Brief regering : Verzamelbrief justitiële jeugd

24 587
Justitiële Inrichtingen

Nr. 115
BRIEF VAN DE MINISTER VOOR RECHTSBESCHERMING

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 22 april 2024

Met deze brief breng ik uw Kamer op de hoogte van de belangrijkste ontwikkelingen
met betrekking tot justitiële jeugd. Dat doe ik aan de hand van de volgende onderwerpen:

1. justitiële jeugdinrichtingen (JJI’s) en kleinschalige voorzieningen justitiële jeugd
(KVJJ’s);

2. herijking streefnormen voor doorlooptijden jeugdstrafrechtketen;

3. wachtlijst van jeugdige zelfmelders;

4. beleidsreactie op het WODC onderzoek «De toepassing van het adolescentenstrafrecht
bij 16- tot 23-jarigen. Kenmerken van (strafzaken van) de doelgroep en motivering
door de rechter», en;

5. stand van zaken toezegging over onderzoek naar nazorg.

1. JJI’s en KVJJ’s

1.1 Algemeen beeld over de justitiële jeugdinrichtingen

De tijdelijke RJJI-locatie Horsterveen is in de zomer van 2023 vanwege een lekkage
onbruikbaar geworden, waardoor het capaciteitstekort van de JJI’s groter is geworden.1 Vanaf dat moment worden jongvolwassenen die niet in een JJI terecht kunnen, zoveel
mogelijk op een speciaal daarvoor ingerichte Huis van Bewaring-afdeling (HvB) in Justitieel
Complex Zeist (JC Zeist) geplaatst. Echter, ook JC Zeist zit op piekmomenten vol.
Op 10 april 2024 informeerde ik uw Kamer over de consequenties van het capaciteitstekort
voor jongvolwassenen die noodgedwongen niet in een JJI of in JC Zeist, maar (elders)
in het gevangeniswezen moeten worden geplaatst.2 Voor deze jongvolwassenen heb ik de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) gevraagd
een extra afdeling in het gevangeniswezen vrij te maken.

De komende tijd zal de belangrijkste prioriteit zijn om de veiligheid van de samenleving,
het personeel van de JJI’s en de justitiële jongeren te waarborgen. Dat wordt gedaan
door de basis op orde te brengen: voldoende personeel en capaciteit. Het werken met
deze doelgroep vraagt veel van medewerkers en een solide personele bezetting is dan
ook van fundamenteel belang. Bovendien ben ik ervan overtuigd dat deze prioritering
ook ten goede komt aan het verblijf, de behandeling en re-integratie van jongeren
in de JJI’s. Met voldoende personeel kunnen jongeren namelijk beter begeleid worden,
en met voldoende JJI-capaciteit hoeven jongeren niet in het gevangeniswezen te worden
geplaatst.

1.2 Stand van zaken capaciteitsuitbreiding

Vanwege het capaciteitstekort van de JJI’s heb ik eerder al besloten om de capaciteit
uit te breiden.3 Ik heb aan de DJI gevraagd om Penitentiaire Inrichting (PI) Klein Bankenbosch in
Veenhuizen te herbestemmen tot een JJI met maximaal 70 hoogbeveiligde plekken. Ik
verwacht dat deze herbestemming in de loop van 2024 gefaseerd in gebruik kan worden
genomen en dat dit doorloopt tot in 2025. Dat deze herbestemming nog enige tijd in
beslag neemt, heeft een aantal redenen. Ten eerste moeten de gedetineerden die nu
in PI Klein Bankenbosch verblijven naar elders in het gevangeniswezen worden overgeplaatst.
Dat is geen eenvoudige opgave, gelet op de grote druk op het gevangeniswezen momenteel
waar ik uw Kamer onlangs over heb geïnformeerd.4 Ten tweede is het vinden van voldoende personeel voor de nieuwe JJI in de huidige
arbeidsmarkt een uitdaging. Naast de herbestemming van Klein Bankenbosch wordt JJI
Teylingereind uitgebreid. De eerste leefgroep is in februari van dit jaar in gebruik
genomen. Ik verwacht dat de tweede leefgroep na de zomer in gebruik kan worden genomen.
De verdere uitbreiding is afhankelijk van een succesvolle werving.

1.3 Stand van zaken aanvullende maatregelen JJI’s

In februari 2023 heb ik aanvullende maatregelen genomen om de personele bezetting
en de kwaliteit van het verblijf in de JJI’s op orde te brengen, namelijk:5

1. het temporiseren van de uitbreiding van JJI Teylingereind, Rijks JJI Horsterveen blijft
langer open;

2. een alternatief dagprogramma, en;

3. inzet van een bestaande mogelijkheid: plaatsen van jongvolwassenen met een preventieve
hechtenis in een HvB.

Hierbij hanteerde ik de volgende uitgangspunten:

• op de leefgroepen worden altijd drie medewerkers groepsleiding ingeroosterd;

• er is rekening gehouden met het huidige ziekteverzuim en voor het inzetten van inhuurkrachten
wordt een maximum van 30% gehanteerd;

• de negatieve gevolgen voor jongeren worden tot een minimum beperkt.

Hierna schets ik wat de stand van zaken van deze maatregelen is, hetgeen ik uw Kamer
heb toegezegd periodiek te doen.6

Temporiseren uitbreiding JJI Teylingereind, Rijks JJI Horsterveen langer open

De tijdelijke RJJI-locatie Horsterveen is in de zomer van 2023 vanwege een lekkage
onbruikbaar geworden, waardoor het capaciteitstekort van de JJI’s groter is geworden.7 Vanaf dat moment worden jongvolwassenen die niet in een JJI terecht kunnen, zoveel
mogelijk op een speciaal daarvoor ingerichte HvB in JC Zeist geplaatst. Over de uitbreiding
van JJI Teylingereind ben ik onder paragraaf 1.2 nader ingegaan.

