Brief regering : Fiche: Wijziging Raadsaanbeveling gecoördineerde aanpak vrij verkeer gedurende Covid-19-pandemie

25 295
Infectieziektenbestrijding

Nr. 3572
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 november 2022

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 1 fiche die werd opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Wijziging Raadsaanbeveling gecoördineerde aanpak vrij verkeer gedurende Covid-19-pandemie

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

Fiche: Wijziging Raadsaanbeveling gecoördineerde aanpak vrij verkeer gedurende Covid-19-pandemie

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Wijziging van Raadsaanbeveling (EU) 2022/107 betreffende een gecoördineerde aanpak
om veilig vrij verkeer tijdens de COVID-19-pandemie te vergemakkelijken

b) Datum ontvangst Commissiedocument

14 oktober 2022

c) Nr. Commissiedocument

COM (2022) 681

d) EUR-Lex

EUR-Lex – 52022DC0681 – EN – EUR-Lex (europa.eu)

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

N.v.t.

f) Behandelingstraject Raad

Raad Justitie en Binnenlandse Zaken, met voorbereiding in Geïntegreerde regeling politieke
crisisrespons (IPCR)1

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

2. Essentie voorstel

Op 14 oktober jl. heeft de Europese Commissie (hierna: Commissie) een voorstel gepresenteerd
voor Raadsaanbeveling 2022/681 ter wijziging van Raadsaanbeveling 2022/107 betreffende
een gecoördineerde aanpak om het vrije personenverkeer te faciliteren gedurende de
COVID-19-pandemie. Parallel hieraan heeft de Commissie ook een voorstel ter vervanging
van Raadsaanbeveling 2020/912 gepubliceerd. Voor deze Raadsaanbeveling is een kabinetsappreciatie
opgesteld.

De epidemiologische situatie van vandaag is een andere dan die van november vorig
jaar, toen de Commissie Raadsaanbeveling 2022/107 presenteerde. Op dit moment is de
omikronvariant van het coronavirus de dominante variant binnen de Europese Unie met
als gevolg dat door corona besmette personen relatief minder ziek worden als gevolg
van een infectie door deze variant. Dit gegeven, gecombineerd met de relatief hoge
immuniteit onder de Europese bevolking als gevolg van vaccinatie en doorgemaakte infectie
en de minder hoge druk op de zorgketens, maakt dat de Commissie de bestaande Raadsaanbeveling
niet langer vindt passen bij de epidemiologische situatie.

Tegelijkertijd wijst de Commissie op het gegeven dat de coronapandemie niet voorbij
is en dat het ontstaan van een verslechterde epidemiologische situatie, bijvoorbeeld
als gevolg van het ontstaan van een nieuwe zorgwekkende variant («variant of concern»
– VOC), niet uitgesloten is. Deze ontwikkelingen maken volgens de Commissie een aanpassing
van de gemeenschappelijke aanpak in tijden van de coronapandemie noodzakelijk, zodat
het vrij verkeer zo veel als mogelijk gefaciliteerd wordt en bij verslechtering van
de epidemiologische situatie de noodzakelijke maatregelen getroffen kunnen worden
in Europees verband.

In het voorstel wijst de Commissie op het belang van proportionaliteit van reisrestricties
en benadrukt dat dergelijke restricties ter bestrijding van de coronapandemie enkel
ingesteld dienen te worden als dat strikt noodzakelijk is ten behoeve van de publieke
gezondheid. Om hier invulling aan te geven, benadrukt de Commissie dat lidstaten in principe geen reisrestricties dienen in te stellen ter bescherming van de volksgezondheid.

Desondanks wordt aangegeven dat de mogelijkheid om maatregelen in te stellen moet
blijven bestaan. De Commissie maakt in haar voorstel onderscheid tussen twee situaties
waarin het noodzakelijk kan zijn om reisrestricties in te stellen. Het kan enerzijds
gaan om een «ernstig verslechterde epidemiologische situatie» waarbij de status van
en toegang tot de nationale gezondheidszorg een leidende indicator is. Het staat lidstaten
in dit scenario vrij om, mits onderbouwd, aan reizigers een Digitaal Coronacertificaat
(DCC-bewijs) te vragen.

