–50 MW met daarvoor benodigde structuur realiseren
nabij het TenneT-platform in het windpark op zee Hollandse Kust (noord) en dat zij
dit aansluiten middels een kabel op de klantaansluiting van dit TenneT-platform. Aan
Gasunie is gevraagd om de geproduceerde waterstof via een pijpleiding naar land te
vervoeren en aan te sluiten op het landelijke waterstofnetwerk (Noordzeekanaalgebied).
Gezien de meerwaarde van dit project voor de opschaling van waterstof op zee is dit
project en daarmee deze aanlanding van nationaal belang en zal hiervoor een projectprocedure
worden doorlopen. De voorbereiding van deze aanlanding vindt parallel plaats aan de
voorbereidingen van het consortium. Nauwe afstemming over voortgang is dan ook onmisbaar.
Het consortium zal zelf een vergunning aanvragen voor het project bij Rijkswaterstaat.
Ter voorbereiding van onder andere deze vergunningaanvraag is reeds een vooronderzoek
naar milieueffecten van waterstofproductie op zee uitgevoerd12. Dit vooronderzoek biedt een basis voor vergunningverlening van Demo 1 maar ook aanleiding
voor vervolgonderzoek. Dit vervolgonderzoek zal worden opgepakt in voorbereidende
studies voor vergunningverlening of het onderzoeksprogramma.

Oproep tot voorstellen en maatwerksubsidie

Het consortium dat Demo 1 mag realiseren zal het kabinet selecteren door middel van
een «oproep tot voorstellen» (call for proposals). Na het selecteren van een consortium zal een maatwerksubsidie worden uitgewerkt
en voor akkoord aan de Europese Commissie worden voorgelegd. Gezien de staat van de
technologie van waterstofproductie op zee en de verwachting dat eerste projecten niet
rendabel zijn, is er subsidie nodig om de projecten te realiseren. Deze subsidie kwalificeert
als staatssteun en vergt derhalve goedkeuring van de Europese Commissie. Op het moment
dat het concept van de oproep tot voorstellen wordt geconsulteerd, zal het kabinet
in contact treden met de Europese Commissie.

Vanuit het Klimaatfonds is 380 miljoen euro beschikbaar voor de realisatie van Demo
1. Deze middelen zijn bedoeld voor de realisatie van het gehele project, inclusief
de infrastructuur voor het transport en het transport van de geproduceerde waterstof.
Voor dit laatste heeft het kabinet Gasunie, als aanstaande waterstofnetbeheerder op
zee, gevraagd om een aanlanding voor te bereiden13. Het consortium zal kosten maken voor de voorbereiding, realisatie en operatie van
de elektrolyse-installatie. Om de elektrolyse-installatie te laten draaien is elektriciteit
nodig. Het consortium kan hiervoor gebruik maken van de klantaansluiting op het TenneT-platform
in Hollandse Kust (noord). Hier zijn kosten aan verbonden. Op zee is nog niet eerder
gebruik gemaakt van een klantaansluiting. Daarom werkt de ACM op dit moment aan de
structuur voor het bepalen van het tarief voor dit gebruik. Waarschijnlijk is deze
structuur op het moment van het publiceren van de oproep tot voorstellen nog niet
definitief bepaald. In dat geval kan een consortium werken met een voorgeschreven
aanname.

Door in het project marktpartijen te laten samenwerken, een netbeheerder het transport
te laten organiseren en als Rijk het project voor te bereiden, zal waardevolle kennis
en ervaring worden opgedaan voor toekomstige projecten. Om de in de projecten opgedane
kennis en ervaring optimaal te benutten en waar nodig aan te vullen, start het kabinet
een onderzoeksprogramma. Het kabinet heeft TNO en RVO gevraagd om dit onderzoeksprogramma
te organiseren en vorm te geven. De kennis uit projecten wordt hierin verzameld, aanvullend
onderzoek wordt gestart en de opgedane kennis wordt gedeeld op het kennisdelingsplatform
HEROW. Ook de kennis die voortkomt uit de projectvoorbereiding en -realisatie van
Demo 1 zal met het onderzoeksprogramma worden gedeeld en vice versa.

Binnenkort te verwachten brieven over windenergie op zee

Naast de beleidsontwikkelingen die in deze brief zijn toegelicht, zijn er enkele andere
relevante ontwikkelingen waarover het kabinet de Kamer binnenkort zal informeren.

Eind dit jaar of begin volgend jaar stuurt het kabinet de Kamer een brief over het
aanpassen van het ontwikkelkader windenergie op zee. Hierin specificeert het kabinet
de kaders van het net op zee, inclusief de opdracht aan TenneT voor de aanleg hiervan.

In mei 2024 is de Kamer geïnformeerd over de inzet van het kabinet om zowel mijnbouwactiviteiten
als windparken ruimtelijk in te passen door middel van maatwerkinstrumentarium. In
dit kader zijn verschillende trajecten gestart. Uiterlijk begin 2025 wordt de Kamer
geïnformeerd over de voortgang hiervan.

Daarnaast heeft het kabinet deze maand de ontwerpkavelbesluiten en de concept-tenderregelingen
voor de windparken IJmuiden Ver Gamma-A en Gamma-B en Nederwiek 1-A gepubliceerd.

Met deze brieven en stukken ten behoeve van de vergunningverlening blijft het kabinet
stevig inzetten op de realisatie van windparken op zee en de hiervoor benodigde beleidsontwikkelingen.

De Minister van Klimaat en Groene Groei, S.T.M. Hermans

Bijlage 1: kaart IJmuiden Ver Gamma-A en -B, Nederwiek I-A en I-B