Brief regering : Fiche: Mededeling EU-klimaatdoelstelling 2040

Nr. 3916 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 maart 2024

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 3 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling EU-klimaatdoelstelling 2040

Fiche: Mededeling EU-strategie industrieel koolstofbeheer (Kamerstuk 22 112, nr. 3917)

Fiche: Herziening richtlijn bestrijding van seksueel kindermisbruik en materiaal betreffende
seksueel kindermisbruik (Kamerstuk 22 112, nr. 3918)

De Minister van Buitenlandse Zaken, H.G.J. Bruins Slot

Fiche: Mededeling EU-klimaatdoelstelling 2040

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Securing our future: Europe’s 2040 climate target and path to climate neutrality by
2050 building a sustainable, just and prosperous society

b) Datum ontvangst Commissiedocument

6 februari 2024

c) Nr. Commissiedocument

COM(2024) 63

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52024DC0063

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

SWD(2024)63

SEC(2024)63

f) Behandelingstraject Raad

Milieuraad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

2. Essentie voorstel

Op 6 februari jl. publiceerde de Europese Commissie (hierna: Commissie) een mededeling
over een EU-klimaatdoel voor 2040 als tussenstap op weg naar klimaatneutraliteit in
2050. Tegelijkertijd publiceerde de Commissie een mededeling over een Industrial Carbon Management Strategy1, waarvoor een separaat BNC-fiche is opgesteld. De EU Klimaatwet2 verplicht tot het vaststellen van een EU-klimaatdoel voor 2040 en schrijft voor dat
de Commissie uiterlijk zes maanden na de eerste Global Stocktake3, indien passend, met een wetgevend voorstel hiertoe komt en daarbij rekening houdt
met het advies van de EU Wetenschappelijke Klimaatraad4 die een 2040-doel van netto 90–95% reductie t.o.v. 1990 heeft geadviseerd. In de
mededeling doet de Commissie de aanbeveling dat het EU-klimaatdoel voor 2040 moet
uitkomen op 90% netto broeikasgasemissiereductie t.o.v. 1990. Dit moet worden behaald
door de broeikasgasuitstoot te reduceren tot 850 Mton CO2-eq en koolstofverwijdering op te schalen tot 400 Mton CO2-eq via zowel op land gebaseerde koolstofopslag als industriële technieken. De mededeling
bevat geen wetgevend voorstel, nieuwe beleidsmaatregelen of sectorspecifieke doelen,
maar beoogt een brede maatschappelijke dialoog te starten over het doel en de acties
die nodig zijn om dit doel te realiseren. De Commissie bepleit hierbij een integrale
aanpak met andere prioriteiten zoals het toekomstige concurrentievermogen van de EU,
open strategische autonomie en energiezekerheid.

De mededeling gaat gepaard met een uitgebreid impact assessment waarin meerdere scenario’s
voor het emissiereductiedoel zijn vergeleken5: (1) tot 80%, een lineair pad tussen doelen van 2030 en 20506, (2) 85% tot 90%, de verwachte reductie indien het huidige beleid wordt vastgehouden
richting 2040, en (3) 90% tot 95%, het advies van de EU Wetenschappelijke Klimaatraad.
De aanbeveling voor een doel van 90% wordt door de Commissie als volgt onderbouwd.
Het doel is in lijn met wetenschappelijke inzichten over wat nodig is voor het halen
van de doelen van de Overeenkomst van Parijs en biedt hoge zekerheid dat het vastgestelde
doel van klimaatneutraliteit in 2050 kan worden behaald. Met het doel wordt de ingezette
koers met het huidige klimaatbeleid, dat volgens de Commissie in 2040 al uitkomt op
88%7, voortgezet en biedt daarmee voorspelbaarheid en investeringszekerheid voor bedrijven.
Een doel van 90% past bij de mondiale leiderschapsrol van de EU, de uitkomst van de
Global Stocktake en het besluit op COP28 om een transitie weg van fossiele brandstoffen
in te zetten. De Commissie stelt dat de leiderschapsrol van de EU essentieel is om
andere landen aan te sporen ook ambitie te tonen, en dat een laag EU-klimaatdoel voor
2040 riskeert dat mondiale klimaatactie vertraagt en doelen van de Overeenkomst van
Parijs worden gemist. De ontwikkeling en uitrol van schone technologie en producten
vindt met een doel van 90% voornamelijk plaats in de periode 2030–2040, wat volgens
de Commissie een kans is voor de EU om een voortrekkersrol te nemen in het ontwikkelen
van de industrie van de toekomst. De gemiddelde kosten voor de transitie (investeringskosten
en energiesysteemkosten) tussen 2030 en 2050 zijn in alle onderzochte scenario’s vergelijkbaar;
er zit enkel verschil in de spreiding over de tijd. Daarbij stelt de Commissie dat
de kosten van niets doen significant hoger zijn dan de kosten van het klimaatbeleid
zelf8. Het doel leidt tot een hoog niveau van onafhankelijkheid van, en sterk verlaagde
kosten voor, het importeren van fossiele brandstoffen. Dit draagt bij aan open strategische
autonomie en een grotere economische weerbaarheid tegen prijsschokken en geopolitieke
instabiliteit.

Om het doel te kunnen bereiken, presenteert de Commissie vijf overkoepelende randvoorwaarden:
de volledige implementatie van het EU klimaat- en energiebeleid voor 2030, het versterken
van het concurrentievermogen van de Europese industrie, een sterkere focus op een
rechtvaardige transitie waarin alle burgers worden meegenomen, een gelijk speelveld
met internationale partners, en een strategische dialoog over het EU klimaatbeleid
na 2030, onder andere met de industrie en landbouwsector. De Commissie schetst vervolgens
diverse aandachtspunten per sector, waarbij uitvoerig wordt stilgestaan bij het energiesysteem
en de industrie, in mindere mate bij de mobiliteit en landbouw, en kort bij de gebouwde
omgeving.

