Brief regering : Fiche: Raadsaanbeveling betreffende leren voor ecologische duurzaamheid

Nr. 3352 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 25 februari 2022

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 3 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Raadsaanbeveling betreffende leren voor ecologische duurzaamheid

Fiche: Mededeling Europese strategie voor universiteiten en Raadsaanbeveling transnationale
samenwerking hoger onderwijs (Kamerstuk 22 112, nr. 3353)

Fiche: Verordening EU Drugsagentschap (Kamerstuk 22 112, nr. 3354).

De Minister van Buitenlandse Zaken,
W.B. Hoekstra

Fiche: Raadsaanbeveling betreffende leren voor ecologische duurzaamheid

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Voorstel Aanbeveling van de Raad betreffende leren voor ecologische duurzaamheid

b) Datum ontvangst Commissiedocument

14 januari 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM(2022) 11

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex%3A52022DC0011

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie

N.v.t.

f) Behandelingstraject Raad

Raad voor Onderwijs, Jeugd, Cultuur en Sport; gekwalificeerde meerderheid

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

2. Essentie voorstel

Via de Raadsaanbeveling betreffende leren voor ecologische duurzaamheid doet de Commissie
aanbevelingen aan lidstaten waarmee duurzaamheid (verder) geïntegreerd kan worden
in alle sectoren van het onderwijs, inclusief het leven lang ontwikkelen. Dit kan
bijvoorbeeld betekenen dat kennis over klimaatverandering onderdeel wordt van het
curriculum, maar ook dat leerlingen projecten ontplooien op het gebied van recyclen
en de duurzaamheid van het schoolgebouw. De Commissie geeft aan de aanbevelingen noodzakelijk
te vinden, omdat zij constateert dat duurzaamheid in onvoldoende mate een plek heeft
binnen het onderwijs in de Europese Unie. Daarnaast acht de Commissie aanbevelingen
noodzakelijk omdat ze van mening is dat het van belang is dat lidstaten aandacht besteden
aan duurzaamheid in het onderwijs. Duurzaamheidseducatie is namelijk van belang voor
het behalen van zowel de SDG’s die in VN-verband zijn vastgesteld als de doelstellingen
waar de EU zichzelf aan heeft gecommitteerd via de Europese Green Deal. De aanbevelingen
sluiten aan bij de Berlijn-verklaring over duurzaamheidseducatie van UNESCO. Gezien
het werk dat ook UNESCO op hetzelfde onderwerp doet, geeft de Commissie aan de samenwerking
met UNESCO te zullen opzoeken.

De voorgestelde aanbevelingen aan de lidstaten richten zich op ondersteuning aan leerlingen,
leraren, scholen en aan betrokkenen buiten het formele onderwijs. Specifiek bestaan
de aanbevelingen uit het integreren van duurzaamheid in het curriculum van opleidingen,
het ondersteunen en verder professionaliseren van leraren, schoolleiders en anderen
die betrokken zijn bij duurzaamheidseducatie, het verduurzamen van de onderwijsinfrastructuur
(waaronder schoolgebouwen), het integreren van het belang van duurzaamheid in de kwaliteitsborging
en het beloningssysteem van onderwijsinstellingen en het creëren van eco-certificaten.

Daarnaast geeft de Commissie aan dat zij de ontwikkelingen van haar kant zal stimuleren
door goede voorbeelden en empirisch onderbouwd lesmateriaal te delen, de voortgang
van de integratie van duurzaamheid in het onderwijs te monitoren en het delen van
goede voorbeelden tussen lidstaten, scholen en onderwijsinstellingen te stimuleren.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

In Nederland kent duurzaamheidseducatie twee soorten: formeel en informeel. In het
kader van het formele onderwijs is het kabinet momenteel bezig met de vernieuwing
van het curriculum van het primair en voortgezet onderwijs en heeft het kabinet het
voornemen om duurzaamheid hierin beter op te nemen dan in het huidige curriculum.
In het kader van de curriculumherziening wordt nauw samengewerkt met het veld en wordt
ook het belang van andere belangrijke onderwerpen zoals basisvaardigheden en burgerschap
in ogenschouw genomen.

