Brief regering : Fiche: Mededeling actieplan groei biologische productie

Nr. 3106
BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 12 mei 2021

Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 2 fiches die werden opgesteld
door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie voorstellen (BNC).

Fiche: Mededeling actieplan groei biologische productie

Fiche: Richtlijnvoorstel btw-vrijstelling voor EU-organen tbv doorlevering aan derden
(Kamerstuk 22 112, nr. 3107)

De Minister van Buitenlandse Zaken,
S.A. Blok

Fiche: Mededeling actieplan groei biologische productie

1. Algemene gegevens

a) Titel voorstel

Mededeling van de Europese Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees
Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio’s over een actieplan voor
de groei van biologische productie.

b) Datum ontvangst Commissiedocument

maart 2021

c) Nr. Commissiedocument

COM(2021) 141 final

d) EUR-Lex

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/ALL/?uri=COM:2021:141:FIN

e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing

n.v.t.

f) Behandelingstraject Raad

Landbouw- en Visserijraad

g) Eerstverantwoordelijk ministerie

Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

2. Essentie voorstel

De Commissie heeft op 25 maart jl. haar mededeling voor een «actieplan voor de groei
van biologische productie» gepresenteerd voor de periode 2021–2027. Het actieplan
is een verdere uitwerking van de ambities in de Green Deal1 en daaruit volgende de Boer-tot-Bord strategie.2 Met het actieplan zet de Commissie in op het stimuleren van productie en consumptie
van biologische producten, o.a. door uiterlijk in 2030 ten minste 25% van de landbouwgrond
in de Europese Unie te gebruiken voor biologische landbouw en de biologische aquacultuur
sterker uit te bouwen. Deze doelstellingen gelden voor de Europese Unie (EU) als geheel
en niet op lidstaatniveau. De Commissie moedigt de lidstaten aan om nationale biologische
actieplannen uit te werken om zo hun nationale aandeel biologische landbouw en aquacultuur
te vergroten. Hierbij moet gekeken worden naar het nieuwe gemeenschappelijk landbouw-
en visserijbeleid (GLB en GVB) en naar andere maatregelen en instrumenten, zoals bijvoorbeeld
onderzoek, inkoop en versterking van netwerken.

De Commissie positioneert biologische productie als belangrijk onderdeel voor de omslag
naar een duurzaam en klimaatneutraal Europa in 2050. De agrarische sector, als geheel,
wordt gevraagd om een bijdrage te leveren aan het tegengaan van klimaatverandering,
beschermen van het milieu en in stand houden van biodiversiteit. De Commissie benoemt
de positieve bijdrage die de biologische landbouw op dit vlak levert, zoals een gemiddeld
30% hogere biodiversiteit op de akkers, milieuvriendelijke productietechnieken, beter
dierenwelzijn en minder antibiotica gebruik en betere bodemkwaliteit. Consumenten
kunnen dankzij het Europese keurmerk voor biologische producten weten hoe hun eten
is geproduceerd en aan welke regelgeving dit moet voldoen. De Commissie erkent dat
er meerdere vormen van duurzame landbouw zijn, maar geeft hierbij aan dat de biologische
sector op dit moment het enige systeem is met een wettelijk onderbouwd keurmerk en
een daaraan gekoppeld verdienmodel. De nieuwe biologische verordening3 zorgt daarbij voor verdergaande harmonisatie en een helder wettelijk kader voor de
hele keten, zowel binnen de EU als voor de handel met derde landen.

De 23 acties van het plan zijn opgebouwd rond drie assen die een evenwichtige groei
van de sector moeten garanderen. De eerste as betreft het «stimuleren consumentenvraag
en versterken consumentenvertrouwen» om de groei van biologische productie voor ondernemers
mogelijk te maken. De Commissie ziet kansen op twee lijnen: ten eerste «stimuleren
van de vraag», bijv. het promoten van het «biologisch logo» bijv. via biologische
inkoop door de overheid en het EU-school groente- en fruit programma; ten tweede «versterken
van het consumentenvertrouwen» door aanvullende inzet op fraudebestrijding en traceerbaarheid
van biologische producten.