Volgens de Commissie zullen elektrificatie en een CO2-vrij elektriciteitssysteem de primaire aandrijver van de transitie zijn richting
2040, waarbij ook het Energy Efficiency First principe centraal blijft. De Commissie stelt dat een doel van 90% een vrijwel volledige
decarbonisatie van de EU elektriciteitssector voor 2040 betekent, waarvoor alle CO2-vrije en CO2-arme technieken nodig zijn9. De Commissie ziet voor het eerst een complementaire rol voor kernenergie naast hernieuwbare
bronnen en kondigt aan een Industriële Alliantie voor Small Modular Reactors (SMR)
te gaan lanceren om samenwerking tussen stakeholders op EU niveau te faciliteren en
de uitrol van SMR in de EU te versnellen. Verder noemt de Commissie het belang van
de ontwikkeling van Europese infrastructuur voor waterstof en CO2 en het belang van investeringen in de uitbreiding en verzwaring van elektriciteitsnetten
om een forse verhoging van het aandeel elektriciteit in de totale energievraag te
ondervangen. De Commissie stelt dat een doel van 90% de transitie weg van fossiel
duidelijk in gang zet, in lijn met het besluit op COP28. Het energetisch gebruik van
fossiele brandstoffen daalt met ca. 80% in 2040 t.o.v. 2021 en het gebruik van kolen
moet volledig zijn uitgefaseerd. De Commissie benoemt dat het bij de afbouw van het
olie- en gasgebruik belangrijk is de Europese leveringszekerheid in ogenschouw te
nemen. De Commissie stelt dat inefficiënte subsidies op fossiele brandstoffen, indien
niet gericht op energiearmoede of een rechtvaardige transitie, moeten zijn uitgefaseerd
voor 2040, maar biedt geen verdere definities voor deze termen.

De Commissie koppelt het succes van de Green Deal10 aan een stevige Europese agenda voor duurzame en competitieve industrie, voortbouwend
op het Green Deal Industrial Plan11. De Commissie stelt o.a. dat gericht industriebeleid van belang is voor cruciale
sectoren, dat groeimarkten moeten worden ontwikkeld voor duurzame technieken en schone
producten, een overbruggingsinstrumentarium totdat deze commercieel vatbaar zijn,
en dat publieke financiering moet worden gestroomlijnd en regulering versimpeld. Gezien
de sterke mondiale concurrentie voor private investeringen is er volgens de Commissie
een EU investeringsagenda nodig voor het aantrekken van private investeringen. De Commissie geeft aan
het Innovatiefonds de komende jaren te zullen maximaliseren door het budget naar voren
te halen en het verder te ontwikkelen als platform voor lidstaten om de beste projecten
te selecteren en financieren. Energiekosten zijn van groot belang voor het concurrentievermogen
van de (energie-intensieve) industrie en verdienen volgens de Commissie extra aandacht.
Hierbij wordt gewezen op het belang van elektrificatie, de reeds afgeronde hervorming
van de elektriciteitsmarkt, regelgeving rondom netwerktoegang en uitbreiding van competitieve
biedingen en openbare aanbestedingen. Om een mondiaal gelijk speelveld te realiseren,
stelt de Commissie dat er in aanvulling op het EU Emissions Trading System (ETS) en Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) extra maatregelen nodig zijn voor de competitiviteit van exporterende sectoren.
De Commissie kondigt aan een taskforce op te gaan zetten om een mondiale aanpak voor
CO2-beprijzing te ontwikkelen en expertise over het EU ETS te verspreiden, omdat voor
een echt gelijk speelveld ook andere landen CO2-beprijzing moeten doorvoeren.

De Commissie stelt dat de circulaire en bio-economie belangrijker worden om de klimaatambities
te realiseren en tevens kansen biedt voor nieuw verdienvermogen, open strategische
autonomie en verlaging van afhankelijkheid van kritieke grondstoffen. Ook verwijst
de Commissie naar het vervangen van fossiele grondstoffen door duurzame koolstof,
bio-gebaseerde materialen van duurzame herkomst, en mechanische en chemische recycling.
Volgens de Commissie zijn Carbon Capture, Use and Storage (CCUS) en koolstofverwijdering een oplossing voor de verduurzaming van sectoren zonder
alternatieven voor fossiel. Hierbij wordt verwezen naar de Industrial Carbon Management Strategy en de aankomende herziening in het EU ETS in 202612.

De Commissie wijst op het belang van boeren en bosbouwers en hun cruciale rol voor
het waarborgen van voedselzekerheid, het leveren van ecosysteemdiensten zoals biodiversiteitsbescherming
en -herstel en koolstofverwijdering, en hun bijdrage aan de bio-economie en klimaatadaptatie.
Net als alle andere sectoren moet de landbouw volgens de Commissie bijdragen aan het
2040 doel13. De Commissie wijst naar de recent gestarte Strategic Dialogue on the Future of EU Agriculture, waarmee in gesprek wordt gegaan met stakeholders in de landbouwsector over toekomstig
(klimaat)beleid. De Commissie stelt dat integraal beleid gericht op verduurzaming
van de gehele voedselsector efficiënter is dan beleid gericht enkel op de landbouw
en visserij. Daarnaast moet de EU oneerlijke concurrentie tegengaan en blijven werken
aan een mondiaal gelijk speelveld, o.a. via afspraken in handelsverdragen. Verder
wordt het belang van het creëren van kansen voor een duurzame voedselwaardeketen benoemd,
bijvoorbeeld met nieuwe marktgebaseerde mechanismen die leiden tot een betere voedselprijs
die de duurzaamheidsinspanningen reflecteert. De Commissie stelt dat vooruitgang in
digitale monitoringssystemen het mogelijk maakt voor boeren en bosbouwers hun broeikasgasbalans
betrouwbaar te kwantificeren. De Commissie noemt dat de synergiën tussen klimaatneutraliteit
en biodiversiteit moeten worden benut en aangemoedigd omdat emissiereductie de veerkracht
en biodiversiteit verbetert en biodiversiteit een essentiële rol heeft in klimaatmitigatie
en -adaptatie.

