Brief regering : Fiche: Herziening Richtlijn ter voorkoming en bestrijding van mensenhandel

Nr. 3627
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 24 februari 2023

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 1 fiche die werd opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Herziening Richtlijn ter voorkoming en bestrijding van mensenhandel

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

Fiche: Herziening Richtlijn ter voorkoming en bestrijding van mensenhandel

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Voorstel voor een Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van
Richtlijn 2011/36/EU inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de bescherming
van slachtoffers daarvan

b) Datum ontvangst Commissiedocument

19 december 2022

c) Nr. Commissiedocument

COM(2022) 732

d) d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52022PC0…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SWD(2022) 425, SEC(2022) 445

f) Behandelingstraject Raad

Raad Justitie en Binnenlandse Zaken

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Justitie en Veiligheid

h) Rechtsbasis

Artikel 82(2) en artikel 83(1) van het Verdrag betreffende de werking van de Europese
Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Op 19 december jl. heeft de Europese Commissie (hierna: Commissie) een voorstel tot
aanpassing van Richtlijn 2011/36/EU inzake de voorkoming en bestrijding van mensenhandel
en de bescherming van slachtoffers daarvan gepubliceerd. Het doel van het voorstel
is om het Unierechtelijke kader inzake mensenhandel te versterken om de volgende vier
doelstellingen te bereiken. Ten eerste moet het voorstel bijdragen aan adequate preventie,
signalering en verbeterde monitoring van mensenhandel op het niveau van de Europese
Unie door de capaciteit van alle stakeholders te versterken. Ten tweede richt het
voorstel zich op het versterken van de strafrechtelijke aanpak van mensenhandel, zowel
nationaal als internationaal. Ten derde stelt het voor om de juiste hulp, ondersteuning
en bescherming aan slachtoffers van mensenhandel te verzorgen. Ten vierde beoogt het
voorstel bij te dragen aan het terugdringen van de vraag naar diensten geleverd door
slachtoffers van mensenhandel binnen de EU ten aanzien van alle vormen van uitbuiting.

Dit voorstel is aangekondigd in het kader van de EU Strategie voor de Bestrijding
van Mensenhandel.1 De Commissie gaf in haar strategie aan dat de bestaande Richtlijn mogelijk niet langer
geschikt zou zijn voor het doel en daarom aan herziening toe zou zijn. Om deze reden
heeft de Commissie een evaluatie uit laten voeren met betrekking tot de implementatie
van de bestaande Richtlijn in de lidstaten.2

Op basis van de evaluatie stelt de Commissie dat de bestaande Richtlijn in beginsel
een gedegen en effectief instrument is om mensenhandel te voorkomen en te bestrijden.
Deze Richtlijn draagt bij aan de harmonisatie van de nationale wetgeving op het gebied
van het strafrecht waarmee de EU-lidstaten een gezamenlijke basis hebben gecreëerd
ter bestrijding van mensenhandel. Op een aantal onderdelen signaleert de evaluatie
ruimte voor verbetering en op basis daarvan heeft de Commissie de volgende aanpassingen
voorgesteld.

Ten eerste geeft de Commissie aan op basis van de evaluatie dat de verschillende lidstaten
uiteenlopende interpretaties hanteren van het misdrijf mensenhandel. Dit ondermijnt
volgens de Commissie de effectiviteit van de bestaande Richtlijn. Daarnaast stelt
de Commissie dat de verzamelde data aantoont dat vormen van mensenhandel anders dan
mensenhandel gericht op seksuele uitbuiting en arbeidsuitbuiting een groter aandeel
van het geheel aan slachtoffers vormen dan in de voorgaande voortgangsrapportage.3 Daarom stelt de Commissie voor om gedwongen huwelijken en illegale adoptie op te
nemen als vormen van uitbuiting waarop mensenhandel gericht kan zijn.

Ten tweede heeft de Commissie tekortkomingen geconstateerd rondom het onderzoek en
de vervolging van mensenhandelzaken, met name op het gebied van het versterken van
de capaciteit van de rechtshandhavingsorganisaties. Eén van de elementen van deze
tekortkomingen betreft het groeiende aantal misdrijven dat wordt gepleegd door of
gefaciliteerd met behulp van informatie- en communicatietechnologie. Met het voorstel
om deze technologie expliciet te adresseren beoogt de Commissie de opsporing en vervolging
van vormen van mensenhandel in het digitale domein te bevorderen.

