Brief regering : Verslag van de JBZ-Raad van 4 en 5 december 2023

Nr. 866
BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN VOOR RECHTSBESCHERMING EN DE
STAATSSECRETARIS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 15 december 2023

Hierbij bieden wij uw Kamer het verslag aan van de bijeenkomst van de Raad Justitie
en Binnenlandse Zaken (JBZ) op 4 en 5 december 2023 in Brussel. De Minister voor Rechtsbescherming
en de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid hebben deelgenomen aan deze JBZ-Raad.
In bijgaand verslag wordt onder andere nader ingegaan op de laatste stand van zaken
rondom de onderhandelingen over het Asiel- en migratiepact en de toepassing van de
bepalingen van het Schengenacquis in Bulgarije en Roemenië.

In deze aanbiedingsbrief informeren wij u over de bijeenkomst van de kopgroep counterterrorisme,
de aanbeveling voor verbeterde samenwerking Schengengebied, de voortgang AMV-samenwerkingsverband
Griekenland, Dublinzaken Italië en mensenrechten (toezegging lid Podt). Ook informeren
wij u over de voortgang in een aantal EU-wetgevingsdossiers; de Prüm II-verordening,
het bereikte politieke akkoord over een nieuwe Confiscatierichtlijn, de richtlijn
strafbaarstelling niet-naleving sancties en de richtlijn inzake de enkelvoudige toelatingsprocedure
en de gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid.

Kopgroep counterterrorisme

Voor de start van de JBZ-Raad op 5 december vond een kopgroep terrorisme bijeenkomst
plaats waar Nederland, België, Zweden, Frankrijk, Finland, Oostenrijk, Duitsland en
de EU contraterrorismecoördinator (EU CTC) aan deelnamen. Er vond een uitwisseling
plaats over de aanpak van desinformatie en Foreign Information Manipulation and Interference, gewelddadig extremisme en terrorisme en de impact van het conflict in het Midden-Oosten
op de interne veiligheid.

Aanbeveling voor verbeterde samenwerking tussen lidstaten in het Schengengebied

Op 23 november jl. publiceerde de Commissie een aanbeveling voor verbeterde samenwerking
tussen lidstaten in het Schengengebied. De Commissie beoogt met deze aanbeveling het
gebruik van alternatieve maatregelen voor binnengrenscontroles te bevorderen en informatie-uitwisseling
en samenwerking tussen lidstaten te intensiveren op moment dat binnengrenscontroles
zijn heringevoerd. De aanbeveling is openbaar1 en bestaat uit aanbevelingen voor operationele acties verdeeld over acht elementen,
onder andere: samenwerking op het gebied van rechtshandhaving, gezamenlijke acties
in de aanpak tegen mensensmokkel, volledig gebruik van de mogelijkheden op het gebied
van terugkeer, tegengaan van secundaire migratie binnen het Schengengebied, versterking
van gezamenlijke acties tegen georganiseerde criminaliteit en terrorisme en maatregelen
om de herinvoering van binnengrenscontroles te beperken. De Schengencoördinator zal
voor de uitvoering van deze aanbeveling in dialoog blijven met de lidstaten en regelmatig
over de voortgang aan de Schengenraad rapporteren. De aanbeveling wordt begeleid door
een rapport van de Commissie over formele consultaties die de Schengencoördinator
tussen mei en november voerde met lidstaten die in die periode hun binnengrenscontroles
hadden heringevoerd. De aanbeveling bouwt voort op een eerdere aanbeveling van de
Commissie over proportionele politiecontroles en politiesamenwerking in het Schengengebied
en recente jurisprudentie van het EU-hof.2

Het kabinet verwelkomt de aanbeveling en onderschrijft met name de acties die als
doel hebben om alternatieve maatregelen voor binnengrenscontroles te bevorderen om
het vrij verkeer van personen in het Schengengebied te waarborgen. Het kabinet is
van mening dat lidstaten in uitzonderlijke gevallen de mogelijkheid moeten behouden
om binnengrenscontroles her in te voeren, als laatste middel. De voorgestelde acties
in de aanbeveling zijn gebaseerd op reeds bestaande regelgeving en beleid, zoals de
huidige Schengengrenscode en de Aanbeveling inzake operationele samenwerking op het
gebied van rechtshandhaving3, en richten zich vooral op implementatie en volledig gebruik maken in de praktijk
van mogelijkheden die Europese regelgeving en beleid reeds bieden. Het kabinet hecht
ook zeer aan het tegengaan van secundaire migratie binnen het Schengengebied, en verwelkomt
dan ook de voorgestelde acties op dat vlak.

Uw Kamer zal – mocht daar aanleiding toe zijn – via de geannoteerde agenda en het
verslag van de JBZ-Raad op de hoogte worden gehouden over de uitvoering van deze aanbeveling.

Voortgang alleenstaande minderjarige vreemdelingen-samenwerkingsverband Griekenland

Naar aanleiding van de motie van de leden Van Toorenburg en Voordewind4 is uw Kamer periodiek geïnformeerd over de voortgang van het Grieks-Nederlandse samenwerkingsverband
om het voogdijsysteem en de opvang van alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv)
in Griekenland structureel te verbeteren. De amv-samenwerking met Griekenland is in
2020 gestart met een Memorandum of Understanding (MoU) en bestaat uit een voogdijcomponent en een opvangcomponent. Zoals gemeld aan
uw Kamer5 is per 18 juni 2023 het MoU officieel afgelopen. De situatie van amv in Griekenland is verbeterd sinds de start
van de samenwerking. Volgens de beschikbare cijfers waren op 1 november 2023 in heel
Griekenland 1.864 amv geregistreerd.6 Dit aantal is aanzienlijk lager dan de 5.180 amv die in Griekenland waren geregistreerd
ten tijde van de start van het amv-samenwerkingsverband. Ook zijn er duidelijke stappen
gezet ten aanzien van het voogdijsysteem en de opvangomstandigheden. Het kabinet acht
daarom de motie van de leden Van Toorenburg en Voordewind uitgevoerd.

Hoewel het kabinet de motie als uitgevoerd beschouwd, zal het kabinet de samenwerking
met Griekenland voortzetten als een Nederlandse bijdrage aan het vrijwillige solidariteitsmechanisme.
Onder de voogdijcomponent ondersteunt stichting Nidos sinds september 2021 met Nederlandse
financiering de Griekse overheid bij het opzetten van het Griekse voogdijsysteem voor
amv met een plaatsing van een liaison officer bij de Griekse overheid. Het project met Nidos loopt in ieder geval tot 18 juni 2025.
Als onderdeel van de opvangcomponent financiert Nederland sinds 2020 stichting Movement on the Ground en the Home Project voor drie opvanglocaties voor amv met een totale capaciteit van 48 opvangplekken.
Deze financiering loopt tot medio 2024. Daarnaast financiert Nederland gezamenlijk
met Tsjechië en Zwitserland een project dat uitgevoerd wordt door IOM voor de eerste
opvang van alleenstaande minderjarige vreemdelingen op Chios, Kos, Leros en Samos.
Sinds de start van het project is de bezetting op bijna ieder moment honderd procent.
Het project loopt tot 31 december 2023. Het kabinet onderzoekt hoe zij het project
verder gaat ondersteunen.

Voorrang aan nationale procedure voor Dublinzaken Italië

In het Commissiedebat Vreemdelingen- en asielbeleid van 28 juni 2023 (Kamerstuk 19 637, nr. 3157) heeft het lid Van den Brink (CDA) de tijdelijke Dublinstop ten aanzien van Italië
opgebracht en verzocht specifiek ten aanzien van die zaken te verkennen of het niet
efficiënter is om personen uit veilige landen van herkomst die hiertussen zitten,
via het veiligelandenspoor 2 versneld door de nationale asielprocedure te leiden.
In deze aanbiedingsbrief bericht het kabinet uw Kamer over de wijze waarop het uitvoering
geeft aan dit verzoek.7

Bij brief van 23 mei 2023 is uw Kamer geïnformeerd over een uitspraak van de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) over Dublinoverdrachten aan
Italië.8 Kort gezegd concludeerde de Afdeling in die uitspraak dat er vanwege de Italiaanse
berichtgeving over het gebrek aan opvangfaciliteiten een reëel risico bestaat dat
vreemdelingen bij overdracht aan Italië terechtkomen in een toestand van zeer verregaande
materiële deprivatie, waardoor zij niet kunnen voorzien in de belangrijkste basisbehoeften,
zoals onderdak, eten en stromend water. Als gevolg van deze uitspraak, en de eerdere
berichtgeving vanuit Italië, kunnen er vanuit Nederland geen Dublinoverdrachten meer
plaatsvinden aan Italië en neemt de IND in individuele Italiaanse Dublinzaken geen
overdrachtsbesluiten. In andere woorden: asielzaken waarvoor Italië op grond van de
in de Dublinverordening neergelegde criteria verantwoordelijk is, worden on hold gezet. Nadat de in de Dublinverordening vastgelegde uiterste overdrachtstermijn van
zes maanden is verlopen, vervalt de primaire verantwoordelijkheid van Italië en verschuift
de verantwoordelijkheid voor het inhoudelijk beoordelen van het asielverzoek naar
Nederland.