De Commissie benoemt dat emissies van lucht- en zeevaart zullen dalen door de maatregelen
uit het Fit for 55 pakket14 die ook doorwerken na 203015. In 2026 zal de Commissie beoordelen of het toepassingsbereik van het EU ETS voor
de lucht- en zeevaart moet worden uitgebreid, bijvoorbeeld naar kleinere schepen onder
de 5.000 bruto tonnage en bepaalde typen uitgezonderd vliegverkeer. De Commissie wijst
er op dat het EU ETS opbrengsten genereert die de opname van duurzame brandstoffen
en technologie in deze sectoren kan versnellen. Ook stelt de Commissie dat het van
belang is dat de volledige klimaatimpact van de luchtvaart, inclusief non-CO2-emissies, wordt meegenomen, in lijn met de meest recente wetenschappelijke inzichten.
Voor het wegvervoer verwacht de Commissie dat het aandeel emissievrije voertuigen
in 2040 sterk zal stijgen16 en emissiereductie voor de resterende niet-emissievrije voertuigen te behalen middels
CO2-normen, het ETS2 en bijgewerkt beleid voor hernieuwbare brandstoffen.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet heeft zich de afgelopen jaren ingezet voor ambitieuze klimaatdoelen op
nationaal, Europees en mondiaal niveau om klimaatverandering te beperken en de doelen
uit de Overeenkomst van Parijs te behalen. Het kabinet onderstreept de Europese doelen
om uiterlijk in 2050 klimaatneutraliteit te bereiken en tenminste netto 55% broeikasgasemissiereductie
te realiseren in 2030, zoals vastgelegd in de EU Klimaatwet. Het kabinet heeft gekozen
om dezelfde doelen te hanteren voor Nederland en vast te leggen in de Klimaatwet.
Nederland heeft geen nationaal klimaatdoel voor 2040. Het kabinet heeft aangegeven17 dat het EU-doel voor 2040 een ambitieuze en logische stap moet zijn naar een klimaatneutrale
Unie uiterlijk in 2050, rekening moet houden met het advies van de EU Wetenschappelijke
Klimaatraad, in lijn moet zijn met internationale toezeggingen, moet voortbouwen op
de voortgang die al is geboekt in het klimaat- en energiebeleid en gebaseerd moet
zijn op wetenschappelijke inzichten en de uitkomst van de Global Stocktake.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het aanbevolen EU-klimaatdoel van 90% netto broeikasgasemissiereductie in 2040 ten
opzichte van 1990 betreft een beperkte verhoging van de ambitie ten opzichte van de
koers die is ingezet met het huidige beleid, dat bij continuering reeds uitkomt op
88%. Het kabinet acht het daarmee een logische en ambitieuze stap richting klimaatneutraliteit
in 2050 en in lijn met wetenschappelijke inzichten en internationale toezeggingen
over het binnen bereik houden van 1,5 graden Celsius. Ook vanuit rechtvaardigheid
wordt een doel van tenminste 90% onderschreven door diverse adviesraden18. Uit het impact assessment blijkt dat het doel haalbaar is, mits voldaan wordt aan
de geschetste randvoorwaarden, en dat er belangrijke voordelen zijn zoals hogere energie-onafhankelijkheid,
verbeterde volksgezondheid en kansen voor toekomstig EU concurrentievermogen. Dit
terwijl de kosten van de transitie in de periode 2030–2050 niet significant verschillen
t.o.v. de andere onderzochte doelen. Het kabinet steunt daarom het voorstel van de
Commissie voor een doel van 90%. Er moet voldoende ondersteunend beleid komen vanuit
de Commissie om de knelpunten voor de uitvoering van de transitie zo snel mogelijk
op te lossen. Een EU-doel lager dan 88% zou betekenen dat de koers die is ingezet
met de recente akkoorden op het Fit for 55 pakket zou moeten worden afgeschaald, terwijl de EU zich hier al juridisch aan gecommitteerd
heeft. Dit zou de stabiliteit van het beleid en investeringszekerheid voor bedrijven
schaden. Bovendien zou het enkel uitstel betekenen van de maatregelen die noodzakelijk
blijven op weg naar het vastgelegde doel van klimaatneutraliteit in 2050, aangezien
2040 een tussendoel is. Het kabinet benadrukt dat de transitie naar klimaatneutraliteit
een integrale transitie moet zijn en verwelkomt dan ook de integrale aanpak van de
Commissie met andere opgaven zoals het toekomstige concurrentievermogen van de EU,
open strategische autonomie en energiezekerheid. Het kabinet verwelkomt de uitgebreide
aandacht van de Commissie voor de noodzakelijke randvoorwaarden om het doel te kunnen
halen. Het is voor het kabinet van belang dat de noodzakelijke randvoorwaarden tijdig
en volledig worden ingevuld door de Commissie, in samenwerking met de lidstaten, zodat
de (tussen)doelen haalbaar blijven. De discussie zou zich hier dan ook vooral op moeten
richten.