Alternatief dagprogramma

Wanneer de personele bezetting niet op orde is, bijvoorbeeld vanwege verzuim, kan
het op momenten nodig zijn om een alternatief dagprogramma aan te bieden dat uit minder
groepsactiviteiten bestaat. De noodzaak hiervoor is de afgelopen periode beperkt gebleven.
Het al dan niet aanbieden van een alternatief dagprogramma verschilt per JJI, omdat
de personele bezetting ook per JJI verschilt. In twee JJI’s is dit niet nodig geweest
en wordt bijna altijd het wettelijke dagprogramma aangeboden. In de drie andere JJI’s
is het alternatieve dagprogramma wel ingezet. Hierbij werd het dagprogramma (van 77
uur groepsgerichte activiteiten per week) met maximaal vier uur ingekort. In die (gekorte)
uren krijgen jongeren een programma op hun kamer aangeboden, dat passend is bij het
pedagogisch leefklimaat. Hierbij kan gedacht worden aan het maken van huiswerk of
studeren voor het theorie-examen voor het (auto- of scooter)rijbewijs.

Plaatsen van jongvolwassenen in een huis van bewaring

Ik heb de DJI gevraagd een extra afdeling in het gevangeniswezen vrij te maken voor
de jongvolwassenen die niet in JJI’s of in JC Zeist kunnen worden geplaatst. Op peildatum
16 april 2024 verbleven er 24 jongvolwassenen in JC Zeist en 12 jongvolwassenen elders
in het gevangeniswezen. Die laatste groep betreft naast jongvolwassenen in preventieve
hechtenis, ook jongvolwassen arrestanten.

Inzet personeel op de leefgroepen

De behoefte aan personeel op de leefgroepen blijft onverminderd groot. Daarom werven
de DJI en de JJI’s op grootschalig niveau medewerkers groepsleiding (mbo-niveau).
In de afgelopen periode is het de JJI’s gelukt om op volle leefgroepen drie medewerkers
groepsleiding in te roosteren.8 Gelet op de huidige arbeidsmarkt is dat een zeer knappe prestatie. Tegelijkertijd
was er ook sprake van veel door- en uitstroom van personeel, waardoor het nog steeds
nodig is om inhuurkrachten op de leefgroepen in te zetten. Dit is niet ideaal: voor
het goed kunnen draaien van een leefgroep is het namelijk noodzakelijk dat het personeel
elkaar kent en met elkaar vertrouwd is, en met te veel inhuurkrachten komt dit onder
druk te staan. In twee JJI’s bestond meer dan 30% van het personeel op de leefgroepen
(gemiddeld) uit inhuurkrachten, bij drie JJI’s lag dit percentage onder de 30%. Naast
de grootschalige werving van nieuw personeel, hebben de DJI en de JJI’s continu aandacht
voor het boeien en binden van het huidige personeel.

1.4 Beleidsreactie tweede inspectiebezoek Justitieel Complex Zeist

Op 27 februari 2024 hebben de Inspectie Justitie en Veiligheid, de Inspectie Gezondheidszorg
en Jeugd en de Inspectie van het Onderwijs (hierna: de inspecties) een tweede bezoek9 gebracht aan de jongvolwassenenafdeling van het HvB van JC Zeist. Hierbij geeft ik
deze bevindingen op hooflijnen weer, waarna ik daarop mijn reactie geef.10 Daarmee doe ik de toezegging gestand die ik op 11 april deed aan Kamerlid Lahlah.11 Daarnaast ga ik in op het geboden onderwijs in JC Zeist en de toegang tot een vertrouwenspersoon.
Daarmee doe ik de toezegging gestand die ik op 15 februari heb gedaan tijdens het
Commissiedebat Gevangeniswezen en TBS (Kamerstuk 24 587, nr. 952).

Bevindingen van de inspecties

De inspecties concluderen dat:

1. In onvoldoende mate wordt voldaan aan de randvoorwaarde dat zoveel als mogelijk rekening
wordt gehouden met de specifieke zorgbehoeften van deze jongeren;

2. In vergelijking met september 2023 het verschil tussen het verblijf op de jongerenafdeling
van JC Zeist en een verblijf in een JJI nauwelijks verkleind is. Het verblijf komt
daarmee nog te weinig tegemoet aan de uitgangspunten van het jeugdstrafrecht.

De inspecties constateren dat aan de meeste van de door mij vastgestelde randvoorwaarden
voor plaatsingen12 en aanvullende maatregelen13 in de praktijk wordt voldaan. Tegelijkertijd constateren de inspecties dat:

1. het document voor de werkwijze op de jongerenafdeling «Werkwijze HvB Jeugd in JC Zeist»
nog onvoldoende geïmplementeerd is;

2. bestaande onderwijsmogelijkheden onderbenut blijven;

3. er in JC Zeist kwetsbare jongeren verblijven waar het personeel onvoldoende op is
toegerust;

4. niet alle jongeren een plaatsingsbeschikking hebben ontvangen;

5. de rechtspositie van de jongvolwassenen onvoldoende is gewaarborgd;

6. de inspecties in de context van het gevangeniswezen onvoldoende bevoegdheden hebben
om hun toezichthoudende taak adequaat te kunnen uitoefenen.

Tot slot roepen de inspecties op tot het opstellen van nadere specifieke en formele
kaders voor plaatsing in een HvB.

Algemene reactie

Zoals ik uw Kamer eerder al liet weten ben ik samen met de inspecties van oordeel
dat de plaatsing van jongvolwassenen in het gevangeniswezen een onwenselijke, maar
tijdelijke noodsituatie is. Ik heb aan de DJI gevraagd om deze jongvolwassenen op
een HvB te plaatsen, waarvoor de Penitentiaire beginselenwet (Pbw) de basis is. Daarbovenop
doet de DJI wat binnen haar mogelijkheden ligt om het dagprogramma en het verblijf
zo veel mogelijk te laten aansluiten op de behoeften van deze jongvolwassenen. Ik
vind het positief dat aan de meeste van de door mij vastgestelde randvoorwaarden voor
plaatsingen en aanvullende maatregelen in de praktijk wordt voldaan. Ik merk hierbij
op dat zodra er JJI-capaciteit beschikbaar is, een jongvolwassene in JC Zeist naar
een JJI wordt overgeplaatst. De gemiddelde verblijfsduur van jongvolwassenen op de
HvB-afdeling in JC Zeist is ongeveer een maand.