Anderzijds onderscheidt de Commissie het scenario waarin een zorgwekkende variant
van het coronavirus gedetecteerd is in het buitenland, of indien een ernstige verslechtering
van de epidemiologische situatie in het buitenland de circulatie van een zorgwekkende
variant aldaar suggereert. In dit scenario kunnen lidstaten zwaardere maatregelen
instellen om de verspreiding van deze variant te vertragen, zoals een quarantaineplicht.

Indien lidstaten besluiten om maatregelen te treffen, stelt de Commissie voor om reizigers
met een essentiële functie of behoefte van deze maatregelen uit te zonderen, naast
reeds bestaande uitzonderingscategorieën2 waaronder grenswerkers. Daarbij roept het voorstel lidstaten op de verwachte impact
van deze maatregelen op de nationale gezondheidszorg en de epidemiologische situatie
mee te nemen indien lidstaten maatregelen instellen.

Daarnaast stelt de Commissie voor om de zogenoemde «traffic light map»3 die het Europees Centrum voor Ziektepreventie en -Bestrijding (ECDC) vanaf oktober
2020 tot juli 2022 publiceerde en sindsdien tijdelijk heeft opgeschort, officieel
te beëindigen. De huidige situatie waarin de incidentie hoog is terwijl er geen maatregelen
in het kader van reizen gelden en lidstaten afwijkende teststrategieën hanteren, maakt
dat de ECDC-kaart een onvolledig beeld geeft van de epidemiologische situatie in de
EU.

Ook noemt de Commissie de eisen waaraan testbewijzen moeten voldoen indien lidstaten
een testverplichting opleggen aan de reiziger. Deze negatieve testbewijzen worden
geaccepteerd als deze gebaseerd zijn op NAAT-testen of antigeentesten, met een geldigheidsduur
van respectievelijk maximaal 72 uur voor aankomst en maximaal 24 uur voor aankomst.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet heeft als doelstelling4 om het vrij reizen zoveel mogelijk te laten plaatsvinden zonder belemmeringen voor
de reiziger. Voor binnen de EU betekent dit dat het vrije verkeer van personen gerespecteerd
wordt en voor het inreizen van buiten de EU dat grenzen zoveel mogelijk open zijn
en blijven. Onderdeel van deze doelstelling is het belang van Europese coördinatie.
Wanneer reismaatregelen noodzakelijk zijn, dienen deze zo veel als mogelijk op Europese
schaal te worden geïmplementeerd. Het kabinet streeft er bovendien naar zo goed mogelijk
aan te sluiten bij de Europese aanbevelingen over reizen binnen en buiten de EU, om
zo de coördinatie van de aan reizen gerelateerde maatregelen en de op- én afschaling
daarvan te bevorderen. Hier blijft het kabinet zich voor inzetten op Europees niveau.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet verwelkomt het voorstel van de Europese Commissie en deelt de principes
die de Commissie in haar voorstel heeft opgenomen om het vrij verkeer van personen
binnen de Unie te waarborgen. Zo onderschrijft het kabinet dat reisrestricties als
reactie op het coronavirus in de huidige epidemiologische situatie niet proportioneel
zijn en is een aanpassing van de Europese aanbevelingen hierover van groot belang.
Ook zet het kabinet erop in dat deze herziening leidt tot verbetering van de coördinatie
op Raadsniveau van eventuele nieuwe COVID-maatregelen ten aanzien van reizen in scenario
3 uit het rapport Coronascenario’s doordacht: Handreiking voor noodzakelijke keuzes van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR)5, waardoor een onduidelijke situatie met uiteenlopende inreiseisen zoveel mogelijk
wordt voorkomen.