Het kabinet vindt het positief dat de Commissie de succesvolle leiderschapsrol van
de EU op klimaatgebied verder wil versterken om ook landen buiten de EU aan te sporen
ambitieus klimaatbeleid te implementeren, waarbij het ook inzet op verdere verspreiding
van CO2-beprijzing als effectief instrument om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen.
Dit kan ook een positief effect hebben op nieuwe duurzame verdienkansen voor Europese
groene bedrijven en handelsrelaties vanwege verdere samenwerking op klimaatbeleid.
De grens van 1,5 graden Celsius uit de Overeenkomst van Parijs komt snel in zicht
en het kabinet acht het daarom van belang om het tempo van de mondiale klimaatactie
te versnellen. Bovendien is het van belang voor de concurrentiekracht van bedrijven
in de EU dat ook in landen buiten de EU ambitieus klimaatbeleid wordt gevoerd. Het
EU-doel voor 2040 zal internationaal de lat leggen voor de komende cyclus van Nationally Determined Contributions (NDC) onder de Overeenkomst van Parijs. Deze NDC moet, conform de afgesproken looptijd
van vijf jaar, in 2025 worden aangeleverd en de periode tot aan 2035 beslaan, waarbij
voor de EU kan worden uitgegaan van een afgeleide van het 2040-doel. Het kabinet steunt
deze benadering.

De verdeling van de opgave tussen lidstaten en sectoren, en daarmee ook de impact
voor Nederlandse burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven, wordt in deze
mededeling nog niet vastgesteld en zal afhangen van het beleid dat door de volgende
Commissie zal worden voorgesteld om het doel te realiseren. Het kabinet herkent zich
in de noodzaak van een sterkere nadruk op een rechtvaardige transitie, waarbij de
kosten van de transitie op een rechtvaardige manier verdeeld worden. De transitie
naar klimaatneutraliteit vraagt veel van burgers, maatschappelijke organisaties en
bedrijven, met name van minder draagkrachtige personen en energie-intensieve bedrijven.
Indien de verdeling van inspanningen en kosten als niet rechtvaardig wordt ervaren,
dan komt het maatschappelijk draagvlak voor de transitie bovendien onder druk. Het
kabinet benadrukt dat het ook na 2030 van belang blijft om alle huishoudens handelingsperspectief
te bieden door de rechtvaardigheid van beleid in de gebouwde omgeving en mobiliteit
te waarborgen, in aanvulling op afgesproken normering en beprijzing. Daarnaast is
het van belang om knelpunten in infrastructuur en financiering weg te nemen en voldoende
ontzorging te bieden aan kwetsbare groepen, zodat iedereen mee kan doen aan de transitie
en over de juiste informatie en het doenvermogen beschikt om hier mee aan de slag
te gaan.

Alle sectoren en lidstaten dienen volgens het kabinet een gebalanceerde en kosteneffectieve
bijdrage te leveren aan het halen van het EU-klimaatdoel voor 2040. Het kabinet constateert
en acht het niet wenselijk dat broeikasgasemissiereductie in de Europese landbouw
en landgebruik sector richting 2030 achterblijft. De landbouw kan de eigen broeikasgasemissies
niet tot nul reduceren vanwege de onvermijdelijke biologische processen van vee, maar
het heeft wel een belangrijke rol te vervullen in het realiseren van klimaatneutraliteit
in Nederland en de EU in 2050 en in het halen van het EU-klimaatdoel voor 2040. Het
kabinet vindt het daarom positief dat de Commissie inzet op een strategische dialoog
met stakeholders over het klimaatbeleid na 2030. Betrokkenheid van alle partijen is
van belang voor het draagvlak en succes van het beleid. Tegelijkertijd vindt het kabinet
het van belang dat de Klimaatwet wordt uitgevoerd en de EU internationale afspraken
honoreert. Indien een sector wordt ontzien, zal dit extra druk leggen op burgers,
maatschappelijke organisaties en bedrijven in andere sectoren, waarbij niet gegarandeerd
is dat zij deze extra inspanningen kunnen leveren. Daarom zal het kabinet de Commissie
verzoeken om, naast de strategische dialoog, concrete beleidsopties voor de landbouw
en landgebruik sector te blijven onderzoeken, inclusief marktgebaseerde maatregelen,
om een eerlijke en realistische bijdrage te kunnen leveren aan de klimaatdoelen, de
resultaten hiervan met de lidstaten te delen en op basis hiervan beleidsvoorstellen
te doen.

Het kabinet deelt het punt van de Commissie dat integraal beleid gericht op verduurzaming
van de voedselsector efficiënter is dan partieel beleid enkel gericht op de primaire
sector. Voor de landbouwsector geldt dat er naast klimaat ook opgaven liggen op het
vlak van water- en natuurkwaliteit, waaronder stikstof. Een integrale aanpak biedt
kansen om effectief op meerdere duurzaamheidsdoelen te sturen en onnodige stapeling
van beleid te voorkomen. Bovendien heeft het kabinet de voorkeur om de transitie voorspelbaar
en geleidelijk te laten verlopen in plaats van het risico te nemen dat er op een later
moment veel moet gebeuren in korte tijd. Om te komen tot een langjarig toekomstperspectief
is het van belang dat helderheid wordt geboden aan welke doelen de agrarische sector
moet voldoen ten aanzien van klimaat, ook na 2030. Het kabinet onderschrijft het belang
van een samenhangende aanpak voor klimaatverandering en biodiversiteitsverlies. Het
herstellen en beschermen van natuur gaat hand in hand met klimaatmitigatie en -adaptatie.