Ten derde stelt de Commissie voor de bestaande bepaling aan te scherpen over het opleggen
van maatregelen aan rechtspersonen die zich schuldig maken aan mensenhandel (sancties),
door daaraan niet langer een optioneel maar een verplichtend karakter te geven. Dit
betekent dat dwingend wordt voorgeschreven dat het nationale recht van de lidstaten
voorziet in de mogelijkheid om de genoemde sancties op te leggen aan een rechtspersoon
die aansprakelijk is voor mensenhandel. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen maatregelen
die bij de basisvariant van mensenhandel en bij mensenhandel onder verzwarende omstandigheden
moeten kunnen worden opgelegd.4

Ten vierde doet de Commissie het voorstel om de mogelijkheden voor inbeslagneming
en confiscatie van middelen en opbrengsten van mensenhandel in lijn te brengen met
het Commissievoorstel voor de herziening van de Confiscatierichtlijn, waarover de
Raad momenteel in onderhandeling is.5

Ten vijfde stelt de Commissie dat de bestaande Richtlijn heeft bijgedragen aan het
instellen van mechanismen om slachtoffers vroeg te signaleren en de juiste hulp, ondersteuning
en bescherming te bieden. Op dit moment dienen lidstaten al een zogenaamd verwijzingsmechanisme
op te zetten op grond van artikel 11(4) van de huidige Richtlijn. Verschillende lidstaten
hebben een dergelijk systeem in meer of mindere mate. Hiaten blijven evenwel bestaan
als het gaat om het functioneren van deze mechanismen en de coördinatie ervan op nationaal
en grensoverschrijdend niveau. Daarom stelt de Commissie voor lidstaten te verplichten
een nationaal verwijzingsmechanisme voor slachtoffers op te zetten en dit in enige
vorm van nationale regelgeving op te nemen.

Ten zesde stelt de Commissie dat de bestaande Richtlijn niet voldoende bijdraagt aan
het verminderen van de vraag naar diensten van slachtoffers van mensenhandel. Tegen
die achtergrond bevat het wijzigingsvoorstel de verplichting tot strafbaarstelling
van het gebruikmaken van diensten van personen, in de wetenschap dat de dienstverlener
het slachtoffer is van mensenhandel. In de huidige Richtlijn is geen verplichting
opgenomen, maar wordt de lidstaten enkel in overweging meegegeven een dergelijke strafbaarstelling
in de nationale rechtsorde op te nemen. Dit betreft gebruikers van diensten van slachtoffers
zowel in geval van seksuele uitbuiting als van slachtoffers van andere vormen van
uitbuiting, zoals arbeidsuitbuiting.

Tenslotte is de Commissie van mening dat een verbeterde dataverzameling bijdraagt
aan een realistisch beeld van de situatie met betrekking tot en de voortgang van de
bestrijding van mensenhandel binnen de EU. Het voorstel bevat de verplichting dat
lidstaten jaarlijks de gevraagde informatie aan de Commissie aanleveren. Onder de
bestaande Richtlijn was dit een optie en werd dit elke twee jaar gevraagd. Dit betreft
onder andere data ten aanzien van aantallen slachtoffers, politieonderzoeken naar,
en vervolgingen en veroordelingen van daders.

b) Impact assessment Commissie

In het impact assessment concludeert de Commissie dat mensenhandel nog steeds floreert
binnen de EU, ondanks de gezamenlijke inspanningen op het gebied van preventie, opsporing
en het vroegtijdig signaleren van slachtoffers. De aantallen onderzoeken, vervolgingen
en veroordelingen van daders van mensenhandel binnen de lidstaten blijven laag. De
slachtoffers krijgen niet altijd voldoende hulp, ondersteuning en bescherming, afgestemd
op hun behoeften.