De tweede as betreft het «stimuleren omschakeling en versterken waardeketen». De Commissie
wil de groei4 van het biologisch landbouwareaal stimuleren en streeft ernaar dat in 2030 ten minste
25% van de landbouwgrond van de EU voor biologische landbouw wordt gebruikt. De Commissie
roept lidstaten daarom op om bij de invulling van het nieuwe gemeenschappelijk landbouwbeleid
(GLB) met hun Nationale Strategische Plan (NSP) bij te dragen aan de doelstellingen
voor biologische landbouw door regelingen voor omschakeling en instandhouding te ondersteunen
en een nationaal doel vast te stellen voor de omvang (in %) van het areaal biologische
landbouw.5De Commissie vraagt lidstaten hierbij ook de groei van biologische aquacultuur mee
te nemen in het meerjarige NSP in het kader van het Gemeenschappelijke Visserijbeleid
(GVB). Andere instrumenten, volgens de Commissie, zijn bijvoorbeeld het versterken
van de organisatie van informatie- en netwerkactiviteiten, certificering van producentenorganisaties,
verder onderzoek en innovatie, versterken van lokale en kleinschalige verwerking,
steun voor de organisatie van de voedselketen en de verbetering van diervoeders.

De derde as betreft «biologische productie als goed voorbeeld». De Commissie wil biologische
productie promoten als goed voorbeeld voor de transitie naar verduurzaming door onderzoek
en innovatie op dit gebied te versterken via een meer gerichte onderzoeksprogrammering
in Horizon Europe. De intentie is om 30% van Horizon Europe budget dat is gereserveerd
voor calls op het gebied van landbouw, bosbouw en rurale gebieden te alloceren voor
onderzoeksonderwerpen die (in)direct relevant zijn voor de biologische sector. Gedacht
wordt aan onderzoek naar het verminderen van de klimaat- en ecologische voetafdruk,
verbeteren van genetische biodiversiteit (meer beschikbaarheid van biologische zaden),
verbeteren van dierenwelzijn, zoeken naar alternatieven voor chemische gewasbeschermingsmiddelen
en een efficiënter gebruik van hulpbronnen zoals energie, water en omgang met nutriënten.

3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel

a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein

Vanuit het kabinet wordt breed ingezet op de omslag naar duurzame (kringloop)landbouw
inclusief biologische landbouw.6 Deze omslag naar duurzame (kringloop)landbouw wordt op verschillende wijzen ondersteund,
bijvoorbeeld via het GLB, het Omschakelprogramma duurzame landbouw7 en aandacht voor duurzaam voedsel.8 Het biologische productieareaal is met 3.8% (2019)9 niet zo groot en Nederland kent voor biologische productie geen aparte nationale
strategie. Het kabinet zet in op duurzamere vangst en kweekmethoden, maar kent geen
specifieke inzet op biologische aquacultuur.

Bij het kabinetsbeleid is ervoor gekozen om (o.a. in het inkoopbeleid) ruimte te geven
aan meerdere duurzaamheidskeurmerken die ambitieuze eisen stellen op circulariteit,
transparant zijn en onafhankelijk gecontroleerd worden en dit niet alleen tot biologisch
te beperken.10 Ook onderkent het kabinet het belang van goede voorlichting over het biologisch EU
keurmerk en de noodzaak om hier meer bekendheid aan te geven.11 Op dit moment gebeurt onafhankelijke informatievoorziening en voorlichting over duurzame
keurmerken, via de Keurmerkenwijzer van Milieu Centraal12 en de website van het Voedingscentrum.13 De beoordeling van duurzaamheidsbeeldmerken vindt plaats door experts van Milieu
Centraal. Het EU keurmerk voor biologisch is beoordeeld als een van de topkeurmerken
op het gebied van duurzaamheid.

Het Europese controlesysteem is een belangrijk middel om fraude te bestrijden en daarmee
het consumentenvertrouwen in biologische producten te versterken. Nederland werkt
hiervoor samen met andere lidstaten en de Commissie.