Het kabinet vindt het positief dat de Commissie een sterke koppeling maakt tussen
verduurzaming en concurrentievermogen van de industrie. Deze koppeling dient bij te
dragen aan stabiliteit en investeringszekerheid voor bedrijven en te zorgen voor toekomstig
concurrentievermogen van de EU. De Europese industrie kan een first mover voordeel benutten op mondiale groeimarkten. In aanvulling op het EU ETS is hiervoor
versnelde implementatie van ingezet beleid nodig om knelpunten weg te nemen. Daarbij
gaat het om EU- en nationale regelgeving, budgettaire middelen en standaarden, een
integrale weging van milieu- en klimaatdoelen en de uitrol van randvoorwaarden voor
industriële verduurzaming, zoals (aanbod en kosten van) hernieuwbare elektriciteit
en waterstof, energie-infrastructuur en vergunningen. Het invullen van deze randvoorwaarden
is bepalend voor de haalbaarheid van de transitie in de industrie en het kabinet zal
er bij de Commissie dan ook op aandringen hier tijdig en volledig mee aan de slag
te gaan in samenwerking met de lidstaten. Het kabinet zal de Commissie vragen naar
de concrete uitwerking van de geschetste plannen voor het Innovatiefonds. Het kabinet
deelt het punt van de Commissie dat energiekosten belangrijk zijn voor industriële
concurrentiekracht. Het kabinet verwelkomt initiatieven van de Commissie die kunnen
bijdragen aan de betaalbaarheid van het energiesysteem en een (mondiaal) gelijk speelveld.
De oprichting van de taskforce voor mondiale CO2-beprijzing kan hierin ook een positieve rol vervullen. Het kabinet vindt het van
belang dat er sterk wordt ingezet op een mondiaal gelijk speelveld. Hiervoor zijn
mogelijk extra maatregelen nodig in aanvulling op het EU ETS en CBAM ten behoeve van
de competitiviteit van exporterende sectoren. Deze eventuele aanvullende maatregelen
zullen op WTO-conforme manier vormgegeven moeten worden. Het kabinet kijkt in dat
kader uit naar de evaluatie van de CBAM die de Commissie in 2025 zal uitvoeren, waarin
specifiek aandacht is voor het effect op export en het risico op koolstoflekkage.

Het kabinet verwelkomt de ambitie van de Commissie voor de EU als koploper van schone
technologieën met circulaire bedrijven en bio-gebaseerde producten en de verwijzing
naar het vervangen van fossiele grondstoffen door CCU, bio-gebaseerde materialen van
duurzame herkomst, en mechanische en chemische recycling. Dit is essentieel voor het
verduurzamen van bijvoorbeeld de chemische sector en draagt bij aan de ontwikkeling
van groeimarkten voor groene producten. Het kabinet zal er op aandringen dat de Commissie
een meer circulaire economie expliciet en kwantitatief meeweegt in de wetgevingsvoorstellen
voor het bereiken van het EU-klimaatdoel voor 2040. Het is positief dat de Commissie
signaleert dat bio-energie voorrang moet krijgen in sectoren waar het potentieel voor
elektrificatie beperkt is, zoals lucht- en scheepvaart. Het kabinet zal bij de Commissie
pleiten voor een uniforme set duurzaamheidscriteria, zoals aangegeven in het Duurzaamheidskader
Biogrondstoffen19, om de duurzame herkomst van biogrondstoffen te waarborgen ongeacht de toepassing
en op de prioritering van de inzet van biogrondstoffen. Het kabinet zal daarbij aandacht
vragen voor de potentieel grote vraag naar biogrondstoffen voor koolstofverwijderingen,
en hoe wordt voorkomen dat dit andere hoogwaardige toepassingen verdringt.

Het kabinet vindt het positief dat een indicatieve uitsplitsing van het EU-doel voor
2040 tussen emissiereductie en koolstofverwijdering is opgenomen. Het kabinet vindt
het in algemene zin belangrijk dat er voldoende draagvlak is voor de noodzakelijke
investeringen in koolstofverwijdering als onderdeel van het tegengaan van klimaatverandering.
Het is voor het kabinet van belang dat de noodzakelijke opschaling van koolstofverwijdering
om uiterlijk in 2050 klimaatneutraliteit en daarna netto negatieve emissies te realiseren,
cf. de Klimaatwet, niet leidt tot een verminderde inzet op emissiereductie.

Het kabinet verwelkomt de inzet van de Commissie op een energiesysteem voornamelijk
gebaseerd op hernieuwbare energie en energie-efficiëntie met een complementaire rol
voor kernenergie. Hiermee wordt invulling gegeven aan de transitie weg van fossiel,
conform het besluit op COP28. Het kabinet staat positief tegenover de oprichting van
de Industriële Alliantie voor SMR en zal zich inzetten om Nederlandse marktpartijen
hieraan te koppelen. Dit initiatief kan mogelijk bijdragen aan het versterken van
de positie van de Nederlandse maakindustrie, zowel op de lokale als op de internationale
markt. Ook verwelkomt het kabinet dat de Commissie aangeeft inefficiënte subsidies
op fossiele brandstoffen die niet bijdragen aan het beperken van energiearmoede of
een rechtvaardige transitie worden uitgefaseerd. Het kabinet zal bij de Commissie
er op aandringen om voortvarend aan de slag te gaan met het uitfaseren van alle subsidies
op fossiele brandstoffen. Hiervoor is het nodig dat er een duidelijke definitie komt
van subsidies op fossiele brandstoffen en dat er ook rekening wordt gehouden met het
mondiale speelveld. Volgens het kabinet sluit een goede definitie aan bij beprijzing
van de externe effecten van het gebruik van fossiele energie. Het kabinet zal er op
wijzen dat er andere maatregelen mogelijk zijn om energie-armoede te beperken en een
rechtvaardige transitie te realiseren. Een algehele uitzondering bij de uitfasering
van subsidies op fossiele brandstoffen die bijdragen aan het beperken van energie-armoede
of het realiseren van een rechtvaardige transitie is dan ook niet wenselijk volgens
het kabinet.