De Commissie heeft onderzocht of de voorkeur uitgaat naar niet-wetgevende maatregelen,
naar wetgevende maatregelen of een combinatie van beide. De voorkeur gaat uit naar
de derde optie, waarbij ten aanzien van de vier doelstellingen zowel wetgevende als
niet-wetgevende maatregelen zijn voorgesteld. In het impact assessment noemt de Commissie
als niet-wetgevende maatregelen bijvoorbeeld het plan om een «Knowledge and Expertise
Hub» op te zetten die zich zal moeten inzetten ten behoeve van de samenwerking met
technologie bedrijven. Ook wordt gesproken over gezamenlijke bewustwordingscampagnes
zodat er een brede bewustwording binnen de hele Unie zal ontstaan. Met het voorstel
de bestaande Richtlijn te wijzigen zet de Commissie op dit moment echter alleen in
op een wetgevende maatregel. Het onderliggende BNC fiche beperkt zich daarom tot dit
voorstel. Het kabinet zal informeren naar hoe de Commissie voornemens is om invulling
te geven aan de niet-wetgevende maatregelen.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet hanteert een integrale aanpak van mensenhandel die zich over verschillende
interventiegebieden uitstrekt: preventie, identificatie, signalering, opsporing en
vervolging van daders, opvang en ondersteuning van slachtoffers en internationale
samenwerking en informatie-uitwisseling. Deze aanpak is gestoeld op de aandachtsgebieden
in de huidige Richtlijn. De bestrijding van mensenhandel vindt plaats in het kader
van het interdepartementale programma «Samen tegen mensenhandel» (hierna: het Programma).6 Het Programma beslaat een breed scala aan trajecten, projecten en initiatieven die
gebundeld langs vijf actielijnen elkaar aanvullen en versterken. Het kabinet streeft
er via het Programma naar alle vormen van mensenhandel te bestrijden: seksuele en
criminele uitbuiting, arbeidsuitbuiting en gedwongen orgaanverwijdering. De bestrijding
van mensenhandel, een misdrijf dat voor de buitenwereld vaak niet zichtbaar is, vergt
de inzet van een groot aantal actoren uit verschillende domeinen. Alleen in gezamenlijkheid
kan mensenhandel effectief worden voorkomen en bestreden. Het Programma is daarom
geschreven in samenwerking met een groot aantal organisaties. Naast de Ministeries
van Justitie en Veiligheid, Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
en Buitenlandse Zaken, zijn ook partners als gemeenten, het Openbaar Ministerie, de
politie, de Nederlandse Arbeidsinspectie, de Koninklijke Marechaussee, de Immigratie-
en Naturalisatiedienst, opvang- en zorginstellingen, jeugdhulpverlening, scholen,
niet-gouvernementele organisaties (ngo’s), private partijen en internationale partners
actief betrokken.

In het coalitieakkoord van december 2021 zijn middelen gereserveerd om het huidige
Programma te versterken.7 In dit verband zijn in het najaar van 2022 meerdere bijeenkomsten georganiseerd om
met alle betrokken organisaties in gesprek te gaan en informatie op te halen over
de huidige ontwikkelingen, de problemen, achterliggende oorzaken, en mogelijke oplossingsrichtingen.
Het doel is om vanuit een gezamenlijke opgave tot een gedragen langetermijnvisie te
komen voor een integrale aanpak van mensenhandel.

Het coalitieakkoord zet ook in op de modernisering van artikel 273f van het Wetboek
van Strafrecht (hierna: Sr). De centrale doelstelling is het effectiever maken van
de strafrechtelijke aanpak van mensenhandel, waardoor de vervolging van daders en
de bescherming van slachtoffers wordt verbeterd. Dat wordt gedaan door het toegankelijker
maken van de regeling als geheel, zodat duidelijker is wat onder mensenhandel wordt
verstaan en de rechtspraktijk beter met het wetsartikel uit de voeten kan. Daarnaast
zet het kabinet in op het op onderdelen verruimen van de strafrechtelijke aansprakelijkheid,
in het bijzonder ten aanzien van arbeidsuitbuiting.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet is voorstander van een EU-aanpak van mensenhandel, ook gezien het grensoverschrijdende
karakter ervan. Mensenhandel is een ernstig misdrijf waarbij de georganiseerde criminaliteit
een grote rol speelt en tegelijk sprake is van grove schending van fundamentele mensenrechten
van slachtoffers. Mensenhandel komt voor op lokaal, regionaal, nationaal en internationaal
niveau, en de aanpak dient daarom integraal en in gezamenlijkheid plaats te vinden.

Het kabinet is positief over het voorstel, dat een brede EU-aanpak beoogt voor de
bestrijding van mensenhandel, en voortbouwt op de stappen die in dit kader reeds zijn
gezet. Het voorstel voor herziening van de huidige Richtlijn reflecteert een groot
aantal van de kabinetsprioriteiten, zoals de aandacht voor vormen van mensenhandel
in het digitale domein. Het kabinet verwelkomt daarom ook dat informatie- en communicatietechnologie
expliciet wordt opgenomen in het voorstel. Ook het in lijn brengen van de bepaling
over inbeslagname en confiscatie met het voorstel voor herziening van de Confiscatierichtlijn
acht het kabinet wenselijk.8