Indachtig het verzoek van de heer Van den Brink (CDA) heeft het kabinet nu om redenen
van opportuniteit het besluit genomen in Italiaanse Dublinzaken per 1 januari 2024,
of zoveel eerder als mogelijk is, ten aanzien van een specifieke categorie asielzoekers
niet meer de afloop van de uiterste overdrachtstermijn af te wachten voordat het asielverzoek
door de IND op inhoudelijke gronden wordt afgewikkeld, maar direct hiertoe over te
gaan. Dit gaat dan om de groep asielzoekers met, gelet op hun nationaliteit, een kansarm
asielverzoek. De opvang zal naar verwachting door deze maatregel worden ontlast, omdat
deze groep korter dan nu het geval is, in de Nederlandse asielopvang zal verblijven.
Na afwijzing van het asielverzoek zal de beëindiging van de opvang en het vertrektraject
naar het land van herkomst ter hand worden genomen. Deze maatregel geldt in principe
voor de nieuwe instroom. Waar mogelijk wordt het ook toegepast voor de asielzoekers
die tot deze groep behoren en al wel de Dublinprocedure in zijn gestroomd. Het logistieke
proces en de grotere instroom van deze nationaliteiten in de procedure kan tijdelijk
van invloed zijn op de doorlooptijden in spoor 2 en spoor 4.

Een keerzijde van dit besluit is dat Nederland met het inhoudelijk in behandeling
nemen van de asielaanvraag, bij afwijzing daarvan ook verantwoordelijk is voor het
terugkeertraject van de aanvrager naar het land van herkomst. Zonder de bijzondere
migratiesituatie van Italië te willen relativeren, is het kabinet van mening dat ook
van dat land mag worden verwacht dat zij haar internationale verplichtingen jegens
asielzoekers en Europese afspraken nakomt. Het kabinet blijft dit dan ook onder de
aandacht brengen van de Italiaanse ambtgenoten en de Europese Commissie. Daarnaast
zet het kabinet in het kader van de onderhandelingen over het Asiel- en Migratiepact
in op extra waarborgen voor de monitoring en handhaving van de Commissie op naleving
van het asielacquis. Het is niet acceptabel als lidstaten hun verantwoordelijkheden
naast zich neerleggen.

Mensenrechten

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid komt – indachtig zijn toezegging aan
het lid Podt in het Commissiedebat (Kamerstuk 32 317, nr. 818) voorafgaand aan de Informele JBZ-Raad te Stockholm van 25, 26 en 27 januari 2023
– in het verslag van de JBZ-Raad terug op de bespreking van mensenrechten tijdens
die Raad. Ditmaal kwam bij de bespreking van de staat van het Schengengebied het belang
van de naleving van het beginsel van non-refoulement en fundamentele rechten aan de
orde in het kader van de geïdentificeerde acties om terugkeer te verbeteren. Een klein
aantal lidstaten vroeg daar in het bijzonder aandacht voor. Daarnaast kwam het onderwerp
aan de orde bij de bespreking van de fact finding missie naar Bulgarije. Deze missie was breed opgezet, waarbij relevante ontwikkelingen
op diverse beleidsterreinen van het Schengenacquis (buitengrensbeheer, terugkeer,
politiesamenwerking, judiciële samenwerking in strafzaken, grootschalige IT-systemen
zoals het Schengeninformatiesysteem, fundamentele rechten en het functioneren van
autoriteiten) werden getoetst. Ook fundamentele rechten waren hier een horizontaal
onderdeel van. In bijgaand verslag wordt hier nader op ingegaan.

Voortgang Europese wetgevingsdossiers

Prüm II-verordening

Op 20 november jl. is een politiek akkoord bereikt op de Prüm II verordening in de
triloog tussen het EP, de Commissie en de Raad. De Prüm II verordening herziet het
huidige Prüm raamwerk voor de uitwisseling van gegevens tussen rechtshandhavingsautoriteiten
van EU-lidstaten voor het voorkomen, opsporen en onderzoeken van strafbare feiten.9 Naast de uitwisseling van DNA, vingerafdrukken en gegevens uit kentekenregisters,
kunnen onder Prüm II ook gezichtsbeelden en politiebestanden geautomatiseerd tussen
rechtshandhavingsautoriteiten uitgewisseld worden. Een centrale router gemaakt en
beheerd door eu-LISA zal deze geautomatiseerde uitwisseling mogelijk maken. Prüm II
behelst een reactietermijn van 48 uur voor het aanleveren van aanvullende gegevens
na bevestiging van een match tussen biometrische data. Indien nationale wetgeving
het toelaat, kan onder Prüm II ook worden gezocht met gegevens van ongeïdentificeerde
menselijke resten ook zonder een link met een strafrechtelijk onderzoek, en voor het
vinden van vermiste personen op humanitaire gronden. In de verordening staat expliciet
opgenomen dat uitwisseling van gegevens onder Prüm II proportioneel en noodzakelijk
moet zijn. Prüm is een belangrijk instrument voor de effectieve samenwerking van EU
rechtshandhavingsautoriteiten en het kabinet verwelkomt dit politiek akkoord.

Richtlijn ontneming en confiscatie vermogensbestanddelen

Op 12 december jl. is er door het Europees parlement, het Spaanse voorzitterschap
van de Europese Raad en de Europese Commissie een politiek akkoord bereikt over een
nieuwe EU richtlijn betreffende ontneming en confiscatie van vermogensbestanddelen
(hierna: confiscatierichtlijn). De confiscatierichtlijn introduceert regels ten behoeve
van het opsporen, inbeslagname, confisqueren en beheren van crimineel vermogen.

Onderdeel van de confiscatierichtlijn zijn bijvoorbeeld duidelijke regels voor de
Europese Asset Recovery Offices die verantwoordelijk zijn voor grensoverschrijdende
samenwerking als het gaat om crimineel vermogen. Belangrijk element is dat landen
in bepaalde gevallen ook tot confiscatie moeten kunnen overgaan zonder voorafgaande
veroordeling. Dit moet bijvoorbeeld mogelijk zijn indien er sprake is van substantieel
onverklaarbaar vermogen waarvan de rechter aannemelijk acht dat het desbetreffende
vermogen afkomstig is uit criminele activiteiten.

Tenslotte wordt iedere lidstaat verplicht tot het aanwijzen van een Asset Management
Office (AMO) die belast is met het beheer van inbeslaggenomen en geconfisqueerd vermogen.
Doel hiervan is dat bevroren vermogensbestanddelen waarvan de waarde snel kan verminderen,
adequaat worden beheerd totdat er een definitieve confiscatiebeslissing ligt. Bovendien
wordt het voor lidstaten mogelijk om inbeslaggenomen voorwerpen te verkopen voorafgaand
aan een onherroepelijke confiscatiebeslissing, om te voorkomen dat de waarde verloren
gaat.

Een verdere appreciatie van het bereikte politieke akkoord en de verhouding tot de
Nederlandse inzet zoals beschreven in het BNC Fiche van 1 juli 202210 volgt in het begin van 2024.

Richtlijn strafbaarstelling niet-naleving sancties

Op 12 december jl. is er ook door het Europees parlement, het Voorzitterschap en de
Europese Commissie een politiek akkoord bereikt over een nieuwe EU richtlijn betreffende
de definitie van strafbare feiten en sancties voor de schending van beperkende maatregelen
van de Unie.

Het doel van het voorstel is om definities van strafbare feiten die verband houden
met de schending van beperkende maatregelen van de Unie op elkaar af te stemmen, te
zorgen voor doeltreffende, afschrikkende en evenredige strafrechtelijke sanctietypen
en sanctieniveaus voor strafbare feiten die verband houden met de schending van beperkende
maatregelen van de Unie. De achtergrond hiervan is dat beperkende maatregelen een
essentieel instrument zijn van het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid
van de EU (GBVB) ter bevordering van de bescherming van de waarden van de Unie, de
handhaving van de internationale vrede en veiligheid, en de consolidering en ondersteuning
van democratie, rechtsstaat en mensenrechten wereldwijd, zoals neergelegd in artikel
21 van het Verdrag betreffende de Europese Unie.