Het kabinet streeft naar een CO2-vrije elektriciteitssector in Nederland in 2035 en heeft dit streven samen met de
Penta-landen20 ook uitgesproken voor het Noordwest-Europese elektriciteitssysteem21. Het aanbevolen doel voor 2040 vraagt naar verwachting geen aanvullende inspanningen
bovenop dit nationale en regionale streven. Het kabinet erkent dat niet alle EU lidstaten
tegelijk een CO2-vrije elektriciteitssector zullen bereiken en vindt daarom sturen op een CO2-vrij elektriciteitssysteem op EU niveau in 2040 realistisch. Daarbij zal het kabinet
aandacht vragen voor mogelijke verdringingseffecten door de inzet van schaarse groene
energiedragers in de elektriciteitssector terwijl deze in andere sectoren ook nodig
zijn om de klimaatdoelen tijdig te halen. Het kabinet constateert dat de Commissie
verwacht dat er in 2040 nog steeds aardgas wordt toegepast in de elektriciteitssector,
gekoppeld aan de inzet van CCS. Het kabinet heeft daarbij enkele aandachtspunten en
vragen. Het kabinet verwacht in Nederland een CO2-vrije elektriciteitssector te bereiken o.a. door inzet van waterstofcentrales en
-opslag. Het kabinet zal aandacht vragen voor het faciliteren van de waterstofroute
in toekomstige beleidsvoorstellen van de Commissie. Voor andere lidstaten kunnen andere
overwegingen een rol spelen, wel vraagt het kabinet aandacht voor de impact op leveringszekerheid
en de elektriciteitsprijs als het elektriciteitssysteem nog (beperkt) afhankelijk
is van aardgas terwijl aardgasinfrastructuur wordt omgebouwd en ingezet voor nieuwe
energiedragers en emissierechten zeer schaars zijn. Het kabinet zal hier bij toekomstige
herzieningen van het EU ETS rekening mee houden. Tot slot ziet het kabinet dat het
doelbereik in alle scenario’s leunt op de inzet van CCS. Het kabinet zal de Commissie
vragen om meer inzicht te geven in de wijze waarop de Commissie verwacht deze opschaling
te realiseren, gegeven de verschillen tussen de lidstaten in maatschappelijk draagvlak
en in fysiek potentieel voor CCS. Het kabinet heeft twijfels in welke mate koolstofverwijdering
in de elektriciteitssector nodig is, omdat dit alleen gerealiseerd kan worden door
biomassa in te zetten in combinatie met CCS.

Dit kan effect hebben op de business case van andere energiebronnen in de elektriciteitssector.
Bovendien kan dit de toepassing van hoogwaardige biogrondstoffen in materiaalgebruik
en andere hoogwaardige toepassingen verdringen. In de brief van 29 januari jl.22 heeft het kabinet aangegeven hoe het in de toekomst gascentrales geheel CO2-vrij wil maken door het vervangen van aardgas door een CO2-vrije energiedrager zoals waterstof.

Het kabinet deelt het belang van elektrificatie van de economie en herkent de uitdagingen
die de Commissie schetst op dat gebied. Het kabinet zal de Commissie vragen om bij
toekomstige regelgeving ervoor te waken dat de uitrol van energie-infrastructuur,
energieopslag en energieproductie niet wordt vertraagd en instabiliteit op het net
voorkomen wordt. Het kabinet vindt het belangrijk dat de Commissie ook na 2030 het
Energy Efficiency First principe blijft prioriteren, benadrukt het belang van een afweging tussen het nastreven
van emissiereductie en energiebesparing en -efficiëntie, en waardeert het streven
van de Commissie om excessieve nettarieven voor eindgebruikers door de grote investeringen
in netwerken en elektrificatie te voorkomen. Daarbij zal het kabinet ook aandacht
vragen voor de impact die verschillen in nettarieven tussen EU-lidstaten hebben op
het gelijke speelveld.

Om de beoogde bijdrage van het wegvervoer aan het 2040 doel te halen is het volgens
het kabinet essentieel dat de Commissie aanvullend beleid ontwikkelt om de ingroei
van emissievrije voertuigen te versnellen en afspraken maakt over de inzet van hernieuwbare
brandstoffen en over de noodzakelijke laad- en tankinfrastructuur. Het is hierbij
van belang dat mobiliteit betaalbaar blijft voor burgers en een Europees gelijk speelveld
voor het wegtransport wordt geborgd.

Het kabinet vindt het positief dat de Commissie verder in wil zetten op verduurzaming
van de lucht- en zeevaart en erkent dat de grootschalige opname van duurzame brandstoffen
en technologieën voor deze sectoren benodigd is en versneld moet worden. Bij toekomstige
beleidsvoorstellen om het EU-klimaatdoel voor 2040 te bereiken zal het kabinet er
op letten dat de gevraagde bijdrage van de lucht- en zeevaart eerlijk en realistisch
is, en aandacht vragen voor de gevolgen van deelname van deze sectoren aan het EU
ETS. Het kabinet verwelkomt het aangekondigde onderzoek om het EU ETS uit te breiden
naar bepaalde typen uitgezonderd vliegverkeer en kleinere schepen onder de 5.000 bruto
tonnage. Het kabinet pleit al geruime tijd voor verbreding van het EU ETS naar schepen
tussen de 400 en 5.000 bruto tonnage, zodat een groter deel van de sector en emissies
onder het EU ETS zou komen te vallen en het risico op ontwijking via de inzet van
kleinere schepen wordt verlaagd. Juist Nederland heeft een groot aandeel in dit deel
van de vloot, en daarom dus een belang dat daar ook de prikkel tot investeren in verduurzaming
komt. Het kabinet pleit daarnaast voor het verbreden van het EU ETS2 naar alle fossiele
brandstoffen in op dit moment nog vrijgestelde sectoren, inclusief de binnenvaart,
in lijn met de Nederlandse inzet tijdens Fit for 5523 en voor een gelijk speelveld in de EU voor deze sectoren. De binnenvaart wordt in
de mededeling niet benoemd, terwijl deze voor Nederland belangrijke sector voor grote
uitdagingen staat waar het gaat om verduurzaming.