Het kabinet deelt de visie dat het lidstaten in een ernstig verslechterde situatie
met een zeer hoge druk op de nationale gezondheidszorg vrij staat om passende maatregelen,
zoals het vragen van een DCC-bewijs, te treffen. Echter, het kabinet zou ook graag
de mogelijkheid willen toevoegen om in zeer uitzonderlijke situaties aan reizigers
enkel een testbewijs te kunnen vragen. Het gaat hier specifiek om een situatie waarin
bescherming door vaccinatie en opgebouwde immuniteit onvoldoende is om transmissie
van het virus of ernstige ziekte als gevolg van een infectie te verminderen.

Daarnaast zou het kabinet ook graag een wijziging zien van de geldigheidsduur die
de Commissie aan testbewijzen uitgegeven op basis van negatieve NAAT-testen en antigeentesten
heeft gekoppeld. Het kabinet stelt voor om deze wat NAAT-testen betreft te wijzigen
naar maximaal 48 uur voor vertrek, en wat antigeentesten betreft naar maximaal 24 uur voor vertrek. Zo wordt het risico op een infectie tussen het moment van de testafname en de controle
op het testbewijs voorafgaand de reis aanzienlijk tegengegaan. Bovendien is een geldigheidsduur
bij vertrek beter uitvoerbaar.

Het kabinet onderschrijft de noodzaak om zwaardere maatregelen te kunnen treffen in
een scenario waarin een zorgwekkende variant van het coronavirus gedetecteerd is.
Wel is het van groot belang dat lidstaten die maatregelen zo min mogelijk unilateraal
en zo veel mogelijk op EU-niveau gecoördineerde wijze6 instellen. Dat is in het bijzonder van belang wanneer een nieuwe (potentieel) zorgwekkende
variant van het coronavirus buiten de EU circuleert. Het kabinet mist op dit punt
een duidelijk omschreven Europese coördinatierol en daarbij horende procedure op Europees
niveau. Om die reden zet het kabinet in op een duidelijk geformuleerde rol voor de
geïntegreerde regeling politieke crisis­respons (IPCR) van de Raad zodat bij activering
van het «noodremmechanisme» lidstaten binnen korte tijd op EU-niveau gecoördineerde
maatregelen kunnen treffen. Bij de nationale implementatie van maatregelen zal het
kabinet naast de epidemiologische ook de maatschappelijke impact ervan in overweging
nemen.

Het kabinet is van mening dat een aantal categorieën reizigers met het oog op hun
essentiële functie of behoefte uitgezonderd moet worden van reisbeperkende maatregelen
en steunt om die reden de voorgestelde uitzonderingslijst. Daarbij hecht het kabinet
eraan dat deze lijst zo kort mogelijk dient te zijn, om zo de effectiviteit van de
getroffen maatregelen te kunnen waarborgen.

Het kabinet begrijpt de voorgestelde aanbeveling van de Commissie om lidstaten bij
het treffen van maatregelen te vragen om een duidelijke onderbouwing. Zo wordt zoveel
mogelijk voorkomen dat het vrij personenverkeer gehinderd wordt. Desondanks heeft
het kabinet vragen over de vorm en inhoud van een dergelijke onderbouwing en op welke
wijze de Commissie van lidstaten verwacht dat zij een dergelijk assessment maken.
Het kabinet is daarom voornemens de Commissie om meer duidelijkheid te vragen.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Op dit moment is ten aanzien van de positie van andere lidstaten met betrekking tot
voorliggende Raadsaanbeveling nog niet geheel duidelijk dat er brede steun is voor
het idee dat met een raadsaanbeveling recht moet worden gedaan aan de huidige epidemiologische
situatie. Daarom zijn alle maatregelen in het kader van reizen binnen de EU afgeschaft
en is het de verwachting dat lidstaten deze enkel in uitzonderlijke scenario’s instellen.
Daarnaast is er onder veel lidstaten steun voor het gebruiken van het noodremmechanisme
van het IPCR om maatregelen te coördineren. Ook is de positie van het Europees Parlement
aangaande deze Raadsaanbeveling nog onvoldoende inzichtelijk.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