In het middelbaar beroepsonderwijs (mbo) is de integratie van duurzaamheid een belangrijk
onderdeel van het toekomstbestendig maken van de beroepsopleidingen. Bij het onderhoud
van bestaande kwalificaties of het ontwikkelen van nieuwe kwalificaties kijkt de Samenwerkingsorganisatie
Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (SBB), op verzoek van het kabinet, onder meer naar
circulaire economie. Daarnaast is het thema duurzaamheid een onderdeel van de kwalificatie-eisen
van het burgerschapsonderwijs en kunnen mbo-studenten bij veel instellingen, gestimuleerd
door het netwerk DuurzaamMBO, keuzevakken gericht op duurzaamheid volgen. In het hoger
onderwijs (ho) wordt op initiatief van instellingen ook reeds werk gemaakt van de
integratie van duurzaamheid in de opleidingen en binnen de lerarenopleidingen zijn
verschillende netwerken actief die zich inzetten voor duurzaamheid in het onderwijs,
zoals de Duurzame PABO.

Binnen het informele onderwijs, is het programma DuurzaamDoor een belangrijk onderdeel.
Hieronder vallen de coöperatie «Leren voor Morgen» en de daarbij horende onderwijsnetwerken.
Dit programma wordt ondersteund door het kabinet en adviseert scholen en onderwijsinstellingen
die ervoor kiezen om duurzaamheid in hun onderwijs te integreren en ontsluit goede
voorbeelden waar de onderwijssector gebruik van maken. In het kader van leven lang
ontwikkelen biedt het DuurzaamDoor een kader voor leerprocessen rondom duurzaamheid
waarbij niet alleen onderwijsinstellingen, maar ook bedrijven, kennisinstellingen,
overheden en maatschappelijke organisaties zijn betrokken. Daarnaast kunnen scholen
de samenwerking opzoeken met het programma Jong Leren Eten en zijn op verschillende
niveaus (landelijk, regionaal en lokaal) netwerken van partijen actief, zoals centra
voor natuur- en milieueducatie en de Nederlandse Academie voor Duurzaamheidsonderwijs,
die scholen ondersteunen bij concrete activiteiten op gebied van gezondheid, natuur,
milieu en duurzaamheid.

In relatie tot de aanbevelingen is het van belang om te benoemen dat het kabinet in
het geval van formeel onderwijs kan sturen op leerdoelen binnen het curriculum, maar
dat het niet voorschrijft hoe scholen daartoe dienen te komen. Daarbij is het wel
mogelijk om goede voorbeelden die scholen zouden kunnen inspireren te ontsluiten en
om scholen en onderwijsinstellingen te ondersteunen indien zij dit wensen. Opleidingen
in het mbo en hoger onderwijs (ho) genieten een hoge mate van autonomie met betrekking
tot de inhoud van opleidingen. Dit geldt ook voor de lerarenopleidingen en aanbieders
van bij- en nascholing voor leraren hetgeen betekent dat de overheid niet dwingend
kan sturen op de integratie van duurzaamheid in de (leraren)opleidingen en in bij-
en nascholing. Ook hier kan de overheid wel goede voorbeelden ontsluiten die als inspiratie
kunnen dienen en kan het kabinet ondersteunen indien scholen en onderwijsinstellingen
dit wensen.

