Brief regering : Fiche: Europese Commissie toolbox aanpak stijgende energieprijzen

Nr. 3247 BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 19 november 2021

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 3 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Europese Commissie toolbox aanpak stijgende energieprijzen

Fiche: Mededeling Nieuw EU-actieplan tegen Migrantensmokkel (2021–2025) (Kamerstuk
22 112, nr. 3248)

Fiche: Mededeling EU Arctisch beleid (Kamerstuk 22 112, nr. 3249)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
H.P.M. Knapen

Fiche: Europese Commissie toolbox aanpak stijgende energieprijzen

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Europese Raad, de Raad,
het Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s: de stijgende energieprijzen
aanpakken: een toolbox met initiatieven en steunmaatregelen.

b) Datum ontvangst Commissiedocument

13 oktober 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM (2021) 660

d) EUR-Lex

EUR-Lex – 52021DC0660 – EN – EUR-Lex (europa.eu)

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

Niet opgesteld

f) Behandelingstraject Raad

Energie Raad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

2. Essentie voorstel

Net als veel andere regio’s in de wereld, wordt de Europese Unie op dit moment geconfronteerd
met een scherpe stijging van de energieprijzen. Dit is een groot probleem voor burgers,
bedrijven, de Europese instellingen en regeringen in de hele EU. In antwoord op de
vragen van het Europees Parlement en de lidstaten heeft de Commissie deze mededeling
opgesteld met daarin een gereedschapskist (toolbox) van maatregelen die lidstaten en de Commissie kunnen nemen om de gevolgen van tijdelijke
stijgingen van de energieprijzen te verzachten.

De Commissie stelt dat het huidige beleidskader reeds de mogelijkheid biedt om (onmiddellijk)
een aantal gerichte maatregelen te nemen om kwetsbare consumenten te beschermen en
de gevolgen voor het bedrijfsleven te verzachten. De huidige situatie van stijgende
energieprijzen is volgens de Commissie onder meer toe te schrijven aan de stijging
van de gasprijzen die enerzijds het gevolg zijn van de toegenomen wereldwijde vraag
naar energie – en met name naar gas – als gevolg van economisch herstel, en anderzijds
als gevolg van vertraagd onderhoud aan gasleveringsinfrastructuur. De Commissie spreekt
de verwachting uit dat dit een tijdelijk probleem is en wijst naar de verwachtingen
van de markt dat de prijzen in april 2022 weer gaan dalen, maar waarschijnlijk niet
naar het oude niveau zullen gaan terugkeren.

In de toolbox maakt de Commissie onderscheid tussen maatregelen voor de korte termijn en middellange
termijn. Daarbij wordt er geen nieuwe wetgeving aangekondigd, afgezien van de voorstellen
die al eerder waren aangekondigd in de Green Deal, zoals een voorstel voor een regelgevingskader
voor de gas- en waterstofmarkt in december 2021, het zogenoemde decarbonisatiepakket.

Bij de voorgestelde maatregelen voor de korte termijn ligt de nadruk op maatregelen
die lidstaten zelf kunnen nemen om consumenten te ondersteunen bij de huidige prijspiek.
Hier heeft de Commissie aandacht voor het behoud van een gelijk speelveld in de EU.
Voorbeelden van maatregelen zijn prijsplafonds en tijdelijke belastingvoordelen voor
kwetsbare energieconsumenten, of vouchers en subsidies voor consumenten en bedrijven.
Deze kunnen gedeeltelijk worden gefinancierd met inkomsten uit het emissiehandelssysteem
(ETS). Ook kunnen specifieke maatregelen worden genomen om te voorkomen dat huishoudens
worden afgesloten van het aardgasnetwerk. Daarnaast wijst de Commissie op belastingmaatregelen
ter bescherming van kwetsbare bevolkingsgroepen en steunregelingen voor hernieuwbare
energie.

Op de middellange termijn legt de Commissie de nadruk op het stimuleren van hernieuwbare
energie en energie-efficiëntie, het afbouwen van afhankelijkheden van fossiele brandstoffen
en meer weerbaarheid tegen prijspieken en wijst daarbij op het belang van onder andere
energieopslag en de Green Deal. Hoewel er nog geen duidelijk bewijs is dat een alternatief
marktkader tot lagere prijzen en betere stimulansen zou leiden, zal de Commissie het
Agentschap voor de samenwerking tussen energieregulators (ACER) de opdracht geven
een analyse te maken en aanbevelingen ten behoeve van een follow-up door de Commissie
voor te stellen.

