Brief regering : Fiche: Herziening Richtlijn hernieuwbare energie

Nr. 3185
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 17 september 2021

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij de 14 fiches inzake het Fit-for-55
pakket die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen
(BNC).

De brief van de Staatssecretaris van Economische Zaken en Klimaat, getiteld «Beoordeling
van Fit-for-55 pakket van de Europese Commissie» die u separaat toegaat, is tevens
onderdeel van de kabinetsreactie en betreft de reactie op de overkoepelende Commissiemededeling
alsook de overkoepelende uitgangspunten voor de Nederlandse inzet in de komende onderhandelingen
in de Raad.

Ondergenoemde 14 fiches zijn bijgesloten:

Fiche: Herziening Richtlijn Hernieuwbare Energie

Fiche: Herschikking Richtlijn energie-efficiëntie (Kamerstuk 22 112, nr. 3186)

Fiche: Herziening Richtlijn energiebelastingen (Kamerstuk 22 112, nr. 3187)

Fiche: Verordening bijmengverplichting van duurzame luchtvaartbrandstoffen (Kamerstuk
22 112, nr. 3188)

Fiche: Verordening stimuleren hernieuwbare en koolstofarme brandstoffen in de zeevaart
(Kamerstuk 22 112, nr. 3189)

Fiche: Verordening uitrol infrastructuur alternatieve brandstoffen (Kamerstuk 22 112, nr. 3190)

Fiche: Verordening aanscherping CO2-normen nieuwe personen- en bestelauto’s in 2030 en 2035 (Kamerstuk 22 112, nr. 3191)

Fiche: Herziening richtlijn EU ETS voor luchtvaart en implementatie CORSIA (Kamerstuk
22 112, nr. 3192)

Fiche: Herziening EU ETS, herziening MSR (Kamerstuk 22 112, nr. 3193)

Fiche: ESR Verordening (Kamerstuk 22 112, nr. 3194)

Fiche: Voorstel tot aanpassing LULUCF-verordening (Kamerstuk 22 112, nr. 3195)

Fiche: Mededeling EU-Bossenstrategie (Kamerstuk 22 112, nr. 3196)

Fiche: Verordening Carbon Border Adjustment Mechanism (Kamerstuk 22 112, nr. 3197)

Fiche: Verordening Social Climate Fund (SCF) (Kamerstuk 22 112, nr. 3198)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
Th.J.A.M. de Bruijn

Fiche: Herziening Richtlijn hernieuwbare energie

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

RICHTLIJN VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD ter bevordering van het gebruik van
energie uit hernieuwbare bronnen en tot amendering van Richtlijn (EU) 2018/2001

b) Datum ontvangst Commissiedocument

14 juli 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM (2021) 557 final

2021/0218 (COD)

d) EUR-Lex

https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/amendment-renewable-energ…

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

SWD (2021) 621 final

f) Behandelingstraject Raad

Raad voor Vervoer, Telecommunicatie en Energie

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

h) Rechtsbasis

Artikel 194 lid 2 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU)

i) Besluitvormingsprocedure Raad

Gekwalificeerde meerderheid

j) Rol Europees Parlement

Medebeslissing

2. Essentie voorstel

a) Inhoud voorstel

Dit voorstel maakt onderdeel uit van het Fit-for-55-pakket.1 Het Fit-for-55-pakket geeft invulling aan het juridisch bindende Europese broeikasgasreductiedoel
van ten minste netto 55% in 2030 t.o.v. 1990, zoals vastgelegd in de Europese Klimaatwet.2 De richtlijn voor hernieuwbare energie (RED3) is het voornaamste EU-instrument ter bevordering van het gebruik van energie uit
hernieuwbare bronnen, integratie van hernieuwbare energie in het energiesysteem en
borging van biodiversiteit en andere klimaatdoelen.

Het huidige RED-doel van ten minste 32% hernieuwbare energie in 2030 is volgens de
Commissie ontoereikend om het nieuwe broeikasgasemissiereductiedoel te behalen. De
Commissie stelt daarom een ophoging voor van dit bindende EU-doel naar ten minste
40% in 2030, en daarbij aanvullende maatregelen en subdoelen voor diverse sectoren
om dit doel te behalen. Daarnaast geeft de Commissie met haar voorstel invulling aan
eerder uitgebrachte EU-strategieën4.

Het voorstel bevat subdoelen voor verschillende sectoren. Ten eerste introduceert
de Commissie een indicatief EU-doel voor het aandeel hernieuwbare energie in het finaal
energiegebruik in de gebouwde omgeving van 49% in 2030. Lidstaten moeten een passend
niet-bindend nationaal doel formuleren, dit ook opnemen in hun nationale energie-en
klimaatplannen en minimumniveaus vaststellen in nationale regelgeving voor gebruik
van hernieuwbare energie in gebouwen in lijn met de EPBD5. Daarbij zet de Commissie in op een verplichting voor publieke gebouwen om een voorbeeldrol
te vervullen bij verduurzaming en op maatregelen om verouderde, fossiele verwarmingssystemen
in gebouwen uit te faseren.