In JC Zeist (en elders in het gevangeniswezen) kan niet hetzelfde niveau van begeleiding
en behandeling geboden worden als een JJI. Ik merk daarbij op dat daar ook niet naartoe
kan worden gegroeid. Gegeven de personele en gebouwelijke mogelijkheden die de DJI
heeft, zou dat een onmogelijke opdracht zijn. Bovendien is op dit moment binnen heel
de DJI sprake van personele en capacitaire beperkingen en worden ook bij het gevangeniswezen
maatregelen getroffen om met de plaatsingsdruk om te kunnen blijven gaan. Over dit
laatste heb ik uw Kamer op 15 maart 2024 geïnformeerd.14 Tegelijkertijd waardeer ik dat de inspecties op praktische wijze meedenken over de
mogelijkheden die er wel zijn om het verblijf van deze jongvolwassenen, binnen het kader van de Pbw, zo optimaal
mogelijk in te richten. Ik zal deze mogelijkheden samen met de DJI onderzoeken en
daar waar mogelijk overnemen. Daarnaast heb ik grote waardering voor de creativiteit
en het initiatief waarmee JC Zeist de samenwerking met Humanitas Dienstverlening aan
Mensen met een Hulpvraag heeft gezocht om het verblijf en het leefklimaat op de jongerenafdeling
zo optimaal mogelijk in te richten.

1. Werkwijze HvB Jeugd in JC Zeist

JC Zeist heeft de werkwijze HvB jeugd in JC Zeist zelf ontwikkeld. In die werkwijze staat beschreven hoe op de jongvolwassenenafdeling
gewerkt wordt. Voor de eenduidigheid van de werkwijze van het personeel op de jongvolwassenenafdeling
is het van groot belang dat de definitieve werkwijze HvB jeugd in JC Zeist kenbaar is voor het uitvoerend personeel. De DJI zal de werkwijze nogmaals delen
en daar periodiek bij haar medewerkers aandacht voor vragen.

2. Onderwijsmogelijkheden

In JC Zeist is, in tegenstelling tot de JJI’s, geen school conform JJI-criteria aanwezig
en het is gebouw- en personeeltechnisch ook niet mogelijk een school te openen. Om
zoveel mogelijk tegemoet te komen aan de behoefte van de jongvolwassenen ontvangen
ze een educatief activiteitenaanbod van vier uur per dag van de «Life Changing Group».
Ik zie geen meerwaarde in het benutten van de bestaande beperkte onderwijsmogelijkheden,
zoals die er voor volwassen gedetineerden zijn, omdat het aanbod van de Life Changing
Group omvangrijker en voor de doelgroep passender is.

3. Kwetsbare jongeren

De inspecties constateren dat er in JC Zeist geen jongvolwassenen zijn geplaatst die
thuishoren op een landelijke bestemming15 en dat de meest kwetsbare jongvolwassenen die wel in JC Zeist geplaatst worden met
prioriteit worden overgeplaatst naar een JJI zodra er JJI-capaciteit beschikbaar is.
Ook ziet de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd geen aanwijzingen dat jongvolwassenen
die hulp nodig hebben, deze niet krijgen. Wel constateren de inspecties dat er onvoldoende
tegemoet wordt gekomen aan de specifieke zorgbehoeften van de jongvolwassenen. Ik
ga met de DJI in gesprek over de mate waarin het mogelijk is om de suggesties die
de inspecties hierover aandragen over te nemen, binnen het kader van de Pbw.

4. Plaatsingsbeschikking

Gelet op de rechtsbescherming van deze jongvolwassen vind ik het van groot belang
dat zij allemaal direct bij plaatsing een plaatsingsbeschikking ontvangen. Daarin
moet de bezwaarclausule voldoende duidelijk zijn opgenomen (niet in een voetnoot,
zoals de inspecties constateren). Op mijn verzoek heeft de DJI de brief van de plaatsingsbeschikking
inmiddels aangepast en is extra aandacht voor het verstrekken van plaatsingsbeschikkingen.

5. Rechtspositie

De inspecties constateren dat de rechtspositie van de jongvolwassenen onvoldoende
is gewaarborgd. Zo wordt de klachtenprocedure door de jongvolwassenen als beperkt
ervaren. Dat vind ik zorgelijk, te meer omdat het om een kwetsbare groep gaat. Inmiddels
heeft JC Zeist de ervaren beperkte toegang tot de klachtenprocedure onder de aandacht
gebracht bij de CvT.

In de praktijk kan een jongvolwassene als hij een grief of een klacht heeft over een
beslissing die door of namens de directeur is genomen, terecht bij de CvT. De maandcommissaris
van de CvT bezoekt de inrichting ten minste eenmaal per maand (in de praktijk in JC
Zeist wekelijks) en is voor elke justitiabele van JC Zeist en dus ook de jongvolwassenen,
aanspreekbaar. De situatie in JC Zeist wijkt in deze niet af van de werkwijze en klachtenprocedure
in een JJI. De toegankelijkheid tot de Commissies van Toezicht in het gevangeniswezen
vind ik van groot belang. Eerder heb ik, in mijn beleidsreactie op het rapport van
regeringscommissaris Hamer over seksueel grensoverschrijdend gedrag in het gevangeniswezen,
aan de DJI gevraagd hier aandacht aan te besteden.16

6. Bevoegdheden inspecties toezichthoudende taak

De inspecties moeten hun toezichthoudende taak ongehinderd kunnen uitoefenen. Ik heb
daarom mijn juristen gevraagd om nader te onderzoeken of de huidige wetgeving dit
in voldoende mate ondersteund of dat het nodig is om wetgeving hiervoor aan te passen.
Over de uitkomsten ga ik in gesprek met de inspecties.