Naast deze maatregelen kondigt de Commissie aan de EU Autoriteit van Effecten en Markten
(ESMA) opdracht te geven tot het onderzoeken van mogelijk concurrentieverstorend gedrag
binnen het ETS. De Commissie zal vervolgens beoordelen of bepaald handelsgedrag verdere
regelgevende maatregelen noodzakelijk maakt. Aangezien er nog geen duidelijk bewijs
is dat een alternatief marktkader voor de energiemarkten tot lagere prijzen en betere
stimulansen zou leiden, zal de Commissie het Agentschap voor de samenwerking tussen
energieregulators (ACER) de opdracht geven een analyse te maken en aanbevelingen te
doen naar het functioneren van de elektriciteitsmarkt ten behoeve van mogelijke vervolgacties
door de Commissie. De Commissie geeft markttoezichthouder ACER de taak om een onderzoek
uit te voeren naar de groothandelsmarkt voor elektriciteit en hier in november 2021
met eerste conclusies en april 2022 met een uitgebreide analyse over te rapporteren.
De Commissie gaat ook onderzoeken of strategische gasvoorraden en/of gezamenlijke
gasinkoop van toegevoegde waarde zouden kunnen zijn en zal mogelijk als onderdeel
van het decarbonisatiepakket dat in december a.s. naar verwachting zal worden gepresenteerd.
Daarnaast heeft de Commissie aangekondigd onderzoek te zullen doen naar een EU strategie
voor internationale betrokkenheid op energiegebied.

Tenslotte geeft de Commissie aan te zullen komen met de gedelegeerde handeling waarin
de rol van kernenergie in de taxonomieverordening1 wordt vastgesteld.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet heeft om evidente redenen het besluit genomen de gaswinning uit het Groningerveld
te beëindigen. Het kabinet realiseert zich dat dit consequenties heeft voor de importafhankelijkheid
van gas. Desondanks is de verwachting nog steeds dat er voldoende gas voor huishoudens
en bedrijven aanwezig is om aan de vraag te kunnen voldoen, zowel via pijpleidingen
als via vloeibaar aardgas (liquified natural gas, LNG). Dit LNG-aanbod bedient een mondiale markt. Daarmee zijn Nederlandse bedrijven
en huishoudens afhankelijker geworden van prijsvorming op de wereldwijde gasmarkt.
Met de mogelijk structurele toenemende vraag vanuit Azië en de grotere rol die gasgestookte
centrales mondiaal gaan spelen om een tijdelijk tekort in hernieuwbare energieproductie
op te vangen, kunnen er vaker prijsschommelingen ontstaan.

Als tegemoetkoming voor de stijgende energierekening op de korte termijn doet het
kabinet incidenteel voor 2022 een viertal aanpassingen in de energiebelasting op elektriciteit,
zoals op vrijdag 15 oktober jl. en 5 november is aangekondigd.2 Het kabinet begrijpt ook de zorgen over de huidige ontwikkelingen in energieprijzen
en over voldoende leveringszekerheid in de winter en houdt wat dit betreft een extra
vinger aan de pols, zoals toegelicht in de Kamerbrief van 1 november jl.3

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

De toolbox is grotendeels in lijn met de inzet van het kabinet op de situatie rondom de hoge
energieprijzen. Ook het kabinet vindt het van belang dat de gevolgen van de hoge energieprijzen
voor burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties gemitigeerd worden. Het kabinet
is voorstander van ruimte voor lidstaten om op nationaal niveau maatregelen te nemen
om de gevolgen van de gestegen energieprijzen tegen te gaan. Radicale ingrepen of
aanpassingen van het beleid zijn wat het kabinet betreft op korte termijn niet constructief.
Het kader van nationale maatregelen voor de korte termijn, zoals in Nederland ook
aangekondigd zoals hierboven beschreven op 15 oktober jl., voldoet in de Europese
discussie volgens het kabinet. Het kabinet herkent de analyse van de Commissie dat
investeringen in energie-efficiëntie kunnen bijdragen aan het verlagen van de energiebehoefte
en daarmee de energiekosten, bijvoorbeeld door investeringen in de verbetering van
de energieprestatie van gebouwen en apparaten.