Overtreding van beperkende maatregelen van de Unie is in Nederland reeds strafbaar
op grond van de Sanctiewet 1977 in combinatie met de Wet op de economische delicten.
Het voorstel zal grensoverschrijdend onderzoek en grensoverschrijdende vervolging
bevorderen alsmede de operationele doeltreffendheid van de nationale handhavingsketens
te verbeteren om onderzoeken, vervolgingen en strafrechtelijke sancties te bevorderen.

Een verdere appreciatie van het bereikte politieke akkoord en de verhouding tot de
Nederlandse inzet zoals beschreven in het BNC Fiche van 3 februari 202311 volgt in het begin van 2024.

Onderhandelingsresultaat op de Richtlijn 2011/98/EU inzake de enkelvoudige toelatingsprocedure
en de gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid

Op 27 april 2022 publiceerde de Europese Commissie een voorstel tot herziening van
Richtlijn 2011/98/EU inzake de enkelvoudige toelatingsprocedure en de gecombineerde
vergunning voor verblijf en arbeid (GVVA-Richtlijn, Single Permit Directive). Het doel van het voorstel is om de toelatingsprocedure voor arbeidsmigranten te
stroomlijnen en de rechten van toegelaten arbeidsmigranten licht te herzien. Tijdens
de JBZ-Raad van 8–9 juni jl. hebben de lidstaten een gemeenschappelijk standpunt (een
algemene oriëntatie) over het voorstel bereikt. Hierna zijn de onderhandelingen (trilogen)
met het Europees Parlement (EP) van start gegaan. Het Spaanse voorzitterschap probeert
nog dit jaar overeenstemming te bereiken met het EP. Voor Nederland zijn, zoals ook
aangegeven in het BNC-fiche12, onder andere de afspraken over de beslistermijnen, de procedures rondom verandering
van werkgever en verblijf na werkloosheid, van belang.

De Nederlandse inzet op deze onderwerpen werd naar tevredenheid verwerkt in de eerdere
algemene oriëntatie. De gesprekken met het EP zijn op deze onderwerpen echter nog
niet afgerond. In de beoordeling van de definitieve compromistekst zal het kabinet
met name de afspraken op deze onderdelen betrekken.

De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius

De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind

De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg

Verslag van de Raad Justitie en Binnenlandse zaken 4 en 5 december 2023

I. Justitie

Belangrijkste resultaten

• Er werd een algemene oriëntatie aangenomen over de Verordening overdracht van strafvervolging.

• De e-justice strategie 2024–2028 werd aangenomen.

• Er is een Raadspositie aangenomen over de evaluatie van de toepassing van de AVG.

• Debatten over de rechten van slachtoffers en over de justitiële samenwerking met derde
landen hebben besluitvorming op deze dossiers richting gegeven.

1. Verordening betreffende de overdracht van strafvervolging

Het Spaanse voorzitterschap lichtte de voorliggende verordening toe als een ontbrekend
instrument in de strafrechtelijke samenwerking binnen de EU. Er zijn diverse instrumenten
inzake wederzijdse erkenning, maar specifieke regelgeving ontbreekt voor de overdracht
van strafvervolging naar een andere lidstaat.

Een meerderheid van de lidstaten sprak steun uit voor aanname van de voorliggende
algemene oriëntatie. De lidstaten uitten hun waardering voor de compromistekst en
zien het voorstel als een belangrijk EU-instrument om de efficiëntie en effectiviteit
van strafvervolgingsoverdrachten te verbeteren en de rechtsbescherming voor betrokkenen
te versterken. Enkele lidstaten uitten een voorbehoud ten aanzien van het voorstel
en onthielden zich van stemming. Deze lidstaten benadrukten hun behoefte aan meer
tijd om de praktische implicaties van het voorstel te bestuderen. De verdere uitwerking
van het voorstel zal op basis van de algemene oriëntatie worden voortgezet onder het
Belgische voorzitterschap.

2. Richtlijn voor het wijzigen van Richtlijn 2012/29/EU betreffende de rechten van
slachtoffers van strafbare feiten

Het Voorzitterschap opende het beleidsdebat door de discussie te richtten op de schadeloosstelling
voor slachtoffers en de implementatie van een geïntegreerde dienstverlening op een
locatie voor kindslachtoffers. In het vooraf verspreide discussiedocument vroeg het
Voorzitterschap de Raad:

1. Wat is de beste aanpak om ervoor te zorgen dat slachtoffers adequate compensatie van
schade door de dader ontvangen?

2. In welke zaken met kindslachtoffers zou het Barnahus-model van toepassing moeten zijn?
Zou het in alle zaken met kindslachtoffers van toepassing moeten zijn of alleen bij
ernstige strafbare feiten of in het geval van specifieke behoeften door hun persoonlijke
kenmerken?

Een meerderheid van de lidstaten uitte steun voor de doelstellingen van de richtlijn.
Vrijwel alle lidstaten, waaronder Nederland, benadrukten het belang van nationale
speelruimte bij de implementatie van enkele voorgestelde richtlijnbepalingen. Hierbij
werd gesteld dat een flexibele aanpak vereist is, waarbij er rekening wordt gehouden
met bestaande nationale systemen op het gebied van slachtoffercompensaties. Daarnaast
werd er door meerdere lidstaten bezorgdheid geuit over de financiële implicaties van
de voorgestelde voorschotregeling. Ook pleitten veel lidstaten voor een benadering
waarbij de staat, indien nodig, het slachtoffer ondersteunt zonder de primaire verantwoordelijkheid
van de dader te ontnemen.

Ten aanzien van het Barnahus-model, prijsden enkele lidstaten het model aan als waardevol.
De meeste lidstaten pleitten echter voor geen verplichting van het model. Daarbij
werd aangegeven dat de specifieke behoeften en omstandigheden variëren per lidstaat
en er ruimte nodig is om op nationaal niveau een effectieve ondersteuning voor slachtoffers
te waarborgen.

3. Russische agressie tegen Oekraïne: tegengaan straffeloosheid

De Commissie en het Voorzitterschap lichtte de recente ontwikkelingen toe bij het
ICPA (International Centre for the Prosection of the Crime of Aggresion against Ukraine), het EU netwerk van nationale aanspreekpunten inzake genocide, misdrijven tegen de
menselijkheid en oorlogsmisdrijven en het schaderegister. Ook meldde de Commissie
aanpassing van het Statuut van Rome te steunen zodat het Internationaal Strafhof (ICC)
in de toekomst een grotere rol kan spelen ten aanzien van het misdrijf agressie.

Eurojust benoemde als nieuwe stap dat zowel het ICPA als de Core International Crimes
Evidence Database (CICED) volledig operationeel zijn. Hierbij riep Eurojust de lidstaten
op tot het aanleveren van bewijs voor deze database. Tevens lichtten Europol en Eurojust
de ontwikkelingen toe met betrekking tot het gemeenschappelijke onderzoeksteam (JIT).

De lidstaten ondersteunden de agendering van het onderwerp en onderstreepten het belang
van de initiatieven om straffeloosheid in Oekraïne tegen te gaan. Hierbij werd steun
uitgesproken voor het schaderegister en het ICPA. Enkele lidstaten benadrukten het
belang om de Russische Federatie ter verantwoording te roepen en het ICC hierin te
steunen.

4. Studie over de werking van Europees Openbaar Ministerie

Het Voorzitterschap sprak waardering uit voor het werk dat het EOM heeft verricht.
Hierbij benadrukte het Voorzitterschap de successen van het EOM, waaronder de inbeslagname
van 300 miljoen euro in 800 zaken en de aanstelling van 8 aanklagers in het afgelopen
jaar.

De Commissie reflecteerde op de operationele periode van het EOM gedurende de afgelopen
2,5 jaar. Hierbij erkende de Commissie ook de uitdagingen voor het EOM waarover een
studie is uitgevoerd. Voorafgaand aan de JBZ-Raad is de studie over de werking van
het EOM gepubliceerd, de studie richt zich met name op de gegevensuitwisseling tussen
het EOM en nationale autoriteiten.

De Hoofdaanklager van het EOM, Laura Kövesi, reflecteerde op de uitdagingen voor het
EOM. Hierbij werd de strategie benadrukt om de financiële capaciteit van georganiseerde
misdaadgroepen te ondermijnen. Het EOM riep op tot de steun van lidstaten om effectiever
te kunnen opereren in de strijd tegen fraude en georganiseerde misdaad.

De meeste lidstaten benadrukten het belang van nauwe samenwerking tussen nationale
autoriteiten en het EOM, met aandacht voor mogelijke wijzigingen in de verordening
en de uitbreiding van bevoegdheden. Hierbij pleitten enkele lidstaten voor de uitbreiding
van de rol en de bevoegdheden van de Europese gedelegeerde openbare aanklagers. De
meeste lidstaten beschouwen het identificeren en oplossen van de praktische obstakels,
en het bevorderen van technische samenwerking als verbeterpunten. De Commissie zal
de verdere uitwisselingen tussen lidstaten en de technische besprekingen op basis
van de studie over het functioneren van het EOM ondersteunen.