Hierover zal verduidelijking worden gevraagd bij de Commissie. Het kabinet vindt het
positief dat de Commissie overweegt de duurzame vliegtuigbrandstofnormen aan te scherpen
en stelt dat de volledige klimaatimpact van de luchtvaart moet worden meegenomen in
het klimaatbeleid, inclusief de non-CO2-emissies, in lijn met de meest recente wetenschappelijke inzichten. Het kabinet kijkt
uit naar de resultaten van de onderzoeken die hierover reeds zijn aangekondigd.

Hoewel de Commissie ingaat op de voordelen voor de volksgezondheid van het aanbevolen
EU-klimaatdoel voor 2040, blijft een verantwoordelijkheid en rol voor de EU gezondheidssector
in het terugdringen van de broeikasgasuitstoot onbenoemd, terwijl de gezondheidssector
circa 5 procent bijdraagt aan de totale uitstoot24 en klimaatverandering een grote bedreiging voor de volksgezondheid vormt. Daarnaast
leveren klimaatmitigerende maatregelen gezondheidswinst op. Het kabinet zet ook op
EU niveau in op een EU agenda op klimaat en gezondheid in relatie tot mitigatie en
adaptatie en zal hiervoor aandacht blijven vragen bij de Commissie25.

Gevolgen brede welvaart

Conform de motie Van Raan26 houdt het kabinet bij voorstellen voortkomend uit de Green Deal rekening met brede
welvaart. Hierbij kijkt het kabinet naar vier aspecten: kwaliteit van leven voor huidige
generaties, kapitaalvoorraden voor latere generaties, grensoverschrijdende effecten
en de verdeling van kosten en baten. Het kabinet acht de impact op deze vier aspecten
positief, omdat het doel van 90% in 2040 op weg naar klimaatneutraliteit in 2050 in
overeenstemming is met de wetenschappelijke inzichten over wat nodig is om binnen
1,5 graden Celsius opwarming van de aarde te blijven. Daarnaast laat het impact assessment
zien dat het sterke positieve effecten heeft op gezondheid, luchtkwaliteit en het
milieu. De gevolgen voor kapitaalvoorraden voor latere generaties zijn ook positief
volgens het kabinet, omdat het doel in lijn is met wat nodig is om gevaarlijke klimaatverandering
te voorkomen en zo de klimaatschade voor toekomstige generaties beperkt. Voor het
derde aspect, grensoverschrijdende effecten, schat het kabinet in dat het voorstel
bijdraagt aan een weerbare economie, door bijvoorbeeld een lagere afhankelijkheid
van import van fossiele brandstoffen, het creëren van nieuwe groeimarkten voor Europese
bedrijven en bijdragen aan het behalen van de doelen van de Overeenkomst van Parijs.
Voor de gevolgen voor het vierde aspect, de verdeling van kosten en baten over verschillende
groepen in de samenleving, is aandacht nodig in de uitwerking van de beleidsvoorstellen
om het doel te bereiken en de dialoog met burgers te voeren. Indien de verdeling van
kosten en baten als niet rechtvaardig wordt ervaren, dan komt het draagvlak voor klimaatbeleid
onder druk. De Commissie heeft reeds in de mededeling aandacht voor de sociaaleconomische
gevolgen voor minder draagkrachtige personen, midden- en kleinbedrijf, energie-intensieve
bedrijven en regio’s. Het is voor het kabinet van belang dat dit voldoende aandacht
krijgt in de uitwerking van de voorstellen, en er daarbij ook aandacht is voor maatschappelijke
instellingen. De EU Wetenschappelijke Klimaatraad stelt dat een doel van 90% tot 95%
economisch en praktisch haalbaar is, maar dat dit een kans biedt van slechts 50% om
binnen 1,5 graden Celsius opwarming van de aarde te blijven en dat het meewegen van
internationale rechtvaardigheid een hogere ambitie van de EU in 2040 zou vragen dan
praktisch haalbaar. Het kabinet oordeelt dat het door de Commissie aanbevolen doel
van 90% hiermee de juiste balans heeft gevonden tussen de relevante aspecten van brede
welvaart, waaronder impact op huidige en latere generaties, verdeling van kosten en
baten, en grensoverschrijdende effecten.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De meeste lidstaten moeten nog een positie bepalen. Het draagvlak voor een ambitieus
doel onder lidstaten lijkt redelijk groot te zijn. Een meerderheid van lidstaten,
inclusief lidstaten die niet traditioneel ambitieus klimaatbeleid voeren, heeft hiertoe
in het voortraject al opgeroepen. Er zijn nog geen lidstaten die zich hebben uitgesproken
tegen het voorstel van de Commissie.

Ook in het Europees Parlement wordt nog een positie bepaald. De EVP stelde in een
eerste reactie dat het positief is dat de Commissie met de mededeling een brede maatschappelijke
dialoog wil starten. De S&D benadrukte in een eerste reactie dat 90% wat hen betreft
koers vasthouden is, en dat de discussie moet gaan over het investeringsgat in plaats
van het ambitieniveau. De eerste reactie van Renew benadrukte dat de overkoepelende
randvoorwaarden bij het doel wat hen betreft relevanter zijn om te bespreken dan het
ambitieniveau zelf. De Groenen hebben in een persverklaring gesteld dat het 2040 doel
wat hen betreft klimaatneutraliteit zou moeten zijn.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

De grondhouding van het kabinet is positief. De mededeling reageert op de wettelijke
eis van artikel 4, derde lid, van de EU Klimaatwet27. De EU Klimaatwet is gebaseerd op artikel 192, eerste lid VWEU. Dit artikel geeft
de EU de bevoegdheid om beleid van de Unie vast te stellen op het terrein van milieu,
waaronder de bestrijding van klimaatverandering. Op het terrein van milieu is sprake
van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten op grond van artikel 4,
tweede lid, sub e, VWEU.