1.5 Afronding van het programma VOM

De doelstelling van het programma VOM was om door middel van het creëren van meer
maatwerk in de vrijheidsbeneming van justitiële jongeren, te komen tot recidivevermindering
en daarmee een effectieve inzet van het jeugdstrafrecht. Hierbij waren de volgende
bouwstenen leidend:

• Een efficiënt en effectief proces van plaatsing, screening en diagnostiek

• Lokale/regionale lager beveiligde plaatsen

• Landelijke hoogbeveiligde voorziening(en)

Met VOM zijn in de afgelopen jaren veel inspanningen verricht om te komen tot een
hervorming van het stelsel van vrijheidsbeneming van justitiële jongeren. Echter,
door het aanhoudende capaciteits- en personeelstekort van de afgelopen jaren is het
programma niet tot volle wasdom gekomen. Hoewel met VOM een goed fundament is gelegd,
is het realiseren van meer maatwerk in het justitiële jeugdveld nog niet afgerond.
Daar zal de komende tijd gestaag verder aan worden gewerkt. In de bijlage (2) bij
deze brief licht ik de resultaten van VOM en de opgaven waar nog aan gewerkt wordt
langs eerdergenoemde bouwstenen toe. Een belangrijk resultaat is de implementatie
van de vijf KVJJ’s. Ik heb uw Kamer daar in september 2023 uitgebreid over geïnformeerd.17 Tot slot vind ik het belangrijk dat de resultaten van VOM, waar nodig, ook juridisch
worden geborgd. Daartoe bereid ik op dit moment een wetsvoorstel ter wijziging van
de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen (Bjj) voor. Ik verwacht dit wetsvoorstel
rond het aankomende zomerreces in consultatie te kunnen brengen.

1.6 Integriteitsmeldingen justitiële jeugdinrichtingen

De vaste commissie voor Justitie en Veiligheid heeft op 16 november 2023 een anonieme
brief ontvangen (bijlage 3) over integriteitsmeldingen in JJI’s. De commissie heeft
mij op 19 december 2023 per brief verzocht een schriftelijke reactie te geven op deze
brief (bijlage 4).18 Hiermee geef ik daar gehoor aan.

Ik kan niet ingaan op individuele casuïstiek. Wel zou ik graag willen bevorderen dat
de medewerker die uw commissie heeft aangeschreven vertrouwelijk en zonder gevolgen
voor diens baan en functioneren diens verhaal kan doen en daarin serieus wordt genomen.
Hoewel ongebruikelijk doe ik langs deze weg een appèl op deze medewerker gebruik te
maken van de mogelijkheid contact op te nemen met het onafhankelijke meldpunt van
mijn ministerie dat wordt beheerd door de Centrale Coördinator Integriteit, namelijk
meld.integriteit@minjenv.nl. Dat biedt deze medewerker de mogelijkheid diens verhaal
te doen over diens (vermoeden van) niet-integer gedrag binnen de inrichting.

1.8 Correctie bezettingscijfers KVJJ’s

Eerder informeerde ik uw Kamer over de bezetting van jongeren in de KVJJ’s in de periode
van januari 2021 tot en met januari 2023, door middel van het eindrapport van de monitor
op de KVJJ’s.19 Teneinde een volledig beeld van de bezetting te schetsen, heb ik in die brief ook
de bezettingscijfers van de periode maart 2023 tot en met juli 2023 opgenomen. De
bezettingscijfers van deze laatste periode waren incompleet, omdat de jongeren met
een PIJ-maatregel niet zijn meegeteld. De bezetting in deze periode was daarom in
werkelijkheid iets hoger.

Tabel: De bezetting van de KVJJ’s in de periode maart 2023 tot en met juli 2023 (%
ten opzichte van de operationele capaciteit).

 

mrt’23

apr’23

mei’23

jun’23

jul’23

KVJJ Amsterdam

73%

39%

58%

70%

37%

KVJJ Zuid

38%

22%

4%

18%

24%

KVJJ Noord

57%

43%

50%

51%

56%

KVJJ Rijnmond

57%

67%

78%

86%

77%

KVJJ Den Haag

57%

78%

67%

70%

65%

Totaal

57%

50%

51%

59%

52%

In januari 2024 was de gemiddelde bezetting van alle KVJJ’s 40%, in februari 2024
was de bezetting 42,1%. Ook in de afgelopen periode was dus sprake van overcapaciteit.
Ik blijf me inzetten om de mogelijkheden van de KVJJ’s optimaal te benutten, om zo
het gewenste maatwerk voor strafrechtelijke jongeren te realiseren. Ik merk hierbij
op dat de KVJJ’s een andere doelgroep bedienen dan de JJI’s, en de KVJJ dus niet als
vervangende JJI-capaciteit kan worden beschouwd. Per jongere beoordeelt de Divisie
Individuele Zaken (DIZ) van de DJI namens mij of plaatsing in een KVJJ wel passend
is. Soms is plaatsing niet mogelijk, bijvoorbeeld als een jongere niet gemotiveerd
is of verdacht wordt van een zeer zwaar delict.

1.9 Stand van zaken opvolging aanbeveling RSJ-advies Vreemdelingen in JJI’s

Bij brief van 19 december 2023 stuurde ik u mijn beleidsreactie op het advies van
de Raad voor de Strafrechttoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) over vreemdelingen
in JJI’s.20 Daarin liet ik u onder andere weten dat de DJI werkt aan een beleidsontwikkeling
om tot een beter passend aanbod te komen voor vreemdelingen in de JJI’s, waaronder
een deels gecentraliseerd plaatsingsbeleid. Ik heb uw Kamer toegezegd u dit voorjaar
te informeren over de voortgang van de opvolging van deze toezegging. Het uitwerken
van de plaatsingscriteria en het dagprogramma voor deze doelgroep kost meer tijd dan
eerder was voorzien. Ik streef ernaar u vóór het einde van 2024 meer inhoudelijk over
de plaatsing op de landelijke bestemming en het dagprogramma te informeren.