Onderwijsinstellingen willen, zoals ook de Commissie graag ziet, een voorbeeldrol
oppakken bij het verduurzamen van hun gebouwen. Naar aanleiding van het Klimaatakkoord
hebben de onderwijssectoren een routekaart opgesteld waarin beschreven wordt op welke
manier zij toewerken naar de CO2-reductiedoelen voor 2030 en 2050. Het ontbreekt de
sectoren echter aan voldoende middelen om de routekaarten daadwerkelijk uit te voeren.
Afgelopen september heeft het kabinet in de Miljoenennota € 525 miljoen euro beschikbaar
gesteld om in de komende drie jaar een start te maken. In het coalitieakkoord is tot
en met 2030 nog eens € 2,75 miljard beschikbaar gekomen voor de verduurzaming van
het maatschappelijk vastgoed breed. Hier kunnen ook onderwijsinstellingen gebruik
van maken. Om instellingen te ondersteunen hebben de ministeries van BZK, OCW en VWS
in 2019 het Kennis- en innovatieplatvorm verduurzaming maatschappelijk vastgoed opgericht.
Instellingen binnen het onderwijs kunnen hier terecht voor advies en ondersteuning.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet staat er positief tegenover dat de Commissie vanuit haar ondersteunende
rol meedenkt over de manier waarop scholen en onderwijsinstellingen, waaronder die
voor leven lang ontwikkelen, werk kunnen maken van duurzaamheidseducatie. Dit voorstel
sluit aan bij een oproep die in 2021 is gedaan door een coalitie van jongerenbewegingen
met betrekking tot meer aandacht voor duurzaamheid in het onderwijs.1 Daarbij acht het kabinet het positief dat in het voorstel zowel aandacht is voor
formeel onderwijs als informeel onderwijs aangezien deze twee vormen van educatie
elkaar kunnen aanvullen en van belang zijn om te komen tot een integrale benadering.

Het kabinet merkt op dat de titel «Education for Environmental Sustainability» in
mindere mate aansluit bij de gangbare term voor het onderwerp, zoals gebruikt in andere
gremia, namelijk «Education for Sustainable Development». Het kabinet ziet daarom
graag dat de titel wordt aangepast. Dit benadrukt bovendien de geïntegreerde aanpak
die nodig is om verduurzaming te realiseren. In het kader van de aansluiting bij andere
initiatieven en ander internationaal werk dat wordt ontplooid op het onderwerp merkt
het kabinet op dat samenwerking met UNESCO wel wordt genoemd, maar dat de United Nations
Economic Commission for Europe (UNECE) niet in het voorstel voorkomt. Dit gremium
is zeer actief op het gebied van duurzaamheidseducatie en het kabinet ziet dan ook
graag dat in het kader van de Raadsaanbeveling ook met deze organisatie samengewerkt
wordt.

Het kabinet is van mening dat in de aanbeveling benadrukt moet worden dat er landen
zijn, waaronder Nederland, waarvan de overheid kerndoelen kan bepalen, maar niet dwingend
kan voorschrijven hoe scholen tot deze doelen dienen te komen. In dat opzicht passen
de aanbevelingen die worden gedaan over de manier waarop leraren zouden moeten onderwijzen
of wat voor lesmethodes niet bij het Nederlandse systeem. Daarnaast ziet het kabinet
graag dat in het voorstel duidelijk wordt gemaakt dat instellingen in het mbo en ho
primair verantwoordelijk zijn voor het onderwijs dat zij geven; dit geldt ook voor
aanbieders van bij- en nascholing. Met het oog hierop vindt het kabinet dat onderwijsinstellingen
zeggenschap moeten hebben over de plaats die duurzaamheid krijgt binnen hun opleidingen
en de kwaliteitszorg daaromtrent. Belangrijk om te benoemen in dit kader is dat het
opnemen van duurzaamheid als onderdeel van de beloning van onderwijsinstellingen in
het ho niet past binnen het Nederlandse «lumpsum» systeem. Het kabinet ziet wel dat
scholen zelf open staan voor het versterken van duurzaamheid in het formele onderwijs
en zelf initiatieven ontplooien. Het kabinet zal de Raadsaanbeveling onder de aandacht
van het veld brengen aangezien deze kan aansluiten bij de eigen inzet die zij plegen,
en indien mogelijk en wenselijk faciliteren en ondersteunen bij de implementatie van
maatregelen.

Wat de concrete acties van de Commissie zelf betreft, staat het kabinet positief tegenover
het faciliteren van het delen van goede voorbeelden en ervaringen tussen lidstaten
zowel op het niveau van de nationale overheden als op het niveau van onderwijsinstellingen
en het gebruik van bestaande tools en platforms die zijn ontwikkeld door de Europese
Unie. Uitwisseling van kennis en praktijkervaring op dit gebied kan plaatsvinden binnen
het kader en met ondersteuning van recente Europese initiatieven waaronder de Europese
onderwijsruimte en het Erasmus+-programma, welke al genoemd worden in het voorstel,
maar bijvoorbeeld ook het Interreg-programma.