5. Standpunten en bevindingen van de Raad over de toepassing van de Algemene Verordening
Gegevensbescherming (AVG)

Het Voorzitterschap benadrukte het belang van de AVG voor het waarborgen van het fundamentele
recht op bescherming van persoonsgegevens. Het Voorzitterschap vatte de Raadspositie
samen en wees op enkele uitdagingen in de AVG, zoals de interpretatie en toepassing
van de AVG vooral voor het midden- en kleinbedrijf en de noodzaak om rekening te houden
met nieuwe technologieën. Deze uitdagingen werden bevestigd door enkele lidstaten.

Er was brede steun binnen de JBZ-Raad en de Raadspositie over de toepassing van de
Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) werd aangenomen.

6. Werklunch justitiële samenwerking derde landen in de aanpak van georganiseerde
criminaliteit

Kort voorafgaand aan de JBZ-Raad besloot het Voorzitterschap een nieuw onderwerp te
agenderen voor de gesloten werklunch. Tijdens de ministerslunch is gesproken over
de justitiële samenwerking met derde landen om georganiseerde criminaliteit aan te
pakken. Het Voorzitterschap en de Commissie lichtte de recent verschenen Routekaart
aanpak georganiseerde criminaliteit en drugshandel13 toe. Hierbij werden de samenwerkingsakkoorden van Eurojust met derde landen als belangrijk
instrument benoemd. Eurojust onderstreepte dat zij het aantal samenwerkingsakkoorden
willen uitbreiden maar dat gegevensbescherming een complicerende factor speelt. Een
groot aantal lidstaten, waaronder Nederland, onderstreepte het belang van een stevige
justitiële samenwerking tussen de lidstaten en derde landen om effectief georganiseerde
criminaliteit tegen te gaan. Nederland en een aantal lidstaten benadrukte hierbij
dat er bestaande instrumenten zijn om rechtshulp- en uitlevering met derde landen
te verbeteren. Nederland gaf te kennen geen voorstander te zijn van nieuwe EU-uitleveringsverdragen
en te twijfelen over toegevoegde waarde van het komen tot een definitie van georganiseerde
misdaad.14 De Commissie concludeerde dat het aanmoedigen van deelname aan Raad van Europa instrumenten,
uitwisselen van best practices en grotere rollen voor Eurojust, Europol en EOM realistische stappen zijn voor de
verbetering van de samenwerking met derde landen.

7. Europese e-Justice Strategie 2024–2028

Het Voorzitterschap lichtte toe dat de strategie van groot belang is voor het verbeteren
van e-justitie in de EU en de lidstaten. Als successen werden de E-justice portal
en e-CODEX genoemd, die beiden de digitalisering van juridische procedure in de EU
verbeteren. De Commissie wees op het belang van een ondersteund kader voor de juridische
omgeving. De Raad nam de Europese e-Justice Strategie 2024–2028 aan.

8. EU toetreding tot het Europees Verdrag Europees tot Bescherming van de Rechten
van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM)

Het Voorzitterschap benadrukte dat de toetreding tot het EVRM niet alleen een juridische
stap is maar als doel heeft grondrechten die steeds meer onder druk staan te beschermen.
Gewerkt wordt aan een administratieve procedure om tegemoet te komen aan het laatste
bezwaar (dat ziet op de bevoegdheid voor mensenrechten op het terrein van gemeenschappelijk
buitenlandsveiligheidsbeleid15) voor EU toetreding tot het EVRM. Deze oplossing past binnen de bestaande kaders
en is een oplossing in afwachting van de uitspraak van het Europese Hof van Justitie
in de zaak Eulex-Kosovo, aldus het Voorzitterschap. De Commissie riep lidstaten op
een oplossing te vinden in afwachting van de uitspraak in bovengenoemde zaak en om
zich daarbij flexibel op te stellen. Daarbij onderstreepte de Commissie dat toetreding
van de EU tot het EVRM geen beleidskeuze maar een verdragsverplichting is.

9. Overige onderwerpen

a. Benoeming van de directeur van het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten

Het Voorzitterschap bedankte de huidige directeur Michael O’Flaherty van het Bureau
van de EU voor grondrechten voor zijn inzet en lichtte de procedure voor de benoeming
van zijn opvolger toe. De lidstaten namen hier kennis van.

b. EU-Westelijke Balkan Ministerieel Forum te Skopje (26–27 oktober 2023)

Het EU-Westelijke Balkan Forum van eind oktober werd door het Voorzitterschap toegelicht.
Tijdens het Forum werden rechtsstatelijkheid en herziening van de rechtssystemen besproken
als zjnde fundamentals first in het kader van EU-uitbreiding. Ook werd gesproken over gemeenschappelijke inspanningen
bij het tegengaan straffeloosheid in het kader van Russische agressie tegen Oekraïne.
Daarnaast werden tijdens de Raad twee conclusies van de bijeenkomst belicht; 1) dat
de gedeelde migratie commitment zijn vruchten begint af te werpen met minder irreguliere
migratie in de regio, en 2) de samenwerking in de strijd tegen terrorisme met joint action plans vorm krijgt. Ook werd de Westelijke-Balkan werd aangemoedigd om systemen op te zetten
in de strijd tegen drugshandel. Het volgende ministeriële forum met de Westelijke-Balkan
zal plaatsvinden onder Belgische voorzitterschap.

c. EU-VS Ministeriële bijeenkomst over JBZ-aangelegenheden te Washington D.C. (13–14 november
2023)

Het Voorzitterschap informeerde de Raad dat tijdens de EU-VS bijeenkomst op 13 en
14 november jl. in Washington is gesproken over de steun aan Oekraine. Hierbij zegde
de V.S. steun toe aan verschillende accountability initiatieven waaronder door 1 miljoen
dollars en een speciale aanklager aan te bieden aan het onderzoekscentrum ICPA (International Central for the Prosecution of the Crime of Agression) bij Eurojust. Er is ook gesproken over de inbeslagname van bevroren Russische activa,
de samenwerking in de aanpak van cybercrime, anti-corruptie, de situatie in het Midden
Oosten en AI. De volgende ministeriele bijeenkomst zal in juni onder het Belgische
voorzitterschap plaatsvinden.

d. Onderhandelingen tussen de EU en de VS over een overeenkomst inzake e-evidence

Het Voorzitterschap onderstreepte het belang van deze onderhandelingen om het e-evidence
framework af te kunnen ronden en riep de Commissie op om ook technische informatie
over de onderhandelingen te delen met de lidstaten. De Commissie lichtte toe dat de
onderhandelingen in constructieve sfeer verlopen en van groot belang zijn voor de
praktische samenwerking tussen rechtshandhavingsdiensten in de EU en V.s. Het doel
is om de onderhandelingen te versnellen en in 2024 af te ronden. De Commissie gaf
aan nog oplossingen te zoeken voor vraagstukken over architectuur, de afbakening en
waarborgen en dat ingezet wordt op single certification. De Commissie zegde toe de lidstaten goed te blijven informeren.

e. Jaarverslag over de toepassing van het EU-Handvest

De Commissie gaf de Raad een inkijk in de 2023 jaarlijkse rapportage over toepassing
van EU-Handvest. In de jaarrapportage werd dit keer aandacht besteed aan toegang tot
het recht waarbij zichtbaar wordt dat rechtsmiddelen (ook alternatieven) in breed
spectrum beschikbaar zijn voor effectieve rechtsbescherming. Digitalisering, bescherming
slachtoffers van discriminatie, regulering van online content en gegevensbescherming
zijn belangrijke element om in discussies over toegang tot het recht mee te nemen
en de Commissie riep dan ook op om de rapportage te gebruiken in discussies over verbeteringen
in het toegang tot het recht ook op nationaal niveau.

f. Werkprogramma van het aantredende voorzitterschap

België lichtte de prioriteiten voor haar aankomend EU-voorzitterschap toe.

De belangrijkste overkoepelende prioriteit voor België is de strijd tegen georganiseerde
drugscriminaliteit. België benadrukte hier extra aandacht aan te besteden in de JBZ-Raad
van januari en door het aannemen van Raadsconclusies hierover. Op justitieterrein
gaf België aan zich te richten op uitwisselingen over resocialisatie in detentie,
decriminalisering van sekswerk en erkenning van ouderschap in grensoverschrijdende
situatie. België lichtte als prioriteiten op home-gebied toe om naar gecontroleerde migratie toe te werken, de verbetering van Schengen
governance en de verbetering van crisismanagement. Verder benadrukte België dat zij alles op
alles zullen zetten om lopende wetgevingsdossier af te ronden.