2. Herijking streefnormen voor doorlooptijden

2.1 Aanleiding en context

In 2001 zijn normen voor doorlooptijden in de jeugdstrafrechtketen vastgesteld, de
zogenoemde «Kalsbeeknormen». De gedachte achter deze normen is dat sancties voor jeugdigen
meer effect hebben indien ze snel worden opgelegd (en uitgevoerd). De normen geven
aan welk percentage jeugdzaken binnen een vastgestelde termijn door de jeugdstrafrechtketen
behandeld moet zijn. De Kalsbeeknormen gelden voor de fase van eerste verhoor door
de politie tot en met afdoeningsbeslissing door openbaar ministerie (OM) of rechtspraak.21

De huidige normen worden al jaren niet gehaald en lijken niet (meer) de juiste prikkel
te bieden om de doorlooptijden te verkorten. In 2019 is aan de Tweede Kamer gemeld
dat de normen niet meer aansluiten op de huidige werkprocessen en dat daarom samen
met de ketenpartners nieuwe normen zullen worden opgesteld.22

Het herijken van de normen is geen doel op zich, maar staat ten dienste aan het daadwerkelijk
verkorten van de doorlooptijden. Het pedagogische uitgangspunt van de jeugdstrafrechtketen
is dat een interventie snel op een delict moet volgen. Te lange doorlooptijden staan
op gespannen voet met dit uitgangspunt.

Met de structurele monitoring van indicatoren en normen willen we de jeugdstrafrechtketen
faciliteren bij het identificeren waar vertraging optreedt en dus ook waar in de keten,
met name op de schakelpunten tussen partijen, aangrijpingspunten voor versnelling
zitten. Op die manier wordt beoogd de doorlooptijd verder te verkorten.

2.2 De set van herijkte streefnormen

Het Bestuurlijk Ketenberaad (BKB) heeft op 21 maart 2024 ingestemd met een herijkte
set aan streefnormen, op basis van een door advies- en onderzoeksbureau Significant
in samenwerking met de partners uit de jeugdstrafrechtketen (te weten het Coördinerend
Beraad Jeugd) opgeleverd eindadvies (bijlage 5). Significant heeft in het adviesrapport
streefnormen geformuleerd voor de langere termijn (binnen 4 jaar). De streefnormen
zijn geformuleerd als doorlooptijd waarbinnen 80% van de zaken moet zijn afgerond.
Voor de kortere termijn (binnen 2 jaar) wordt als tussenstap voor een realistische
opbouw naar de 80% een lager percentage gehanteerd, namelijk 70% binnen 2 jaar. Het
gaat om streefnormen voor ketenpartners afzonderlijk (politie, OM en rechtspraak)
en voor de totale ketendoorlooptijden tot en met de afdoeningsbeslissing in een zaak.
Het startpunt is het moment waarop de politie een minderjarige als verdachte in een
zaak aanmerkt (en als zodanig registreert).

Voor de adviezen van de Raad voor de Kinderbescherming (RvdK) en rapporten van het
Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie en Psychologie (NIFP) zijn normen
voor tijdige levering/leveringsbetrouwbaarheid (in plaats van doorlooptijd) geformuleerd. Dat betekent dat op de
afgesproken periode voorafgaand aan een zitting 95% van de adviezen/rapporten moet
zijn geleverd.

De set van streefnormen luidt als volgt:

Streefnormen per ketenpartner

Politie: vanaf aanmerken minderjarige als verdachte tot:

Definitieve afdoening1

80% binnen 7 dagen

Inzenden OM

80% binnen 60 dagen

OM: vanaf instroom tot:

Definitieve afdoening met OM strafbeschikking

80% binnen 120 dagen

Definitieve afdoening anders dan OM strafbeschikking2

80% binnen 60 dagen

Besluit dagvaarden

80% binnen 60 dagen

Rechtspraak: vanaf besluit dagvaarden (OM) tot:

Vonnis Kinderrechter

80% binnen 120 dagen

Vonnis Meervoudige Kamer

80% binnen 180 dagen

X Noot

1

Dit betreft de zaken waarbij het traject eindigt bij de politie, bijvoorbeeld met
de beslissing om door te verwijzen naar Halt of om een reprimandegesprek te voeren.

X Noot

2

Het kan daarbij gaan om een (on)voorwaardelijk sepot, een transactie of doorverwijzing
naar Halt op grond van de discretionaire bevoegdheid.

Voor de totale doorlooptijd betekent dit het volgende:

Streefnormen ketendoorlooptijd (vanaf aanmerken minderjarige als verdachte door politie)

OM afdoening

OM Strafbeschikking

80% binnen 180 dagen

OM Afdoening anders dan OM strafbeschikking

80% binnen 120 dagen

Rechtspraak afdoening

Afdoening Kinderrechter

80% binnen 240 dagen

Afdoening Meervoudige Kamer

80% binnen 300 dagen

Streefnormen voor tijdige advisering

Leveringsbetrouwbaarheid RvdK

95% 2 weken vóór zitting

95% 1 week vóór OM-Horen

Leveringsbetrouwbaarheid NIFP

95% 4 weken vóór zitting

De herijkte streefnormen kennen een startmoment dat eerder in het proces ligt (en
bovendien beter wordt geregistreerd dan het eerste verhoor). Daarnaast wordt expliciet
een aantal differentiaties aangebracht om meer zicht en grip te krijgen op waar eventuele
vertragingen zich voordoen en dus mogelijkheden liggen om te versnellen.

Hoewel de herijkte normen vanwege het eerdere startmoment niet één op één te vergelijken
zijn met de huidige normen, is er sprake van enige versoepeling. Daar tegenover staat
dat in het advies een (ambitieuze) streeftermijn van 4 jaar genoemd staat om de normen
te halen. Bovendien zijn de normen nog steeds ambitieus: het zijn (streef)normen die
landelijk gezien op dit moment nog niet worden gehaald.

2.3 Randvoorwaarden voor succesvolle implementatie

Nieuwe indicatoren en normen kunnen niet zonder sturing en actie in de keten.

De monitoring kan op termijn belegd worden bij de Data Alliantie Strafrechtketen (DAS),
waar vaste informatieproducten van de (jeugd)strafrechtketen onderdeel uitmaken van
de Strafrechtketenmonitor. Zolang de DAS nog niet geëffectueerd is, kan een alternatief
gevonden worden bij JustiD, waarvoor nog technische tests moeten worden uitgevoerd.