Ten aanzien van het voorstel om de richtlijnbepaling omtrent de optionele maatregelen
tegen rechtspersonen verplichtend te maken, stelt het kabinet voorop dat het de toegevoegde
waarde ziet om naast geldboetes ook andere maatregelen te kunnen opleggen aan rechtspersonen
die zich schuldig maken aan mensenhandel. Het kabinet vindt het evenwel belangrijk
dat de lidstaten op dit punt ruimte wordt gelaten, ook bij de keuze of via het bestuursrecht,
privaatrecht of strafrecht in die maatregelen wordt voorzien. Daarbij is het van belang
dat de regelingen van maatregelen tegen rechtspersonen (sancties) in de verschillende
EU-richtlijnen – waaronder de richtlijn milieucriminaliteit9 waarover de Raad in december 2022 een algemene oriëntatie heeft aangenomen10 – een consistent en evenwichtig geheel vormen.

Het kabinet staat niet onwelwillend tegenover de voorgestelde aanvulling van de richtlijnbepaling
waarin de vormen van uitbuiting worden genoemd, maar heeft behoefte aan nadere duiding
door de Commissie. Het kabinet merkt op dat praktijken die samenhangen met een dwanghuwelijk
reeds strafbaar zijn op basis van het Nederlandse strafrecht. Ditzelfde geldt ook
voor bepaalde praktijken die kunnen samenhangen met illegale adoptie, bijvoorbeeld
bij verkoop en handel van kinderen, valsheid in geschrifte en verduistering van Staat11.

Het kabinet is van mening dat internationale samenwerking bij het bestrijden van dwanghuwelijken
en illegale adoptie van belang is. Tegelijkertijd is het kabinet van mening dat uit
het voorstel van de Commissie onvoldoende kan worden afgeleid waarom deze fenomenen
als vorm van uitbuiting in het kader van mensenhandel dienen te worden opgenomen.
In eerste instantie bevat het voorstel geen toelichting over het probleem dat hiermee
wordt opgelost. Voorts is het kabinet van mening dat vanwege de reeds ruime uitleg
van het begrip uitbuiting binnen de bestaande Richtlijn, er bijzondere redenen moeten
zijn om de opname van specifieke verschijningsvormen daarvan te rechtvaardigen. Situaties
waar dwanghuwelijken en illegale adoptie als middel worden gebruikt voor uitbuiting
vallen reeds onder het begrip mensenhandel (Overweging 11 huidige Richtlijn) en de
aanpak van mensenhandel. Situaties van gedwongen huwelijken waarbij geen uitbuitingsaspect
speelt, bijvoorbeeld vanwege cultuur of loyaliteit aan de familie, kunnen en worden
effectiever aangepakt binnen de aanpak van huiselijk geweld, specifiek gericht op
schadelijke praktijken en eergerelateerd geweld. Hiermee wordt het begrip uitbuiting
onnodig en wellicht niet ten gunste van het slachtoffer verruimd. Het risico op situaties
van onrechtmatige interlandelijke adoptie, ook wanneer hierbij geen uitbuitingsaspect
speelt, wordt verder verkleind door het sterker reguleren van het Nederlandse adoptiesysteem
en het intensiveren van de internationale samenwerking. De aanpak is daarmee veel
breder dan via de strafrechtelijke route en de aanpak van mensenhandel. Bovendien
kan op grond van artikel 83(2) VWEU de Richtlijn alleen die vormen van illegale adoptie
en dwanghuwelijken regelen die óók als mensenhandel kunnen worden aangemerkt.

Zodra er meer duidelijkheid komt over het toepassingsbereik van de voorgestelde aanvulling
van de richtlijnbepaling – in het bijzonder onder welke bijkomende omstandigheden
een gedwongen huwelijk en illegale adoptie gelden als vorm van uitbuiting – kan het
kabinet een oordeel vormen over de wenselijkheid van het voorstel van de Commissie
om deze fenomenen als vorm van uitbuiting in de definitie van mensenhandel op te nemen.
Het kabinet zal de Commissie daarom vragen om het beoogde toepassingsbereik van de
voorgestelde richtlijnbepaling te verduidelijken, onder andere wat betreft de expliciete
situaties die de Commissie hierbij voor ogen heeft.

Indien de Commissie met dit voorstel uitdrukking wil geven aan de opvatting dat gedwongen
huwelijken en illegale adoptie op zichzelf (en derhalve ook situaties waarbij geen
uitbuitingsaspect speelt) moeten worden beschouwd als vormen van uitbuiting, kan het
kabinet dit niet ondersteunen.