II. Binnenlandse zaken

Belangrijkste resultaten

• De Raad sprak het belang uit van verkenning van verdere terugkeersamenwerking.

• Er werd tijdens deze JBZ-Raad nog geen besluit genomen over de volledige toepassing
Schengenacquis in Bulgarije en Roemenië (zie verder punt 2).

• De Raad werd geïnformeerd dat de (triloog)onderhandelingen over het asiel- en migratiepacht
in volle gang zijn en dat wordt ingezet op spoedige afronding.

• De Raad sprak af de risico’s voor de interne veiligheid van de EU als gevolg van de
situatie in Oekraïne en het Midden-Oosten gezamenlijk te blijven monitoren.

1. Staat van het Schengengebied

De Commissie gaf onder dit agendapunt een uitgebreide presentatie over de bevindingen
uit Schengenbarometer. Zowel de irreguliere aankomsten als de secundaire migratiebewegingen
in het Schengengebied zijn in januari–november toegenomen ten opzichte van dezelfde
periode vorig jaar. Dit zet de asielsystemen van de lidstaten onder druk. De Commissie
lichtte enkele kwetsbaarheden in het Schengengebied eruit die – zeker met het oog
op die toegenomen druk – snel verbeterd moeten worden, waaronder het te hoge aantal
toegangsverschaffingen zonder uitvoering van veiligheidschecks in het Schengen Informatie
Systeem en de hoge aantallen asielaanvragen die worden gedaan door personen die op
een geldig visum of via visumvrijstelling het Schengengebied binnen reizen. De Commissie
stond ook stil bij de verschillen in terugkeerpercentages van de verschillende lidstaten
en riep op onderlinge samenwerking te verbeteren. Daarnaast noemde de Commissie verschillende
verbeteringen in de terugkeersamenwerking met derde landen. De Commissie schreef deze
verbeteringen deels toe aan de toepassing van art 25bis van de Visumcode, maar benadrukte
ook het belang van het bieden van legale migratie-alternatieven. De Commissie dankte
de lidstaten die aanwezig waren bij de recente ministeriële conferentie over de EU talent partnerships, waarop gesproken werd over mogelijke invulling van dergelijke partnerschappen. Nederland
is waarnemer bij drie van de Talent Partnerships en nam in die hoedanigheid ook deel aan deze conferentie. Tot slot stond de Commissie
stil bij de recent opgerichte Global Alliance voor de aanpak van mensensmokkel, en twee Europese wetgevingsvoorstellen inzake mensensmokkel
die de Commissie 28 november jl. presenteerde tijdens een internationale conferentie
in Brussel. Het Voorzitterschap lichtte vervolgens het verspreide paper over terugkeer
toe en benadrukte dat de recente terroristische aanslagen nopen tot effectievere terugkeer
van personen die geen legaal verblijf hebben in de EU, in het bijzonder personen die
een risico vormen voor de binnenlandse veiligheid en de openbare orde. Het Voorzitterschap
acht Europese terugkeerbesluiten daarvoor een noodzakelijke stap, maar uitte ook begrip
voor de benodigde lange termijn voor de daadwerkelijke implementatie van dit voorstel.

Nederland uitte zijn zorgen over de toegenomen druk op de buitengrenzen, dankte de
Commissie voor het expliciet toelichten van de kwetsbaarheden, en riep dringend op
tot betere naleving van de regels, inclusief betere opvolging van Schengenevaluaties
en Frontex-beoordelingen. Daarnaast riep Nederland op tot snelle afronding van de
onderhandelingen over de Schengengrenscode voor effectievere alternatieven voor binnengrenscontroles,
en een spoedige start van de gesprekken over het Europese wetgevingspakket voor de
aanpak van mensensmokkel. Met betrekking tot terugkeer riep Nederland op tot verbetering
van de nationale processen, uitwerking van de door de Commissie aangekondigde terugkeerpilots
en een aanscherping van de Terugkeerrichtlijn.

In een volledige interventieronde stonden lidstaten stil bij de benodigde verbeteringen
op terugkeer, met name waar het personen die een veiligheidsrisico vormen betreft.
Meerdere lidstaten gaven aan dat de raadspositie op herziening van de terugkeerrichtlijn
verouderd is en dat die opnieuw bezien moet worden in het licht van de huidige context.
Het voorstel van het Voorzitterschap voor een EU-terugkeerbesluit werd verdeeld ontvangen.
Enkele lidstaten waren positief, maar veel lidstaten zagen operationele en juridische
obstakels en benadrukten dat betere benutting van de mogelijkheden binnen het huidig
systeem meer kan opleveren, zeker op de korte termijn. Enkele lidstaten lichtten toe
hoe de toegenomen (secundaire en ongeregistreerde) migratie hen tot de instelling
van binnengrenscontroles had doen overgaan, enkele andere lidstaten riepen juist op
deze controles zo snel mogelijk weer op te heffen, met het oog op het goed functioneren
van het Schengengebied. Een enkele lidstaat riep op tot het verkennen van verschillende
vormen van partnerschappen met derde landen, waaronder een partnerschap gericht op
het vaker kunnen toepassen van het veilig derde land-principe bij asielprocedures.

Toelichting van genomen maatregelen aan de Finse grens

Finland gaf een uitgebreide toelichting op de maatregelen die het land heeft genomen
in reactie op de toename van migranten aan de oostgrens, waarvan het sterke vermoeden
bestaat dat deze met hulp van de Russische federatie zich melden. Finland riep op
tot een stevig Europees wettelijk kader om deze vormen van instrumentalisering van
migranten aan te kunnen pakken.

2. Volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in Bulgarije en Roemenië
– stand van zaken

Tijdens de Schengenraad, als onderdeel van de JBZ-Raad, presenteerde de Commissie
de uitkomsten van de recente fact-findingmissie naar Bulgarije, die plaatsvond op 23–24 november jl. Deze missie had als doel de
huidige toepassing van het volledige Schengenacquis door Bulgarije te verzekeren en
zo te bezien of Bulgarije blijft voldoen aan de voorwaarden voor Schengentoetreding.
De Commissie lichtte de over het algemeen positieve resultaten toe en concludeerde
dat zowel Bulgarije als Roemenië gereed zijn voor toetreding tot het Schengengebied
aangezien zij aan de criteria voor toetreding voldoen. Nederland kon vorig jaar reeds
instemmen met de Schengentoetreding van Roemenië, zoals toegelicht in de geannoteerde
agenda van de JBZ-Raad van 8–9 december 2022. Voor de Schengentoetreding van Bulgarije
achtte Nederland het destijds te vroeg.16 Een meerderheid van lidstaten sprak zich daarna uit voor snelle besluitvorming om
volwaardig Schengenlidmaatschap van deze lidstaten te realiseren. Een enkele lidstaat
gaf aan goede bilaterale gesprekken met Roemenië en Bulgarije te voeren, maar nog
niet in te kunnen stemmen met toetreding op dit moment. Nederland heeft aangegeven
dat het, met het oog op geboekte voortgang op het terrein van de rechtsstaat en corruptiebestrijding
in Bulgarije, het initiatief van de Commissie en bereidheid van Bulgarije voor een
aanvullende vrijwillige fact-findingmissie kon verwelkomen. Nederland heeft benoemd dat alvorens vervolgstappen worden gezet,
het eerst de uitkomsten van de missie wenst te bestuderen. Het Voorzitterschap gaf
ten slotte aan dat het nauw zal blijven samenwerken en zich als doel stelt unanimiteit
te bereiken voor het einde van dit jaar.

Met dit verslag informeert het kabinet uw Kamer over de uitkomsten en appreciatie
van de fact-findingmissie in Bulgarije. Zoals eerder met uw Kamer gedeeld,17 hecht het kabinet bij Schengentoetreding aan recente informatie over de toepassing
van het Schengenacquis, evenals significante voortgang op het gebied van de rechtsstaat
in Bulgarije en Roemenië. In haar jaarlijkse rechtsstaatrapport van 5 juli jl. heeft
de Commissie verslag gedaan van de rechtsstatelijke situatie in Bulgarije en Roemenië.
Tevens onderschreef het kabinet in de kabinetsreactie op het rechtsstaatsrapport van
8 september jl. al dat Bulgarije en Roemenië sinds de laatste CVM-rapportages een
aantal belangrijke stappen had gezet en dat de ontwikkelingen over het geheel genomen
in de juiste richting bewogen.18 Sindsdien heeft Bulgarije nog verdere voortgang geboekt op het gebied van de rechtsstaat.
Dit is bevestigd in een briefwisseling tussen de Bulgaarse Minister-President Denkov
en Commissievoorzitter Von der Leyen. Uw Kamer is hier nader over geïnformeerd in
de geannoteerde agenda van de JBZ-Raad van 4–5 december jl. 19Het kabinet heeft hierin de vele positieve stappen die door de Bulgaarse regering
zijn gezet op het gebied van rechtsstaat en corruptiebestrijding verwelkomd. Naar
verwachting kan de grondwetswijziging ten behoeve van de hervorming van de Raad voor
de rechtspraak voor het einde van 2023 worden afgerond. De Venetië Commissie is nauw
betrokken geweest bij dit proces.20 Gelet op deze positieve en duurzame ontwikkelingen op het gebied van de rechtsstaat
in Bulgarije, is aan de voorwaarde van significante voortgang op gebied van rechtsstaat
voldaan, mede omdat structurele monitoring voldoende is ondervangen. Structurele monitoring
blijft noodzakelijk om ervoor te zorgen dat rechtsstaathervormingen volledig, duurzaam
en onomkeerbaar worden geïmplementeerd.