Ten tweede beoogt de Commissie de inzet van hernieuwbare energiebronnen in de industrie
te bevorderen via een nieuw indicatief sectordoel voor lidstaten van een jaarlijkse
toename van 1,1%-punt vanaf 2025 in het gebruik van hernieuwbare energie. Daarnaast
bevat het voorstel een nieuw bindend sectordoel voor de inzet van hernieuwbare waterstof
en afgeleide hernieuwbare brandstoffen (hierna: RFNBO’s, «renewable fuels of non-biological
origin») ter hoogte van 50% van het finaal gebruik, energetisch én non-energetisch,
van waterstof in de industrie in 2030.6

Ten derde komt de Commissie met een doelstellingswijziging in de vervoerssector. Deze
wijziging stelt dat lidstaten brandstofleveranciers moeten verplichten om de broeikasgasemissie-intensiteit
van de geleverde vervoersbrandstoffen in 2030 met minimaal 13% te reduceren door inzet
van hernieuwbare energie. De reikwijdte van de verplichting is verbreed naar de gehele
vervoersector (inclusief lucht- en scheepvaart) en het gebruik van stimuleringsfactoren,
zoals dubbeltelling, is geschrapt. Ook stelt de Commissie voor om het bindende sectordoel
voor de fysieke inzet van geavanceerde biobrandstoffen te verhogen van 1,75% naar
ten minste 2,2% in 2030 naast een apart doel voor RFNBO’s van 2,6% in 2030 als onderdeel
van de verplichting voor brandstofleveranciers.

Verder wijzigt de Commissie een aantal bepalingen over RFNBO’s. RFNBO’s en zogeheten
recycled carbon fuels (RCF’s) tellen voor de doelen in deze richtlijn alleen mee indien
de verminderde uitstoot van broeikasgassen minimaal 70% in de gehele keten bedraagt.
De additionaliteitscriteria7 voor RFNBO’s geproduceerd met elektriciteit worden verbreed van de vervoersector
naar alle sectoren. Ook zullen RFNBO’s bij de berekening van het aandeel hernieuwbare
energie worden toegerekend aan de sector waarin deze worden gebruikt. Geïmporteerde
hernieuwbare energiedragers gaan daardoor meetellen voor de doelen van het importerende
land.

Ten vierde verhoogt de Commissie het ambitieniveau voor de warmte- en koudevoorziening.
Allereerst komen er een hogere nationale inspanningsverplichting en een bindend doel
voor het aandeel hernieuwbare energie in de nationale warmte- en koudevoorziening
(industrie, landbouw, gebouwde omgeving cumulatief): een gemiddelde jaarlijkse toename
van respectievelijk 1,4%-punt en 1,1%-punt per 2021. Het bindende doel wordt gesteld
op 1,5%-punt als lidstaten restwarmte en -koude meetellen. Daarnaast verhoogt de Commissie
het bestaande indicatieve doel voor de toename van het gebruik van hernieuwbare energiebronnen
en restwarmte in warmte- en koudenetten van 1 naar 2,1%-punt per jaar.

Naast deze aangescherpte sectordoelen stelt de Commissie aanvullende maatregelen voor.
Voor biogrondstoffen worden de duurzaamheidscriteria uitgebreid en aangescherpt en
creëert de Commissie een nieuw vereiste van cascadering8 voor de inzet van subsidieregelingen voor bioenergie. Om integratie en internationale
samenwerking in het Europese energiesysteem te stimuleren wil de Commissie het gebruik
van langetermijncontracten voor hernieuwbare elektriciteit (hierna: PPA’s, «power
purchase agreements») vergroten, de mogelijkheden voor slim laden van elektrische
voertuigen verbeteren zoals genoemd in het Commissie-voorstel voor de Alternative
Fuels Infrastructure Regulation (AFIR)9, moeten lidstaten nieuwe informatieverplichtingen opleggen aan netbeheerders10 en batterijproducenten, en worden lidstaten verplicht om meer samen te werken bij
de planning van energieprojecten, om per eind 2025 minimaal één gezamenlijk project
met een andere lidstaat te starten voor de productie van hernieuwbare energie en om
een gezamenlijke langetermijndoelstelling voor de ontwikkeling van wind op zee te
definiëren.

b) Impact assessment Commissie

In de impact assessment ter onderbouwing van het voorstel geeft de Commissie aan dat
ze de juiste balans heeft gevonden tussen effectiviteit en proportionaliteit enerzijds
en samenhang met andere Europese instrumenten anderzijds. Zo acht de Commissie voor
het bindend EU-doel van 40% hernieuwbare energie in 2030 een lager doel ineffectief,
en een hoger doel inconsistent met andere instrumenten; de huidige systematiek (een
bindend EU-doel met indicatieve nationale bijdragen) werkt naar behoren en hoeft dus
niet te worden aangepast. Voor de sectordoelen stelt de Commissie dat ze alleen bindende
doelen voorstelt waar ze dat proportioneel acht voor het behalen van de 2030-doelen
of, in het geval van de subdoelen voor RFNBO’s, noodzakelijk voor grootschalige toepassing
in de transitie ná 2030. De doelstellingswijziging in de vervoersector past de Commissie
toe om het terugdringen van energieverliezen en emissies in de keten extra te stimuleren.
Voor biogrondstoffen, systeemintegratie en internationale samenwerking stelt de Commissie
bindende eisen, daar ze van vrijblijvende voorwaarden te weinig effect verwacht. Ze
acht implementatie hiervan haalbaar, daar het nauwelijks fundamentele beleidswijzigingen
vergt.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Het kabinet beschouwt de toename van de binnenlandse productie en import van hernieuwbare
energie als cruciaal voor het behalen van de Nederlandse en Europese klimaatdoelen.
Het Nederlandse klimaatbeleid stuurt daarbij op kosteneffectieve CO2-reductie, bijvoorbeeld door in de verbrede SDE++ hernieuwbare energieopwekking te
laten concurreren met andere CO2-reducerende maatregelen. Dat doet het kabinet om de energietransitie betaalbaar te
houden, zowel nu door de meest kosteneffectieve technieken te ondersteunen als later
door de kostenreducties die het met de SDE++ en andere subsidieregelingen beoogt te
realiseren. Daarnaast bevat het Klimaatakkoord de afspraak dat het Rijk met de medeoverheden
de productie faciliteert van ten minste 35 TWh duurzaam opgewekte elektriciteit op
land in 2030.11