Wel is het kabinet van mening dat de Commissie terughoudend zou moeten zijn in het
delen van lesmateriaal en handvatten voor het bieden van onderwijs. De Commissie kan
materiaal ontsluiten, maar het is in de ogen van het kabinet niet wenselijk dat de
Commissie bepaalde lesplannen of -materialen voor doet komen als een betere of noodzakelijker
vorm van onderwijs dan andere. Het is aan scholen om te bepalen wat beter of noodzakelijk
is voor hen. Daarnaast geven scholen aan dat er een grote hoeveelheid aan lesmateriaal
op het gebied van duurzaamheidseducatie is, maar dat deze niet altijd voldoende aansluit
bij de onderwijspraktijk of inhoudelijk van onvoldoende kwaliteit wordt bevonden.
Daarom is het van belang dat indien de Commissie lesmaterialen ontsluit er aandacht
is voor de praktische waarde en kwaliteit hiervan.

Tenslotte is het kabinet van mening dat bij de uitvoering van de aanbevelingen over
monitoring en evaluatie aansluiting gezocht zou moeten worden bij de inzet die hier
reeds op wordt gepleegd vanuit andere gremia. In het kader van de SDG’s, UNESCO en
UNECE vindt namelijk reeds monitoring en evaluatie plaats op dit beleidsonderwerp.
Het kabinet vindt dat er sprake zou moeten zijn van één geïntegreerde aanpak van monitoring
en evaluatie om additionele en onnodige administratieve last te voorkomen.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Tijdens een vergadering van de Raadswerkgroep Onderwijs hebben lidstaten eerste reacties
over het voorstel uitgewisseld. Lidstaten gaven aan het voorstel te verwelkomen gezien
het belang van het onderwerp, maar ook significante aandachtspunten te zien op het
gebied van autonomie van scholen, onderwijsinstellingen en lerarenopleidingen. Daarnaast
gaven enkele lidstaten aan dat zij het zouden verwelkomen als het voorstel ook aandacht
zou schenken aan andere aspecten van duurzaamheid, zoals sociale duurzaamheid. Aangezien
het voorstel een Raadsaanbeveling betreft, is er geen rol voor het Europees parlement.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

Het voorstel is gebaseerd op artikel 165, lid 4, VWEU en artikel 166, lid 4, VWEU.
Volgens artikel 165, lid 1 VWEU inzake onderwijs draagt de Unie bij aan de ontwikkeling
van onderwijs van hoog gehalte door samenwerking tussen de lidstaten aan te moedigen
en zo nodig door hun activiteiten

te ondersteunen en aan te vullen, met volledige eerbiediging van de verantwoordelijkheid
van de lidstaten voor de inhoud van het onderwijs en de opzet van het onderwijsstelsel
en van hun culturele en taalkundige verscheidenheid. Op grond van artikel 165, lid
4, VWEU neemt de Raad, op voorstel van de Commissie, aanbevelingen aan om bij te dragen
tot de verwezenlijking van de doelstellingen van dit artikel. Volgens artikel 166,
lid 1, VWEU legt de Unie inzake beroepsopleiding een beleid ten uitvoer waardoor de
activiteiten van de lidstaten worden versterkt en aangevuld, met volledige eerbiediging
van de verantwoordelijkheid van de lidstaten voor de inhoud en de opzet van de beroepsopleiding.
Op grond van artikel 166, lid 4, VWEU, neemt de Raad op voorstel van de Commissie
aanbevelingen aan. Het kabinet kan zich vinden in deze rechtsgrondslag. Op het gebied
van onderwijs en beroepsopleiding is sprake van een aanvullende bevoegdheid van de
Unie (artikel 6, onder e, VWEU), op grond waarvan de Unie bevoegd is om m.b.t. de
Europese dimensie van dit onderwerp het optreden van de lidstaten te ondersteunen,
te coördineren of aan te vullen.

b) Subsidiariteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief. De
aanbeveling heeft tot doel duurzaamheidseducatie binnen de Europese Unie te versterken
en op die manier de duurzaamheidstransitie te versterken. Hoewel het funderend onderwijs
per lidstaat zeer verschillend is vormgegeven staat elk land in de EU voor de belangrijke
uitdaging van de duurzaamheidstransitie. Er is meerwaarde voor EU-optreden ten opzichte
van (enkel) optreden door de afzonderlijke lidstaten, omdat één EU aanpak voor de
versterking van duurzaamheids- en educatie kan bijdragen aan een gezamenlijke aanpak
van de duurzaamheidstransitie. Om die reden is optreden op EU-niveau gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

De grondhouding ten aanzien van proportionaliteit is positief. Het instrument van
de Raadsaanbeveling is niet bindend en laat de lidstaten vrij overeenkomstig hun nationale
omstandigheden te beslissen hoe zij gevolg geven aan de aanbeveling. Daarmee gaat
het optreden niet verder dan noodzakelijk om de doelstelling van het optreden te verwezenlijken.
De voorgestelde maatregelen in de Raadsaanbeveling worden ook geschikt geacht om de
doelstelling van het voorstel te bereiken. Zo is het kabinet van mening dat duurzaamheidseducatie
inderdaad versterkt kan worden door verdere professionalisering van leraren, aandacht
voor duurzaamheid in curricula van scholen en opleidingen alsmede in de huisvesting
en bedrijfsvoering van het onderwijs, omdat met deze maatregelen zowel de kennis als
vaardigheden van leerders worden versterkt en ook aandacht is voor de omgeving van
het onderwijs. Een dergelijke holistische benadering kan ervoor zorgen dat zowel de
leerders als de omgeving rondom hen een impact kunnen maken op het gebied van duurzaamheid.
Daarnaast is het kabinet van mening dat het feit dat in het voorstel aandacht is voor
zowel formeel als informeel onderwijs maakt dat het voorstel geschikt is om de doelstelling
te bereiken, omdat leerders op deze manier op verschillende manieren in aanraking
kunnen komen met duurzaamheid. Deze verscheidenheid aan leermethodes kan zorgen voor
afwisseling en zorgen dat het een verscheidenheid aan leerders aanspreekt waardoor
educatie op het gebied van duurzaamheid wordt versterkt.

d) Financiële gevolgen

Uit de voorgestelde Raadsaanbeveling zelf blijken geen directe budgettaire gevolgen.
Er worden diverse fondsen genoemd die moeten bijdragen aan het behalen van de doelen
uit de mededeling, waaronder Erasmus+. Scholen en onderwijsinstellingen kunnen op
eigen initiatief gebruik maken van de fondsen. Het kabinet is van mening dat de benodigde
EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële
kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling
van de jaarbegroting. Budgettaire gevolgen voor de nationale begroting worden ingepast
in de begroting van het/de beleidsverantwoordelijk(e)) departement(en), conform de
regels van de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

De gevolgen voor regeldruk en uitvoeringslasten kunnen beter beoordeeld worden wanneer
duidelijk wordt welke maatregelen geïmplementeerd zullen worden. Het ligt in de lijn
der verwachting dat scholen, onderwijsinstellingen en netwerken voor duurzaamheidseducatie
de regeldruk en uitvoeringslasten van de maatregelen onderdeel zullen laten zijn van
de eigen kosten- en batenanalyse van de maatregelen. De verdere ontwikkeling van de
Europese platforms en tools ter ondersteuning van scholen bij het verder brengen van
duurzaamheidseducatie- en onderwijs kan tot regeldruk en administratieve kosten op
Europees niveau leiden, maar de verwachting is dat deze erg beperkt zullen zijn. Indien
er weer een aparte ronde van monitoring en evaluatie in het kader van deze Raadsaanbeveling
wordt opgezet kan dit tot additionele lasten leiden, maar indien synergie gezocht
kan worden met lopende onderzoeken zou dit de lasten weer kunnen beperken.

Het kabinet verwacht dat het voorstel geen effect zal hebben op de geopolitieke situatie
en is van mening dat het voorstel via een mogelijke verbetering van het onderwijs
en educatie in de Europese Unie positieve gevolgen kan hebben voor de concurrentiekracht
van de Unie.