Boeren en tuinders die willen omschakelen naar duurzame en milieuvriendelijke landbouw,
zoals biologische landbouw, kunnen gebruikmaken van het Borgstellingskrediet MKB-landbouw.14 Deze borgstelling biedt o.a. een kredietfaciliteit om het knelpunt van liquiditeitstekort
in de omschakelperiode naar biologisch op te lossen. Met het Omschakelprogramma Duurzame
Landbouw15 gaan o.a. omschakelaars naar biologische landbouw meer ondersteuning krijgen bij
de financiering die zij daarvoor nodig hebben. Er wordt o.a. gewerkt aan het Investeringsfonds
Duurzame Landbouw (start naar verwachting voorjaar 2021) en aan een borgstelling voor
werkkapitaal met gunstiger voorwaarden dan de huidige regeling. Met deze maatregelen
wil Nederland het areaal biologische landbouw laten toenemen en bijdragen aan het
streefdoel van de Boer-tot-Bord strategie.

Op het gebied van kennis en innovatie wordt biologische landbouw meegenomen om te
komen tot een weerbaar teeltsysteem en duurzame veehouderij, zoals bij het project
«Transitie naar een duurzaam voedselsysteem» van de Nationale Wetenschapsagenda16 en het missie gedreven kennis- en innovatiebeleid in de Kennis en Innovatie Agenda
Landbouw, Water en Voedsel.17 Ook wordt er ingezet op het ontsluiten van kennis en onderzoeksresultaten over o.a.
de biologische landbouw voor agrarisch ondernemers.18 Zo kan biologische landbouw een voorbeeldfunctie vervullen in het realiseren van
de doelen uit de Toekomstvisie Gewasbescherming 2030.19 Op het gebied van aquacultuur wordt ingezet op duurzamere vangst- en kweekmethoden.

b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel

Het kabinet steunt de brede en ambitieuze aanpak en de doelstellingen van de Green
Deal en de uitwerking daarvan op verduurzaming van de landbouw in de Boer-tot-Bord
strategie. Het kabinet staat daarom ook positief tegenover het biologisch actieplan
dat daaruit voortvloeit. Het kabinet gaat een nationale strategie voor biologische
productie en consumptie opstellen en zal hier direct mee aan de slag gaan. Het is
positief dat de Commissie aangeeft dat de invulling van deze nationale strategie door
de lidstaat zelf kan worden bepaald. Het kabinet ziet biologische landbouw niet als
een doel op zich maar als een (van de) hulpmiddel(en) om de gehele sector integraal
te verduurzamen.

De Commissie ziet ook grote kansen voor biologische aquacultuur. De Nederlandse aquacultuursector
is relatief klein. Bij het opstellen van de nationale strategieën van het GLB en GVB
zal bekeken moeten worden op welke wijze invulling kan worden gegeven aan de voorgestelde
acties binnen de Nederlandse context, hierbij ook rekening houdend met de beleidsinzet
op inzet op andere terreinen, zodat er ruimte blijft voor een bredere nationale invulling
van het (duurzaamheids)beleid. De Nederlandse invulling en keuzes voor de nationale
strategie zijn, vanwege de timing, waarschijnlijk aan het volgende kabinet in samenwerking
met de provincies wel start het kabinet hier nu al mee.

Op hoofdlijnen sluiten de drie assen uit het actieplan en daaraan gekoppelde acties
aan op de Nederlandse beleidsinzet naar een duurzaam landbouwsysteem. Het kabinet
deelt de analyse van de Commissie dat een grotere vraag naar biologische producten
van consumenten een cruciale voorwaarde is om de groei van biologische productie te
bewerkstelligen. Zo wordt het perspectief voor een biologische bedrijfsvoering verbeterd
en de balans tussen vraag- en aanbod geborgd. De groei van de biologische productie
zal min of meer gelijke tred moeten houden met de groei van de vraag naar biologische
producten (rekening houdend met zowel de import/export als met de interne markt).
Dit is nodig om het verdienmodel voor de sector in stand te houden. Hierin is ook
een rol voor de sector zelf weggelegd.

Het «EU-schoolprogramma voor groente en fruit», de «promotieregeling van landbouwproducten»
en het inkoopbeleid van de overheid bieden mogelijkheden voor biologische inkoop.
Het kabinet gaat bekijken hoe dit vormgegeven kan worden.