Voor de verduurzaming van de Nederlandse economie op de langere termijn stimuleert
het kabinet de ontwikkeling van innovatieve technologieën12 en zet het in op verdere systeemintegratie13. Het kabinet ziet daarbij een grote rol weggelegd voor de grootschalige uitrol van
windparken op zee, de opschaling van productie en verbruik van hernieuwbare én koolstofarme
waterstof14, de uitrol van hernieuwbare warmte15, het gebruik van daken voor hernieuwbare energie en zo hoogwaardig mogelijke toepassing
van biogrondstoffen volgens het recente duurzaamheidskader16. De aanpak voor verduurzaming van de verschillende sectoren zoals overeengekomen
in het Klimaatakkoord vormt de basis voor de verdere ontwikkeling van het Nederlandse
klimaatbeleid.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet is in grote lijnen positief over het Commissievoorstel. Het kabinet beaamt
dat een hoger aandeel hernieuwbare energie een belangrijke bijdrage kan leveren aan
het behalen van het EU-doel voor ten minste 55% emissiereductie in 2030. Nederland
zet traditioneel in op sturen op het hoofddoel van CO2-reductie met als voordeel dat de meest kostenefficiënte maatregelen eerst worden
genomen. Niettemin kan in bepaalde sectoren een subdoel voor hernieuwbare energie
wel degelijk opportuun zijn, gezien de ambitie en het risico dat we de 2030 en 2050
doelen anders niet halen. Per subdoel zou afgewogen moeten worden of de genoemde voordelen
opwegen tegen de nadelen op basis van een aantal criteria, zoals: of de subdoelen
op EU of nationaal niveau gelden, of ze in lijn zijn met het subsidiariteitsprincipe,
of ze indicatief of bindend zijn, of ze voldoende geïnstrumenteerd zijn. Daarnaast
zal het kabinet de haalbaarheid, uitvoerbaarheid en eventuele budgettaire consequenties
van de diverse subdoelen voor hernieuwbare energie meewegen bij haar uiteindelijke
beoordeling. Deze gedetailleerde beoordeling vereist meer tijd. In dit BNC-fiche wordt
een eerste inschatting gemaakt.

Hernieuwbare energiedoel van 32% naar 40% in 2030

Het voorstel van de Commissie voor een bindend doel op EU-niveau, met indicatieve
nationale bijdragen, sluit aan bij het uitgangspunt van het kabinet dat lidstaten
in staat moeten blijven om hun reductiedoelstellingen op de meest kosteneffectieve
wijze te behalen. In de impact assessment schat de Commissie de mogelijke nationale
bijdrage voor Nederland op 36%. Op basis van de huidige RED zou Nederland volgens
de Commissie naar schatting uitkomen op een aandeel hernieuwbare energie van 26% in
203017. Het kabinet verwacht dat de voorgestelde verhoging op EU-niveau een aanvullende
Nederlandse bijdrage aan het EU-doel voor hernieuwbare energie betekent18. Hieronder wordt de beoordeling op specifieke onderdelen van het voorstel nader toegelicht.

Nieuw indicatief doel voor het gebruik hernieuwbare energie in gebouwde omgeving

Het kabinet verwelkomt de voorstellen voor een indicatief Europees doel en passende
indicatieve nationale doelen voor de gebouwde omgeving. Het kabinet herkent de analyse
van de Commissie dat een hoger aandeel hernieuwbare energie in de gebouwde omgeving
een belangrijke stap is om het aangescherpte 2030-doel te behalen en in 2050 klimaatneutraliteit
te bereiken. Het kabinet onderschrijft net als de Commissie dat publieke gebouwen
daarbij een voorbeeldrol hebben. Het voorstel van de Commissie roept nog vragen op
over de exacte vorm van deze verplichting, de samenhang met de EPBD en de EED19, de reikwijdte en de uitvoerbaarheid. Het kabinet zal de Commissie daarom om verduidelijking
vragen en benadrukt het belang van samenhang met de EPBD en EED.

Het kabinet hecht belang aan voldoende ruimte voor strengere normering van warmte-installaties
om zo de uitrol van hybride warmtepompen te stimuleren conform de motie van de leden
Van der Lee en Bontenbal.20 De verplichting om minimumniveaus te laten vastleggen voor het gebruik van hernieuwbare
energie in gebouwen in lijn met de EPBD biedt hier mogelijk ruimte toe. Aangezien
de EPBD later dit jaar wordt herzien, kan het kabinet echter nu geen goede inschatting
maken van het effect en de reikwijdte van dit voorgestelde doel. Het kabinet pleit
voor voldoende flexibiliteit voor nationaal beleid om verouderde, fossiele verwarmingssystemen
in gebouwen uit te faseren.