Het kabinet is van mening dat de huidige situatie op de markt met het oog op leveringszekerheid
vraagt om een goede analyse of het huidige model voldoende borging biedt. Daarom steunt
het kabinet de voorgestelde onderzoeken van ESMA en ACER naar de werking van de ETS-
en elektriciteitsmarkten, respectievelijk. Het kabinet zal op basis van de uitkomsten
van deze analyses een standpunt innemen over de noodzaak het huidig marktkader aan
te passen en of maatregelen op EU-niveau nodig zijn.

Aandachtspunt in de toolbox vormen de onderzoeken die de Commissie aankondigt naar gezamenlijke inkoop van gasreserves
en naar mogelijke aanpassing van de verordening gasopslagsystemen. Het kabinet kan
onderzoeken naar de werking van de energiemarkt steunen, maar ziet maatregelen zoals
gezamenlijke inkoop van gasreserves in principe niet als oplossing voor de huidige
prijsstijging. Bovendien kan ingrijpen in de energiemarkten negatief uitpakken voor
de energietransitie, de leveringszekerheid en voor de integratie van de Europese energiemarkten.

Het kabinet oordeelt positief over het belang dat de Europese Commissie hecht aan
snelle implementatie van relevante investeringen in de nationale herstelplannen en
dat zij geen nieuwe middelen introduceert. Het kabinet verwelkomt tenslotte dat de
Commissie tot een besluit komt over de uitwerking van kernenergie in het kader van
de taxonomie. Het kabinet heeft de Commissie eerder opgeroepen om op basis van wetenschappelijke
inzichten tot een besluit te komen. Dit is in lijn met de Nederlandse inzet hieromtrent
zoals beschreven in de brief van 1 oktober jl.4 Het kabinet heeft hiervoor, zoals toegezegd in het Commissiedebat Klimaat en Energie
van 14 oktober jl. (Kamerstuk 32 813, nr. 911), ook aandacht gevraagd in de Energieraad.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Het krachtenveld tussen lidstaten nam tijdens de Energieraad van 26 oktober jl. de
volgende vormen aan. Alle lidstaten spraken in algemene termen waardering uit voor
de toolbox van de Commissie met maatregelen die lidstaten en de Commissie kunnen nemen in het
kader van de gestegen energieprijzen. Een aantal lidstaten benadrukte het belang om
te blijven investeren in hernieuwbare energie en energiebesparing als onderdeel van
het «Fit-for-55» pakket. Een kleiner aantal lidstaten waarschuwde juist dat investeringen
in hernieuwbare energie, energiebesparing en uitbreiding van het emissiehandelssysteem
(ETS) wel kunnen leiden tot hogere energieprijzen en daarmee het draagvlak voor de
energietransitie zouden kunnen schaden.

Een groep van negen lidstaten, waaronder Nederland, gaf op basis van een gezamenlijke
verklaring (bijlage bij kamerstuk 21 501-33, nr. 881) aan geen EU-maatregelen te kunnen steunen die ingrijpen op de interne energiemarkt,
omdat er geen aanwijzingen zijn dat deze markt niet goed functioneert en de oorzaak
is van de hoge energieprijzen. Ander lidstaten riepen wel op tot Europese maatregelen,
waaronder, ten eerste, een gedetailleerde analyse over de mogelijkheid om de elektriciteitsprijs
te ontkoppelen van de aardgasprijs; ten tweede, voorstellen voor gezamenlijke gasopslag
en gezamenlijke inkoop van aardgas om de leveringszekerheid te waarborgen; ten derde,
aanvullend onderzoek naar marktmanipulatie van gasbedrijven uit derde landen op de
interne markt; ten vierde, aangescherpt markttoezicht op financiële speculatie op
de ETS-markt op basis van de aankomende analyse van de ESMA die in de toolbox door de Commissie is aangekondigd.

Een groot aantal lidstaten, waaronder Nederland, riep de Commissie op om op wetenschappelijke
basis spoedig een besluit te nemen over de uitwerking van kernenergie in de taxonomie.