Het kabinet is van oordeel dat de begrippen «gedwongen huwelijk» en «illegale adoptie»
in het voorstel niet voldoende worden gedefinieerd, waardoor onduidelijk blijft wat
de verhouding is tot de terminologie die in andere internationale rechtsinstrumenten
wordt gebruikt en de verplichtingen die daaruit voortvloeien.12 Bij het in zijn geheel opnemen van gedwongen huwelijken en illegale adoptie in de
definitie van mensenhandel bestaat het risico dat uitbuiting dan als vereiste voor
veroordeling van huwelijksdwang en illegale adoptie wordt gezien terwijl daar lang
niet altijd sprake van is. Daarnaast is het de vraag of de mensenhandelaanpak in alle
gevallen geschikt is voor het tegengaan van huwelijksdwang of illegale adoptie.

Indien de begrippen illegale adoptie en gedwongen huwelijk beperkt zijn tot slechts
de vormen van deze fenomenen die onder het begrip mensenhandel vallen, dan kan het
kabinet zich vinden in de opname van deze fenomenen.

Ten aanzien van het voorstel om de instelling van een verwijzingsmechanisme door opname
in wettelijke of bestuursrechtelijke bepalingen heeft het kabinet vragen bij de daadwerkelijke
structuur van een dergelijk mechanisme. Het kabinet kan instemmen met het door de
Commissie gedane voorstel voor het nemen van de noodzakelijke maatregelen om een nationaal
verwijzingsmechanisme te realiseren. Dergelijke nationale mechanismes zijn namelijk
cruciaal om passende ondersteuning te bieden aan slachtoffers. Wel heeft het kabinet
nog vragen over de verhouding tussen nationale verwijzingsmechanismes en de instelling
van een Europees verwijzingsmechanisme zoals dat nu in de toelichting op het voorstel
wordt genoemd. Op dit moment is niet duidelijk hoe de Commissie de praktische uitwerking
van een Europees verwijzingsmechanisme ziet.

Net als de Commissie is het kabinet van oordeel dat maatregelen die strekken tot ontmoediging
en afname van de vraag naar diensten geleverd door slachtoffers van mensenhandel,
welke de voedingsbodem is voor alle vormen van uitbuiting, kunnen bijdragen aan het
voorkomen en bestrijden van mensenhandel. In dit kader stelt de Commissie voor dat
lidstaten worden verplicht tot strafbaarstelling van het gebruikmaken van diensten
die het voorwerp zijn van uitbuiting, in de wetenschap dat de dienstverlener het slachtoffer
is van mensenhandel. Het Nederlandse strafrecht kent al een dergelijke strafbaarstelling
waar het gaat om het met wetenschap gebruikmaken van seksuele diensten verleend door
een slachtoffer van mensenhandel.13

Op dit moment is onvoldoende duidelijk wat de Commissie voor ogen heeft als het gaat
om de reikwijdte van de voorgestelde strafbaarstelling. Het kabinet acht het van essentieel
belang dat deze bepaling voldoende wordt afgebakend, zodat duidelijk is in welke gevallen
strafrechtelijke aansprakelijkheid kan worden gevestigd en het duidelijk is dat er
niet op meer gevallen strafrechtelijke aansprakelijkheid wordt gevestigd dan nodig
is voor het bestrijden van mensenhandel. Het kabinet zal de Commissie vragen om het
beoogde toepassingsbereik van de voorgestelde richtlijnbepaling te verduidelijken,
onder andere wat betreft de kring van geadresseerden, de aard van de diensten en de
vormen van uitbuiting die de Commissie hierbij voor ogen heeft. Ook is niet duidelijk
welke eisen gesteld worden aan de wetenschap die een persoon moet hebben van de uitbuiting
(de vergewisplicht). Pas nadat het kabinet zich een beeld heeft kunnen vormen van
het beoogde toepassingsbereik van die bepaling kan het zich – mede in het licht van
de beoordeling van de proportionaliteit alsook de handhaafbaarheid van de beoogde
strafbaarstelling – een oordeel vormen over de wenselijkheid van dit onderdeel van
het herzieningsvoorstel. Indien het voorgestelde artikel 18a over de strafbaarstelling
van het gebruik van diensten van slachtoffers van uitbuiting slechts burgers betreft
die willens en wetens gebruik maken van een dergelijke dienst, dan kan het kabinet
zich hierin vinden.