Nieuwe doelen inzet hernieuwbare energie in de industrie

Het kabinet is voorzichtig positief over de gestelde doelen voor de industrie. Een
sectordoel voor het gebruik van RFNBO’s beoordeelt het kabinet in essentie als positief
doordat het een sterke impuls kan geven aan de kosteneffectieve opschaling van hernieuwbare
waterstof en dit de subsidiebehoefte van projecten substantieel verlaagt. Het kabinet
heeft echter wel vragen over de haalbaarheid en uitvoerbaarheid van deze doelen. Het
kabinet gaat daarom bekijken welke groei van het aanbod hernieuwbare waterstof nodig
is en welke randvoorwaarden dat vergt.

Wijziging doel voor vervoersector + nieuw subdoel RFNBO’s

Het kabinet steunt de toegenomen ambitie voor vervoer, maar heeft nog onvoldoende
zicht op de reikwijdte om deze ambitie grondig te beoordelen. De Commissie lijkt te
sturen op een gedeelde verplichting voor de gehele vervoersector, dus voor weg, spoor,
lucht-, zee- en binnenvaart. De inzet van het kabinet is om een RED-verplichting te
hanteren voor wegvervoer en binnenvaart met daarnaast eigen verplichtingen voor de
internationale lucht- en de zeevaart in ReFuel en FuelEU. Daarbij maakt het kabinet
zich zorgen over de investeringszekerheid voor marktpartijen door de gewijzigde verplichting
van energie naar ketenreductie en de afschaf van stimuleringsfactoren.

Het nieuwe subdoel voor het gebruik van RFNBO’s in de vervoersector beoordeelt het
kabinet positief vanwege de kosteneffectieve impuls die dit zal geven aan het gebruik
van hernieuwbare brandstoffen in vervoer. Het kabinet wil daarbij de mogelijkheid
creëren om de inzet van RFNBO’s in de raffinage bij het doel voor de industrie (waar
de CO2-reductie plaatsvindt) te tellen in plaats van bij de vervoersector.

Aanvullende eisen voor meetellen brandstoffen voor de RED-doelen

Het kabinet acht het zeer positief dat de Commissie voorstelt dat RFNBO’s in de toekomst
mogen meetellen bij het aandeel hernieuwbare energie in het eindverbruik, omdat deze
wijziging een belangrijke impuls kan geven aan de mondiale handel in hernieuwbare
energiedragers. Het betekent onder meer dat geïmporteerde RFNBO’s, waaronder waterstof,
uit andere EU-landen of niet-EU-landen meetellen bij de berekening van het aandeel
hernieuwbare energie in Nederland.

Het kabinet erkent het belang van emissiereductie in de keten, maar pleit daarbij
wel voor eisen die een snelle marktontwikkeling faciliteren. Daarop blijft het kabinet
scherp toezien. Het kabinet ziet een risico dat de eis van ten minste 70% CO2-reductie voor RFNBO’s en RCF’s op de korte termijn het tempo van de transitie onnodig
kan vertragen doordat deze eis minder ruimte laat voor kosteneffectieve CO2-reductie. Met deze strenge reductievereiste acht het kabinet de uitwerking van de
additionaliteitscriteria in de gedelegeerde handeling, waarvoor al een grondslag bestaat
in de huidige RED, cruciaal voor de opschaling van de productie van RNFBO’s, met name
waterstof, in Nederland.

Omzetting inspanningsverplichting in de warmte-en koude sector naar een bindend doel

Het kabinet heeft een gemengd beeld bij de voorgestelde wijzigingen voor warmte en
koude. Het kabinet is positief over de ophoging van de inspanningsverplichting en
ambities voor de inzet van hernieuwbare energie in warmte- en koudenetten, daar deze
aansluiten op de beleidsvoornemens. Het kabinet staat echter terughoudend tegenover
het bindende subdoel voor lidstaten voor warmte en koude, doordat het bindende karakter
van dit doel de ruimte beperkt om als lidstaat de meest kosteneffectieve invulling
te kiezen voor broeikasgasreductie. Het kabinet stelt dat de haalbaarheid van deze
doelen samenhangt met een toekomstig nationaal afbouwpad voor warmte uit houtige biogrondstoffen
naar aanleiding van aanscherping van Europese criteria op dit terrein.

Aanscherping en borging duurzaamheidscriteria biogrondstoffen

De diverse aanscherpingen voor biogrondstoffen (en de voorgestelde uitbreiding van
de duurzaamheidscriteria sluiten goed aan bij het nationale duurzaamheidskader biogrondstoffen.
Dit duurzaamheidskader ziet op de productie van duurzame biogrondstoffen, waaronder
biogas, en de toepassingen daarvoor, van energie tot materialen. Specifiek steunt
het kabinet de toepassing van het cascaderingsbeginsel in stimuleringsregelingen.
Het kabinet blijft wel inzetten op een hoger ambitieniveau in de vorm van sociaaleconomische
criteria, in lijn met het Duurzaamheidskader Biogrondstoffen, en zal daarvoor ook
pleiten. Het kabinet zal deze verder in nauwe samenhang bezien met relevante bepalingen
uit andere onderdelen van het «Fit-for-55»-pakket, zoals het LULUCF-voorstel, het
ETS-voorstel, de EED, de (Re)fuel(EU)-richtlijnen21 en de EU-bossenstrategie.