Het Europese biologisch controlesysteem is zowel gericht op de Europese marktdeelnemers
als ook op importen uit derde landen. Uit de huidige situatie blijkt dat een groeiende
biologische sector vraagt om aanvullende inzet van de Commissie en de lidstaten. Voor
Nederland als doorvoerland geldt dit des te meer. In het actieplan wordt aangegeven
op welke punten het controlesysteem volgens de Commissie belangrijk is om fraude tegen
te gaan. Het kabinet volgt het beleid van de Commissie waar het gaat om het borgen
van consumentenvertrouwen en ook met het oog op importcontroles versterken van het
nationale controlesysteem.

Er zijn diverse instrumenten om de omschakeling naar duurzame landbouw te stimuleren,
zoals het nationale Omschakelprogramma en het GLB. De Commissie heeft hoge verwachtingen
van de inzet van het instrumentarium van het GLB om de omschakeling naar biologische
landbouw te bevorderen. Het kabinet en de provincies zullen bij het opstellen van
het nationaal strategisch plan bekijken hoe biologische landbouw het beste meegenomen
kan worden.

Het is positief dat de Commissie aandacht schenkt aan onderzoek en de wijze waarop
biologische landbouw een bijdrage kan leveren aan het realiseren van de maatschappelijke
doelen. Het kabinet erkent de belangrijke bijdrage die Horizon Europe op dit vlak
kan leveren, maar is ten algemene, geen voorstander van het oormerken van budget.
De biologische sector heeft te maken met uitdagingen en vragen die ook relevant zijn
voor de gangbare sector en vice versa, zoals: het sluiten van kringlopen, het verminderen
van inputs en stikstofemissies en uit- en afspoeling van meststoffen en gewasbeschermingsmiddelen
naar het oppervlaktewater en het grondwater. De kennisuitwisseling tussen verschillende
duurzame landbouwmethoden zoals kringloop-, natuur inclusieve en biologische landbouw,
draagt hiermee bij aan het aanpakken van grote vraagstukken rond emissies en inputs.20 Ook biedt dit kansen voor de biologische sector zelf om haar prestaties op de maatschappelijk
actuele duurzaamheidsthema’s zoals stikstofemissie en biodiversiteit te gebruiken
voor de marketing van haar producten, bijvoorbeeld via het topsectorenbeleid. Aandachtspunt
van het kabinet is hierbij wel dat de Commissie ruimte moet bieden voor ontwikkelingen
die de groei van de biologische productie ondersteunen, inclusief ruimte voor innovatie.

De Commissie verwijst in haar actieplan specifiek naar een aanstaande aanpassing van
regelgeving voor gewasbeschermingsmiddelen met werkzame stoffen op basis van micro-organismen.
Nederland is actief betrokken bij deze aanpassing, omdat het past in het Nederlands
beleid21 om de beschikbaarheid van de zogenaamde laagrisico gewasbeschermingsmiddelen te vergroten,
voor zowel de gangbare als biologische landbouw. Met betrekking tot de aanstaande
aanpassing van regelgeving voor gewasbeschermingsmiddelen met werkzame stoffen op
basis van micro-organismen zou het kabinet graag zien dat dit leidt tot meer vereenvoudiging
in de goedkeurings- en toelatingsprocedures dan nu is voorzien.

c) Eerste inschatting van krachtenveld

Lidstaten verwelkomen het actieplan om de productie en consumptie van biologische
landbouw te stimuleren en geven aan dat dit een belangrijk deel van de uitwerking
van de boer-tot-bord strategie is. Lidstaten geven aan dat dit actieplan moet worden
geplaatst in het bredere landbouw- en visserijbeleid en de duurzaamheidsvraagstukken
daarin. Wel zijn er onder lidstaten vragen over wat het actieplan betekent voor de
ontwikkeling van de biologische sector, de balans- tussen vraag en aanbod en het verdienvermogen
van de boer. Sommige lidstaten richten zich specifiek op biologische landbouw en dragen
hiermee fors bij aan het gemiddelde EU doel van 25% areaal, terwijl anderen, zoals
Nederland, zich inzetten voor diverse vormen van verduurzaming. Nederland heeft in
tegenstelling tot een meerderheid van andere lidstaten op dit moment geen nationale
strategie voor biologische landbouw. Bij lidstaten die dit wel hebben, is dit terug
te zien in de stijgende productie- en consumptiecijfers. Er is nog geen positie van
het Europees Parlement.