Resultaten fact-findingmissie Bulgarije

De fact-findingmissie van 23–24 november jl. volgde de methodologie van een reguliere Schengenevaluatie
en werd uitgevoerd door een gemengd team bestaande uit experts uit lidstaten, de Europese
Commissie en vertegenwoordigers van de EU-agentschappen Frontex, Europol en het Grondrechtenagentschap
(FRA). De missie werd gecoördineerd door de Europese Commissie. Er namen ook Nederlandse
experts deel aan de missie. De missie was breed opgezet, waarbij relevante ontwikkelingen
op diverse beleidsterreinen van het Schengenacquis (buitengrensbeheer, terugkeer,
politiesamenwerking, judiciële samenwerking in strafzaken, grootschalige IT-systemen
zoals het Schengeninformatiesysteem, fundamentele rechten en het functioneren van
autoriteiten) werden getoetst. Tijdens de missie is een bezoek gebracht aan Sofia,
de grens met Turkije en de grens met Servië. Vorig jaar vonden reeds twee gelijksoortige
missies plaats. Het doel van deze onderzoeksmissie was dan ook om recente informatie
op te leveren over de toepassing van het Schengenacquis door Bulgarije, in aanvulling
op de missies van vorig jaar.

De Commissie concludeert dat sinds de twee positieve fact-findingmissies van vorig jaar er wederom geen tekortkomingen zijn vastgesteld en dat Bulgarije het
Schengenacquis nog steeds correct toepast. In het rapport gaat de Commissie in op
de ontwikkelingen op de diverse beleidsterreinen. Zo hebben de Bulgaarse autoriteiten
een hoge mate van inzet en toewijding getoond, onder andere door implementatie van
het pilot-project dat in maart 2023 is opgezet naar aanleiding van de Conclusies van
de Europese Raad van 9 februari 2023, om o.a. asielgrensprocedures te versnellen.
De Commissie licht in het rapport toe dat de versterkte inspanningen aan de Bulgaarse
grenzen hebben bijgedragen aan het verminderen van de migratiedruk op de Westelijke
Balkanroute, die in 2023 met 23% is afgenomen ten opzichte van 2022 (aantal irreguliere
grensoverschrijdingen, gemeten t.o.v. zelfde periode januari–september vorig jaar).
Bulgarije heeft actief secundaire bewegingen voorkomen door verbeterde samenwerking
met de Turkse autoriteiten en aanvullende politiecontroles in het binnenland, zo stelt
de Commissie. Tegelijkertijd concludeert het rapport dat meer maatregelen nodig zijn
om de effectieve preventie van secundaire migratie richting Servië te vergroten. Verder
heeft Bulgarije het afgelopen jaar het beheer van de buitengrenzen versterkt door
de nationale capaciteiten voor grensbeheer uit te breiden, door toename van het beschikbare
personeel voor grenstoezicht te organiseren en te zorgen voor verstevigde Frontex-inzet.
Bulgarije heeft met Frontex een roadmap opgesteld en geïmplementeerd om de operationele capaciteiten aan de buitengrenzen
te versterken (incl. 200 fte van het Frontex permanent korps). Bulgarije heeft reeds
aanbestedingen gedaan om op korte termijn aanvullende investeringen te doen in het
geïntegreerd surveillancesysteem aan de grens. Met behulp van deze innovatieve technologieën
en versterkt cameratoezicht zal dat volgens de Commissie verder bijdragen aan een
efficiënt buitengrensbeheer, tegengaan van irreguliere migrantenstromen en het bestrijden
van grensoverschrijdende criminaliteit.

Het afgelopen jaar heeft Bulgarije tevens aanzienlijke inspanningen geleverd om het
beleid aan te passen om illegaal verblijf tegen te gaan en uitdagingen binnen het
Bulgaarse terugkeersysteem aan te pakken. Dit ziet bijvoorbeeld op verbeterde terugkeersamenwerking
met landen als Irak en Marokko, maar ook op een versnelde terugkeerprocedure. De grote
aantallen waar Bulgarije in terugkeerprocedures mee te maken heeft vragen om effectieve
implementatie van bestaande contingency-planning en het toewijzen van tolken en beschikbaarheid van staf ten behoeve van detentie.
Aanvullende inzet van Frontex op het vlak van terugkeer (middels een Joint Action
plan) zal Bulgaarse terugkeerinspanningen verder versterken. Specifiek beleid voor
minderjarigen in detentie is een aandachtspunt.

De Commissie stelt dat de nodige processen nog steeds aanwezig zijn om de naleving
van het beginsel van non-refoulement bij grensbeheer te waarborgen en te voorzien
in toegang tot asielprocedures. Verder wordt er door de Bulgaarse autoriteiten inspanning
geleverd om het bestaande monitoringsmechanisme voor toezicht op fundamentele rechten
aan de buitengrenzen (met o.a. UNHCR en Helsinki comité) te verbeteren en om te zorgen
voor een structurele opvolging van de aanbevelingen. Dit proces is gaande.

De Commissie benoemt voorts dat Bulgarije de internationale politiesamenwerking doeltreffend
is blijven uitvoeren en voldoet aan de eisen van het Schengenacquis op dit gebied.
Overeenkomstig de EU-prioriteiten heeft Bulgarije de strijd tegen migrantensmokkel
opgevoerd met een versterkt wettelijk en operationeel kader. Het evaluatieteam concludeert
ook dat het Bulgaarse anti-corruptieplan voor 2023 voorziet in maatregelen om corruptie
risico’s bij grensposten tegen te gaan.

Kabinetsappreciatie Schengen fact-findingmissie Bulgarije

Het kabinet verwelkomt de resultaten van de fact-findingmissies en kan zich vinden in de conclusies die door de experts van de lidstaten en de Commissie
zijn vastgesteld. Het laat zien dat Bulgarije de afgelopen jaren is blijven investeren
in de correcte toepassing van het volledige Schengenacquis. Het kabinet verwelkomt
de aanvullende inspanningen om buitengrensbeheer te versterken, onder andere door
middel van de verstevigde samenwerking met de Turkse autoriteiten, versterking van
de capaciteit van grensautoriteiten en uitbreiding van personele ondersteuning door
Frontex. Hetzelfde geldt voor de inzet om secundaire migratie tegen te gaan, door
middel van extra politiecontroles in het binnenland. Ook waardeert het kabinet het
doorlopende commitment van de Bulgaarse autoriteiten voor versterkt grensbeheer, door
middel van de pilotprojecten voor terugkeer- en asielgrensprocedures, en de geïntensiveerde
samenwerking met Frontex. Het verbeteren van het bestaande monitoringsmechanisme voor
toezicht op fundamentele rechten is een welkome stap. De structurele opvolging van
aanbevelingen verdient blijvende aandacht van de Bulgaarse autoriteiten. Hetzelfde
geldt voor het versterken van de nationale terugkeerstructuren en detentiefaciliteiten,
waar goede stappen gezet zijn, en blijvende inspanningen nodig zijn. Eveneens zal
het kabinet elke maatregel die Bulgarije neemt om het buitengrensbeheer verder te
versterken en die bijdraagt aan het reduceren van secundaire migratiestromen binnen
de Unie verwelkomen. Het kabinet acht het van groot belang dat secundaire migratie
blijvend wordt tegengegaan. In dat licht onderstreept het kabinet het belang van stevige
buitengrenzen, goede Dublinsamenwerking, screening- en asielgrensprocedures, en andere
maatregelen die daaraan bijdragen.