Het kabinet is teleurgesteld dat handhaving op fraude met biobrandstoffen voor de
vervoersector nog onvoldoende is aangescherpt in het voorstel. Het kabinet heeft zich
juist actief ingezet voor deze handhaving, onder andere met een door Nederland geïnitieerde
gezamenlijke verklaring over dit onderwerp.22

Maatregelen ter bevordering energiesysteemintegratie

Het kabinet steunt de maatregelen die de Commissie voorstelt voor betere informatievoorziening
en samenwerking tussen actoren op de energiemarkt. Het kabinet heeft daarbij wel vragen
over de rol die de Commissie ziet voor PPA’s en hoe zij deze contracten precies definieert.
Het kabinet ziet de EPBD of de AFID als de meest logische plek voor bepalingen over
slim laden.

Samenwerking lidstaten bij hernieuwbare energieprojecten

Het kabinet onderschrijft het belang van verdere samenwerking tussen lidstaten en
regio’s bij de ontwikkeling van hernieuwbare energieprojecten en ziet de waarde van
een gezamenlijke langetermijndoelstelling voor offshore wind voor de Noordzee voor
2050 (inclusief tussenstappen in 2030 en 2040). Wel vindt het kabinet dat de planning
van het opgesteld vermogen waar de Commissie om vraagt op vrijwillige basis geleverd
moet kunnen worden, gezien de nauwe relatie met de ruimtelijke planning op zee, waarvoor
de lidstaten zelf bevoegd zijn. Het kabinet is geen voorstander van het opnemen van
een verplichting tot projecten tussen lidstaten op het gebied van hernieuwbare energieproductie.
Het kabinet steunt de ambitie om meer grensoverschrijdende projecten te realiseren,
maar ziet dit niet als doel op zich.

Gevolgen voor de brede welvaart

De Tweede Kamer verzoekt met de gewijzigde motie van het lid Van Raan23 om bij voorstellen voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met welvaart
in brede zin. Het kabinet kijkt bij welvaart in brede zin naar vier aspecten: kwaliteit
van leven voor huidige generaties, kapitaalvoorraden voor latere generaties, grensoverschrijdende
effecten en de verdeling van kosten en baten. Het kabinet beoordeelt de effecten van
het Commissievoorstel op alle vier de aspecten als positief. Ten aanzien van kwaliteit
van leven voor huidige generaties voorziet het kabinet positieve effecten doordat
het voorstel, hoewel het kan leiden tot aanvullende lasten voor burgers, bedrijven
en maatschappelijk organisaties, bijdraagt aan het verbeteren van het milieu onder
meer door het terugdringen van luchtvervuiling en het realiseren van een robuust,
CO2-vrij energiesysteem. Ten aanzien van kapitaalvoorraden voor toekomstige generaties,
ziet het kabinet positieve effecten, daar het voorstel onder meer zorgt voor een beter
behoud van natuurlijk kapitaal, door aanscherping van de criteria voor biogrondstoffen,
en fysiek kapitaal, door het tegengaan van klimaatverandering en bijbehorende extreme
weersverschijnselen. Ten aanzien van grensoverschrijdende effecten, acht het kabinet
de effecten van het voorstel positief om twee redenen: allereerst zorgt het voorstel
via het tegengaan van klimaatverandering voor lagere klimaatschade in derde landen,
en daarnaast kan het hogere ambitieniveau met aangescherpte criteria voor biogrondstoffen
en RFNBO’s een duidelijke impuls geven aan de import van hernieuwbare energiedragers
uit derde landen zonder schade aan hun natuurlijke kapitaalvoorraden. Ten aanzien
van de verdeling van kosten en baten, ziet het kabinet dat het voorstel met bindende
doelen voor diverse sectoren uitvoering geeft aan het uitgangspunt dat «de vervuiler
betaalt». De koopkrachteffecten van het voorstel kunnen alleen in samenhang met de
andere voorstellen uit het «Fit-for-55»-pakket bezien worden.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

De eerste reacties van lidstaten in de raadswerkgroep schetsen voldoende draagvlak
voor het ambitieniveau in het voorstel. Daarbij uitten sommige lidstaten wel direct
hun zorgen over de haalbaarheid en betaalbaarheid, terwijl er zich ook een groep lidstaten
aftekende die het ambitieniveau graag nog hoger had gezien. Op meer specifieke vraagstukken
lijken er zorgen te zijn over de gevolgen van de doelstellingswijziging in de vervoersector
voor de effectiviteit van het staande beleid en is een aantal lidstaten kritisch op
de strengere duurzaamheidscriteria voor biogrondstoffen vanwege investeringszekerheid
en de gewenste bijdrage van biogrondstoffen aan de hogere doelen voor hernieuwbare
energie. Over het toewijzen van RFNBO’s aan het importerende land c.q. de eindgebruiker
lijken lidstaten verdeeld, net als over de eisen voor RFNBO’s van ten minste 70% CO2-reductie en additionaliteit.