Het kabinet acht samenhang van de inspanningen tegen dwangarbeid en andere vormen
van uitbuiting van belang. Daarom zou het kabinet graag een toelichting van de Commissie
willen krijgen op de beoogde samenhang tussen dit voorstel en de eveneens voorgestelde
verordening inzake een verbod op met dwangarbeid vervaardigde producten op de markt
van de Unie (COM(2022) 453).14 Ook de samenhang met de voorgestelde Richtlijn gepaste zorgvuldigheidsverplichting
voor ondernemingen (COM (2022) 71) kan in dit verband van belang zijn.15

Tot slot, wat betreft de verplichting tot het aanleveren van de genoemde data in het
voorstel is het kabinet terughoudend. Het is van belang dat tijdens de onderhandelingen
een goede afweging wordt gemaakt tussen het nut en de noodzaak van de data en de extra
capaciteit die bij lidstaten nodig is om alle genoemde data te kunnen aanleveren.
Bovendien is het noodzakelijk dat er overeenstemming is over de definities ten aanzien
van de data die aangeleverd wordt, zodat er een deugdelijke vergelijking tussen lidstaten
gemaakt kan worden.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

In algemene zin onderschrijven alle lidstaten het belang van een brede aanpak van
mensenhandel. Wel is de verwachting dat andere lidstaten net als Nederland ook aandachtspunten
hebben bij het voorstel, bijvoorbeeld wat betreft het expliciet in de Richtlijn opnemen
van gedwongen huwelijk en illegale adoptie als strafbare feiten op het gebied van
mensenhandel en de verplichting om het gebruikmaken van diensten van slachtoffers
van vormen van uitbuiting strafbaar te stellen.

Ook het Europees Parlement hecht aan een brede EU-aanpak van mensenhandel. Het Europees
Parlement heeft op 10 februari 2021 een Resolutie aangenomen16 waarin verschillende onderdelen van de bestrijding van mensenhandel zijn opgenomen,
zoals de aandacht voor slachtoffers van met name seksuele uitbuiting en slachtoffers
die zich in bijzonder kwetsbare posities bevinden, de wens om het gebruik van seksuele
diensten van slachtoffers van mensenhandel strafbaar te stellen, en de aandacht voor
de kansen en dreigingen van technologie. De Commissie heeft met dit voorstel gehoor
gegeven aan de wens van het Europees Parlement en gaat hierin nog verder door ook
het gebruik van diensten van slachtoffers van andere vormen van uitbuiting strafbaar
te willen stellen. In dat licht is het de verwachting dat een meerderheid van de fracties
van het Europees Parlement dit voorstel zullen verwelkomen. Het voorstel zal worden
behandeld in het LIBE Comité.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. Het voorstel
is gebaseerd op artikel 82(2) en artikel 83(1) VWEU. Op grond artikel 82(2) VWEU is
de EU bevoegd om voor zover nodig ter bevordering van de wederzijdse erkenning van
vonnissen en rechterlijke beslissingen en van de politiële en justitiële samenwerking
in strafzaken met een grensoverschrijdende dimensie bij richtlijnen minimumvoorschriften
vaststellen op het gebied van mensenhandel. Het kabinet kan zich daarom vinden in
de voorgestelde rechtsgrondslag.

Op grond van artikel 83(1) VWEU is de EU bevoegd om bij richtlijn minimumvoorschriften
vast te stellen betreffende de bepaling van strafbare feiten en sancties in verband
met vormen van bijzonder zware criminaliteit met een grensoverschrijdende dimensie,
waaronder mensenhandel.

Op het gebied van de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht heeft de EU een met
de lidstaten gedeelde bevoegdheid (artikel 4, lid 2, sub j, VWEU).

Met betrekking tot de opname van de begrippen illegale adoptie en gedwongen huwelijk
in de richtlijn heeft het kabinet nog meer duidelijkheid nodig om te beoordelen of
dit onder de bevoegdheid van artikel 83(1) VWEU valt. Dit volgt uit het feit dat deze
begrippen zonder nadere definitie met betrekking tot de constitutieve elementen van
mensenhandel in de tekst van artikel 1 van het wijzigingsvoorstel zijn opgenomen.
Indien de begrippen illegale adoptie en gedwongen huwelijk alleen verwijzen naar de
vormen daarvan die onder het begrip mensenhandel vallen, is het oordeel van het kabinet
ten aanzien van de bevoegdheid op dit punt positief. Op dit moment is echter niet
helder of ook de vormen van illegale adoptie en gedwongen huwelijk die niet onder
het begrip mensenhandel vallen zijn opgenomen in de richtlijn. Het kabinet zal de
Commissie om verduidelijking vragen.

b) Subsidiariteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. De doelstelling
van het overwogen optreden, te weten het voorkomen en bestrijden van mensenhandel,
evenals het beschermen van slachtoffers van mensenhandel, kan volgens het kabinet
beter worden verwezenlijkt op EU-niveau, gelet op de aard, omvang en het dikwijls
grensoverschrijdende karakter van mensenhandel. Bovendien speelt digitale technologie
in toenemende mate een rol in de verschillende fasen van uitbuiting, waardoor internationale
samenwerking van essentieel belang is door het grensoverschrijdende karakter van het
gebruik van techniek. Dit wordt ook onderstreept door de uitkomsten van het impact
assessment dat is uitgevoerd. Bovendien kan een wijziging van bestaande EU-regelgeving
slechts op EU-niveau plaatsvinden. Optreden op EU-niveau is daarom gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief met aandachtspunten.
De voorgestelde acties zijn voor het grootste deel geschikt om het doel te bereiken,
namelijk het voorkomen en bestrijden van mensenhandel, evenals het beschermen van
slachtoffers van mensenhandel. De voorgestelde opname van het gedwongen huwelijk en
illegale adoptie in de vorm van mensenhandel, de expliciete opname van mensenhandel
in digitale vorm in de richtlijn, de opname van een verplicht sanctieregime, de vaststelling
van een verwijzingspunt voor slachtoffers, de verplichting om het gebruik van diensten
met de kennis dat de dienstverlener een slachtoffer is van mensenhandel strafbaar
te stellen, de nieuwe rapportage- en datacollectieverplichtingen bevorderen in beginsel
allemaal de bestrijding van mensenhandel en zijn daar geschikt voor. De voorgestelde
opname van het gedwongen huwelijk en illegale adoptie als gevolg van uitbuiting, de
expliciete opname van mensenhandel in digitale vorm in de richtlijn, de opname van
een verplicht sanctieregime, de vaststelling van een verwijzingspunt voor slachtoffers
en de nieuwe rapportage- en datacollectieverplichtingen gaan volgens het kabinet ook
niet verder dan noodzakelijk om het doel te bereiken.

Echter, indien de begrippen van illegale adoptie en gedwongen huwelijk een bredere
betekenis hebben die zich ook uitstrekt tot situaties die niet als mensenhandel kunnen
worden beschouwd, vindt het kabinet opname van deze begrippen niet geschikt en gaat
deze verder dan noodzakelijk voor het voorkomen en bestrijden van mensenhandel en
het steunen van slachtoffers van mensenhandel. Indien de begrippen illegale adoptie
en gedwongen huwelijk beperkt zijn tot slechts de vormen van deze fenomenen die onder
het begrip mensenhandel vallen, is het oordeel van het kabinet dat de opname van deze
fenomenen wel geschikt is en niet verder gaat dan noodzakelijk om het gestelde doel
van het voorstel te bereiken. Tot op heden heeft de Commissie hier nog geen duidelijkheid
over gegeven. Voorts heeft het kabinet vragen bij de uitvoerbaarheid van deze bepalingen.
Zoals eerder vermeld zal het kabinet de Commissie daarom om extra verduidelijking
verzoeken.

Bovendien heeft het kabinet vragen bij de strafbaarstelling van het gebruik van diensten
van slachtoffers van andere vormen van uitbuiting dan seksuele uitbuiting. Zoals eerder
aangegeven acht het kabinet het van essentieel belang dat deze bepaling voldoende
wordt afgebakend, zodat duidelijk is in welke gevallen strafrechtelijke aansprakelijkheid
kan worden gevestigd en het duidelijk is dat er niet op meer gevallen strafrechtelijke
aansprakelijkheid wordt gevestigd dan nodig is voor het bestrijden van mensenhandel.
Zo dient duidelijk te zijn hoe groot de kring van geadresseerden is en hoe ver de
vergewisplicht van burgers zal gaan. Zoals hierboven aangegeven, zal het kabinet om
verduidelijking vragen over de reikwijdte van deze bepaling. Voor de uiteindelijke
beoordeling of deze maatregel verder gaat dan noodzakelijk is, is deze verdere uitleg
van de Commissie nodig. Indien het voorgestelde artikel 18a over de strafbaarstelling
van het gebruik van diensten van slachtoffers van uitbuiting slechts burgers betreft
die willens en wetens gebruik maken van een dergelijke dienst, beoordeelt het kabinet
dat deze maatregel niet verder gaat dan noodzakelijk is.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

De Commissie stelt dat het voorstel geen impact zal hebben op het EU-budget. Het kabinet
is van mening dat eventueel benodigde middelen dienen te worden gevonden binnen de
in de Raad afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Het kabinet zal
verduidelijking vragen over de financiering van de maatregelen die voortvloeien uit
de voorgestelde wijziging van de bestaande Richtlijn.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

Het voorstel behoeft omzetting in nationale wetgeving. Hier zijn kosten aan verbonden.
Eventuele budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van de beleidsverantwoordelijke
departementen, conform de regels van de budgetdiscipline.