Het streven is dat medio 2024 de monitor operationeel is. Hiermee krijgen regio’s
inzicht in de doorlooptijden volgens de nieuwe indicatoren en normen en kunnen rapportages
worden gegenereerd ter bespreking in het Coördinerend Beraad Jeugd, Coördinerend Ketenberaad
en het BKB. Aan uw Kamer zal jaarlijks over de voortgang worden gerapporteerd middels
de Factsheet Strafrechtketen.

Naast de beschikbaarheid van een monitor/dashboard is de aanwezigheid van regionale
ketencoördinatoren, aangevuld met tijdelijke landelijke aanjaagcapaciteit, een belangrijke
voorwaarde voor de implementatie van de nieuwe normen. De afgelopen periode zijn door
de regionale strafrechtketen in samenwerking met de Directie Strafrechtketen in alle
10 arrondissementen ketencoördinatoren geworven om een bijdrage te leveren aan o.a. het
verbeteren van de regionale prestaties in de strafrechtketen. Daarmee wordt ook de
uitwisseling tussen regio’s en het leren van elkaar gestimuleerd.

3. Wachtlijst jeugdige zelfmelders

Er is een groep jeugdige zelfmelders23 die inmiddels ruim drie tot vijf jaar geleden is veroordeeld tot een vrijheidsbenemende
straf en die (nog) niet is opgeroepen voor het uitzitten daarvan.24 Door het capaciteitsgebrek in de justitiële jeugdinrichtingen was er vóór de zomer
van 2021 geen gelegenheid deze zelfmelders op te roepen, mede door de impact van de
Covid-19-crisis. Gelet op de ongewoon lange periode waarin tenuitvoerlegging op zich
liet wachten, is in 2022 besloten om deze groep zelfmelders niet meer op te roepen,
maar op zoek te gaan naar een passende afhandeling van de zaken. Over het proces om
te komen tot een oplossing informeerde ik uw Kamer eerder in 2022 en in 2023.25 Hierbij informeer ik uw Kamer over de wijze waarop ik deze wachtlijst wil oplossen.

Op dit moment staan er 36 zaken op de wachtlijst.26 Alle zelfmelders zijn inmiddels meerderjarig en hun straffen variëren van één dag
tot 136 dagen (vervangende) jeugddetentie.27 In verreweg de meeste gevallen bedraagt de openstaande celstraf minder dan een maand.
De zelfmelders zijn het vaakst veroordeeld voor een vermogensdelict, zoals diefstal
of heling. De lijst bevat ook geweldszaken. Het gaat hierbij onder meer om openlijke
geweldpleging, afpersing en bedreiging, alsook twee veroordelingen voor de Wet wapens
en munitie.

De wijze waarop deze wachtlijst moet worden opgelost is een dilemma. Enerzijds rust
op de overheid een plicht tot tenuitvoerlegging, die voor mij zwaar weegt. Het is
niet de bedoeling dat justitiabele hun straf ontlopen, mede met het oog op de genoegdoening
aan het slachtoffer. Anderzijds heeft het jeugdstrafrecht een pedagogisch karakter,
met als primair doel het voorkomen van recidive. Door het tijdverloop is het de vraag
of de straf nog wel een pedagogisch karakter heeft of recidive voorkomt. Ik heb overwogen
om de wachtlijstzaken alsnog ten uitvoer te laten leggen, maar heb uiteindelijk besloten
om dat voor deze bijzondere categorie zaken niet te doen. De reden daarvoor is dat
deze groep zelfmelders, buiten hun schuld om, al heel lang wacht op de tenuitvoerlegging
van hun straf.28 Ook voor de slachtoffers geeft dit onzekerheid. Ondertussen hebben de zelfmelders
hun leven mogelijk weer op orde. Het alsnog tenuitvoerleggen van de straf zou daarop
ontwrichtend kunnen werken. Het actief laten verjaren van deze zaken is tegelijkertijd
geen passende oplossing nu deze mogelijkheid bij de invoering van de Wet herziening
tenuitvoerlegging strafrechtelijke beslissingen is uitgesloten in zaken waarbij gratie
mogelijk is.29 Dat is bij deze zaken het geval.

Toetsingskader

Voor het oplossen van deze uitzonderlijke categorie zaken heb ik met input van ketenpartners
het bijgesloten toetsingskader opgesteld op basis waarvan de zaken worden afgehandeld
(bijlage 6).30 Binnen dit toetsingskader wordt in samenhang rekening gehouden met het soort delict
(misdrijf of overtreding), de strafduur en -soort en mogelijke recente recidive. De
mogelijke uitkomsten van het toetsingskader betreffen 1) het alsnog ten uitvoer leggen
van de straf, 2) een vordering tot omzetting van de straf bij de rechter of 3) een
ambtshalve gratieprocedure.

In een ambtshalve gratieprocedure leg ik de zaken ter beoordeling voor aan het gerecht
dat de straf heeft opgelegd en – als de straf is opgelegd door een meervoudige kamer
– ook aan het OM. Zij adviseren mij over de wenselijkheid van het alsnog tenuitvoerleggen,
verminderen, veranderen of kwijtschelden van de oorspronkelijke straf. Dat doet de
rechter op basis van de huidige omstandigheden waarin de zelfmelder verkeert, vergeleken
met de omstandigheden die bekend waren ten tijde van de veroordeling. Als er een slachtoffer
is kan de rechter diens belang in het advies meewegen. Het is dus, ondanks wat de
naam van de procedure misschien doet vermoeden, geenszins een gegeven dat kwijtschelding
van de straf de uitkomst is van deze procedure. Dat is enkel een van de mogelijke
adviezen die gegeven kan worden. Het advies dat wordt uitgebracht zal, zoals gebruikelijk,
richtinggevend zijn in de besluitvorming.