Al het voorgaande in ogenschouw genomen komt het kabinet tot de conclusie dat Bulgarije
aan de gestelde voorwaarden voor Schengentoetreding voldoet, en om die reden kan instemmen
met een besluit dat leidt tot de volledige toepassing van het Schengenacquis door
Bulgarije. Dit is nu herhaaldelijk vastgesteld zodat van duurzame verankering uitgegaan
mag worden. Zowel op het vlak van grensbeheer als de rechtsstaat blijft structurele
monitoring na toetreding evenwel wenselijk. Waar het grensbeheer betreft zal dit,
conform de Schengenevaluatieverordening, plaatsvinden middels de reguliere Schengenevaluaties.
De verordening voorziet in een volledige evaluatiemissie over alle elementen van het
Schengenacquis binnen een jaar na toetreding tot het Schengengebied. Daarna zal Bulgarije
– net als andere lidstaten – periodiek worden geëvalueerd. De verordening voorziet
tevens in verplichte opvolging van aanbevelingen uit deze evaluaties. Ook wijst het
kabinet op de doorlopende kwetsbaarheidsanalyses van Frontex. Ten aanzien van de rechtsstaat
zal monitoring plaatsvinden in het kader van het jaarlijkse rechtsstaatrapport. Daarnaast
is het voor het kabinet van belang dat de Commissie door de ontwikkeling en versterking
van het EU-rechtsstaatinstrumentarium beter in staat is gesteld handhavend op te treden.21 Het kabinet zal er bij de Commissie op blijven aandringen dat het beschikbare EU-rechtsstaatsinstrumentarium
zo volledig en adequaat mogelijk wordt benut.

3. Asiel- en migratiepact

Onder dit agendapunt lichtte het Voorzitterschap de ontwikkelingen toe die sinds de
JBZ-raad van oktober plaatsvonden in de trilogen met het Europees parlement (EP) over
de verschillende wetsvoorstellen van het Asiel- en Migratiepact. Het Asiel- en Migratiepact
beoogt het huidig Gemeenschappelijk Europees Asielsysteem te herzien en te verbeteren.
De onderhandelingen tussen Raad en EP zijn de laatste stap in een reeds langlopend
Europees wetgevend proces. De inzet van Nederland vindt plaats op basis van de BNC-fiches
die in 2020 over deze voorstellen werden opgesteld.22 Het kabinet maakt graag van dit verslag gebruik om uw Kamer te informeren over de
stand van de huidige onderhandelingen, een vooruitblik op mogelijke besluitvorming
en de Nederlandse inzet.

Het Voorzitterschap spreekt op regelmatige basis met de rapporteurs van het EP. Op
7 december vond de meest recente triloog op politiek niveau plaats. Over de resultaten
van die gesprekken worden binnen de Raad intensieve gesprekken gevoerd, zowel op technisch
niveau in verschillende Radengroepen als op hoogambtelijk niveau in het Comité van
Permanente Vertegenwoordigers (Coreper). Het Voorzitterschap is nog altijd voornemens
om tijdens haar Voorzitterschapsperiode een politiek akkoord tussen de Raad en het
EP te bereiken. Het plande daarvoor een langdurige triloog met het EP over alle voorstellen
op 18 december, zodat op het Coreper van 20 december een politiek akkoord aan de lidstaten
kan worden voorgelegd. Bij zowel de Raad als bij het EP is er – met het oog op de
gedeeld gevoelde noodzaak van een herziening van het Europees asielsysteem – steun
voor een snelle afronding. Tegelijkertijd is op verschillende belangrijke elementen
nog geen compromis bereikt. Het is daarom niet duidelijk of het Voorzitterschap haar
voorgenomen planning zal halen, of dat de onderhandelingen in januari onder Belgisch
Voorzitterschap zullen worden voortgezet.

Het Voorzitterschap heeft in het Coreper met de lidstaten een document gedeeld waarin
het per wetsvoorstel de «building blocks» benoemt die vanaf de zijde van de Raad essentieel
zijn voor een eindakkoord23. Het Voorzitterschap ziet dit stuk als een belangrijke basis voor het onderhandelingsmandaat
in de gesprekken met het EP. Het kabinet licht in dit verslag graag kort per wetsvoorstel
toe welke elementen het Voorzitterschap heeft geïdentificeerd.

Voor de Eurodac-verordening geldt dat de verplichting behouden moet blijven om alle
personen uit alle Eurodac-categorieën (irreguliere aankomsten, asielaanvragen, hervestigingen,
SAR-ontschepingen) snel en effectief te registreren. Het Voorzitterschap zet in op
handhaving van de huidige bewaartermijn van 10 jaar voor asielaanvragers, en kan in
ruil daarvoor een kortere bewaartermijn voor enkele andere registratiecategorieën
accepteren. Daarnaast acht het Voorzitterschap de introductie van mogelijkheden die
het eenvoudiger maken om personen die een veiligheidsrisico vormen in de Eurodac-database
te traceren en te volgen essentieel (met zogenaamde security flags), en heeft hierover dan ook geen flexibiliteit getoond richting het EP. Het Voorzitterschap
voert over verschillende onderwerpen nog gesprekken met het EP, onder andere over
de registratie en bewaartermijn in Eurodac van personen die onder de Tijdelijke Beschermingsrichtlijn
vallen en over het regelen van toegang van asielautoriteiten tot het Entry-Exit-systeem.

Voor wat betreft de Screenings-verordening is als belangrijkste element gemarkeerd
dat de – ook voor Nederland essentiële – bindende effectieve uniforme screeningsprocedure
aan de buitengrenzen behouden blijft. Op die manier wordt vastgelegd dat iedereen
die irregulier aankomt en wordt aangehouden in de EU verplicht wordt gescreend op
identiteit, veiligheid en gezondheid, en vervolgens in een kort tijdsbestek wordt
doorverwezen naar de juiste vervolgprocedure (veelal asiel of terugkeer). Enige flexibiliteit
in de locatie van de screening, directe toegang van de screeningsautoriteiten tot
de (veiligheids)databases, en de toepassing van legal fiction of non-entry24 zijn daarbij benoemd als belangrijke onderdelen. Tussen het Voorzitterschap en EP
vinden nog gesprekken plaats over de voorwaarden en bepalingen rond screening op het
grondgebied, indien de migrant niet is gescreend aan de buitengrens. Daarnaast is
overeenstemming gevonden over een aanpassing van de maximale duur van de screeningsprocedure.
Waar in de Raadspositie was opgenomen dat deze 5, en in uitzonderlijke gevallen 10,
dagen mag duren, is een compromis van een vaste termijn van 7 dagen vastgesteld.

De screeningsprocedures moeten ook het voorportaal vormen van de verplichte grensasiel-
en grensterugkeerprocedures die in de Asielprocedureverordening (APR) worden afgesproken.
Voor Nederland zijn deze procedures de belangrijkste elementen in het Pact. Het Voorzitterschap
wenst hierbij – tot tevredenheid van Nederland – nauw vast te houden aan de afspraken
die hierover gemaakt werden binnen de Raad. De grensprocedures dienen verplicht te
worden toegepast voor personen met een, gelet op hun nationaliteit, kansarm asielverzoek
en personen die een veiligheidsrisico vormen. Het Voorzitterschap houdt ook vast aan
de in de Raadsposities afgesproken verplichte capaciteit die lidstaten beschikbaar
moeten hebben voor de uitvoering van deze procedures (30.000 procedureplekken vanaf
inwerkingtreding van de wetgeving). Het Voorzitterschap voert nog gesprekken met het
EP over het verplicht afwikkelen van asielverzoeken in de grensprocedure van personen
die de autoriteiten proberen te misleiden, en kansarme asielverzoeken van families
met kinderen (bijvoorbeeld door afwikkeling van deze asielverzoeken te prioriteren),
en de berekening van het inwilligingspercentage. Een ander onderdeel uit de APR dat
het Voorzitterschap als essentieel identificeert is de mogelijkheid voor het maken
van afspraken met derde landen. Ook daar wenst het kabinet zoveel mogelijk vast te
houden aan het Raadsmandaat, ook met betrekking tot het bandencriterium.