Ook vanuit het Europees Parlement krijgt het voorstel voorlopig vooral positieve reacties,
waarbij werd aangegeven dat het parlement scherp zal letten op de sociale aspecten,
i.e. de maatschappelijke gevolgen.

4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit

a) Bevoegdheid

Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de bevoegdheid is positief. De voorgestelde
rechtsgrondslag is artikel 194, tweede lid, van het VWEU. Dit artikel geeft de juridische
basis voor de Commissie om voorstellen te doen om de in artikel 194, eerste lid, van
het VWEU genoemde doelstellingen te verwezenlijken. Het stimuleren van de ontwikkeling
van nieuwe en duurzame energie is een van de daarin genoemde doelstellingen. Op het
gebied van energie hebben de EU en de lidstaten een gedeelde bevoegdheid (artikel
4, tweede lid, sub i, van het VWEU).

b) Subsidiariteit

Het kabinet beoordeelt de subsidiariteit als positief. Het bereiken van een kosteneffectieve
groei van het aandeel hernieuwbare energie in een steeds verder geïntegreerd energiesysteem
vereist een Europese benadering. Een gecoördineerde aanpak op EU-niveau heeft de voorkeur
boven een gefragmenteerde aanpak waarbij elke lidstaat zijn eigen beleidsmaatregelen
formuleert. Maatregelen op EU-niveau zijn efficiënter om de transitie naar een geïntegreerd
en energie-efficiënt systeem, gebaseerd op de productie van hernieuwbare energie,
te versnellen. Daarnaast draagt een gezamenlijke aanpak op EU-niveau efficiënter bij
aan betere bescherming van biodiversiteit, het benutten van voordelen die de interne
markt biedt, schaalvergroting en technologische samenwerking tussen lidstaten. Bij
gebrek aan gecoördineerd beleid op EU-niveau ontstaat immers het risico dat lidstaten
vanwege zorgen over een ongelijk speelveld onvoldoende actie ondernemen. Ook biedt
een EU-breed regelgevend kader meer zekerheid aan investeerders. Om deze redenen is
optreden op EU-niveau gerechtvaardigd.

c) Proportionaliteit

Het kabinet beoordeelt de proportionaliteit als positief. Een versterkte inzet van
hernieuwbare energie is van belang voor het behalen van de gestelde EU-doelen voor
broeikasgasemissiereductie van ten minste 55% in 2030 en klimaatneutraliteit in 2050.
De door de Commissie voorgestelde maatregelen kunnen in de ogen van het kabinet bijdragen
aan het behalen van deze klimaatdoelen. Dit geldt bijvoorbeeld voor de voorgestelde
doelen voor de inzet van RFNBO’s in de industrie en in transport, voor het nieuwe
indicatieve doel voor gebruik van hernieuwbare energie in de gebouwde omgeving en
voor de verhoogde ambities bij de inzet van hernieuwbare energie in warmte- en koudenetten.
Zonder deze maatregelen bestaat er een aannemelijk risico dat de doelen voor 2030
en 2050 niet gehaald worden, omdat lidstaten op korte termijn te weinig actie ondernemen
c.q. hun klimaatbeleid niet tijdig in lijn brengen met het benodigde pad voor 2050.
Ook lijken de maatregelen niet verder te gaan dan nodig: weliswaar stelt door de Commissie
nieuwe, soms bindende, subdoelen en benchmarks voor, maar lidstaten houden in de meeste
gevallen voldoende ruimte voor nadere invulling daarvan op nationaal niveau. Wel moeten
de voorgestelde (sub)doelen nog nader beoordeeld worden. Een duidelijk aandachtspunt
daarbij is de opeenstapeling van verplichtingen in de gebouwde omgeving, die volgens
het kabinet te weinig ruimte lijkt te laten voor eigen kosteneffectieve invulling
door lidstaten.

5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke
aspecten

a) Consequenties EU-begroting

Het kabinet voorziet geen directe gevolgen voor de EU-begroting. Het kabinet is van
mening dat eventuele EU-middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken
financiële kaders van de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een
prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.

b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of medeoverheden

De impact assessment van de Commissie biedt geen inzicht in de financiële consequenties,
uitvoeringslasten en gevolgen voor toezicht en handhaving in lidstaten. Het is evident
dat het Commissievoorstel voor de herziening van de RED, evenals andere voorstellen
in het Fit for 55%»-pakket, voor Nederland financiële gevolgen zal hebben. Voor het
kabinet is het – gelet op de aard en de complexiteit van de door de Commissie voorgestelde
doelen en maatregelen – niet mogelijk om de omvang of zelfs een bandbreedte van de
financiële consequenties vóór de start van het onderhandelingsproces in kaart te brengen.
In haar impact assessment wijst de Commissie op het feit dat lidstaten zelf veel keuzes
te maken hebben bij de invulling van de voorgestelde maatregelen. Het kabinet beaamt
dit en constateert om die reden dat de financiële consequenties voor de Nederlandse
overheid (zowel Rijk als lagere overheden) grotendeels afhankelijk zijn van de nationale
invulling die wordt gegeven aan deze nieuwe EU-regelgeving. Tot slot wil het kabinet
op deze plek ten algemene benadrukken dat de financiële gevolgen van het niet nemen
van maatregelen of het uitstellen van deze maatregelen zeer waarschijnlijk aanzienlijk
groter zullen zijn.