b) Subsidiariteit

De grondhouding van het kabinet is positief. De mededeling heeft tot doel bij te dragen
aan het behalen van EU-brede doelen en het voldoen aan de Overeenkomst van Parijs
ten aanzien van het tegengaan van klimaatverandering. Dit kan niet voldoende door
de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau worden verwezenlijkt. Het grensoverschrijdende
karakter van klimaatverandering en de diverse acties die hieraan moeten bijdragen
rechtvaardigt optreden op EU-niveau.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet is positief. De mededeling heeft tot doel bij te dragen
aan het behalen van EU-brede doelen en het voldoen aan de Overeenkomst van Parijs
ten aanzien van het tegengaan van klimaatverandering. Hiertoe wordt de aanbeveling
gedaan voor een tussendoel voor 2040 in de transitie naar klimaatneutraliteit in 2050.
Het voorgestelde optreden is geschikt om dit doel te bereiken, omdat met het aanbevolen
doel de EU op weg blijft om te kunnen voldoen aan de afspraken onder de Overeenkomst
van Parijs, specifiek het binnen bereik houden van de 1,5 graden Celsius. De EU Wetenschappelijke
Klimaatraad stelt dat een EU-klimaatdoel voor 2040 van 90 tot 95% ten opzichte van
1990 noodzakelijk is om een kans van tenminste 50% te houden dat de opwarming van
de aarde beperkt blijft tot 1,5 graden Celsius. Het voorgestelde optreden gaat niet
verder dan noodzakelijk, omdat de Commissie ervoor kiest om een doel aan te bevelen
welke overeenkomt met de onderkant van deze bandbreedte.

d) Financiële gevolgen

Uit de mededeling volgen geen directe financiële gevolgen. Indien de aanbeveling van
de Commissie voor een EU-klimaatdoel voor 2040 wordt aangenomen, zullen er wetgevende
voorstellen volgen om dit doel te bereiken met mogelijke financiële gevolgen. Het
kabinet zal de Commissie vragen om verduidelijking over de financiële gevolgen van
deze toekomstige voorstellen.

Afspraken over het Europese herstelinstrument en het Meerjarig Financieel Kader (MFK)
2021–2027, die gezamenlijk ten minste 30% aan klimaat moeten bijdragen, leggen al
een belangrijke financiële basis voor het klimaatbeleid op korte termijn. Indien er
gevolgen zijn voor de EU-begroting is het kabinet van mening dat de benodigde EU-middelen
gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van het
MFK 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

De financiële gevolgen voor de Rijksbegroting en het nationale inkomstenkader moeten
per toekomstig voorstel worden bezien. Er zal hierbij ook gekeken moeten worden naar
de financiële gevolgen voor medeoverheden en de uitvoerbaarheid en haalbaarheid van
de maatregelen. Eventuele budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van
het/de beleidsverantwoordelijk(e) departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Uit de mededeling volgen geen directe gevolgen voor de regeldruk, aangezien het geen
voorstellen voor wetgeving betreft. Indien de aanbeveling van de Commissie voor een
EU-klimaatdoel voor 2040 wordt aangenomen, zullen er wetgevende voorstellen volgen
om dit doel te bereiken met mogelijke gevolgen voor de regeldruk. Uitgangspunt voor
het kabinet daarbij is dat voorstellen zo lastenluw mogelijk worden vormgegeven, waarbij
regeldruk voor het bedrijfsleven zoveel mogelijk beperkt blijft. Het pakket moet daarnaast
ook handhaafbaar, uitvoerbaar en fraudebestendig zijn.

De gevolgen voor het Europese concurrentievermogen wordt neutraal tot positief beoordeeld.
De Commissie zet uiteen dat het EU-klimaatdoel voor 2040 samen zal en moet gaan met
een agenda voor competitiviteit van Europese industrie en bedrijvigheid. Het is van
belang dat er een gelijk speelveld met internationale partners wordt bereikt. De Commissie
schetst dit dan ook als één van de overkoepelende randvoorwaarden en geeft o.a. aan
sterker in te zetten op internationale klimaatdiplomatie om dit te bereiken. Indien
klimaatactie mondiaal versnelt, groeit het Europese aandeel in de wereldhandel, zo
blijkt uit het impact assessment. Indien klimaatactie in derde landen achterblijft,
blijkt uit het impact assessment dat de impact op Europese competitiviteit gering
is, en niet significant verschilt ten opzichte van de andere onderzochte doelen. Bovendien
wordt aangetoond dat een doel van 90% een positieve impact heeft op de energie-onafhankelijkheid
van de EU en kan bijdragen aan open strategische autonomie en economische weerbaarheid.

De EU heeft een koploperrol ten aanzien van mondiale klimaatactie en levert een belangrijke
bijdrage aan het bereiken van de doelen onder de Overeenkomst van Parijs, waaraan
nagenoeg de gehele wereld zich heeft gecommitteerd. In deze positie is de EU succesvol
geweest in het aansporen van belangrijke geopolitieke spelers om ook ambitieus klimaatbeleid
te voeren. Het voorstel voor een ambitieus EU-klimaatdoel voor 2040, alsook de aankondiging
van de Commissie om sterker in te gaan zetten op klimaatdiplomatie en een taskforce
op te gaan zetten voor mondiale CO2-beprijzing versterken deze positie van de EU. Bij de beoordeling van toekomstige
voorstellen om het EU-klimaatdoel voor 2040 te realiseren is het belangrijk om mogelijke
effecten op derde landen (met name ontwikkelingslanden) in kaart te brengen, met het
oog op samenwerking en, waar nodig, assistentie in de implementatie. Rekening houden
met effecten van EU maatregelen op derde landen en daar zo nodig flankerende maatregelen
voor treffen is noodzakelijk voor een succesvolle versterkte inzet op EU klimaatdiplomatie.