Voor wat de onderhandelingen over de Asiel- en Migratiemanagement-verordening (AMMR,
de opvolger van de Dublin-verordening) betreft zet het Voorzitterschap in op een gestroomlijnd
Dublin-systeem met langere overdrachtstermijnen als de asielzoeker zich tijdelijk
aan het toezicht onttrekt, en eenvoudiger uit te voeren terugname-notificaties bij
Dublinoverdrachten. Het Voorzitterschap is tegemoet gekomen aan het verzoek van het
EP voor een verantwoordelijkheidscriterium voor diploma’s of onderwijskwalificaties.
Ook Nederland kan een dergelijk nieuw criterium steunen. Daarnaast is het Voorzitterschap
nog in gesprek met het EP over enkele andere familie-gerelateerde Dublin-elementen
en een mogelijke uitbreiding van rechtsmiddelen voor asielzoekers. Nederland volgt
op deze punten de onderhandelingen kritisch, met het oog op goed uitvoerbare Dublinregelgeving.
Voor Nederland is bijvoorbeeld van belang dat het familiecriterium onder Dublin niet
wordt uitgebreid naar broers en zussen. Met betrekking tot het solidariteitsmechanisme
houdt het Voorzitterschap nauw vast aan de overeengekomen Raadspositie, waarin verplichte
maar flexibele solidariteit het uitgangspunt is, en het schrappen van Dublinoverdrachten
als secundaire solidariteitsmaatregel geldt wanneer lidstaten te weinig herplaatsingen
toezeggen (pledgen). Het EP hecht sterk aan het maken van afspraken over de positie van Search-and-rescue-ontscheepten binnen het solidariteitsmechanisme. Het oorspronkelijke EP-voorstel
om het first entry-criterium van Dublin niet toe te passen op SAR-ontscheepten kan
echter niet op draagvlak binnen de Raad rekenen. Het Voorzitterschap beziet met de
lidstaten of en op welke wijze de Raad bereid is op andere wijze aan dit verzoek tegemoet
te komen. Nederland zet er op in dat een lidstaat ongeacht de wijze van binnenkomst
van een irreguliere migrant aanspraak kan maken op solidariteit als het asielsysteem
van een lidstaat onder grote druk staat.

Op de Crisis-verordening zijn de gesprekken het minst ver gevorderd. De inzet van
het Voorzitterschap is een mechanisme waarin ook een wettelijk kader wordt geschept
voor situaties van instrumentalisering en force majeure, en een breed palet aan mogelijkheden
voor solidariteit en tijdelijke derogaties. Het voert gesprekken met het EP over de
governance van een dergelijk crisismechanisme (en de rol van de Commissie, de Raad
en het EP daarin), mogelijke inperkingen of uitzonderingen op de in de Raadspositie
opgenomen derogaties, en uitbreiding van de solidariteitsmogelijkheden.

Naast de specifieke punten per voorstel voert het Voorzitterschap ook over een aantal
horizontale onderwerpen het gesprek met het EP, waaronder versterking van de monitoring
van fundamentele rechten, waarborgen voor kwetsbaren, gratis rechtsbijstand in de
verschillende procedures (reeds praktijk in Nederland) en automatisch opschortende
werking van verschillende beroepsprocedures.

Het kabinet kan zich vinden in de door het Voorzitterschap geïdentificeerde building blocks. Wat Nederland betreft vormen deze inderdaad de onmisbare onderdelen van een eindakkoord.
Nederland zet zich er dan ook actief voor in dat de bereikte resultaten in de Raadsposities
op deze elementen overeind blijven. Andere belangrijke aandachtspunten voor Nederland
voor een eindakkoord zijn het behoud van de extra waarborgen voor monitoring en naleving
van het asielacquis (waaronder Dublin) door alle lidstaten, inclusief een goed implementatieplan.
Daarbij weegt voor het kabinet mee dat bij afronding van het Pact ook de volledige
EUAA-verordening in werking zal treden, die het Europees Asielagentschap het mandaat
geeft een monitoringsmechanisme op de toepassing van het EU-asielacquis in te stellen,
en de Commissie in staat stelt om – ultimo – in te grijpen in een lidstaat die zijn
verplichtingen niet naleeft. Daarnaast zet het kabinet zich in op het behoud van de
in de Raadsposities bereikte verbeteringen in het Dublinstelsel, het zoveel mogelijk
voorkomen van bepalingen waar prikkels vanuit gaan om kwetsbare migranten vooruit
te sturen, duidelijke en goed uitvoerbare regelgeving, en het beperkt houden van administratieve
lasten voor lidstaten. Het kabinet streeft op deze aandachtspunten ten volle naar
een zo optimaal mogelijk resultaat. Het kabinet hecht ten zeerste aan afronding van
de onderhandelingen op het Asiel- en Migratiepact en zal dit meenemen in de beoordeling
van een eventueel voorstel voor een eindakkoord.

4. Asiel en migratie: externe dimensie

Het Voorzitterschap stond stil bij de voortgang op de EU-externe dimensie van migratie.
Het Voorzitterschap stelde dat meer inzet op preventie en extra financiering nodig
is, omdat de migratiedruk is toegenomen ten opzichte van vorig jaar. Het Voorzitterschap
riep ook op tot betere samenwerking langs de verschillende migratieroutes, en noemde
de harmonisatie van landen met het EU-visumbeleid als een goed voorbeeld daarvan.
De Commissie herhaalde kort enkele elementen uit de eerdere interventie in de Schengenraad.
De noodzaak van een gezamenlijke aanpak van instrumentalisatie is wat de Commissie
betreft hoog. De Commissie is voornemens om in gesprek te blijven met lidstaten over
coördinatie en mogelijke uitbreiding van inzet op handel, ontwikkelingssamenwerking
en legale migratie voor landen die goed samenwerken op terugkeer. En de Commissie
heeft de aanpak van mensensmokkel en verbetering van terugkeer geïntensiveerd. Er
waren geen interventies van de lidstaten.

5. De gevolgen van de situatie in het Midden-Oosten en Oekraïne voor de interne veiligheid
van de EU

Tijdens de besloten werklunch is gesproken over de strijd in het Midden-Oosten en
Oekraïne en de risico’s die daaruit voortvloeien voor onze interne veiligheid. De
lidstaten gaven aan de risico’s nauwgezet in de gaten te blijven houden en de samenwerking
op te zoeken om deze tegen te gaan.

6. Uitdagingen op het gebied van veiligheid: beoordeling door de Adviesraad van de
Inlichtingendiensten

In een besloten setting werd door de Counter Terrorism Group een actuele stand van zaken van terrorismebestrijding toegelicht en werd gewezen
op de risico’s van radicalisering en technologische ontwikkelingen.

7. Aanbeveling van de Raad over een blauwdruk inzake kritieke infrastructuur

De stand van zaken betreffende de Raadsaanbeveling voor een blauwdruk inzake kritieke
infrastructuur werd door het Voorzitterschap toegelicht. Risico’s voor kritieke infrastructuur
zijn toegenomen door onder andere klimaatverandering en gewapende conflicten. Onderstreept
werd dat door meer gecoördineerde EU-samenwerking beter gereageerd kan worden op crises
en dat de blauwdruk hier een handleiding voor zal bieden.

8. Overige onderwerpen

a. Verordening ter voorkoming en bestrijding van seksueel kindermisbruik

De Commissie lichtte toe op korte termijn een voorstel te zullen indienen om de tijdelijke
regelgeving te verlengen. Hierbij gaat het over het verlengen van de zogeheten derogatiebepaling
op de ePrivacy-richtlijn, dat ziet op vrijwillige detectie van online seksueel kindermisbruik
door internetdienstverleners. De derogatie voorziet in de waarborgen en voorwaarden
die daaraan verbonden zijn. De Commissie verwacht dat deze verlenging snel goedgekeurd
kan worden door de Raad en het Europees Parlement. Het Voorzitterschap en de Commissie
gaven aan dat zij tegelijkertijd zullen blijven werken aan een nieuwe compromistekst
inzake de Verordening ter voorkoming en bestrijding seksueel kindermisbruik. Het doel
blijft de bescherming van minderjarigen tegen online misbruik. Meerdere lidstaten
spraken zich uit als voorstander van verlenging van de tijdelijke regeling om er voor
te zorgen dat er geen leemte voor internetdienstverleners gaat ontstaan.

b. 2e plenaire vergadering van de «High-Level Group» inzake de toegang tot data voor
opsporing

Het Voorzitterschap informeerde de JBZ-Raad over de werkzaamheden van de High Level
Group inzake toegang tot data. Toegelicht werd dat de High Level Group een aantal
aandachtpunten heeft gesignaleerd – 1) de toegang tot gegevens ontbreekt omdat ze
niet bewaard zijn, 2) geen toegang tot gegevens i.v.m. encryptie, 3) regelgeving ontbreekt
of is gefragmenteerd en 4) service providers bevinden zich buiten de EU en weigeren
medewerking – en met voorstellen hierover zal komen.

c. Bijeenkomst van staten die grenzen aan Rusland en Wit-Rusland, Vilnius, 27 oktober
2023

Litouwen gaf informatie over de bijeenkomst van 27 oktober jl. met Oekraïne, Polen,
Litouwen, Letland, Estland, Finland en Noorwegen. Er was gesproken over gedeelde veiligheidsuitdagingen,
reactie op hybride dreigingen en instrumentalisering van migrantenstromen. Nauwe samenwerking
van deze landen om dreigingen tegen te gaan en gezamenlijk hierop reageren stond centraal.
Specifieke werd aandacht gevraagd voor de bescherming van kritieke infrastructuur
en voor de vergroting van het bewustzijn bij burgers.