4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit, proportionaliteit, financiële
gevolgen en gevolgen op het gebied van regeldruk en administratieve lasten

a) Bevoegdheid

De grondhouding ten aanzien van de bevoegdheid van de EU is positief. De strategie
heeft voornamelijk betrekking op de beleidsterreinen van landbouw, visserij en milieu.
Op deze terreinen is sprake van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten
(zie resp. artikel 4, lid 2, onder d, en artikel 4, lid 2, onder e VWEU). De Commissie
is zodoende bevoegd dit actieplan uit te vaardigen.

b) Subsidiariteit

De grondhouding ten aanzien van de subsidiariteit van het biologisch actieplan is
positief. De Commissie stelt in de mededeling een reeks acties voor met als doel de
lidstaten te ondersteunen bij het stimuleren van de biologische landbouw en laat hierin
ruimte om zelf met een nationale strategie te komen. Vanwege de brede transitie naar
verduurzaming die ook is aangekondigd in de Green Deal en de Boer-tot-Bord strategie
is een ondersteunend optreden op EU-niveau van meerwaarde.

c) Proportionaliteit

De grondhouding ten aanzien van de proportionaliteit van de mededeling is positief.
De benoemde acties dragen bij aan het stimuleren van de biologische landbouw. Het
wordt door de Commissie aan de lidstaten zelf gelaten om een nationale strategie op
te stellen, waardoor er voldoende ruimte wordt behouden voor de lidstaat om invulling
te geven aan het actieplan. Wel moet gelet worden op de nationale ruimte om het eigen
duurzaamheidsbeleid vorm te kunnen blijven geven, ook op de langere termijn.

d) Financiële gevolgen

De Commissie wijst in haar mededeling over het biologisch actieplan naar verschillende
bestaande EU-middelen. Zo maakt de Commissie 49 miljoen euro vrij (27% van het totaal)
uit het EU-promotiebudget voor landbouwproducten. Daarnaast beoogt de Commissie binnen
het Kaderprogramma voor onderzoek en innovatie, Horizon Europe, financiering te oormerken
voor specifieke onderwerpen in het kader van deze mededeling. De Commissie ziet het
GLB budget als een belangrijk instrument voor het bereiken van de doelen uit het actieplan,
over deze budgetten wordt momenteel onderhandeld in Brussel, eventuele keuzes hierover
worden binnen die context bepaald. Ook kijkt de Commissie naar het Europees Fonds
voor maritieme zaken en visserij met betrekking tot biologische aquacultuur. Indien
er verdere consequenties zijn voor de EU-begroting is het kabinet van mening dat eventuele
financiële middelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële
kaders van het MFK 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling
van de jaarbegroting van de EU.

Aangezien een nationale strategie nog verder verkend en opgesteld moet worden kan
nu nog niet beoordeeld worden of en in welke mate deze voorstellen financiële gevolgen
hebben. Het meest effectief en efficiënt lijkt het om de nationale middelen, die al
een meer duurzame kant opgaan, met bijvoorbeeld het Omschakelprogramma en de Toekomstvisie
Gewasbescherming, goed aan te laten sluiten op de bovengenoemde Europese middelen.
Daarnaast zullen er (afhankelijk van de keuzes en uitwerking) eventueel financiële
middelen moeten worden vrijgemaakt voor de nationale strategie. Eventuele budgettaire
gevolgen worden ingepast op de begroting van het beleidsverantwoordelijke departement,
conform de regels van de begrotingsdiscipline.

e) Gevolgen voor regeldruk, administratieve lasten en concurrentiekracht

Het is nog te vroeg om hier iets te zeggen over de gevolgen voor regeldruk en administratieve
lasten. Dit zal afhangen van daadwerkelijke invulling en de gekozen nationale strategie.

In de biologische EU-regelgeving zijn afspraken gemaakt voor (inter)nationale handel
en equivalentieakkoorden. Deze afspraken zijn goed geborgd door de EU om oneerlijke
concurrentie binnen de EU te voorkomen. Aandachtspunt is dat de landbouwgrond in Nederland
beperkt is (waardoor er relatief hoge grondprijzen zijn) en het areaal daardoor niet/nauwelijks
kan groeien. Bij meer extensieve landbouw heeft dit mogelijk gevolgen voor de import/export
positie.