Het voorstel is gebaseerd op artikel 21 lid 2 en artikel 168 lid 6 in samenhang met
artikel 292 VWEU. Op basis van artikel 292 VWEU kan de Raad aanbevelingen vaststellen
op basis van een voorstel van de Commissie op gebieden waarvoor de EU bevoegd is.
Op basis van artikel 21 lid 2 VWEU is de EU bevoegd bepalingen vast te stellen die
de uitoefening van het recht op vrij reizen en verblijf binnen de EU vergemakkelijken.
Op basis van artikel 168 lid 6 VWEU is de EU bevoegd aanbevelingen aan te nemen teneinde
de bescherming van de menselijke gezondheid te verzekeren. Het kabinet kan zich vinden
in deze rechtsgrondslag. De aanbeveling heeft betrekking op het beleidsterrein van
bescherming en verbetering van de menselijke gezondheid en interne markt. Op het terrein
van de bescherming en verbetering van de menselijke gezondheid heeft de Unie de bevoegdheid
om de lidstaten aan te vullen, coördineren en te ondersteunen (artikel 6 onder a VWEU).
Op het terrein van de gedeelde markt heeft de EU een met de lidstaten gedeelde bevoegdheid
(artikel 4 lid 2 onder a VWEU)

b) Subsidiariteit

De grondhouding van het kabinet is positief. De aanbeveling heeft tot doel om het
optreden van de lidstaten te coördineren om verstoringen van het vrije verkeer zoveel
mogelijk te beperken.

De doelstelling van het optreden kan beter op EU-niveau dan op nationaal niveau worden
bereikt, omdat het grensoverschrijdend karakter van de coronapandemie vraagt om een
gemeenschappelijke, Europese aanpak en afstemming over de te treffen maatregelen indien
epidemiologisch noodzakelijk. Het instellen van unilaterale of ongecoördineerde maatregelen
zal waarschijnlijk leiden tot inconsistente en versnipperde beperkingen van het vrije
verkeer, met als gevolg onzekerheid voor de burgers van de Unie bij het uitoefenen
van hun rechten. Om die redenen is optreden op het niveau van de EU gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet is positief. De aanbeveling heeft tot doel om het
optreden van de lidstaten te coördineren om verstoringen van het vrije verkeer zoveel
mogelijk te beperken.

Het voorgestelde optreden is geschikt om deze doelstelling te bereiken, omdat het
voorliggend voorstel bepalingen bevat om inconsistentie, fragmentatie en eventuele
onzekerheden betreffende de uitoefening van Unie-rechten tegen te gaan. Bovendien
gaat het voorgestelde optreden niet verder dan noodzakelijk, omdat de aanbeveling
ziet op het treffen van een gespecificeerd aantal maatregelen in de context van de
coronapandemie en de aanbeveling juridisch niet bindend is.

d) Financiële gevolgen

Het aangepaste voorstel heeft volgens de Europese Commissie geen financiële gevolgen.
Indien hier toch financiële gevolgen uit voortvloeien is het kabinet van mening dat
eventueel benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken
financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een
prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Eventuele budgettaire gevolgen voor Nederland
worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement, conform
de regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Het aangepaste voorstel heeft op dit moment geen gevolgen voor het Nederlands beleid.
De strekking van het voorstel strookt grotendeels met het Nederlands beleid en zal
gevolgen kunnen hebben indien de epidemiologische situatie in Europa dusdanig verslechtert
dat maatregelen noodzakelijk zijn. Voorliggende Raadsaanbeveling kan een positieve
bijdrage leveren aan de convergentie tussen lidstaten wat betreft het reisbeleid in
het kader van de coronapandemie.

Er zijn geen gevolgen voor de concurrentiekracht en geopolitieke aspecten.