Op basis van het toetsingskader komen 25 wachtlijstzaken, met een straf van minder
dan vier weken, sowieso in aanmerking voor deze gratieprocedure. De resterende 11
zaken, met een straf van meer dan vier weken, zijn afzonderlijk beoordeeld. Het resultaat
daarvan is dat in vijf van deze zaken een ambtshalve gratieprocedure wordt gestart.
In de andere zes zaken dient het OM een vordering tot omzetting van de straf in bij
de rechter.31 Het is uiteindelijk aan de rechter of de straf in die zaken geheel of gedeeltelijk
worden vervangen door een andere straf. Waar nodig wordt in de gratie- en de omzettingszaken
advies ingewonnen bij de RvdK of de reclassering. De definitieve uitkomst van het
toetsingskader is voor de zaken met een straf van vier weken of meer mede afhankelijk
van de vraag of de jeugdige zelfmelder in de afgelopen twee jaar is gerecidiveerd.
Dat was op 31 januari 2024 in geen van de afzonderlijk beoordeelde zaken het geval,
waardoor geen van de wachtlijst zaken alsnog in aanmerking komt voor tenuitvoerlegging.
Uiteindelijk is de dagtekening van deze Kamerbrief bepalend voor het peilmoment van
de recidivetermijn van twee jaar.

Ik ben ervan overtuigd dat de beoordeling op basis van het toetsingskader en het advies
van de rechter een passende oplossing bieden voor deze zeer uitzonderlijke groep jeugdige
zelfmelders. Tegelijkertijd ben ik mij ervan bewust dat de capaciteit binnen de JJI’s
op dit moment opnieuw onder druk staat. Hierdoor is het ontstaan van een nieuwe wachtlijst
van jeugdige zelfmelders een reëel risico. Ik wil benadrukken dat een eventuele tijdelijke
opnamestop van jeugdige zelfmelders in de toekomst op zichzelf in geen geval aanleiding
vormt om de straf niet later alsnog ten uitvoer te leggen. Een wachttijd van jaren,
zoals het geval was bij deze groep jeugdige zelfmelders, ligt namelijk niet in de
lijn der verwachting. Overigens is het op moment niet nodig om een dergelijke noodmaatregel
te nemen voor de JJI’s. DJI werkt met man en macht om alle straffen tijdig ten uitvoer
te leggen en te voorkomen dat een wachtlijst zoals deze zich nogmaals ontwikkelt.

4. De toepassing van het adolescentenstrafrecht bij 16- tot 23-jarigen

Met deze brief bied ik uw Kamer het onderzoek «De toepassing van het adolescentenstrafrecht
bij 16- tot 23-jarigen. Kenmerken van (strafzaken van) de doelgroep en motivering
door de rechter» aan. Hieronder schets ik eerst de belangrijkste onderzoeksbevindingen,
waarna ik mijn reactie daarop met u deel.

Het onderzoek (bijlage 7)

Het onderzoek «De toepassing van het adolescentenstrafrecht bij 16- tot 23-jarigen»
is uitgevoerd door onderzoekers van de kennislijn Jeugdcriminaliteit van het Wetenschappelijk
Onderzoek- en Datacentrum (WODC). De doelstelling van het onderzoek was tweeledig:

1. inzicht krijgen in de kenmerken van (strafzaken van) 16- tot 23-jarigen bij wie het
adolescentenstrafrecht is toegepast, en;

2. inzicht krijgen in de motivering van de rechter en andere professionals32 voor het toe te passen sanctiestelsel bij 16- tot 23-jarigen.33

16- en 17-jarigen bestraft volgens het volwassenstrafrecht

Uit het onderzoek blijkt dat 16- en 17-jarigen die zijn bestraft volgens het volwassenstrafrecht
gemiddeld ouder zijn ten tijde van de bestraffing (gemiddeld 19,3 jaar) dan 16- en
17-jaringen die zijn bestraft volgens het jeugdstrafrecht (vergelijkingsgroep). De
straf bedraagt gemiddeld 1.559,6 dagen gevangenisstraf voor delicten met een strafbedreiging
van gemiddeld bijna 12 jaar gevangenisstraf.34 Bij deze doelgroep is er niet altijd overeenstemming tussen de officier van justitie,
de advocaat, en de deskundigen van de (jeugd)reclassering, de RvdK en het NIFP over
het toe te passen sanctiestelsel (jeugdstrafrecht of volwassenstrafrecht). De officier
van justitie en de rechter zitten wel vaak op één lijn. Kenmerken van minderjarigen
die zijn bestraft volgens het volwassenstrafrecht zijn; weloverwogen handelen, een
criminele levensstijl en voorgeschiedenis, een gebrekkige motivatie voor behandeling
en het niet passen in de setting van een justitiële jeugdinrichting. Uit de vonnissen
blijkt dat de belangrijkste reden voor het toepassen van het volwassenstrafrecht is
gelegen in het ontbreken van mogelijkheden tot pedagogische beïnvloeding van de dader
vanuit het jeugdstrafrecht. Bij de vergelijkingsgroep worden die mogelijkheden wel
gezien.

18- tot 23-jarigen bestraft volgens het jeugdstrafrecht

Jongvolwassenen (18- tot 23-jarigen) die zijn bestraft volgens het jeugdstrafrecht
zijn ten tijde van het delict gemiddeld nog geen 19 jaar oud en 19,6 jaar oud bij
de bestraffing. De meest toegepaste straf is een onvoorwaardelijke jeugddetentie met
een gemiddelde duur van ruim 150 dagen. Bij deze doelgroep ligt de aanleiding voor
de toepassing van het jeugdstrafrecht met name in een achterlopende ontwikkeling en
de aanwezigheid van problemen op diverse leefgebieden (psychische problematiek, schulden,
een lichte verstandelijke beperking). In tegenstelling tot de doelgroep 16- en 17-jarigen
die zijn bestraft volgens het volwassenstrafrecht, worden bij deze doelgroep wel mogelijkheden
tot pedagogische beïnvloeding in het jeugdstrafrecht gezien.

Aanbevelingen

De keuze voor het al dan niet toepassen van het adolescentenstrafrecht bij jongvolwassen
daders is volgens de onderzoekers mede afhankelijk van de kennis en expertise van
de op dat moment betrokken professionals. De onderzoekers bevelen daarom aan te investeren
in de kennis bij professionals over de mogelijkheden voor jeugdigen en jongvolwassenen
binnen het jeugdstrafrecht. Daarnaast geven de onderzoekers aan dat uit de vonnissen
waarin het volwassenstrafrecht is toegepast op 16- en 17-jarigen (ten tijden van het
delict) niet duidelijk wordt of intensieve vormen van begeleiding in het jeugdstrafrecht
zijn overwogen, hetzij omdat professionals daarmee onbekend waren of omdat deze er
niet zijn. In het geval passende begeleiding niet beschikbaar is, doen de onderzoekers
de aanbeveling om meer (wetenschappelijke) kennis op te bouwen over de doelgroep en
over pedagogische en op ontwikkeling gerichte begeleiding voor 16- en 17-jarigen van
ernstige feiten.