Bovendien zullen eventuele wijzigingen ten aanzien van opname van gedwongen huwelijken
en illegale adoptie als vormen van uitbuiting in het kader van mensenhandel in de
Richtlijn, maar ook de reikwijdte van de strafbaarstelling van gebruikers van diensten
van slachtoffers mensenhandel, invloed hebben op de budgetten van uitvoeringsorganisaties.
Dit zal dan nader moeten worden bezien.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

Het kabinet verwacht geen significante financiële consequenties voor het bedrijfsleven
en de burger.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Het kabinet verwacht geen gevolgen voor de concurrentiekracht en ook geen bijzonderheden
op het gebied van geopolitieke aspecten.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Voor de implementatie van de herziene Richtlijn is naar verwachting aanpassing van
nationale wet- en regelgeving nodig. Aan de strafwetgeving ten aanzien van mensenhandel
zouden de uitbuitingsvormen «gedwongen huwelijk» en «illegale adoptie» moeten worden
toegevoegd, terwijl de verplichting tot strafbaarstelling van – kort gezegd – het
gebruikmaken van diensten die het voorwerp zijn van uitbuiting mogelijk zou leiden
tot verruiming van de huidige reikwijdte van de strafrechtelijke aansprakelijkheid
op dit punt. Voorts moet mogelijk het instellen van een nationaal verwijzingsmechanisme
in wet- of regelgeving vastgelegd worden.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

Niet van toepassing.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

De Richtlijn is beoogd in werking te treden op de twintigste dag na die van de bekendmaking
ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie. De lidstaten zijn verplicht om de
Richtlijn vervolgens uiterlijk een jaar daarna geïmplementeerd te hebben.

Gelet op de gevolgen van deze Richtlijn voor de Nederlandse overheid is deze termijn
te kort, nu implementatie van deze Richtlijn formele wetgeving vergt. Het kabinet
acht deze termijn dan ook niet haalbaar en zet in op een termijn van ten minste 36
maanden.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

De Commissie zal de impact van deze Richtlijn monitoren en evalueren volgens de al
bestaande mechanismes, opgenomen in artikel 19 van de huidige Richtlijn. Dit houdt
in dat resultaten van acties op het gebied van de bestrijding van mensenhandel zullen
worden gemeten waarbij statistieken zullen worden verzameld. Daarnaast zal via de
tweejaarlijkse voortgangsrapportage gerapporteerd worden aan de Anti-Trafficking Coordinator. Hierbij zal de impact van de herziene Richtlijn meegenomen worden. Voorts dient
er apart gerapporteerd te worden over een eventuele strafbaarstelling van het gebruik
van diensten van slachtoffers mensenhandel op grond van artikel 23(3) van de herziene
Richtlijn.

e) Constitutionele toets

Het herzieningsvoorstel strekt tot versterking van de minimumharmonisatie bij het
voorkomen en bestrijden van mensenhandel. Mensenhandel vormt een ernstige aantasting
van het recht op de onaantastbaarheid van de lichamelijke en geestelijke integriteit
en de persoonlijke vrijheid. De bescherming van deze fundamentele rechten wordt onder
andere in artikel 5 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie gewaarborgd,
waarin een expliciet verbod op mensenhandel is opgenomen. Het voorstel bevat geen
ongeoorloofde inperkingen van grondrechten.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Afhankelijk van de uitkomst van de onderhandelingen, met name ten aanzien van opname
van gedwongen huwelijk en illegale adoptie in artikel 2, maar ook ten aanzien van
een eventuele uitbreiding van de strafbaarstelling van gebruikers van diensten van
slachtoffers mensenhandel, en de verplichting een nationaal verwijzingsmechanisme
in te stellen, zullen de uitvoeringsgevolgen nader in kaart moeten worden gebracht.
De voorstellen zullen naar verwachting wijzigingen van werkprocessen inhouden en extra
capaciteit vergen van de betrokken diensten.

9. Implicaties voor ontwikkelingslanden

Mensenhandel vindt internationaal plaats, waaronder ook vanuit, via en met ontwikkelingslanden.
Echter, de implicaties van het voorstel zijn gelijk voor alle derde landen, en richten
zich niet specifiek op ontwikkelingslanden. Het kabinet acht de impact voor derde
landen in het algemeen als geheel beperkt.