De positie van het Europees Parlement is nog niet bekend.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

a) Bevoegdheid

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid van de EU is positief.
De mededeling richt zich op het beleidsterrein van energie. Ten aanzien van energiebeleid
is er sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten (artikel 4,
lid 2, onder i, VWEU).

b) Subsidiariteit

De grondhouding van het kabinet ten opzichte van de subsidiariteit van de mededeling
is positief. Vanwege het grensoverschrijdende karakter van de interne energiemarkt
en het wereldwijde karakter van de energieprijzen, kunnen de in de mededeling aangekondigde
maatregelen niet voldoende door (enkel) optreden op lidstaatniveau worden verwezenlijkt.
De lidstaten kunnen in principe zelf de maatregelen bepalen die nodig zijn om de hoge
energieprijzen aan te pakken, maar optreden op EU-niveau is van meerwaarde gezien
het grensoverschrijdende karakter van de interne energiemarkt. Daarom is een EU-aanpak
gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

De grondhouding van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit van het voorstel
is positief. De mededeling heeft tot doel betaalbare energieprijzen voor burgers en
bedrijfsleven te bevorderen. Het voorgestelde optreden is geschikt om deze doelstelling
te bereiken, omdat het ruimte biedt voor nationale ondersteuningsmaatregelen, zoals
het aanpassen van de energiebelasting, welke volgens het kabinet op korte termijn
de meeste invloed hebben op het adresseren van de hoge energieprijzen. Bovendien zijn
de voorgestelde maatregelen onderdeel van al bestaande EU-beleidskaders waaruit de
Lidstaten vrijblijvend een keuze kunnen maken waardoor het optreden niet verder dan
nodig gaat om de doelstellingen van het optreden te bereiken. De beoogde maatregelen
laten ook voldoende ruimte aan de Lidstaten om invulling te geven aan de inrichting
van de eigen ondersteuningsmaatregelen.

d) Financiële gevolgen

In de mededeling geeft de Commissie aan dat het lidstaten zal ondersteunen om gebruik
te maken van de beschikbare middelen in de EU-begroting en Next Generation EU. Er
zijn geen extra middelen voorzien.

De mededeling heeft geen directe financiële gevolgen. Het kabinet is van mening dat
de eventuele benodigde EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad
afgesproken financiële kaders van het Meerjarig Financieel Kader (MFK) 2021–2027 en
dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting. Indien
er sprake is van budgettaire gevolgen voor Nederland, dan zullen deze worden ingepast
op de begroting van de beleidsverantwoordelijke departementen, conform de regels van
de budgetdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Het kabinet is zich bewust dat de voorgestelde maatregelen op de korte en middellange
termijn tot kostenstijging en regeldruk zouden kunnen leiden. Dit geldt voor partijen
in de energiesector, zoals netbeheerders en producenten, alsook voor bedrijven die
door wettelijke maatregelen worden gedwongen om over te schakelen of meer te betalen
voor energie. Betaalbaarheid en het verminderen van regeldruk zijn belangrijke aandachtspunten.

Zoals beschreven in de Kamerbrief over strategische afhankelijkheden in het energie-domein,5 gaat het voor het kabinet in algemene zin niet om het nastreven van autonomie op
gebied van energie als doel op zich, maar om het versterken van de weerbaarheid. Een
open markt is cruciaal voor de concurrentiekracht van de Europese en Nederlandse economie
en waar sprake is van een risico op onwenselijke onafhankelijkheden kan de EU ingrijpen
op basis van een zorgvuldige analyse en maatwerk, waarbij wordt gewaakt voor onnodige
marktverstoringen of protectionisme. Specifiek in relatie tot fossiele energiedragers
gaat het er bij open strategische autonomie om dat, ondanks de grote importafhankelijkheden,
Nederland en de EU te allen tijde in staat zijn om het publieke belang van energievoorzieningszekerheid
te waarborgen. Diversificatie is hier de beste aanpak, omdat volledige autonomie hier
niet het doel, noch realistisch, is. Daarnaast is het goed functioneren van de interne
energiemarkt cruciaal. De maatregelen uit de toolbox voor de middellange termijn, zoals investeren in hernieuwbare energie en energie-efficiëntie
en het verbeteren van interconnecties tussen lidstaten, dragen hieraan bij.