De financiële gevolgen van het voorstel zullen nader onderzocht moeten worden. Een
aantal maatregelen lijkt te leiden tot het grootste deel van de financiële consequenties.
Zo lijkt het hogere EU-doel voor hernieuwbare energie een grotere nationale budgettaire
bijdrage te vragen, wat kan leiden tot hogere subsidie-uitgaven voor productie van
hernieuwbare energie. Tegelijkertijd lijken de verplichtingen voor het gebruik van
RFNBO’s ervoor te kunnen zorgen dat het Rijk juist minder uitgaven hoeft te doen voor
de realisatie van de nationale waterstofambities. Ten slotte zijn er maatregelen,
zoals de doelstellingswijziging in de vervoersector, een nieuw subdoel in de gebouwde
omgeving, de verplichtingen voor (publieke) gebouwen, de informatieverplichtingen
voor netbeheerders en de verplichte internationale samenwerking bij energieprojecten,
dat ervoor zorgt dat het Rijk, medeoverheden of de betrokken (uitvoerings)organisaties
en toezichthouders extra uitvoeringskosten moeten maken. De kosten zijn niet in het
voorstel gekwantificeerd en moeten voor de Nederlandse context dus nog onderzocht
worden. In Nederland lijkt het in elk geval te gaan om extra uitvoeringslasten voor
het CBS, RVO en NEa.

De precieze budgettaire gevolgen van het pakket zijn in deze fase nog niet bekend,
en afhankelijk van verdere Europese besluitvorming en nationale politieke keuzes bij
de uitwerking. Deze gevolgen zullen, als zij duidelijk in beeld zijn, door een volgend
kabinet moeten worden bezien, idealiter in samenhang met verdere besluitvorming over
nationaal klimaatbeleid en rekening houdend met sectoren met een grote transitieopgave
en hun internationale concurrentiepositie, en conform de regels van budgetdiscipline
ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement.

c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven en burger

Het hogere ambitieniveau leidt waarschijnlijk tot extra financiële lasten voor bedrijfsleven,
maatschappelijke organisaties en burgers in Nederland. Dit geldt bijvoorbeeld voor
de subdoelen voor de industrie, de gebouwde omgeving en de warmte-en koudesector.
Deze kunnen leiden tot lastenverhoging bij de relevante bedrijven en maatschappelijk
organisaties, waarna zij deze kosten (deels) zullen afwentelen op hun afnemers. Hetzelfde
geldt waarschijnlijk voor de extra kosten door toegenomen regeldruk bij bedrijven
en maatschappelijke organisaties, daar zij aan de hand van certificaten of andere
informatiestromen moeten aantonen dat zij aan deze sectordoelen voldoen. Tegelijkertijd
is het wel zo dat het hogere ambitieniveau en de bindende sectordoelen investeringszekerheid
geven en een vrijwel zekere afzetmarkt bieden voor bedrijven met nieuwe, duurzame
verdienmodellen, bijvoorbeeld waar het gaat om import of productie van hernieuwbare
waterstof.

d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten

Het hogere ambitieniveau borgt dat een gelijk Europees speelveld behouden blijft.,
Dat is gunstig voor de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven, met
name de exporterende industrie. Ook kan een versterkte inzet van hernieuwbare energie
in de EU bijdragen aan verdere investeringen en innovaties door Europese bedrijven
waardoor hun internationale concurrentiekracht verder zal toenemen. Deze herziening
van de RED kan verder een positieve impuls geven aan het behalen van de EU-doelstelling
om in 2050 klimaatneutraal te zijn. Daarnaast biedt de bepaling om geïmporteerde RFNBO’s
mee te tellen met de doelstelling en verplichting van het importerende land een groot
voordeel voor energie-importeurs als Nederland, doordat zij hierdoor op meerdere manieren
hun doelen kunnen behalen. Het hogere ambitieniveau draagt ten slotte sterk bij aan
de nationale en Europese klimaatdiplomatie, doordat het toont dat Nederland en de
EU grote slagen maken en zich in willen spannen voor mondiale problemen.

6. Implicaties juridisch

a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of sanctionering beleid
(inclusief toepassing van de lex silencio positivo)

Afhankelijk van het uiteindelijke onderhandelingsresultaat zal een aantal wetten in
formele zin en daarbij relevante lagere regelgeving moeten worden gewijzigd. Hierbij
valt te denken aan de Wet milieubeheer en het Besluit energievervoer, de Warmtewet,
de Energiewet (of de Elektriciteitswet 1998, de Gaswet, de Wet uitvoering EU-handelingen
energie-efficiëntie), wellicht de Wet windenergie op zee, de Omgevingswet en de bouwregelgeving,
en relevante algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen.

b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling daarvan

In het voorstel wordt voorgesteld een nieuwe bevoegdheid te verlenen aan de Commissie
om diverse gedelegeerde handelingen vast te stellen. Ten eerste wordt in artikel 3,
derde lid, voorgesteld om de Commissie de bevoegdheid te geven tot het vaststellen
van een gedelegeerde handeling over de toepassing van het cascaderingsbeginsel voor
biogrondstoffen. Ten tweede wordt in artikel 29a, derde lid, voorgesteld om de Commissie
de bevoegdheid te geven tot het vaststellen van een gedelegeerde handeling voor het
specificeren van de methodologie voor de beoordeling van de reductie in de uitstoot
van broeikasgassen door de inzet van RFNBO’s en recycled carbon fuels.