Beleidsreactie

Dit onderzoek levert waardevol inzicht op in de kenmerken van 16- tot 23-jarigen waarop
het adolescentenstrafrecht is toegepast. Ook geeft het inzicht in de motivering van
de rechter en deskundigen in het strafproces. Daarmee draagt het bij aan een beter
begrip van de toepassing van het adolescentenstrafrecht. Het onderzoek bevestigt het
beeld dat het volwassenstrafrecht niet lichtvaardig wordt toegepast op minderjarigen
en dat de jongvolwassen die bestraft worden volgens het jeugdstrafrecht, pedagogische
mogelijkheden hebben. Dit sluit aan bij het pedagogische karakter van het jeugdstrafrecht.

In lijn met de eerste aanbeveling van de onderzoekers maakt het bevorderen van de
kennis bij professionals onderdeel uit van het verbetertraject adolescentenstrafrecht waarin de ketenpartners sinds 2022 onder leiding van mijn ministerie werken aan het
optimaliseren van de toepassing van het adolescentenstrafrecht.35 De tweede aanbeveling; meer kennis opbouwen over pedagogische en op ontwikkeling
gerichte begeleiding voor de 16- en 17-jarige daders op wie het volwassenstrafrecht
is toegepast, neem ik niet over. De reden daarvoor is dat het pedagogisch karakter
inherent is aan het jeugdstrafrecht. Nu de rechter in deze zaken van oordeel is dat
er geen pedagogische mogelijkheden meer zijn voor de jeugdige dader (de belangrijkste
reden voor toepassing van het volwassenstrafrecht) is toepassing van het jeugdstrafrecht
logischerwijs een gepasseerd station.

Vervolg

Dit onderzoek is het tweede in een reeks van een drie onderzoeken die op mijn verzoek
zijn gestart naar aanleiding van de uitkomsten van het onderzoek «Strafmaat en strafdoelen
in ernstige jeugd- en adolescenten-strafzaken». In mijn reactie op dit onderzoek gaf
ik aan dat ik op dat moment onvoldoende zicht had op de uitwerking van het adolescentenstrafrecht
op jongvolwassenen in brede zin.36 De drie onderzoeken betreffen:

1. De validatiestudie «De toepassing van het adolescentenstrafrecht bij 16- tot 23-jarigen».
Een validatie van de werkwijze om strafzaken waarin toepassing is gegeven aan het
adolescentenstrafrecht te vinden in de registratiesystemen van het WODC, het OM en
de rechtspraak.

2. Het onderhavige onderzoek: «De toepassing van het adolescentenstrafrecht bij 16- tot
23-jarigen».

3. Een onderzoek naar de kenmerken van minderjarigen en jongvolwassenen die in de JJI’s
verblijven.

Het eerste onderzoek is op 4 april 2023 door mij aan uw Kamer aangeboden.37 Deze validatiestudie toonde aan dat de zoekregels die werden gebruikt door het WODC
en door de Raad voor de Rechtspraak om zaken te identificeren waarin toepassing is
gegeven aan het adolescentenstrafrecht een hoge foutmarge kende. In een gesprek tussen
mijn ministerie, het WODC en de Raad voor de Rechtspraak is bezien op welke wijze
de registratie konden worden verbeterd. In beide organisaties zijn inmiddels verbeteringen
doorgevoerd.

Het derde onderzoek wordt op dit moment uitgevoerd door de Academische Werkplaats
Risicojeugd in opdracht van het WODC. Dit onderzoek komt later gereed dan eerder was
voorzien en zal naar verwachting aan uw Kamer worden aangeboden in de eerste maanden
van 2025. Mede op basis van de uitkomsten van de drie onderzoeken zal ik bezien of
en zo ja welke vervolgstappen nodig zijn voor het bieden van een passende reactie
op (zeer ernstig) delictgedrag van jongvolwassenen, waarbij ik de strafmaat uitdrukkelijk
meeweeg.

5. Toezegging met betrekking tot nazorg

In mijn brief van 4 december 2023 heb ik uw Kamer geschreven in gesprek te gaan met
de ketenpartners om te kijken of de huidige werkwijze van het nazorgoverleg (in het
justitiële kader) voldoet en af te stemmen hoe een warme overdracht naar de gemeente
nog beter geborgd kan worden.38 Daarbij heb ik aangegeven u in het voorjaar van 2024 te informeren over de mogelijke
vervolgacties die ingezet zullen worden. Momenteel evalueer ik met de Raad voor de
Kinderbescherming, (jeugd)reclassering en gemeentes de huidige werkwijze van het nazorgoverleg,
waarbij het punt van de overdracht uitdrukkelijk wordt meegenomen. Vóór de zomer hoop
ik met de ketenpartners een plan van aanpak op de knelpunten gereed te hebben. Ik
informeer uw Kamer na de zomer van 2024 over de eventuele vervolgacties die worden
ingezet.

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind

Bijlagen:

Bijlage 1: Brief bevindingen inspectiebezoek JC Zeist 27 februari 2024

Bijlage 2: Resultaten programma Vrijheidsbeneming op Maat (VOM)

Bijlage 3: Anonieme brief medewerker justitiële jeugdinrichtingen

Bijlage 4: VKC verzoek over anonieme brief medewerker justitiële jeugdinrichting

Bijlage 5: Eindrapport bureau Significant: «Doorlooptijden in de jeugdstrafrechtketen:
Advies nieuwe streefnormen»

Bijlage 6: Toetsingskader wachtlijst jeugdige zelfmelders

Bijlage 7: WODC-onderzoek: de toepassing van het adolescentenstrafrecht bij 16- tot
23-jarigen