Het kabinet stelt vast dat het in het eerste geval gaat om het vaststellen van niet-essentiële
onderdelen van het voorstel, waardoor bevoegdheidsdelegatie mogelijk is. Ook gaat
het om een aanvulling op een bepaling in de richtlijn, waardoor gebruik van een gedelegeerde
handeling meer voor de hand ligt dan een uitvoeringshandeling. Deze delegatie kan
zorgen voor verlichting van de wetgevingsprocedure en daarmee wordt de snelheid geborgd.
Om deze redenen is deze bevoegdheidsdelegatie in de ogen van het kabinet wenselijk.

In het tweede geval acht het kabinet de invulling van de voorgestelde gedelegeerde
handeling zeer relevant omdat daarmee duidelijkheid kan worden gecreëerd over de impact
van de richtlijn op de toekomstige inzet van RNFBO’s en recycled carbon fuels. Het
betreft hier wederom de vaststelling van niet-essentiële onderdelen van het voorstel,
waardoor bevoegdheidsdelegatie in beginsel mogelijk is. Ook gaat het om een aanvulling
op een bepaling in de richtlijn, waardoor een gedelegeerde handeling meer voor de
hand ligt dan een uitvoeringshandeling. Het kabinet vindt het echter beleidsmatig
wenselijk om deze duidelijkheid al in de RED-richtlijn zelf te creëren en de specificering
van de methodologie voor de beoordeling van de reductie in de uitstoot van broeikasgassen
in de wetgevingsprocedure zelf vast te stellen in plaats van via gedelegeerde handeling.
Het kabinet zal hiervoor pleiten.

c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum
inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met commentaar t.a.v. haalbaarheid

Ingevolge artikel 5 van het voorstel zal de Richtlijn uiterlijk per 31 december 2024
door lidstaten geïmplementeerd moeten zijn. Deze voorgestelde implementatietermijn
is op dit moment moeilijk te beoordelen door het kabinet. De beoordeling ervan is
in belangrijke mate afhankelijk van de datum van inwerkingtreding van de aangepaste
richtlijn. Omdat er wetgeving in formele zin moet worden aangepast en deze richtlijn
in samenhang met andere richtlijnen uit het «Fit for 55%»-pakket geïmplementeerd moet
worden, acht het kabinet een implementatieperiode van minimaal twee jaar noodzakelijk.
Tegelijkertijd vindt het kabinet dat het klimaatprobleem met urgentie moet worden
aangepakt en het zal daarom niet inzetten op het vooruitschuiven van de implementatiedatum.

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling

Het voorstel bevat twee relevante bepalingen. Ten eerste bevat artikel 15, lid 9,
een voorstel om de Europese regels voor het versimpelen van en rapporteren over administratieve
procedures in het energiesysteem als genoemd in artikel 15, 16 en 17 één jaar na inwerkingtreding
te evalueren en, waar nodig, aan te passen. Ten tweede bevat artikel 3, lid 3 (b),
de toezegging dat de Commissie in 2026 met een rapport komt over subsidieregelingen
voor biogrondstoffen, waarin zij de effecten van deze regelingen, specifiek op biodiversiteit
en verstoringen van de interne markt, beschrijft en mogelijkheden analyseert voor
verdere beperkingen van steun voor houtige biogrondstoffen. Het kabinet acht beide
bepalingen wenselijk.

e) Constitutionele toets

N.v.t.

7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving

Op hoofdlijnen acht het kabinet het realistisch dat het hogere Europese ambitieniveau
ook vraagt om een sterkere uitvoering en handhaving van de benodigde maatregelen.
De aard en omvang van deze gevolgen zijn echter sterk afhankelijk van de nationale
implementatie van de uiteindelijke richtlijn. Het kabinet ziet in de volgende maatregelen
de belangrijkste implicaties voor de uitvoering. Ten eerste, de doelstellingswijziging
in de vervoersector, waarbij nog onduidelijk is of de bestaande systematiek houdbaar
is. Ten tweede de invoering van het cascaderingsbeginsel in subsidieregelingen, waarbij
onduidelijk is of Nederland hier op dit moment aan voldoet. Ten derde, de handhaving
van relevante criteria bij import van RFNBO’s, waarbij deze criteria en het verificatiemechanisme
nog onduidelijk zijn. Ten vierde, de verplichting tot internationale samenwerking
bij energieprojecten, waarvan nog onduidelijk is wat deze verplichting exact inhoudt.
Tot slot, roept de samenloop van het voorstel met de uitwerking van de toepassing
in ETS en nieuwe regelingen als ReFuelEU Aviation de vraag op hoe de voorstellen in
de uitvoering op elkaar zullen aansluiten. Onnodige complexiteit, dubbeltelling, dubbele
claims kunnen daar risico’s vormen voor uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Het belang
van publiek toezicht op de naleving bij dit voorstel is groot.

8. Implicaties voor ontwikkelingslanden

De impact van klimaatverandering wordt disproportioneel gevoeld in ontwikkelingslanden.
Deze verordening leidt tot een reële afname van de broeikasgasemissies in de EU, waarmee
een belangrijke bijdrage wordt geleverd aan het beperken van deze klimaatverandering.